【摘要】：在当前的城市管理中，“城管警察”可谓既熟悉又陌生。熟悉是因为近年有关“城管警察”的消息不绝于耳，陌生是因为我们至今仍分不清它到底是城管还是警察。目前“城管警察”虽普遍被认为是“城管与警察常态公务协助机制”，但实践中城管与警察俨然已趋同化或呈合并之势。“城管警察”现象带来的最大问题就是警察职能与城管职能之间的界限逐渐模糊，使得两种与公民生活极为密切的权力都无法得到有效的行使和控制。厘清两种权力体制，使其有序协调或衔接，才能使两种公权力得以依法规范运行，进而保障公民权利不会受到随意侵犯。
【关键词】：城管警察 警察权 综合行政执法权
近年来，随着城市建设的步伐逐步加快，城市治理难度也随之加大，交通拥堵、市容市貌、环境卫生等城市发展难题凸显。为有效治理城市发展中出现的问题，政府往往将多种权力协同使用，以形成执法合力，提高执法效率。其中，警察权与城管执法权[1]是城市治理中极为重要的两种权力。城管执法权集中了原先职能相近的行政权力，解决了多头执法、重复执法、交叉执法等难题，但与警察权相比，城管不具备警察所拥有的特殊强制权。[2]而城管在执法过程中所采取的暂扣、没收等强制措施常引起被执法者的暴力反抗。为此，城管执法难以脱离警察权的经常性协助。实践中，为解决城管执法过程中出现的执法难题，两种权力经常联合行使，形成常态公务协助机制，确实强化了执法效果，但这也致使两种权力间的执法边界逐渐模糊化，近年来更有职能互化之趋势，从而产生了“城管警察”现象。[3]职能及权限不明导致的严重后果就是权力的失控与滥用，而警察权与城管执法权同为具有强制性的权力，一旦失控或被滥用，极易给公民的人身财产权利造成巨大威胁。
一、“城管警察”现象的内涵及形成
(一)“城管警察”的内涵及表现形式
在国内各地报纸或新闻的报道中，“城管警察”一词于近年频繁出现。实际上，“城管警察”并非法定概念，也非学理概念，目前特指“城管与警察常态公务协助机制”，其本质是保障城管执法部门在城市管理中的行政执法活动得以顺利展开的警察行政协助。然而，许多地方政府并没有把这种“常态公务协助机制”从法治建设的角度进行立法推进和完善，只是简单地通过部门机构的设立或调整来强化城管的执法权力。这其中主要以“城管警察化”与“警察城管化”两种方式实现。所谓“城管警察化”是指在公安机关中选派公安民警加入到城管执法部门，公安民警编制依旧在公安局，但日常工作安排及相关待遇福利补贴全部由城管部门发放。如2005年安庆市公安局成立城市管理警察支队，常驻城管执法局工作，受市公安局和市城管执法局双重领导。[4]此外，该形式还可以表现为城管局长兼任公安局副局长，或公安局的大队长、支队长兼任城管执法局副局长等形式，通过领导的交叉任职，获得两种执法权力同时调动的可能。“警察城管化”一般是指在公安部门设立专门的城市管理特勤大队，全力配合、协助城管机关执法。如2009年广州市公安局治安管理支队设立城市管理特勤大队，配合、协助城市管理执法。[5]
“警察城管化”本是常态公务协助的应有之义，但当前的协助机制由于缺乏严格的法律规制，公安的执法协助表现出较大的随意性，加之暴力抗法等情况频现，公安实际成为了城管机关执法的贴身“保镖”。这就意味着警察在履行自己职责的同时，还需要履行部分城管的职责，实质是警察权的恣意扩张。总之，无论是“城管警察化”还是“警察城管化”，本质是城管和警察的职能互化，从而产生“警察般的城管”或“城管般的警察”，且两种权限的交叉极易扰乱各自应有职能、职责和任务，不利于这两种国家权力的正确行使。
(二)“城管警察”现象的演变过程
1.行政权传统分工模式下的“条条”分割，使行政主体陷入自我膨胀及低效的天然怪圈。在城市化尚不发达时期，政府各执法部门单独执法，各自负责本部门事项，出现权力交叉的情形较少。为了提高城市建设和发展水平，政府加快了相关法律、法规的完善速度，同时，往往出台一部新的法律、法规，政府就会确定一个新的部门或机构来实施。长此以往，执法部门或机构如雨后春笋般林立。然而，在现代城市管理中，执法部门和机构虽多如牛毛，但“单兵作战”的执法效果却并不理想。
