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程逸凡、戚莹:大数据时代背景下公安机关执法信息公开探究——以上海市公安局为例

| 时间: 2019-07-04 23:14:37 | 文章来源: 《行政与法》2019年第3期

【摘要】:大数据时代,各类数据都以爆炸式速度增长。数据本身具有信息属性,经过挖掘之后能够转变为信息,信息直接关系到公民合法权益。公安机关在行政、刑事执法过程中产生和收集了大量数据,因此公安机关也是数据占有的主体之一。本文认为,公安机关应以信息公开原则为基础,以问题为导向,合法、合理地公开其掌握的执法信息,以充分保障公民合法权益。

【关键词】:大数据  公安机关  执法信息公开  公民知情权


  大数据时代,公众的生活处处产生数据,且这些数据又反作用于公众的生活,这使得数据成为与自然、人力资源比肩的第三类资源。{1}数据经过收集、处理之后可转化为信息,数据转化的同时,价值也随之转移到信息上,可以说,当今社会最宝贵的东西并非那些传统的有形资产,而是信息这一新生的无形财富。特别是我国正处于公民权利意识不断觉醒的时代,公安机关应对公民知情权这一宪法性权利进行切实的保障。同时,我国宪法经历了五次以修正案方式的修改,无论在国家层面还是社会层面,宪法的地位得到空前的提高。在依法治国、依宪治国的方针下,公安机关切实做好各项工作,尤其是公平、公正地公开执法信息,这是对宪法内在精神的一种贯彻落实。

  一、大数据及公安机关执法信息公开概述

  (一)大数据的概念与特征大数据是指使用传统信息处理工具无法收集、储存和挖掘的数据集合,是需要运用新型的信息处理技术加以分析,才能从中获取有利于决策且具有巨大价值的信息资产。{2}大数据是信息时代下的新兴产物,想要很好地利用这一宝贵资源,与之相匹配的大数据技术是必不可少的。大数据技术是一种集对大数据进行提取、储存、分析、使用等功能于一身的综合性技术,只有利用这一技术对大数据进行处理,才能从中得到有效的、有价值的信息,否则,大数据也就仅仅是一个囊括了海量信息的数据库而已。根据通说观点,大数据具有5V特点:Volume、Velocity、Variety、Value、Veracity。{3}Volume指的是大数据是一个包含了某一领域几乎所有信息的仓库,只要是发生过或者存在过的信息,都可以从大数据库中提取出来,这一特点很好地解决了信息来源的问题;Velocity指的是行政主体或社会主体从大数据库中获取信息的速度。行政机关在实践中获取信息以及处理信息的速度直接影响到其行政行为的现实成效,结合一个法谚——Justice delayed is justice denied (迟来的正义非正义)可以更好地理解这一特性;Variety指的是海量的信息在大数据中以多种多样的形式予以存在,这里的多样性既是指内容上的多样性,又是指信息储存格式上的多样性;Value指的是大数据中保存的信息大部分都是碎片化的,也就是所谓的低价值信息,而正确使用大数据技术就可以从低价值的、碎片化的信息中提取出有用的、高价值的信息;Veracity指的是大数据中的信息虽然都是碎片化的、杂乱无章的,但是这些信息绝对都是真实的,这就保证了从大数据中分析出来的结果具有真实性。以上五个特点均为大数据的物理属性,而大数据除了物理属性以外,还兼具社会属性,如权力多中心、交互回应性、网络关联性、需求个性化等。{4}在关注大数据物理属性的同时,也应多关注其社会属性。

  (二)公安机关执法信息公开现状

  公安机关执法信息是指与其执法相关的所有信息,即公安机关代表国家行使公权力、维护社会治安过程中所产生的各种形式的信息。公安机关执法信息公开既可以被认为是一种制度亦可被认为是一种行为,但实质都是将与公安执法相关的信息予以公开。{5}公安机关执法权具有行政性、司法性两大属性。因此,在行使其权力过程中所产生的信息分为行政执法信息与刑事执法信息。当前,对公安机关执法信息公开的规制主要是依据《刑事诉讼法》《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)以及《公安机关执法公开规定》(以下简称《规定》)等相关规范性文件。根据相关的规范性文件以及实践中的具体操作,当前予以公开的内容只有公安行政执法信息。

