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严冬:高等教育中平等受教育权的大众认识与反思

严冬| 时间: 2018-11-30 10:33:10 | 文章来源: 《西南政法大学学报》2018年第4期


【摘要】 教育机会公平是平等受教育权的重要方面,高等教育中的机会公平是“标准面前的平等”,民众对高等教育机会公平有着不同的认知。本文基于城乡、性别、地域等差异考察民众的“教育公平”认知,通过民众的态度,反思当前一些高等教育制度、政策,以期国家能更好地促进教育公平,保障公民平等受教育权。

【关键词】 高等教育;教育机会公平;城乡差异;性别差异;地域差异


  一、范畴界定与研究方法说明

  教育公平具有不同层次。在观念、资源配置方式和结果的不同层次,教育公平是完全不同的{1}。而另外一个相关概念“教育平等”包括入学机会均等、教育过程中的同等对待、获得学业成就的同等可能三个层面{2}。当然,在很多场合,教育公平和教育平等并没有严格区分。民众认知的“教育公平”与“教育平等”似乎也并没有严格的区分。故本文主要使用“教育公平”一词。

  某种意义上,“公平”本质上就是民众感知的状况。教育公平并非一种抽象的理念,而是人们对现实社会中的客观差异进行一定的价值感知和价值评估后得出的一种道德判断。教育公平是人们对教育差异的价值认识,是一种价值判断过程和伦理评判过程{3}。同时,不同阶段对教育公平的要求是不同的。初等教育和中等教育要求“平等对待”的平等;而在目前条件下,高等教育的平等是“标准的平等”和“标准面前的平等”{4}。

  鉴于“教育公平”有很多种测评方式,主要涉及性别公平、城乡公平、地区公平、阶层公平和校际公平[1]。而当前教育公平指标的研究已经开始面临困境。有学者指出,整体而言,现有公平指标体系在其声称的指标范畴和具体指标选择之间存在割裂,亦即局域、城乡、性别在具体指标选择中是被实际应用的范畴,而校际、阶层、群体则更多处于设想的状态{5}。本文考察民众认知的高等教育机会公平,主要呈现城乡差异、性别差异和地域差异,以及民众对于当前一些高等教育政策的态度。

  本研究的数据基于《中国大众受教育观念调查》数据库[2]。具体而言,调查采取概率抽样基础上的大规模问卷调查,获取全国范围内公民个体的数据。主要通过采访员问卷面访进行。调查采用分层、多阶段、等概率的方式获取样本,覆盖了全国31个省份(不含港澳台),125个城市[3]。初级抽样单位为县级行政单位,抽样框采用《全国分县市人口统计资料(2012)》中的县级行政单位名单及户数资料;次级抽样单位为乡镇/街道,抽样框采用《2010中国建制镇统计资料》中的数据。此次调查的受访人确定为14-70岁拥有固定住所的城镇居民。此次调查抽取5000个样本,实际抽到4846个样本,最后的有效样本为4739个,有效率为97.8%,运用SPSS数据统计软件进行数据分析。

  二、调研数据分析及结果呈现

  (一)入学机会平等上的认知感受

  入学机会平等是教育机会平等的基本内容。国外学者考察教育机会平等主要基于入学机会平等和存留平等两大重要指标。美国学者法拉尔(J. P. Farrell)定义的“入学机会平等”是指人们接受学校教育权利的平等{6}。美国学者科尔曼(James S. Co1eman)分析“教育机会平等”的内涵大致包括四个方面:进入教育系统的机会均等、享受教育条件的机会均等、教育结果均等、教育对未来生活前景的影响机会均等{7}。从这个意义上看,入学机会平等是教育机会公平的起点。国内学者大多将入学机会平等等同于受教育机会平等{4}。

  故本调研首先考察了各阶段入学压力,展示民众对各阶段入学机会的整体感受[4]。调查结果表明,升学压力集中在高中考大学(84.4%)。

  图1.1:您认为哪一个阶段的升学压力最大?

