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齐建萍:恐怖活动组织和人员行政认定除名机制比较研究

| 时间: 2019-04-23 11:07:48 | 文章来源: 《湖北警官学院学报》2019年第1期


【摘要】:恐怖活动组织和人员行政认定除名被动审查机制,限缩了利用除名分化瓦解恐怖活动组织和人员的正当路径。从反恐国际合作视野审视,行政认定来源多元化与除名申请主体单一化间的矛盾,影响恐怖活动组织和人员认定的准确性。目前除名标准不明,叠加认定标准宽泛,尤需警惕行政认定权的滥用。建议明确国家反恐怖主义工作领导机构对恐怖活动组织和人员名单的主动调整权,增设名单定期审查机制,引入除名审查“二分法”,分别规定安理会认定的恐怖名单和我国认定的该名单外其他恐怖活动组织和人员的除名审查,并针对依职权和依申请的除名审查,设立不同审查标准,强化除名审查的权利保障。

【关键词】:反恐研究  恐怖活动组织和人员  行政认定  除名机制  被动审查机制


  2015年12月27日通过的《反恐怖主义法》(以下简称《反恐法》)明确了国家反恐怖主义工作领导机构负责认定恐怖活动组织和人员,确立了我国行政认定和司法认定并行的恐怖活动组织和人员认定模式。不同于司法认定的被动中立,契合“先发制敌、保持主动”反恐原则要求的行政认定,更具主动性、灵活性和综合性。伴随行政认定而来的无期限资产冻结措施,构成了对个人或实体财产权的严重限制,科学构建行政认定的除名机制是平衡秩序安全和人权保障的应有之义。

  一、我国恐怖活动组织和人员行政认定的除名机制评析

  《反恐法》通过之前,我国已有对恐怖活动组织和人员行政认定的实践,公安部曾先后公布了三批恐怖组织和恐怖活动人员。[1]自2003年认定第一批恐怖组织和恐怖分子名单至《反恐法》通过的十多年间,我国对恐怖活动组织和人员名单的管理只有列名而无除名,立法上亦未明确被认定组织和人员的救济权利。《反恐法》填补了该项立法空白,从申请主体、审核主体及除名法律后果等方面,确立了我国恐怖活动组织和人员行政认定除名的被动审查机制,迈出了反恐人权保障的重要一步。但从《反恐法》第15条除名规定来看,其被动纠错的程序定位背离了行政认定的特质以及恐怖活动的特点,且规定本身的简单化等问题不仅限制除名程序的适用,还限缩了利用除名灵活调整反恐政策、分化瓦解恐怖活动组织和人员的正当路径,不利于行政认定更好地服务国家安全战略之需。从国际反恐合作视野审视,其欠缺除名主动审查机制,难以及时回应对恐怖活动组织和人员认定信息来源多元化背景下域外涉恐名单的不断调整,一定程度上降低了我国恐怖活动组织和人员名单的准确性,不利于大国反恐责任的履行。

  (一)行政认定的主动性与除名审查被动性间的对立

  坚持防范为主的原则是深化反恐怖主义斗争的首要遵循。[2]与司法机关办理涉恐案件中就刑事个案被动作出的对恐怖组织和人员的司法认定不同,国家反恐怖主义工作领导机构根据不断变化的反恐形势,依托国家反恐怖主义情报中心的信息支撑,对恐怖主义威胁主动出击,及时认定并公告对恐怖活动组织和人员的行政认定体现的是以国家安全之名,对政治、经济、外交、军事等因素的综合考量,其更具主动、综合、灵活等特点。犹如双刃剑,行政认定用之得当,则国家和社会少遭恐怖威胁之害,用之不当,则公民权利遭之践踏,除名一定程度上代表了反恐人权保障的水准,理应获得《反恐法》关注。《反恐法》第15条规定:“被认定的恐怖活动组织和人员对认定不服的,可以通过国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构申请复核??国家反恐怖主义工作领导机构作出撤销认定的决定的??资金、资产已被冻结的,应当解除冻结”。依规,除名只能依申请进行。从撤销认定后果看,除名被定位为纠错程序,该程序虽一定程度上为公民权利增添了“安全阀”,但规定忽略了行政认定主动、灵活地分化、瓦解恐怖活动组织和人员的效用。《反恐法》第3条夹杂政治、意识形态目的的对恐怖主义的规定给恐怖活动组织和人员的认定留下了较大裁量空间,被动审查机制不适当地压缩了基于国家安全战略的要求,需要通过主动除名审查,感召、争取名单所列恐怖活动组织和人员“弃暗投明”,灵活调整反恐的正当路径。