2.任性的联合执法没有摆脱固有问题，反而使问题陷入恶性循环。为了寻找单独执法的困境出路，联合执法的形式得以出现。当传统行政组织运行所遵循的刚性切割模式捉襟见肘，单一行政组织职权内大量社会公共问题向毗邻行政组织的日益“外溢”和渗透延伸屡见不鲜。为完成整体行政目标，各行政机关之间的行政协调和行政联合执法自然成为必然的选择。[6]因此，联合执法的主要动因就是单独执法的部门或机构执法力量薄弱，需要其他部门的执法力量。随着联合执法的频次加快增多，各部门间逐渐形成过度的依赖。如果每个部门都忽视自身执法规范的建设，只寄希望于联合执法，这势必加剧每个执法部门或机构林立且执法低效的状况。
3.备受争议的综合行政执法模式再遇执法新困境。为了尽可能地克服单独执法和联合执法的种种弊端，我国确立了“相对集中行政处罚权制度”。在此基础上，城市管理综合行政执法制度通过试点、总结、推广等阶段正式确立。虽然城管执法在实践中仍存在法律依据不足、执法不规范、暴力执法等诸多问题，但该制度在一定范围内实现了政府部门决策职能与执行职能的分离、行政机构确实得以精简，初步解决了多头执法、重复执法、执法扰民等问题，为改革行政执法模式提供了新的思路。然而，城管部门集中的处罚权多是实践中难啃的骨头，执法权的集中行使给执法人员自身的素质提出了很高的要求，这些问题也使得暴力执法或暴力抗法的现象频现。为了有效保障集中在手里的各项处罚权，城管向最具执法权威的公安机关寻求执法的保驾护航，并逐渐形成所谓的“常态协助机制”，即本文指出的“城管警察”现象。
二、“城管警察”现象产生的原因及其后果
(一)“城管警察”现象产生的直接原因
地方政府为应对暴力抗法而迷恋警察的特殊强制权是“城管警察”产生的最直接原因。事实上，很多暴力抗法事件都缘于城管的暴力执法，尤其在曝光率较高的流动摊贩与城管队员冲突事件中，其背后实际上是百姓生存权和城市秩序管理两种价值之间的博弈。[7]同时，在一些不太合理的绩效考核等因素的催使下，一些执法人员会将自身压力转为焦躁情绪，加之围观群众的不良气氛渲染，导致出现粗暴执法现象。本只想靠点小买卖养家糊口的小贩面对执法人员的暴力执法，极有可能出现情绪失控而做出相应甚至出格的暴力反抗。长此以往，暴力抗法的事件越来越多，执法部门认为最好的解决办法就是“以暴制暴”，而警察权的暴力性及特殊强制权正为这些执法部门所需。
(二)“城管警察”现象产生的根本原因
综合行政执法体制不完善、城管职权划分不彻底而导致执法手段与目的不匹配[8]是“城管警察”产生的根本原因。城管执法之所以常为社会公众所诟病，主要是因为城市管理综合行政执法只有《行政处罚法》第16条、以及《行政强制法》第17条第2款这样的概括性直接依据。无论是综合执法主体法律地位的赋予，还是综合执法的程序性规定，都缺少国家层面的统一专门立法。在执法主体的法律地位上，城管的主体资格仅以“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则可以设立必要的工作部门”为法理依据，其真正的资格赋予一般只能从一些行政规范性文件中找到。[9]在职能范围、执法手段和程序上，目前主要的依据是地方性法规或规章及规范性文件，加之各个地方的规定不一，横向纵向的矛盾或冲突致使城管与各个行政机关之间的事权仍未划清。事实上，综合行政执法是多个行政机关行政处罚权的集中，因而也必定会将各种执法矛盾集中，对于这些问题，国家层面的立法并没有做出具体的规定或指导。
笔者认为，法律明确规定，对于人身自由的处罚和强制只能由公安机关行使，其立法本意是综合行政执法部门不具备人身自由处罚的条件和必要。然而，由于综合行政执法相关法律制度仍不完善，执法难题和矛盾的集中造成的暴力抗法等现象又恰恰需要警察的特殊强制力去解决。这就使城管执法不但“借法执法”，同时还陷入“借警执法”的窘境。
(三)“城管警察”现象所产生的问题