  (图略)

  数据来源:《中国大众受教育观念调查》数据库

  那么,升学压力在城乡之间的反映是不是一样的呢?客观上,中国的城镇与农村地区教学资源的配置一直没能实现均等化,虽然近年一直在缩小差距,但资源实际配置不均衡对每个阶段城乡居民的升学压力必然会产生客观影响。然而,主观上,城乡居民的升学压力感受是不是与这种客观差距呈现正相关关系呢?具体到小学升初中、初中升高中、高中考大学这三个阶段来看,调研结果表明:城镇居民的压力(小学升初中的压力58.5%;初中升高中的压力64.%;高中考大学的压力63.8%)远远大于农村居民(小学升初中的压力41.5%,初中升高中的压力36%,高中考大学的压力36.2%)。可见,即使城镇拥有了远远优于乡村的教育资源,但其感知的压力却更高。

  图1.2:户口*您认为哪一个阶段的升学压力最大?

  (图略)

  数据来源:《中国大众受教育观念调查》数据库

  再有,基于不同性别,升学压力被感知的情况如何?已有的研究通过考察历年升学率,证实中国居民教育获得的性别平等化趋势,主要发生在基础教育和中等教育阶段[5]。高等教育阶段的性别平等在城乡之间差异较大。城市女性的高等教育机会呈明显上升趋势,而农村女性的高等教育机会则有下降的趋势,结果导致,城市居民群体中的高等教育机会性别差距日益缩小,农村人群的高等教育机会的性别差距则在拉大{7}。而且,从导致城乡居民教育获得性别不平等的因素来看,城乡之间也有非常大的差异{8}。高等教育获得的性别不平等依旧是广泛存在的,并且与城乡差异交互影响。

  调查结果显示,基于性别不同,对升学压力的反应有所不同。小学升初中阶段,男性(62.2%)的压力大于女性(37.8%);义务教育阶段之后有了很大的变化;初中升高中阶段,女性(52.8%)的压力大于男性(47.2%);高中考大学阶段,女性(54.7%)压力更大于男性(45.3%)。

  图1.3:性别*您认为哪一个阶段的升学压力最大?

  (图略)

  数据来源:《中国大众受教育观念调查》数据库

  (二)教育资源差异对入学机会的影响

  对于个人能力和素质的培养而言,教育是一个连续的过程。因此,在高等教育入学这个时间节点,每个个体前期在初等教育、中等教育阶段中,其所接受的不同教育资源和教育水平直接影响了高考分数,也就是直接影响了高等教育入学的可能性,直接影响了接受何种层次的高等教育。

  我国教育资源分布差异是客观存在的事实,那么民众对于教育资源分布差别是否违背教育公平的认识又是如何呢?本文主要从城乡差异和省际差异两个视角进行考察。

  1.民众对教育资源城乡差异的认识

  在传统的城乡二元结构下,至今城市教育与农村教育的区别依然客观存在,教育管理、教育投入等方面都存在较大的差异。城市成为优质教育资源的集聚地,城乡学校在办学条件、师资水平、教育质量等方面差距显著{9}。城乡教育的生源规格结构本来就是不同的,这使得城市教育和农村教育在定位与功能上都有所不同。

  数据结果表明,68.2%的民众认为,“城镇与农村的教育资源存在差别”违背了教育公平。

  图2.1:您认为哪些违背了教育公平—城镇与农村的教育资源存在差别

  (图略)

  数据来源:《中国大众受教育观念调查》数据库

  68.1%的城镇居民认为城镇与农村教育资源差异违背了教育公平,69.2%的农村居民认为违背了教育公平。

  图2.2:户籍*您认为哪些违背了教育公平—城镇与农村的教育资源存在差别

  (图略)

  数据来源:《中国大众受教育观念调查》数据库

  68.7%的男性认为城镇与农村教育资源差异违背了教育公平,68.4%的女性认为违背了教育公平。

  图2.3:性别*您认为哪些违背了教育公平—城镇与农村的教育资源存在差别

  (图略)

  数据来源:《中国大众受教育观念调查》数据库

  整体上,民众对于教育资源分布城乡差异的感受都是非常明显的。城镇居民与农村居民,男性和女性对此认识较为接近。

  2.民众对教育水平省际差异的认识

  我国是地区差异显著的国家。东部地区与中西部地区、发达地区与贫困地区之间,经济文化发展水平不同,教育规模和教育水平也不同,区域间的教育不平等也显得尤为突出。教育在东、中、西三大区域间的不平等现象非常明显[6]。

