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李烁:美国公立高校惩戒学生行为的正当程序

李烁| 时间: 2018-11-08 18:13:06 | 文章来源: 《行政法学研究》2018年第5期

【摘要】依据政府行为理论,美国公立高校理应受到宪法正当程序条款之约束。但是受到代替父母理论、特权理论、学术遵从原则的影响,以及基于对学生法律地位的认识,或出于避免法院负担过重之考量,美国法院曾一度拒绝对公立高校的惩戒学生行为进行正当程序审查。直到20世纪60年代之后,美国法院才逐渐突破传统。首先是对公立高校纪律性惩戒的“程序性”正当程序审查,再是将“程序性”正当程序审查的范围扩大到公立高校的学术性惩戒,最终实现了对公立高校学术性惩戒的“实质性”正当程序审查。这一变化历程所反映出来的总体趋势是美国法院逐渐摆脱传统理论之束缚,以更加积极的姿态介入到公立高校与学生的关系当中,在坚守高校自治底线前提下为学生的合法权益提供最大限度的保护。    

【关键词】公立高校 正当程序 司法审查    

引言

美国高等院校就性质而言可分为公立和私立两大类,其均可以出于教育或管理之目的,对违反纪律性规定或未达到规定学术要求的在校学生,采取致使学生承受不利负担的惩罚性措施。这类惩罚性措施形式多样,包括警告、留校察看、休学、自动退学、开除等多种,我们将其统称为“惩戒学生行为”。高校惩戒学生行为的作出势必会在不同层面和程度对学生的身份、名誉、财产等权益构成不利影响。因此,如何将其纳入到法治轨道成为摆在美国法院面前的一个重要课题。

针对高校惩戒学生行为,美国法院根据高校的公立、私立性质不同采取相异的审查策略。针对公立高校惩戒学生行为,法院以宪法修正案正当程序条款为依据进行司法审查;针对私立高校惩戒学生行为,法院则一般依据契约理论展开司法审查。[①]本文的核心内容是美国公立高校惩戒学生行为的正当程序审查问题,美国私立高校惩戒学生行为的合约性审查问题则另作讨论。

美国公立高校针对学生作出的惩戒,既可能是学术性惩戒,亦可能是纪律性惩戒。学术性惩戒指公立高校基于学术判断而对学生作出的惩戒,如论文是否通过答辩或基于课程成绩的不足而取消学生学习某些课程的资格等;纪律性惩戒则主要指纪律性原因引发的惩戒,针对的是“学生损害他人正当权益或违反学校学业纪律或破坏学校和社会公共管理秩序的行为”。[②]同时,从审查标准看,美国法院针对公立高校惩戒学生行为的正当程序审查,既可能是“程序性”正当程序审查,亦可能是“实质性”正当程序审查。[③]前者要求公立高校惩戒学生行为的作出必须满足最低程度的程序要求;后者则要求公立高校在没有实质正当的理由的情形下,不得侵犯或剥夺宪法赋予学生的权利。

受种种原因之限制,公立高校惩戒学生行为一度是美国法院正当程序审查的真空地带。一般认为,直到20世纪60年代之后,美国法院才逐步实现了对公立高校惩戒学生行为的正当程序审查。[④]此后,美国法院又在审查对象,审查标准上经历了一个不断发展的过程。在此过程中,美国公立高校惩戒学生行为正当程序审查的理论前提不断明朗,相关判例不断发展,对这一发展历程及其背后所蕴含逻辑的描述与分析,无论从理论上还是实践上,均会裨益于我国相关制度的完善。