  公安刑事执法信息是否公开,是学术界争议多年的问题。但在最高人民法院公布的《政府信息公开十大案例》中,奚明强诉中华人民共和国公安部一案,两级法院均认为案件涉及信息不属于《条例》第二条的规定范围,即判决奚明强败诉。{6}该案的判决明确指出公安机关在行使刑事司法权和刑事侦查权过程中产生的信息属于刑事执法信息,同时将刑事执法信息排除在执法信息公开范围之外。实践中,对于公安机关执法信息公开范围问题也同样是这样进行操作的。但是对于这种说法,目前学界已有不同观点,有学者撰文认为,公安机关的刑事执法信息也应当属于政府信息,现在将其排除在外,实属对《条例》的误读。{7}

  (三)信息与数据的关系探讨

  目前鲜有公安机关执法数据的提法,而其上位概念——政府数据则是一个较为成熟、普遍使用的概念。政府数据是指政府及其工作部门在行使职权、履行职责过程中所形成的数据。同时,我国部分地方政府通过政府规章或者地方性法规也尝试对政府数据作出界定,如《福建省政务数据管理办法》规定,政府数据是指具有公权属性的机关、团体或组织在履行职责过程中采集和获取或者通过特许经营、购买服务等方式开展信息化建设和应用所产生的数据。如此,公安机关执法数据亦可作相同的定义。关于公安机关执法数据的规制,目前无直接法律法规加以规定,多是根据地方各省市的地方性法规、行政规章等对政府数据或政务数据的开放与共享进行规制,暂无全国统一的法律规定。

  公安机关执法信息与执法数据关系密切。首先,公安机关执法信息与执法数据都具备“公”的属性,就其性质来看,均为公共财产或者是公共资源,且均是由履行法定所产生的信息或数据;就其所有者来看,二者表面均为公安机关垄断所有,但实质属全体公民共同所有,公民对此享有知情权。其次,数据和信息亦有不同。数据与信息之间的重要区别就在于数据不具备价值、没有任何意义,但如果赋予特定的背景条件,数据就转变成信息从而具备意义和价值。数据是对若干符号按照一定规则进行组合、排序所生成的产物,且能表达其他事物的性质;信息是数据对其他事物的性质一种反映形式,符号为数据的表现形式,两者分别构成数据的信息和物质属性;数据可以在相异的匹配系统之间转化,从而促使信息的流通。{8}

  笔者认为,政府数据公开与共享是大势所趋,但要伴随着统一公开平台的建构,并需要法律制度的支持。在当前法律体系尚未完备的情况下,公安机关执法信息公开是指依法公开经过初步加工且具备一定价值的执法数据集合。

  二、公安机关执法信息公开现状及问题

  (一)公开现状

  笔者以上海市公安局信息公开为例,从主动公开和依申请公开两个角度进行分析,以期尽可能全面地概括出公安机关信息公开的现状。

  ⒈主动公开。近年来,上海市公安局为了加强警察执法规范化,打造阳光政府,避免发生“灯下黑”的现象,在警务信息公开工作中投入大量的警力、物力。笔者整理了上海市公安局2007年—2017年的政府信息公开年报中的相关数据,发现信息公开中主动公开的内容实现了100%的电子化。公开的主要内容有:涉及公民人身、财产安全的治安信息;涉及行政许可、行政处罚的行政行为;涉及公共管理的道路交通、治安、出入境、消防、人口管理等信息;警方提示及便民服务等信息。

  (图略)

  数据由上海市公安局政府信息公开工作年度报告整理得来。

  上图为2007年—2017年上海市公安局主动公开的信息数量,从图表中可以看出,主动公开的信息数量基本上是呈整体上升的趋势,这主要归于以下几个方面的原因,第一,在大数据时代,由于信息科技地不断革新,促使社会信息的电子化程度进一步加深,尤其是公安机关在执法过程中产生的信息日益加剧,因此需要主动公开的信息也随之增加。第二,为了建设好法治政府、阳光政府,充分、切实地保障公民的知情权,因此主管部门需要把信息公开的范围进一步扩大。第三,党和国家在不断加大反腐力度的过程中,公民的监督是必不可少的。确保公民监督权实现的基本条件就是信息公开与透明,因此政府部门主动公开信息也是对党和国家反腐和打黑除恶行动的积极响应。同时,随着政府部门法治建设地不断完善,政府信息公开和接受公众监督也成为政府工作的重心之一。