  52.5%的民众认为,“不同省份教育资源存在差异”违背了教育公平。

  图2.4:您认为哪些违背了教育公平—不同省份教育水平存在差异

  (图略)

  数据来源:《中国大众受教育观念调查》数据库

  而不同省份的受访者,对此认识有较大的不同。见图2.5

  图2.5:省份*您认为那些违背了教育公平—不同省份教育水平存在差异

  (图略)

  数据来源:《中国大众受教育观念调查》数据库

  首先,经济发达地区,上海(73.5%)的受访者感受非常强烈;北京(54.3%)、江苏(50%)、浙江(48.2%)的受访者感受比较温和。而相对经济不发达地区,贵州(43.4%)、云南(46.8%)、甘肃(45.6%)的受访者感受并不明显;而海南(59.2%)的受访者比较强烈。可见地区经济发展水平与民众对教育资源省际差异的认识,并没有呈现出太多直接关联。其次,人口因素的影响。人口较多的山东(62.0%)、山西(58.1%)、河南(55.2%)、安徽(55.1%)、四川(57.0%)、江西(57.7%)的受访者,感受比较强烈。最后,不同少数民族地区受访者对此的感受存在着差异。

  (三)民众对高校招生分省定额制度的认识

  大学招生有许多环节都涉及平等问题。现阶段各省(市、自治区)不同等的高等学校录取分数线,客观上就造成了不同地区考生在高等学校录取机会方面的不平等{7}。目前高校招生以分省定额计划为基础。1977年以来实行的分省定额计划,即高考制度建立在户籍制度基础之上,分省下达招生计划,各高校对不同省份给定不同数量的名额而进行招生,招生计划名额以省(自治区、直辖市)为单位进行分配和录取操作。

  图3.1显示,47.2%的民众认为“高考招生按省份分配不同的名额”违背了教育公平。

  图3.1:您认为哪些违背了教育公平—高考招生按省份分配不同的名额

  (图略)

  数据来源:《中国大众受教育观念调查》数据库

  各省受访者对于“高考招生按省份分配不同的名额”是否违背了教育公平的认识并不相同。图3.2显示:人口多,高考压力大的省份,受访者感受较为强烈,比如甘肃(58.2%)、陕西(62.0%)、山东(55.2%);经济发达且高等教育资源丰富的地区,受访者感受并不明显,比如北京市(37.2%)、上海市(29.4%);然而,经济发达但教育资源配置并不理想的地区,受访者仍对此有着较明显的感受,比如浙江(51.8%)、广东(45.0%)。少数民族地区受访者对此的感受存在着差异。

  图3.2:省份*您认为哪些违背了教育公平—高考招生按省份分配不同的名额

  (图略)

  数据来源:《中国大众受教育观念调查》数据库

  (四)民众对异地高考的认识

  图4.1:您认为哪些违背了教育公平—限制异地高考

  (图略)

  数据来源:《中国大众受教育观念调查》数据库

  异地高考是指在一定条件下,拥有高级中学学籍的学生跨省份、跨户籍所在地,取得高考所在省、市、自治区考生资格,且以当地考生身份参加当地高考,并享有与当地考生同等和平等高考权利、义务的一种高考制度{10}。异地高考设计的初衷是将之作为现行高考制度的重要补充,完善社会流动机制,促进教育公平。

  然而,根据调查显示,当前仅44.0%的民众认为限制异地高考违背了教育公平。当然,调查面访过程中也反映出,较多民众对于异地高考政策中考生范围等方面的理解和认识并不那么全面。

  同时,一些考生家长利用异地高考政策,制造出“高考移民”现象。高考移民产生的体制性基础,在于目前高考录取制度中存在的高考分数差和不同的录取率{11}。考生为了获得更好的高等教育资源,通过户籍迁移的途径,跨省参加高考,带来不少乱象。各省“异地高考”的情况很不一样,数据显示不同省份民众对于“限制异地高考”的态度差别较大:

  首先,选择比例较高的省份有上海市(52.9%)、广东省(54.3%)、陕西省(54.0%)、吉林省(55.4%)、四川省(50.4%)。这些地区过半数的受访者认为“限制异地高考”违背了教育公平。这部分地区人口流动性较大,广东、上海人口流入较大,陕西、四川、吉林人口流出较大。其中,广东,作为外来人口较多的省份,2016年已经全面开放了异地高考,但仍然有大多数民众(54.3%)感受到限制异地高考违背了教育公平。

  其次,选择比例较低的省份有北京(39.4%)、河北(34.0%)、海南(31.7%)、山西(37.6%)、湖北省(39.7%)、贵州(38.6%)、甘肃(39.2%)、青海(36.8%)、辽宁(38.7%)。西北西南地区一些省份基本属于经济不发达、教育资源不丰富的地区,人口流动相对频次低,对限制异地高考感受不强烈,容易理解。而北京市作为经济发达、教育资源丰富的地区,其民众的态度很耐人寻味。

  最后,少数民族地区大多基础教育不甚发达,这些地区受访者对此感受的差异较大。

  图4.:2省份*您认为哪些违背了教育公平—限制异地高考

  (图略)

  数据来源:《中国大众受教育观念调查》数据库

  三、分析与对策

  受教育权是一项基本人权。在一般性平等原则下,教育机会平等意味着人人平等享有受教育权,不因性别、职业、民族、经济地位、宗教信仰等有所区分。近年来,我国各教育阶段的教育平等化趋势整体上不断好转。1999年高校扩招以后,客观上高等教育中的不平等在总体上呈现出下降的趋势{3}219。2017年《国家教育事业发展“十三五”规划》中总结了我国当前的教育发展状况:“高等教育大众化水平显著提升”;“教育公平取得重要进展”,城乡和区域教育发展差距进一步缩小,中西部地区特别是农村学生接受优质高等教育的机会明显增加。但同时,不同层面上的受教育权不平等仍然是客观存在的。通过上述民众感受和认知的调研结果发现,高等教育机会公平在性别、城乡、省际之间仍然存在较大的差异。而对于这些不同的认知及影响因素的把握,是国家在推进教育公平的法律、政策完善时,不能忽略的。

  第一,民众升学压力显示,高等教育阶段的入学机会公平问题凸显。

  客观上,我国教育机会总量在迅速增加。国家普及义务教育,发展中等教育已经取得了重大成效。1977年恢复高考,重建高等教育系统,保障民众接受高等教育的权利。1999年高校扩招,进一步促进了高等教育机会公平。但本次调查显示,当前民众的升学压力仍主要集中在高中考大学阶段。这直接反映出高等教育资源的总量不足,还不能完全满足民众接受高等教育的愿望。此外,调查还反映出,基础教育和中等教育的性别平等化趋势已经非常明显;但高等教育入学机会的性别平等,仍然还有很大的差距。

  高中考大学面临着重点大学与普通大学的分流。造成民众高中升大学巨大压力的主要原因就在于重点大学制度。我国20世纪50年代建立了重点学校制度,在教育资源相对稀缺的情况下,可以高效快速选拔和培养国家需要的人才。20世纪90年代国家实施“985”和“211”工程,创新和完善了重点高校制度。重点高校一直是国家和地方政府重点扶持的对象,享有较高的地位,与非重点学校相比,其在财力、师资、软硬件设施以及各种学习交流的机会等诸多方面都拥有很大的优势{12}。但重点大学制度对教育公平问题的负面影响,应当引起政府的足够重视。

  随着近年来高校发展的变化,2015年国务院《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》中指出:“坚持扶优扶需扶特扶新,引导和支持具备较强实力的高校合理定位、办出特色差别化发展”。近年来,“双一流”成为发展高等院校的国家战略。在新的教育发展政策下,仍应当立足于增加高等教育资源的总量和质量,促进教育公平。