  (二)认定来源多元化与除名申请主体单一性间的矛盾

  《反恐法》第13条规定:“国务院公安部门、国家安全部门、外交部门和省级反恐怖主义工作领导机构需要认定恐怖活动组织和人员的,应当向国家反恐怖主义工作领导机构提出申请。”与草案第一稿相比,增加了规定外交部门为提出认定恐怖活动组织和人员申请的部门,为对境外恐怖活动组织和人员认定的国内转化提供了法律依据,极大地拓宽了对恐怖活动组织和人员的认定来源。[3]全球化、信息化、网络化背景下,基于互联网的开放性、共享性以及隐蔽性,恐怖主义信息传播、成员招募、资金流动更加便捷,加剧了恐怖主义的国际化。外国恐怖主义人员(foreign terrorist fighters)威胁成为国际恐怖主义活动新态势。[4]在反恐问题上,任何一个国家都不可能独善其身,“恐怖主义和暴力极端主义继续向新的不可预测方面演变,因此解决这些问题的努力也必须随之变化,需要在全球、区域和次区域各级加强反恐重要领域的国际合作与协作。”[5]全球层面,联合国安理会通过一系列反恐决议,建议对列入制裁名单的恐怖组织和人员定向制裁,在打击国际恐怖主义方面发挥了举足轻重的作用。我国一贯主张,开展国际反恐合作,应发挥联合国及其安理会的核心协调作用,全面执行联合国大会及安理会相关决议。[6]如果外交部门不是除名申请的适格主体,其难以及时回应安理会对其制裁名单的调整,难以全面执行安理会相关决议。区域层面,我国积极倡导并推动上海合作组织框架下的国际反恐合作,《反恐法》明确了以政策对话、情报信息交流、执法合作和国际资金监管合作的合作重点。可以预见,随着反恐国际合作的深入,越来越多外国恐怖活动组织和人员名单可能被我国转化认定,除名申请主体的单一化与认定来源多元化间的矛盾将愈加凸显,对恐怖活动组织和人员名单的准确性会造成一定的冲击。

  (三)除名标准不明降低了制度的实施效用

  《反恐法》第15条的除名规定较为原则,仅规定了除名申请主体和复核主体,除名标准不详。从立法技术看,该规定难以为除名申请者提供除名事由的有效指引,以及可否除名的心理预期,背离了法律明确性的要求。法律的明确性一直被视为良法的形式要件之一,并被看作法治不可或缺的重要品格。欠缺除名标准一方面让除名者无所适从,难以启动除名程序,另一方面为复核者留下了权力滥用空间。充斥着暴力、血腥的恐怖活动,挑战了人类文明的底线,特别是掺杂政治、意识形态目的的恐怖活动不再仅限于对公民的危害,还可能引发政治风险,甚至威胁国家安全。出于对秩序和安全价值的保护,面对恐怖主义,《反恐法》使用了“先发制敌、保持主动”这一极具敌我色彩的表述,体现出了强烈的政治否定评价。法律的本质是国家依据政治权力所为的强制,此种政治导向下,国家反恐怖主义工作领导机构复核除名申请不免偏向安全价值,保守行使撤销权,严格把握除名标准,施加除名者较高的证明义务。与严格除名标准不相称的是,我国对恐怖活动组织和人员的认定标准较为宽泛。认定的实体标准是5种具有恐怖主义性质的行为,既包括实行行为也包括预备、帮助、宣扬、煽动行为;《反恐法》第3条明确“恐怖主义”既包括行为也包括主张,加之“其他恐怖活动”的兜底规定,容易产生认定中的“口袋行为”。《反恐法》虽然没有明确行政认定的证据标准,但在中国乃至国际范围内,行政认定对证据的要求程度相对较低,其证明标准通常低于司法认定中的“排除合理怀疑”。{1}“宽入口”和“窄出口”共同催生的恐怖活动组织和人员名单可以最大限度囊括“推定危险源”,最大程度满足恐怖活动预防的需要,《反恐法》第15条规定的救济机制,更似人权保障的形式性宣示而非对公权力的实质性制约。作为一种缺乏控辩对抗的主动行政行为,在对恐怖活动组织和人员的行政认定中,应警惕恐怖活动预防的极端化,防止不当压缩公民权利和自由,明确除名标准不可或缺。