  ⒉依申请公开。

  (图略)

  数据由上海市公安局政府信息公开工作年度报告整理得来。

  上图为2007年—2017年上海市公安局依申请公开的信息数量,从图表中可以看出,依申请公开的信息数量在2008年有明显的增加,这一现象与《条例》的出台有必然的联系。2010年—2015年间,依申请公开基本上趋于稳定,上升和下降的幅度并不明显。但是,依申请公开的信息数量在2016年和2017年明显增加,尤其是在2017年,导致这一现象的原因有很多:第一,在2016年—2017年间,信息技术的发展可谓是空前的,带来的结果是社会中的信息呈现爆炸式增长。同样,公安机关在行政执法过程中也产生着海量的信息,其中必然存在没有主动公开而公民恰好需要的信息。第二,在2016—2017年间,公民的权利意识有了质的提升,知情权和参与权这些以往被忽略的权利逐渐回到公民视野当中,为保障这些权利得以实现,政府信息的公开是关键一环。第三,近两年来,全国范围内的反腐倡廉行动取得巨大成就,离不开公民积极的参与,然而,公民参与反腐行动的途径,绝大部分是通过行使监督权。其中,公民申请政府信息公开即是实现监督权的坚实后盾。

  ⒊依申请公开的处理结果。

  (图略)

  数据由上海市公安局政府信息公开工作年度报告整理得来。

  上图为上海市公安局2017年申请信息公开的处理结果,从图中可以清晰地看出2017年上海市公安局申请信息公开的处理结果,以及各处理方式所占的比重。根据2017年上海市公安局政府信息公开工作年度报告,详细数据如下:

  2017年,上海市公安局对信息公开申请作出答复的共计2306件(包括2016年顺延到2017年的申请)。其中,“已主动公开”52件,占总数的2.25%;“同意公开”508件,占总数的22.03%;“同意部分公开”12件,占总数的0.52%;“不同意公开”167件,占总数的7.24%;“不属于本行政机关公开”116件,占总数的5.03%;“申请信息不存在”395件,占总数的17.13%;“告知作出更改补充”399件,占总数的17.30%;“需要其他途径办理”657件,占总数的28.49%。

  (图略)

  数据由上海市公安局政府信息公开工作年度报告整理得来。

  上图为上海市公安局2016年申请信息公开的处理结果,从图中可以清晰地看出2016年上海市公安局申请信息公开的处理结果,以及各处理方式所占的比重。根据2016年上海市公安局政府信息公开工作年度报告,详细数据如下:

  2016年,上海市公安局对信息公开申请作出答复的共计1275件(包括2015年顺延到2016年的申请)。其中,“已主动公开”46件,占总数的3.61%;“同意公开”399件,占总数的31.29%;“同意部分公开”20件,占总数的1.57%;“不同意公开”138件,占总数的10.82%;“不属于本行政机关公开”61件,占总数的4.78%;“申请信息不存在”219件,占总数的17.18%;“告知作出更改补充”339件,占总数的26.59%;“需要其他途径办理”53件,占总数的4.16%。

  (图略)

  数据由上海市公安局政府信息公开工作年度报告整理得来。

  上图为上海市公安局2015年申请信息公开的处理结果,从图中可以清晰地看出2015年上海市公安局申请信息公开的处理结果以及各处理方式所占的比重。根据2015年上海市公安局政府信息公开工作年度报告,详细数据如下:

  2015年,上海市公安局对信息公开申请作出答复的共计865件(包括2014年顺延到2015年的申请)。其中,“已主动公开”54件,占总数的6.24%;“同意公开”261件,占总数的30.17%;“同意部分公开”13件,占总数的1.50%;“不同意公开”121件,占总数的13.99%;“不属于本行政机关公开”81件,占总数的9.36%;“申请信息不存在”127件,占总数的14.68%;“告知作出更改补充”172件,占总数的19.88%;“需要其他途径办理”36件,占总数的4.16%。