第一，城管随意借用警察的特殊强制权难以产生良好的执法效果。2012年实施的《行政强制法》并没有赋予城管部门人身强制权，城管在执法的过程中所采取的最为严厉的强制手段就是暂扣、没收财产等。这些措施虽没有人身强制那样的震慑力，却又极易引起被执法者的对抗情绪。如果被执法者不配合城管执法，那么“城管警察”就很可能会以妨碍公务为由而强制带离现场等方式威慑被执法者。这样的执法方式不仅会使城管偏离文明执法、柔性执法的法治轨道，还会使执法效果大打折扣，陷入恶性循环。
第二，在“城管警察”现象中，警察与城管部门都难以真正地做到各司其职。作为城市管理中的“大管家”，职能多样的城管部门肩负着重大的城市管理使命。同时，警察也根据相关规范承担着自身的职责和使命。但二者在城市管理的联合执法中，本应处于主要执法地位的城管队员在执法手段充足的警察面前，往往反倒成了随队看客，这就严重弱化了本应属于城管部门的职能，且警察的反客为主往往也会助长城管野蛮执法的气焰。试问这种情况下如何能够让他们明确地分工合作、各司其职？
第三，“城管警察”的出现，使警察的形象和权威大打折扣。近年来，城管与公众间的暴力冲突事件不绝于耳。但是在当前警民关系同样紧张的环境下，警察过于频繁地保障城管执法，非但不能提升城管执法权威，反而会使警察的形象和权威也大打折扣。在“有困难、找警察”的社会承诺下，警察所参与的非警务活动已使警力不堪重负，而社会的发展使民众对警察的要求和期待仍不断提高。如此背景下，警察再承担起城管部门的执法保障工作，无疑会使紧张的警民关系雪上加霜。
三、“城管警察”的理想发展路径
(一)问题出路及理由
笔者认为，“城管警察”问题的理想解决路径就是将城管与警察的常态协助机制规范化、法制化，即通过立法确立警察协助城管参与城市管理的独立法律地位，同时加快完善城管综合行政执法的法律制度建设，让“城管”与“警察”各行其道，保持应有的距离。笔者通过上文的阐述，认为“城管警察”的产生和发展具有客观必然性，但笔者始终认为这只是解决城市治理问题的权宜之计，不会持续太久且不应持续太久。城市治理不能由警察一肩挑，也不必赋予城管有关人身自由的处罚和强制权。
反对城管与警察的合并趋势，不是否定警察配合、协助城管执法的作用，而是强调城管体制独立存在的必要性和警察协助的规范性。为此，笔者提出以下几点理由支持上述观点：1.城管借用警察的特殊强制权违反立法原意。《行政处罚法》明确了公安机关行使限制人身自由处罚的专有权。笔者认为立法者作此种规定的原因大致有三：一是城管并非武装队伍，不具备实施限制人身自由处罚的现实条件。二是出于对宪法所规定的人权的尊重和保护，严格限定行政部门的人身自由处罚权。三是城管执法权与警察权的职能属性不同，城管执法本就不需要限制人身自由的处罚权。因此，城管部门不享有限制人身自由的行政处罚权是法律的应有之义，而城管将警察的专有权力借为己用，显然是对立法原意的违反。
2.警察取代城管实际是重回“一警多能”的老路。早在上世纪90年代，我国部分地区在城管制度出现之前就曾尝试过警察管理城市的“巡警执法模式”。但是，巡警执法模式仅仅实施几年便宣告结束，究其原因主要是因为警察的主要任务是维护公共安全，市容、环境、卫生等行政执法内容常常被淡化，且容易造成与其他行政部门职权的交叉冲突，导致“一警多能”的初衷无从实现。[10]如今“城管警察”的出现既是对城管制度的否定，也无疑会重走“一警多能”的老路。3.警察权参与联合执法被滥用并非简单的行政协助问题。笔者认为，警察若在联合执法中没有独立的法律地位，警察权就极易被滥用。在领导体制不科学及行政分权欠缺制度规范下，警察在联合执法中的身份往往被定位为单纯的执法协助者。这种定位实质就是利用自己的权力优势来弥补被协助者执法手段的不足。如果警察协助执法纯粹是为被协助者利益服务或为自己的利益服务，则行政相对人就会被置于联合权力侵犯的威胁之下。4.城管执法具有摆脱警察权依赖的可能性。纵观中外，警察行政协助是常被讨论的问题。若每个行政机关动辄借用警察权来实现自己的行政目的，则缺乏规范的行政协助就会带来警察权滥用、行政机关怠于履行职责等问题。一直以来，我国台湾地区也存在行政机关请求警察行政协助的问题，且“为避免警察国家之讥”，近30年一直在努力寻求行政机关脱警化的办法。为此，有台湾学者还提出效仿大陆地区设立城市管理综合行政执法局来解决行政机关对警察的依赖问题。[11]笔者始终认为，在我国当前的法律框架内，通过优化制度设计，可以解决城管执法难的问题。加强城管自身的制度规范化建设，本身就是一个行政机关脱警化的有效路径。