  二、域外恐怖活动组织和人员名单的除名机制

  (一)联合国安理会

  联合国安理会第1267(1999)号决议第一次将名单制的定向制裁(targeted sanctions)[7]引入反恐领域,设立制裁委员会负责认定、管理恐怖综合名单。经过十多年的发展,该名单现为《伊黎伊斯兰国(达伊沙)和基地组织制裁名单》[8],由安理会附属机构伊斯兰国(达伊沙)和基地组织制裁委员会认定和管理,名单现包含264名个人和83个实体。[9]梳理安理会第1267(1999)号决议以来的反恐决议,不难发现,建构除名机制远滞后于列名机制改革。9·11事件让国际社会为之震惊,随后安理会通过的多项反恐决议[10]更多地将关注的焦点放在了鼓励列名方面,除名程序并没有成为安理会正式决议关注的重点,其仅体现在制裁委员会工作准则中,而除名的申请权仅存在于除名申请人的居住国或国籍国政府,即不接受来自个人或实体的除名申请。事实上,因为任何国家都不愿意承担庇护恐怖分子的国际责难,面对被列入制裁名单的个人或实体的除名请求,这些国家更多地选择不予理睬,真正呈现在委员会面前的除名请求仅是“冰山一角”。在欧洲、美国、土耳其进行的与安理会定向制裁实施有关的除名诉讼,对安理会定向制裁的公正性以及执行力带来了巨大挑战。{2}为回应国际社会的普遍关切,联合国大会在2005年世界首脑会议上呼吁安理会订立公正、透明的程序,用于个人和实体的除名。[11]安理会1730(2006)号决议首次以决议形式规定了除名问题,围绕除名申请主体、除名程序、以及名单定期审查等方面进行除名机制改革,新近成果体现在安理会第2253(2015)号决议中。

  申请主体方面,增设制裁名单所列个人和实体的除名申请权,当被列明个人死亡或实体消亡时,除名申请主体为联合国会员国。除名审查程序因申请主体不同而异。联合国会员国的除名申请需向安理会伊斯兰国(达伊沙)和基地组织制裁委员会提出,对指认国和非指认国的除名申请,制裁委员会适用不同的审查程序。制裁名单所列个人和实体的除名申请需向安理会第1904(2009)号决议所设的监察员办公室提出。对非指认国的会员国提出的除名申请,制裁委员适用的是协商一致原则,在10个工作日内未收到其他会员国反对除名的异议,则除名决定通过。对指认国提出的除名申请,则适用异议例外原则,自除名申请之日起60日后自动除名,除非制裁委员会所有15名成员在60天期限结束前以书面形式反对除名或该事项被提交至安全理事会决定。通过监察员办公室提出的除名请求,监察员办公室并不具有除名决定权,仅具有除名建议权,当其建议继续列名,则各项制裁措施不变,如果建议除名,则除名报告提交制裁委员会,制裁委员会适用与审查指认国除名申请相同的程序进行除名审查。自监察员办公室设立以来,通过监察员程序已完成74件除名审查,其中52名个人和28个实体被除名,1个实体作为某列名实体的别称被除名。[12]