  通过数据与图表相结合的方式,对2015年、2016年和2017年的上海市公安局政府信息公开工作年度报告进行对比,发现以下几个方面的变化:“属于已主动公开范围”的信息占总申请信息公开的比重从2015年至2017年是呈下降的趋势,这一现象反映出公民的法治素养在不断提升,对于主动公开与需要申请公开的信息有了更为清晰的认识,已经主动公开依然提出申请的现象逐渐减少;“同意公开”的信息占总申请信息公开的比重从2015年至2017年呈现出先稳定后下降,这一现象表明上海市公安局认为依照公民申请而应当公开的信息逐渐减少。导致这一现象的原因可能是公安机关认为公民在滥用申请信息公开的权利,或者确实存在有些公民以申请信息公开的方式来实现其非法目的,因此,大部分申请没有被同意。“不同意公开”的信息占总申请信息公开的比重从2015年至2017年呈现出持续下降的态势,这一现象表明上海市公安局对公民申请信息公开直接回绝的情况逐年减少。“告知通知其他途径办理”的信息占总申请信息公开的比重2015年和2016年相持平,2017年在上年度的基础上增加了近6倍。此番变化的出现绝非巧合,应当是多种因素综合导致的,本文对此不再探究。

  (二)实践难题

  笔者通过调研走访、数据分析发现,公安机关执法信息公开存在以下难题:

  ⒈公开和不公开的界限不清。虽然《条例》中设定了“两秘密一隐私”的例外,同时设定“三安全一稳定”的高压线,但因规定过于笼统,缺乏细致操作规范,导致在实践中“公开为常态、不公开为例外”没有得到贯彻落实。

  ⒉过程性信息公开不足。过程性信息的公开与否,是困扰实务工作者的另一难题。实践中,申请此类信息公开的人不在少数。尤其近年来,国务院在一系列文件中不断强调重大决策需要有公众参与,这就涉及到过程性信息是否要公开的问题。目前来看,是不予公开的,如110接处警信息就不予公开。如此规定是否合理,值得研究。

  ⒊内部管理信息公开不足。内部管理信息同样是困扰实务工作者的一个重大问题。如在“王书丽上诉北京市公安局海淀分局信息公开一案”[(2016)京01行终774号]中,王书丽申请公开海淀分局启用公章的时间和收缴公章的时间及公章式样,海淀分局认为该信息是内部管理信息,不属于应当公开的范围,故作出《非政府信息告知书》,一审法院与二审法院均对此表示认可,认为该信息属于内部管理信息。但在《条例》及相关规定中,关于内部管理信息并无明确规定。

  ⒋主动公开有弱化趋势。主动公开主要是关于职权清单的设置。如北京市公安局警务公开一栏中,列有政府信息一栏,内有机构职能、法规文件、行政职责、业务动态等内容的主动公开,公开内容丰富全面,但是与公众需求不匹配。据实务工作者反映,公众只关心紧密关系其切身实在利益的具体问题,如涉及拆迁的政策与赔偿、行政处罚是否合理、报警的警情是否得到妥善处理等,而对于社会治理、公安治理并不感兴趣,主动公开越来越趋于形式,其作用有弱化趋势。

  ⒌“特殊需要”与申请权滥用。按照《条例》第十三条,社会主体可依法申请信息公开。但该条规定过于笼统,缺乏对依申请公开的目的审查,造成了现实中信息公开的权利异化。此外,实务中关于“生产、生活、科研需要”的认定不够清晰。据实务工作者反映,《条例》施行之后仅有个别申请是因为科研需要。

  ⒍重大敏感事件的警务信息公开不足。如上所述,尽管目前主动公开的信息量已有较大提升,但是仍存在“不合民众胃口”“民众关心的重大案事件未及时公开”等现象。特别是随着移动互联网的迅猛发展,信息公开的不及时、不准确、不完整都能掀起舆论波澜,如2016年的雷某嫖娼致死案件,因为信息公开不及时,案件发生后,微博、微信朋友圈众说纷纭,导致公安机关处于被动地位,执法权威遭受质疑。