一、公立高校属于正当程序条款规制的对象

美国宪法第5、第14条修正案规定,“非经正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由和财产”。这便是著名的正当程序条款,其最初的含义主要是一个程序性规则。依据这一规则,政府在剥夺公民的生命、自由和财产权利之前必须经过正当的法律程序。1856年纽约州上诉法院关于怀尼哈默诉人民案 [⑤]的判决,对正当程序条款发展出另外一种含义,即“任一项涉及剥夺公民生命、自由或财产的法律不能是不合理的、任意的或反复无常的,而应符合公平、正义、理性等基本理念”。[⑥] 由此,正当程序条款开始实现从单纯“程序性”含义到同时兼含“实质性”含义的演进。最终的结果是,“当公民的生命、财产以及自由被剥夺时,正当程序条款在提供程序性保护的同时,还从实质方面保障公民的这些权益免受政府不合宪法的限制”。[⑦]

正当程序条款是美国法院展开司法审查的重要依据,但是并非所有主体均受其约束。正当程序条款主要是禁止美国联邦政府与各州在未经正当法律程序的情况下剥夺公民的生命、自由或财产。因此,法院要实现对公立高校惩戒学生行为的正当程序审查,前提必须将公立高校纳入到“联邦政府以及州”的外延当中。政府行为理论之运用,公立高校被解释为“州或州政府机关”,[⑧]从而圆满地完成了这一任务。政府行为理论起源于联邦最高法院于1883年就民权诸案[⑨]所作的判决。该案中,联邦最高法院在私人行为与政府行为之间划定了一条明确的界限,使得国会将宪法第14修正案适用于私人行为的做法归于无效,从而最终避免宪法在私人领域被过度执行。[⑩]关于政府行为理论的基本内涵,用联邦最高法院大法官的话语来表述,那就是美国宪法“并未提供抵御私行为的盾牌,无论该私行为多么不公平或者不正当”。[11]

依据政府行为理论的基本内涵,正当程序审查的范围仅限于政府行为,私人行为无需受到宪法的检视。但是,政府行为与私人行为的边界有时并非一目了然,尤其是随着民营化思潮的涌现,私人主体愈来愈多地履行传统上被认为专属国家的职能,政府行为和私人行为的界限越来越模糊。某项行为究竟是私人行为,还是政府行为,变得愈加难以判断。此种情势下,美国法院在相关判例中不断进行探索,试图通过一定标准在私人行为领域发现政府行为,或者是使某项私人行为可以归咎于政府行为,以拓宽宪法的适用空间。从这些判例看,关于判断某项私人行为是否构成政府行为,美国法院相继发展了公共职能理论、关联理论、共同参与理论以及政府鼓励或强迫理论等多种理论,[12]极大程度上拓宽了政府行为的范围。

随着政府行为理论的发展,政府行为范围的拓宽,政府行为不再拘泥于政府为形式当事人的行为。在符合特定标准时,某一行为虽然具有私人行为的表象,但从实质上可以被认定为政府行为。[13]就美国法院看来,公立高校虽然并非是州或州政府本身,但是由于公立高校是州政府利用纳税人的钱举办的,受到州政府的资助,二者具有密切的关系,这一密切关系足以将公立高校视为政府行为体,并可以将公立高校的行为归结为政府行为。因此,公立高校也被法院称之为政府之手。从相关判例看,由于政府行为理论之运用,相较于私立高校而言,公立高校在被认定为政府行为体并受到正当程序审查方面似乎并无障碍。例如在Sylvester v. Texas Southern University案中,法院就认为,“该案的被告南德州大学是由税收资助的州立机构,其运营的目的是为了公共利益。故南德州大学必须遵守与其他政府机关一样的程序性要求”。[14]

二、对公立高校进行正当程序审查的理论障碍

政府行为理论成功将公立高校的惩戒学生行为纳入到正当程序条款的约束范围之内。但是,由于受到传统理之束缚,或者出于其它考量,美国法院对于公立高校惩戒学生行为的态度表现地极为谦抑,甚至一度拒绝对公立高校的惩戒学生行为进行正当程序审查。具体原因主要包括以下几个方面:

其一,代替父母理论的影响。该理论之下,“高校与学生之间的关系类似于父母与子女的关系”。[15]高校扮演着父母的角色,全面负责“学生的身体和道德上的福利及心智的训练”。[16]因为“在普通的父母子女关系当中,父母在对子女进行处罚之前,父母理所当然地不会被期望对子女下达通知书,或给予子女听证的机会”。[17]以此类推,当代替父母理论被用来解释高校与学生之间的关系时,当然也不会要求扮演父母角色的高校在对学生予以惩戒之前向被惩戒的学生下达通知书,或者是召开听证会。[18]这一理论影响下,“最终的结果便是美国公立高校对学生的惩戒拥有几乎不受约束的权力”。[19]

其二,特权理论之束缚。此理论主要盛行于20世纪70年代之前。当时,进入高校学习被视为一种特权,对于特权的保护,只以创设该特权的法律中的有关规定为限。如果创设该特权的法律没有明确规定的话,特权被剥夺的公民一般不能主张享受宪法正当程序条款的保护 。依据特权理论,既然在高校学习是学生的一种特权,因而高校可以设定各种规范,对违反这些规范的学生施以包括开除在内的各种惩戒,即便是高校剥夺了学生的这一特权,其剥夺行为亦不受宪法正当程序的限制,法院更不会对其进行正当程序审查。[20]

其三,对学术遵从原则的恪守。高校在历史上不仅扮演着与父母相媲美的角色,而且还一直被认为是学生教育方面的“专家”。在高校这一“专家”面前,美国法院本能地认为应当保持必要的学术遵从。原因是就法院看来,与法官相比高校更有资格决定学生的最大利益是什么,以及如何实现学生的最大利益,尤其是在学术方面更是如此。[21]因此,司法实践中美国法院在高校面前持一种审慎、谦抑的态度,一般情形下并不愿意“穿过”高校围墙而介入到学术程序中,遑论代替校方对学生的学生资质或学术水平作出判断。

其四,关于学生的法律地位的认识。美国法院关于学生法律地位的认识同样是阻碍其对公立高校的惩戒学生行为进行正当程序审查的重要因素。在美国“20世纪60年代以前,未成年学生,即使是高校的学生都被视为是‘二等公民’”。[22]在校学生宪法上的权利受到诸多限制,即便是超过18周岁的高校学生也被认为享有比其他一般成年公民更少的法律权利,因为他们贴上了“学生”标签,属于‘不完全公民’。因此,高校对于学生权利的侵犯,往往难以寻求宪法正当程序条款的保护。

最后,美国法院避免过多介入公立高校教育纠纷,并对公立高校惩戒学生行为保持谦抑态度的原因还包括担心可能出现对于高校教育判断不满的学生会掀起起诉高等学校的诉讼狂潮。联邦最高法院鲍威尔法官在Goss v. Lopez案判决的反对意见中表达了这种担忧。其强调“人们可能只是猜测,若是赋予每个学生在法庭上质疑老师任何判断的权利,公立教育会混乱到何种程度,而且我们有理由认为这样做会侵犯州政府授予的教育权力。由于州立法机关把控制大学的权力主要是交给了当地的大学管理委员会,因此法院拒绝干涉立法政策”。[23]

三、公立高校纪律性惩戒的“程序性”正当程序审查

针对公立高校惩戒学生行为,美国法院转变最初“一概不予审查”立场的突破口是公立高校的纪律性惩戒,而对公立高校的纪律性惩戒,美国法院最先采取的限于“程序性”正当程序审查。实现这一转变的具有里程碑意义的案件当属于1961年的Dixon v. Alabama State Board of Education案[24]。该案中,联邦第五上诉法院摆脱了代替父母理论、特权理论之束缚,首次将公立高校的纪律性惩戒纳入到程序性正当程序原则的约束范围之内。