  除名标准方面,实体标准是所涉个人或实体是否继续符合安理会规定的列名标准,是否符合安理会第1735(2006)号决议明确除名可以考虑的3种情形:是否系识别错误而列入;是否不再符合列名标准;是否已经死亡,或是否已证实有关个人或实体已彻底断绝了与恐怖活动组织和人员的关联。证明标准是是否有足够的资料为列名提供合理、可信的依据。与安理会实施定向制裁“各项措施??是预防性的,不依赖于国家法律规定的刑事标准”[13]相适应。该证明标准不同于刑事诉讼的定罪标准,但因制裁对个人和实体的权利和自由产生直接的重大影响,仅仅“怀疑”亦难以支撑认定的正当性,“足够、合理性和可信性”,既承认同预防措施相适宜的较低门槛,也对所涉个人和实体的权利给予了足够的保护。证据材料方面,安理会规定的除名程序并不是依附于认定程序的纠错程序,而是依照已经界定的列名标准,根据现有资料,探讨继续将某个个人或实体列入名单是否正当、合理,据以作出除名决定的证据材料并非认定时的材料而是除名申请提出时及除名审查过程中掌握的资料。

  除依申请启动除名审查外,安理会第2253(2015)号决议明确了制裁委员会主动审查名单的义务,要求安理会第1526(2004)号决议所设监测组每12个月向制裁委员会提交难以识别人员、已死亡或消亡、三年或三年以上未获审查的个人或实体名单,制裁委员会据此及时审查是否除名,同时规定了对三年或三年以上未获审查名单的强制审查机制。

  (二)欧盟

  2005年欧盟《反恐战略》明确了打击恐怖主义是欧盟的优先事宜。欧盟框架下的恐怖活动组织和人员名单(terrorist list)有二类:一类是根据2001年《欧盟理事会关于实施特定措施打击恐怖主义的2001/931号共同立场》(以下简称《2001/931/CFSP》)[14],由欧盟理事会自主认定的恐怖活动组织和人员名单;另一类是根据2016年《欧盟理事会关于对伊黎伊斯兰国(达伊沙)和基地组织以及与他们有关的其他个人、集团、企业和实体采取限制措施的2016/1693号决定》(以下简称《2016/1693/CFSP》)[15],认定的伊斯兰国(达伊沙)和基地组织名单。二类名单的除名机制共性、个性并存。

  共性方面,一是均规定了名单的及时、定期审查机制。《2001/931/CFSP》规定,理事会应该定期和至少每6个月对名单进行审查。欧盟理事会《建立理事会工作小组以执行关于实施具体措施打击恐怖主义的2001/931号共同立场》[16]明确规定,任何时候,欧盟理事会都可以依程序作出除名决定,而不受定期审查时间的限制。《2016/1693/CFSP》规定,理事会应该依据申请或者依据实质性的新证据对名单进行审查,同时应该定期和至少每1年对名单进行审查。二是除名申请主体均包括被列名个人、实体或团体,欧盟成员国。三是救济程序方面均可以根据《欧盟运行条约》[17]第263条、275条的规定向欧洲普通法院就欧盟理事会决定提起诉讼。

  个性方面,第一类名单,提议列名的第三国也可以申请除名,欧盟委员会设立了专门工作小组负责接收除名申请,以及对除名的初步审核,并且不区分除名申请主体,适用统一的除名标准即不再继续符合列名条件或者个人死亡、实体消亡。第二类名单的一大特色是将名单中安理会认定的名单和欧盟理事会认定的名单分开管理。《2016/1693/CFSP》实施前,欧盟理事会通过2002年《欧盟理事会关于对乌萨马·本·拉丹、“基地”组织成员和塔利班以及与他们有关的其他个人、集团、企业和实体采取限制措施的2002/402号共同立场》[18],将安理会制裁委员会认定的伊斯兰国(达伊沙)和基地组织名单并入欧盟法律体系中。《2016/1693/CFSP》在前述立法基础上,首次规定欧盟理事会可以自主在伊斯兰国(达伊沙)和基地组织名单中增加安理会认定的名单之外的个人和实体。对于安理会认定名单的除名则依据安理会制裁委员会决定进行调整,欧盟理事会仅负责自主认定部分的除名事宜。{3}欧盟理事会审查第二类名单中自主认定的除名申请,依据申请主体不同,适用不同的标准,若除名申请系欧盟成员国提出,适用存在影响列名的实质性情势改变标准,若除名申请系被列名人员提出,则适用不再继续符合列名条件标准。