  ⒎立法目的没有实现。《条例》和《规定》均是为了保障公众的知情权,使之更好地行使监督权,进而打造透明政府、廉洁政府,加快完善社会治理体系,促进公安执法规范化、透明化,最终更好地维护公民合法权益以及公共利益。但在现阶段,公众最关注的还是自身利益,如拆迁、户口管理、消防管理等方面的问题。社会公众法治素养还未达到积极参与社会管理、主动监督政府及公安机关等行使职权的层面。种种原因导致立法的最初目的没有实现。

  三、公安机关执法信息公开的立法构成及基本原则

  公安机关执法信息对外公开的范围主要包括:一般行政执法信息公开如交通执法、消防安全执法、网络安全执法,治安管理处罚执法信息公开等。《条例》和《规定》关于公安机关执法信息公开的内容实际上是对《中华人民共和国人民警察法》(以下简称《警察法》)有关内容的细化与补充,执法信息的公开与否也主要以这三个文件为依据和参考。公安机关执法信息不予公开的规定主要涉及到《条例》第八条,“三安全一稳定”就是对这条规定的精确概括,这也是公安机关执法信息对外公开的一条红线,需要公开的执法信息一旦触及该条款,将不予公开。执法信息公开还涉及到《条例》第十四条,这两条结合起来,就构成了公安机关执法信息不予公开的基础性框架,为国家、公共、个人利益及隐私设定了最基本的保障。信息公开对于公民知情权、参政权、监督权的行使固然重要,但在信息公开的过程中应时刻注意不能为了公开而公开,如果信息公开侵害到其他的利益时,必须兼顾到各方利益,适用比例原则进行权衡。

  (一)立法构成

  当前关于公安机关执法信息公开的依据主要有:宪法、法律、行政法规、部分规章等。

  ⒈宪法。宪法作为母法,其对社会制度以及各种法律关系都是在宏观上进行调整的。关于公安机关执法信息公开的相关问题,宪法自然不会对其进行较为详细的规定。知情权作为基本人权,是可以找到宪法依据的。同时,公民知情权又是公安机关执法信息公开的逻辑起点,基于这一点,公安机关执法信息公开也就间接地从宪法中找到了依据。保障这一宪法性权利的基本前提条件,就是信息公开或者说信息可以被公民获知,为了满足这一条件,政府及其职能部门应尽快落实和完善相关制度。

  ⒉法律。在世界范围内,虽然各国的国情和经济发展各不相同,但对于信息公开的需求却殊途同归,为了规范政府信息公开而制定法律的国家不在少数,如日本的《行政机关信息公开法》、印度的《信息权利法》、韩国的《关于公共机关信息公开的法律》、泰国的《官方信息法》、美国的《信息自由法》等。{9}在我国的法律体系中,并没有针对信息公开专门制定法律,只是散见于其他法律规范中,如《中华人民共和国保守国家秘密法》《警察法》等。

  ⒊行政法规。行政法规是指由国务院制定并发布并由国家强制力保障实施的规范性法律文件。对公安机关执法信息公开具有现实指导意义的行政法规即是《条例》。《条例》的颁布实施主要是为建设法治政府、“阳光政府”保驾护航,其针对政府信息透明化架构作了较为详细的规定。公安机关在执法活动中行使的权利,具有行政属性,因此,公安机关执法信息公开亦应按照《条例》的规定进行,且《条例》对公安机关执法信息公开的是较为详细的规制,而不是概括式的指导。

  ⒋规章。规章是由国务院组成部门以及省级政府制定的行政性规范文件,对公安机关执法信息公开具有规定的规章,主要是公安部规章和地方政府规章两种。其中,《规定》对公安机关执法信息公开具有直接规范作用以及现实指导意义。

  (二)基本原则

  法律原则是法律的基础性真理、原理,对一定的法律活动具有指导性的作用。公安机关执法信息公开的原则同样遵循这一规律,对公安机关执法信息公开活动具有指引和规范的作用,较之那些关于公安机关执法信息公开的具体规范,原则更具弹性,适用性更强。