(二)具体发展路径构想
1.完善城管综合执法体制以摆脱对警察权的过度依赖。重点从以下几方面着手完善：第一，制定一部全国统一的综合行政执法法律或行政法规，是解决当前城管执法所出现的一切问题的基础。在执法实践中，城管机关的执法主体资格和执法权的合法性，常常备受公众质疑，执法威信的缺失是引起被执法对象对立情绪、不服从执法、甚至暴力抗法的隐因。因此，只有制定一部专门的综合行政执法规范，首先解决好执法主体资格和执法权公信力的问题，才能进一步解决城管机关与其他行政机关的权限配置问题。第二，通过统一的综合行政执法规范，明确城管的执法主体资格及任务，使城管队伍正规化。有什么样的任务，就有什么样的职能定位，有什么样的职能定位才能赋予什么样的职责。因此，先要明确城管是一级政府行使相对集中行政处罚权以及相应调查权(检查权)和强制权的专门机关，然后确立城管管理城市、维护社会公共秩序、保护公民人身、财产安全等具体任务。有了明确的执法主体资格及任务，城管队伍才能得以正规化。所谓正规化：一是在权力配置上，赋予城管实施集中处罚所需的充分调查权(检查权)和强制权，尽量解除城管在执法上对公安机关的过度依赖。二是在财政上给予城管综合执法的专项经费，保障城管规范执法，切实做到罚缴分离、公正廉洁执法。三是赋予执法人员正规编制，统一执法服装，配备必要的自卫武器，并加大人员执法素质培训。
2.修改《人民警察法》，完善警察行政协助制度，突出明确警察参与城管执法的独立性法律地位。每个行政机关都是依据宪法、组织法而设立的行政权组织，如果联合执法没有完善的行政协助制度规范，那么由常态协助演变而来的联合执法“长效机制”，无异于新设一个行政权组织，“城管警察”设立的思想根源亦在于此。因此，从警察参与城管执法的角度看，警察若想杜绝泛滥的协助请求，提高自身的履职效率，必须在修改《人民警察法》时重点从以下两方面改进：首先，明确警察行政协助的启动标准。笔者反对警察常态协助，并不代表否定警察协助的必要性。针对城管的协助请求，不是同不同意的问题，关键是怎样同意、如何启动的问题。有学者曾系统总结了警察实施协助应具备的几个标准：一是启动行政协助应以其他行政机关请求为前提，公安机关不可无端介入；二是警察在协助过程中始终要保持消极性，使警察在协助中的权力扩张效果降至最低；三是警察参与执法协助不可反客为主，必须在自己的职权范围内配合请求机关执法；四是警察协助的任务结束即告一终结。[12]就上述标准而言，笔者大体赞同，但其中的消极性标准值得商榷。其次，明确警察参与城管执法的独立性法律地位。笔者认为，不可将警察协助简单地理解成城管顺利执法的一种保障。在强调法治的今天，公民的权利意识不断增强，过于依赖强制力的威慑只会使行政机关与行政相对人沟通的能力不断退化，从而激起被执法对象的反感和对立情绪。因此，在完善警察行政协助制度的基础之上，要突出明确警察在协助过程中的独立性地位，即警察协助城管执法要以监督者的身份保持中立。在协助中不能只站在城管一边，不仅要制止行政相对人暴力抗法，还要监督城管是否违法行政。
然而，独立性还暗含这么一个问题：警察启动协助虽为被动，但在协助过程中是否还要完全遵守消极性标准？遵守消极性标准主要是为了使警察权的扩张效果降至最低，但警察若在协助中享有独立、监督的地位，那么警察就不能一直消极协助，因为这时警察协助的目的不是帮助城管执法，而是监督城管执法以及监督公民守法。
(责任编辑：王万华)