  (三)英国

  英国恐怖活动组织和人员名单有四类:第一类是安理会认定的恐怖活动组织和人员名单;第二类是欧盟认定的恐怖活动组织和人员名单;第三类是英国财政部认定的恐怖活动组织和人员名单;第四类是英国内政大臣认定的恐怖主义组织。英国通过直接并入欧盟认定的恐怖活动组织和人员名单间接完成了安理会认定的名单的英国国内化。[19]与此相对应,英国有四种恐怖活动组织和人员名单除名机制。英国实施的安理会认定有恐怖活动组织和人员名单除名仍依据安理会制裁委员会决定作出,欧盟认定的恐怖活动组织和人员名单则由欧盟委员会决定除名事宜,财政部和内政大臣分别负责英国国内认定的恐怖活动组织和人员名单除名事宜。

  《2010年涉恐资产冻结法》[20]系统规定了财政部认定的恐怖活动组织和人员名单除名制度。该除名制度的一大特色是通过规定认定有效期,促使财政部履行主动审查义务。《2010年涉恐资产冻结法》第4条规定,最终认定有效期为一年,在有效期内,财政部可以基于列名理由更新认定,更新后认定期限重新计算;第8条规定,临时认定有效期为30日,或作出最终认定之日。除此之外,第5条、第9条还规定财政部可以在任何时间变更或者撤销最终、临时认定,体现了财政部认定恐怖名单的高度灵活性。英国严格恪守司法对行政行为进行审查的司法审查原则,恐怖活动组织和人员名单认定亦不例外。《2010年涉恐资产冻结法》第26条规定,被认定与恐怖活动有关的人可以针对相关决定向高等法院或者苏格兰的巡回法院上诉。

  内政大臣认定的外国恐怖主义组织除名规定体现在《2000年恐怖主义法》和《2006年除名申请条例》[21]中。内政大臣认定的恐怖主义组织除名只能依申请进行,申请主体不限于被认定的组织,受认定影响的个人也可以提出除名申请。内政大臣须在收到申请之日起90日内作出决定。[22]申请人在启动司法救济程序前,必须经过恐怖组织上诉委员会的复核程序,上诉委员会适用司法审查规则进行复核,对委员会作出的复核决定可向上诉法庭提出上诉。[23]

  (四)美国

  美国恐怖活动组织和人员名单有二类:一类是国务卿根据《移民和国籍法》认定的外国恐怖活动组织;一类是国务卿和财政部长根据《对实施、企图实施或支持恐怖主义的个人和实体采取冻结资产和禁止交易措施第13224号行政命令》[24]认定的被列入特别指认名单[25]的个人和实体。与此相对应的二种除名机制各有特色。

  经《2004年情报改革和恐怖主义预防法》修订的《移民和国籍法》第219条明确了国务卿主动撤销、依申请撤销、定期审查以及司法审查的外国恐怖活动名单除名机制。根据该法,美国国务卿可以随时撤销对外国恐怖活动组织的认定,若存在以下情形,则必须撤销认定:(1)据以认定的理由发生了改变;(2)美国国家安全的需要。被认定的外国恐怖活动组织在认定作出之日起2年后可以“认定时的情势发生了实质性改变”为由向国务卿申请撤销认定,国务卿须在180天内,经与司法部长和财政部长商定后作出决定。若认定作出之日起5年内,不存在依申请审查或者主动审查的情形,则国务卿须根据认定理由重新审查认定,并作出更新认定,该更新认定不受任何法院的司法审查。被认定的外国恐怖活动组织可以在30日内就国务卿的认定、不予撤销决定向美国哥伦比亚巡回地区上诉法院申请司法审查,司法审查期间不影响决定的执行。