  ⒈依法公开原则。依法公开原则亦称法定公开原则,是对依法行政原则的进一步延伸与践行。当前,随着公民法治意识的觉醒,建设法治中国、依法行政的呼声愈发高涨。尤其是党的十九大以来,建设法治国家成为国家与社会的共同目标,依法行政也成为建设法治政府的必然要求。因此,公安机关依法行使职权、履行职责亦成为建设法治政府的应有之意。公安机关执法信息是否依法公开,公开程度是否符合标准,已成为社会关注的焦点。

  ⒉公开为常态,不公开为例外。公开为常态这一主张所依据的理论是行政公开原则。公安机关执法信息公开是其履行职责的具体表现,相较之其他政府部门,这一机构具有特殊性,公安机关执法信息公开是否依法进行以及是否可以满足公民对信息获取的需求,成为塑造阳光政府的重要一环。在当前公平、公正、民主、法治的时代背景下,依据公开为常态,不公开为例外,公安机关的执法信息应对公众在最大范围内予以公开,以满足公众的信息需求,确保其参政、议政以及监督的权利得以实现。因此,除了法律、法规的特别规定,公安机关执法信息应对社会全部予以公开。

  ⒊及时准确原则。及时准确原则是指公安机关执法信息公开应注意时效性、准确性。及时性是与行政法中高效原则有相通之处的,该特点可以成功预防公安机关的懒政与不作为。准确性是这一原则的核心部分,若公开的信息有失准确则会违背行政法上的公正原则。对于公正与效率的取舍问题,实践已经证明,在确保信息公开的公正性之前,去盲目追求效率是无意义的。因此,公安机关执法信息公开应在确保准确性的前提下,尽可能地满足及时性。

  四、公安机关执法信息公开的具体解决路径

  (一)设立信息公开工作小组

  设立公安机关执法信息公开工作小组,可以参照英国的“信息专员”制度对公安机关执法信息的公开与保密进行审查,确保信息公开符合法律、法规、规章等规范性文件的相关规定。{10}该机构设立之后,最大的优势在于公安机关执法信息公开工作可以由专人负责,责任落实到人,在提高工作效率的同时亦可避免信息的重复收集以及信息的泄露。该机构的设立应当是独立于公安机关,且组成人员应当由政府直接委任并与负责政府信息公开的相关部门相对接,工作情况与问题应当及时向其对接部门汇报。公安机关执法信息公开存在的最大问题是信息的分类不清晰,对信息是否属于应当公开的范围没有确切的认定,这主要归因于信息工作人员专业素养不够。公安机关执法信息公开工作长期以来没有专门的机关负责,而是由指挥中心等一些非专业机构负责,因此,对于执法信息产生、收集、认定、处理以及公开都没有科学系统的方案。处于大数据时代的公安机关更应当明白信息公开的重要性,这是“阳光政府”建设的基石,也是属于社会公众的宝贵资源。

  公安机关执法信息公开小组的主要工作内容应当是对公安机关执法过程中产生的信息进行收集、处理、分类、鉴别、储存以及公开,这就要求该机构的工作人员应当是具有专业的法律素养以及数据处理能力,将收集来的信息处理之后依据法律、法规等规范性文件向社会予以公开。该机构对外进行信息公开时,应以公安机关的名义进行。若行政相对人认为公开的信息侵犯其合法权利,则以公安机关作为被告提起行政诉讼。信息公开小组的负责人因其具有信息公开的专业知识以及其对信息公开的直接参与,故应代表公安机关参与诉讼,这样更有利于案件的查清。大数据时代,随着信息技术的发展与成熟,信息传输更加方便与快捷,这使得检察机关对公安机关执法信息公开的监督成本大幅下降,监督范围更加全面。检察机关作为监督的主体,既可对公安机关的门户网站进行审查,也可通过互联网远程参与执法信息公开小组的工作。