  第二,教育资源分布的城乡差异和省际差异,对高等教育机会公平影响较大。

  我国教育资源分布客观上存在城乡差异和省际差异。从受教育的连续性来看,政府应当从初等教育阶段和中等教育阶段调整教育资源配置,才能从根本上、从起点上保障高等教育公平。发展初等教育和中等教育主要在于地方政府责任。当前趋势下,教育资源客观上向城镇集中,城镇居民拥有更多、更优质的教育资源。因此,地方政府应当特别注意城乡教育资源的配置。《国家教育事业发展“十三五”规划》中强调“优化城乡基础教育布局”,重点提示“统筹规划城乡教育发展”,具体包括:完善城乡教育布局规划制度和学校布局调整机制;强化省级人民政府对基础教育的统筹规划;以县为基础,建立健全与常住人口变化趋势和空间布局相适应的城乡学校布局建设机制。

  解决教育资源分布的省际差异,则更在于中央政府责任。促进东西部地区之间高等教育资源均衡配置。对于中西部地区、教育资源匮乏的偏远地区,中央政府要特别加大投入,增设高校、吸引人才、加强师资建设、提高教师待遇等,增加高等教育资源配置。2016年《国务院办公厅关于加快中西部教育发展的指导意见》,其重点任务有“提升中西部高等教育发展水平”,具体包括“支持中西部高校建设一流大学和一流学科”“继续实施中西部高校基础能力建设工程”“多方共建行业特色的中西部高校”等。此外,国家继续实施中西部高等教育振兴计划、面向贫困地区定向招生专项计划和支援中西部地区招生协作计划,扩大中西部学生公平接受优质高等教育的机会。

  对于人口多的省份,中央政府应当加大投入,扶植当地地方高校建设。理论上,人口越多的省份,应当配置更多的地方高校。但现实状况却是,人口大省,如河南、山东、山西、四川、安徽等,并没有充足配套的地方高校。这样的情况下,这些省份考生急需向外省高校流动,面临着巨大的高考压力。而外省高校也并未相应的对这些生源地配置较大的招生比例。因此,更应当扶植这些人口多的地区地方高校建设,不仅是数量上,而且更应在质量上,增加当地高校资源配置。

  另外,调查反映出,教育公平水平与地方经济发展水平没有直接关系。对于经济发达、教育资源丰富的地区,国家应当注意教育资源的均衡配置;对于经济发达资源充足,但教育机会不够充分的地区,应将地方财政更多向教育倾斜,并且提升各教育阶段的教育水平。

  不同少数民族地区受访者对教育资源省际差异的感受存在着差异。当前国家和政府不断加大向少数民族地区教育资源的倾斜,在一些地区效果较好,但也反映出对一些地区的投入仍然不足。2015年《国务院关于加快发展民族教育的决定》,基本原则中强调“坚持缩小发展差距”,具体而言,应“坚持民族因素和区域因素相结合,完善差别化区域政策,分区规划,分类指导,夯实发展基础,缩小发展差距,促进教育公平,推进民族教育全面发展。”

  第三,以适当、必要的差别原则,调整分省定额的高校招生制度。

  当前,我国的高考制度建立在户籍制度基础上,教育公平问题凸显了出来。47.2%的民众认为“高考招生按省份分配不同的名额”违背了教育公平。各省对于“高考招生按省份分配不同的名额”是否违背了教育公平的认识并不相同。人口多,高考压力大的省份,民众感受较为强烈;经济发达且高等教育资源丰富的地区,对此感受并不不明显(比如北京、上海);然而,经济发达但教育资源配置并不理想的地区,对此有着较强烈的感受(比如浙江、广东);少数民族地区民众的感受差异较大。

  理想状态下,如果所有的高等院校在全国的分布是大体均衡的,各省份的高校数量基本相当,而且如果各省所拥有的重点院校的数量也基本相当,那么,分省招生指标制度至少可以保障形式上的平等{13}。然而,现实情况却是各省份拥有的高等院校数量严重不均,更重要的是全国范围内的重点院校分布严重失衡。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》在高等教育方面特别强调“优化区域布局结构”,具体要求:“新增招生计划向中西部高等教育资源短缺地区倾斜,扩大东部高校在中西部地区招生规模,加大东部高校对西部高校对口支援力度。鼓励东部地区高等教育率先发展。”

  值得注意的是,高等教育机会的地域平等并不在于各地区按比例分配指标,而是按照考试成绩体现出来的资质接受适当的高等教育{14}260。然而,在分省招生指标制度下,并不能保障按照同等能力平等地接受高等教育的权利。同样的能力和资质,即使考取了相同的高考分数,并不能保证被同一所高校录取。这直接导致了不同省区考生接受高等教育机会的不平等。