  依据第13224号行政命令认定的恐怖活动组织和人员名单被统一纳入特别指认名单,[26]由财政部下属外国资产管理办公室负责管理。根据《美国联邦法规》第501部第807节,[27]被列入特别指认名单的除名只能依申请进行,被列名的个人或实体可以基于诸如公司重组、已从被冻结实体中离职、死亡或消亡等“不再存在列名理由”或“列名理由不充分”向外国资产管理办公室申请除名。条例并未明确除名审查期限,外国资产管理办公室将根据不同个案,全面收集与除名相关的信息,结合所获得的信息自主决定。{4}

  综上所述,安理会、欧盟、英国、美国在恐怖活动组织和人员名单除名方面表现出了一定的趋同性:一是区别对待原则。与名单认定的综合性、灵活性相对应,除名同样涉及政治、经济、外交、国家安全等多重考量,除名的复杂性决定了规则的多元化。安理会根据除名申请主体的不同规定不同除名程序;欧盟、英国则区分自主认定名单和转化名单规定不同的除名程序,同时对自主认定名单又根据列名程序的不同规定不同的除名程序,欧盟在同一除名程序中,根据申请主体不同规定不同的除名标准;美国则根据列名程序的不同规定不同的除名程序,针对主动审查和被动审查,规定不同除名标准。二是主动审查义务。伴随认定而来的是对人身权以及财产权的限制,为了更好地保障人权,同时确保制裁的针对性和有效性,及时、主动地调整制裁名单以被广泛采用。对伊斯兰国(达伊沙)和基地组织名单,安理会相关制裁委员会每三年审查一次;欧盟规定了6个月、1年不等的审查机制;英国规定了行政认定的有效期;美国则规定了随时撤销名单以及5年期的审查机制。三是安理会恐怖活动组织和人员名单国内化。安理会根据《联合国宪章》第五章授权作出的包含强制性措施的反恐决议对联合国会员国具有约束力。欧盟、英国通过相关立法直接纳入安理会认定的恐怖活动组织和人员名单;美国恐怖活动组织和人员名单虽没有具体区分安理会认定的恐怖活动组织和人员名单,但依据第13224号行政命令,已直接将安理会第1267、1333、1390和1455号决议所列个人和实体转化列入到特别指认名单中。[28]四是除名判断的情势性。依申请进行的除名并非纠错程序,更多的是着眼于未来预防必要性的一次新的认定审查。除名审查依据的不是认定当时的证据材料,而是依据申请之时以及审查过程中出现的事实、信息等进行的全方位判断,审查重点不是认定是否错误,而是申请人是否有继续列名的正当性和必要性。鉴于面临的反恐形势以及对恐怖主义的政治宽容度等的不同,趋同性之外,也表现出了一定的差异性。欧盟、英国不直接审查安理会恐怖活动组织和人员名单的除名,而美国外国资产管理办公室则可以依申请作出除名决定。较之安理会、欧盟和英国,美国的恐怖活动组织和人员名单管理更加灵活,“国家安全需要”是国务卿撤销外国恐怖活动组织和人员名单的法定事由。