  (二)建立大数据云平台

  公安机关在多年的执法活动中收集和储存了大量的数据,建立公安机关执法信息大数据云平台主要是用于公安机关执法信息的储存、分析、处理以及研判等。{11}具体而言,首先,将这些数据通过一定的技术手段进行处理与分析之后,提取出与目前执法活动相同或相似的执法案例,按照现行法律、法规等规范性文件进行审查,判定其中哪些予以公开,哪些不予公开。其次,将以往行政诉讼中关于公安机关执法信息公开的案例予以整合,基于这些数据建立大数据云平台。该平台主要应用于公安机关执法信息的公示,以及对目前执法活动产生的信息进行研判。当全国公安机关将其所提取的数据都输入该系统,系统对海量的信息分析之后,会形成一个全国性的公安机关执法信息公开研判平台。各地公安机关在实践中可以此平台为基础,进行科学、高效的执法信息公开工作,并将工作效果提供给相关部门以作参考。该平台最大的优势在于高效决策、节约行政成本与信息存储成本、避免执法信息公开决策的前后矛盾以及保障社会主体平等的信息获取权。

  (三)主动回应涉警舆情与重大敏感事件

  大数据时代,微信、微博以及各大直播平台成为舆论传播的新途径。{12}公安机关作为行政机关,其在执法活动中产生的信息更受公众的关注。涉警舆情是指公众在网络上对与警察有关的事件所作出的评论。{13}公安机关对社会舆情的处理是否得当会直接影响其在公众心目中的权威形象。目前,各地公安机关针对舆情采取了相应的措施,设立了专门机构,且安排有专门的新闻发言人,由此可以看出各地公安机关对舆情的重视程度。然而,由于信息体量庞大、传播速度极快,质量参差不齐,其中难免会掺杂一些误导公众的信息,且有不法分子利用网络故意夸大某一案情事实,诋毁公安机关的公正执法。对此,有学者认为应把公安机关舆论引导的实质确定为提升公信力的现实必要性,{14}主张公安机关在舆情引导的过程中要处理好“说”与“做”的关系,把行动放到第一位,执法规范、执法为民是平复舆论的关键所在,长期的言行一致方可树立社会公信力。笔者认为,公安机关应在网络中设立社会舆论“引导员”,对于社会舆论主动出击,及时公布官方信息,删除所谓的“小道消息”,以此来避免舆论可能引发的不良社会反应。佛山市公安机关早在2009年就有相关的实践经验。对于社会重大敏感事件,公安机关应当比处理社会舆情更加严谨、高效,尽快公布官方信息。公安机关主动公开该类信息,往往会比依申请公开更具说服力,且更容易塑造其权威形象。

  (四)完善相关立法

  公安机关执法信息公开中出现的内部信息公开问题、过程性信息公开问题、刑事执法信息公开问题,其产生的原因往往在于制定的法律、法规与实践没有得到很好的结合,以及对法律、法规产生了误读。有学者认为:“《条例》会被误读,是因为《条例》对于免予公开的例外规定不够周延,本身无法满足现实的需要”。{15}换言之,《条例》在实践中没有被很好的贯彻落实很大原因在于其本身的漏洞。拥有完备的法律规范是合法、合理行政的前提条件,若想解决公安机关执法信息公开中存在的现实问题,既要对有漏洞的法规进行修订,又要提高执法者的法律素养,二者缺一不可。此外,修法中还应考虑在最大限度公开公安机关执法信息的同时,尽可能地保护个人隐私与商业秘密,相较之国家秘密,这二者处于弱势地位。{16}目前,公安机关信息公开主要依据《条例》与《规定》。《规定》已于2018年8月23日完成修改并发布,2018年12月1日正式实施,《条例》作为其上位法也应尽快进行修订。

  笔者认为,制定或修改相关的法律、法规应当结合当前的社会现状,使执法者在实践中可以更好地适用,以此来规范公安机关执法信息的公开。具体而言:第一,大数据时代,信息公开的方式已经不能再以传统手段进行,需要从立法层面推动公安机关信息公开方式的革新。第二,对相关法规进行修订时应充分考虑制定该规范的立法原意,始终顾及公民的知情权,以公开为原则,不公开为例外作为基本修订方向。第三,由于公安执法信息在实践中过于详细、复杂,可以先对历年来争论较大的几类信息公开问题进行单独规定,以便解决理论界长期以来的争论以及实践中相关规定无法适用的问题。对于未来可能发生争论的公安机关执法信息公开问题进行概括式的规定,以便之后在实践中灵活应用,以详尽与概括相结合的方式进行修订是一个较好的选择。

  (责任编辑:刘亚峰)


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