  高校招生面临着重要的改革。2014年《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》总体目标为“2014年启动考试招生制度改革试点,2017年全面推进,到2020年基本建立中国特色现代教育考试招生制度,形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生模式,健全促进公平、科学选才、监督有力的体制机制”。当前,我国处于高等教育招生考试体制机制改革的重要阶段。

  有学者提出,应当对分省配额制进行调整,一种以大区为划分基础的配额方式或可成为适应现实需求的改革方向{15}。既然事实上客观存在着大学招生配额的地区不平等,那么,在录取中应当有着适当的差别对待。有学者提出,在宪法的平等原则下,录取标准的“不平等”必须至少符合两个条件:一是具备正当目的;二是符合比例原则,也就是对于实现正当目的而言构成必要与适当之手段{14}255。然而,显然当前大多数高校并没有“适当”“必要”的标准。因此,国家改革分省定额的招生政策,招生配额不应仅仅作为政策优惠或简单的平均主义。各高校在合法、合理、适当性、必要性的前提下,也应当适当发挥自主性和灵活性。从招生配额到录取,都应有适当的“差别”,切实保障各省考生的高等教育机会公平。《国家教育事业发展“十三五”规划》指出:“加大高校考试招生制度改革实施力度。积极创造条件,稳妥推进普通高校考试招生制度综合改革试点,逐步在全国推广实施高考综合改革方案,探索基于统一高考和高中学业水平考试成绩、参考综合素质评价的多元录取机制。”

  第四,高考政策对特殊群体倾斜保护,但应注意政策实施中严格审查与把控。

  《高等教育法》中体现了国家对特殊群体接受高等教育权利的特别保护。当前,各地针对不同特殊群体,实施相应政策。

  异地高考是一项国家政策,对解决城市流动人口和进城务工人员的随迁子女的高考提供了便利。但是实际状况中,又却因为各省地方保护主义,不同程度限制了异地高考。并且当前民众对异地高考政策的了解也并不太全面。调查中仅44%的民众认为限制异地高考违背了教育公平。

  因为“高考移民”等乱象,民众对于异地高考保持着警惕。针对“高考移民”的乱象,必须加强监管,严格审查考生资格,规范异地高考报名。近来,一些录取分数线较低的省区,都相继出台了新的政策规定,封堵“高考移民”。

  对于异地高考政策本身,当前各地情况差异较大,不可能统一审查各地异地高考政策的适用条件和标准。因此,首先需要在学校和社区加强宣传、普及相关政策制度;其次,应注意便民,在各环节畅通各项手续;最后,还需要为提供有效的行政申诉渠道,切实保障符合条件的考生参加异地高考的权利。2018年教育部《关于做好2018年普通高校招生工作的通知》中指出,“进一步落实和完善进城务工人员及其他非户籍就业人员随迁子女在流入地参加高考政策,确保符合条件的随迁子女都能在流入地参加高考。对于不符合流入地报考条件的考生,流入地省级高校招生委员会要主动协调流出地予以解决,原则上回流出地高考。加强对‘高考移民’的综合治理,依法依规防范和打击违法违规跨省(区、市)获取高考报名资格的行为。”

  第五,以受教育观念的更新,促进教育公平。

  教育公平认知源自于社会公平的观念,教育公平最终指向社会公平。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出:“把促进公平作为国家基本教育政策。教育公平是社会公平的重要基础。教育公平的关键是机会公平,基本要求是保障公民依法享有受教育的权利”;“教育公平的主要责任在政府,全社会要共同促进教育公平”。一方面,教育公平的主要责任在政府和国家。国家促进教育公平,保障公民平等享有受教育权,在不同受教育阶段提供现实基础。另一方面,民众的受教育观念与教育公平是相互作用的。接受高等教育的观念上,应当逐渐改变受教育的社会性别的固有观念,改变职业与受教育的刻板印象,改变户籍对于受教育预期模式的影响,以受教育观念上的更新促进高等教育的实质公平。我们研究教育公平观念的意义更在于,全社会共同促进教育公平,最终实现社会公平。

 

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