  三、完善我国恐怖活动组织和人员行政认定除名程序的建议

  (一)明确国家反恐怖主义工作领导机构对恐怖活动组织和人员名单的主动调整权,增设名单定期审查机制

  借鉴域外及时、主动调整名单的做法,建议将《反恐法》第12条修改为:“国家反恐怖主义工作领导机构……认定及调整恐怖活动组织和人员……。”“调整”不仅可以是“加法”更可以是“减法”。如此,一方面,赋予国家反恐怖主义工作领导机构较大的主动权,使其基于国家安全之需,灵活调整反恐政策和反恐重点;另一方面,间接扩大除名申请主体,能够较好地解决被认定恐怖活动组织消亡或者个人死亡情况下的除名,也可以在现有法律框架下,使得国务院公安部门、国家安全部门、外交部门和省级反恐怖主义工作领导机构根据最新反恐情报和形势,主动撤销或纠正已有的认定。为减少无期限冻结措施带来的弊端,建议借鉴域外做法,引入认定有效期制,规定一个期限,对该期限内未调整的名单或未撤销的名单由国家反恐怖主义工作领导机构重新进行审查,并作出是否继续认定的决定,以消减无期限资产冻结措施的弊端。如前所述,除名程序并不仅仅是纠错程序,更似一次新的认定审查,建议将《反恐法》第15条第2款修改为:“……资金、资产已被冻结的,应当解除冻结,同时采取合理措施确保这些资金、资产不被转至恐怖活动组织和人员。”[29]做此修改,契合除名程序的实然定位,保证国家反恐怖主义工作领导机构主动调整认定,作出撤销决定情形下,资金或资产不为恐怖活动所用。

  (二)对安理会认定的恐怖活动组织和人员名单和我国认定的安理会认定名单以外的恐怖组织和人员采取“二分法”的除名审查模式

  面对恐怖主义这个全球性、普遍性、系统性难题,应该超越个别国家的局部利益,站在更高层次,从人类命运共同体的视野进行综合治理。[30]作为安理会常任理事国,落实安理会反恐决议要求,积极推动发挥安理会在全球反恐合作中的核心协调作用,是我国应尽的大国反恐义务。将外交部门列为认定的申请主体为安理会认定的名单国内转化提供了可行性路径,同时,应该考虑安理会认定的名单国内转化实施过程中的除名问题。建议借鉴欧盟、英国立法,对安理会认定的名单和我国认定的该名单以外的恐怖活动组织和人员除名问题区别对待,规定被认定的恐怖活动组织和人员同时属于安理会相关制裁委员会认定的组织和人员,对认定不服的,依据安理会相关制裁委员会规定的程序申请撤销,由安理会相关制裁委员会决定。作此规定,一方面保证了安理会相关制裁委员会认定的权威性,以及制裁措施全球实施的统一性,同时鉴于安理会的全球协调能力,可以保证除名审查信息的全面性以及除名决定的准确性;另一方面,安理会相关制裁委员会的除名审查可以较好地保障申请人权利。为确保公正除名,在借鉴全球经验和良好做法的基础上,经过不断改进,安理会框架下的恐怖活动组织和人员名单除名审查机制已较为完善,除名申请模板化、除名程序透明、除名标准明确,充分保障了申请人的陈述权等更加符合人权保障要求。

  (三)明确除名审查标准,强化除名审查的权利保障

  建议在未来的实施条例中明确除名理由、除名标准、审查期限、申请人陈述权等权利,增加除名程序的操作性。具体来说,除名理由规定上,借鉴安理会的做法,树立分化、瓦解导向,鼓励主动退出恐怖活动,明确被认定的恐怖活动组织和人员认为认定确有错误或者存在已经断绝与恐怖活动组织和人员联系等名单认定事由已经不存在的情形,可以申请复核。除名标准方面,借鉴美国的做法,针对主动调整和依申请撤销适用不同的标准,规定当出现下列情形时,国家反恐怖主义工作领导机构可以撤销有关认定:(1)不再符合《反恐法》第三条的规定;(2)国家安全的需要;(3)被认定的恐怖组织消亡或人员死亡;(4)其他不适合继续认定的情形等。证明标准方面,明确适用较刑事诉讼程序更低的证明标准,证据材料方面,将除名审查视为一个新的认定审查,明确国家反恐怖主义工作领导机构复核撤销申请时主动收集有关情报信息的义务。建议规定,国家反恐怖主义工作领导机构复核撤销申请时,应全面审核申请,充分收集与除名有关的情报信息,包括但不限于申请人提供的信息材料,在可能情况下,听取申请人陈述与辩解,有充分证据证实申请人不再符合《反恐法》第三条规定时,应该依法作出撤销决定。审查期限的规定应该综合考虑我国面临的反恐形势、认定的恐怖活动组织和人员的现实危害性、情报信息收集能力、国家反恐怖主义工作领导机构的人员配备等因素。


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