Dixon案中,九名黑人学生因参加民权示威运动而被学校开除。这些被开除学生对此不服并诉诸法院,理由是学校并未向其提供任何关于参与民权示威运动会导致开除的通知,亦没有给予其听证的机会,从而剥夺了宪法赋予他们的正当程序权利。地方法院经过审理,认为学校无需向被开除学生下达通知书或是召开任何形式的听证会。联邦第五上诉法院对此提出了不同看法,其认为,学校应向学生提供一份指控证人名单以及一份口头或书面的证词报告,给学生一个就某项指控向学校董事会或管理层作自我辩护的机会,并且允许学生以个人名义作一份口头证词或书面陈述。联邦第五上诉法院在明确被开除的学生享有宪法正当程序权利的同时,更是对传统理论及实践提出了挑战:

一方面,联邦第五上诉法院公开指出,教育实际上对学生个人和社会来说都比过去法院所认为的更为必要。将教育作为不受法律保护的特权这一旧的教育理念已经过时。依照联邦第五上诉法院的逻辑,接受高等教育已经成为公民个人的一种根本的需要,不再是少数人才能享有的特权。既然接受高等教育不再是一种特权,当学生接受教育的机会有遭受侵害之虞时,其应当受到宪法的保护,而这一侵害行为也应当受到正当程序审查。

另一方面, 联邦第五上诉法院并没有因为公立高校扮演着的父母角色而拒绝对公立高校的惩戒学生行为进行正当程序审查。也没有因为公立高校的专家身份,而完全屈服于作为专家的公立高校所作出的惩戒学生行为。相反,联邦第五上诉法院明确要求公立高校开除学生决定的作出应当满足正当程序之要求。正如有学者所言,“Dixon案之后,公立高校的学生因为知道其所在的高校不能任意行使开除学生的权力而至少能感到些许慰藉”。[25]

Dixon案中,联邦第五上诉法院将高校的开除学生决定分为基于学术原因的开除与基于纪律原因的开除两种。就其看来,只有基于纪律原因的开除决定才应当遵循正当程序之要求,而基于学术原因的开除无需给予被开除学生通知和听证的机会。原因在于,“基于纪律原因的开除起因于学生的不端行为。指控学生有不端行为,涉及事实与证据的收集,主要是与学术判断无涉的事实问题,而包括听证在内的较严格的程序有助于事实的查明”。[26]

联邦第五上诉法院对于公立高校基于学术原因的开除依旧持不予审查的态度。因此,Dixon案判决作为先例的意义仅仅及于公立高校的纪律性惩戒,而不涉及到公立高校的学术性惩戒。同时,在Dixon案中,原告的诉求只是要求州立大学开除学生时应当遵守必要的程序,无关乎开除决定的实质内容正当与否问题。因此联邦第五上诉法院也仅仅是根据原告的诉求,对州立大学的开除决定进行“程序性”正当程序审查,法院的判决没有涉及到“实质性”正当程序审查问题。

四、公立高校学术性惩戒的“程序性”正当程序审查

在Goss v. Lopez案中,联邦最高法院将“程序性”正当程序的审查范围从基于纪律原因的开除扩大到短期停学这一惩戒形式,并确立了公立高校在严重程度类似的纪律性惩戒中遵循正当程序原则之先例。[27]同Dixon案一样,尽管Goss案中涉及的审查对象只是公立高校的纪律性惩戒,但Goss案的判决对之后其他法院将程序性正当程序原则适用于公立高校的学术性惩戒产生了正面的影响。[28] 这一点在Greenhill v. Bailey案[29]以及Horowitz v. Board of Curators of the University of Missouri案[30]中有所体现。

在Greenhill案中,学校认为原告存在智力上的缺陷以及没有充分准备而导致的学业上的失败,故将其开除,并将这一情况汇报给全美医疗协会。联邦第八上诉法院认为学校的汇报行为提前关闭了原告利用其他机会进入医学院的自由,并据此得出开除行为侵犯了原告的自由权益这一结论。在此基础上,联邦第八上诉法院进一步强调,原告的自由权益不能在没有采取正当程序的情况下被高校所剥夺,其至少应当获得关于他智力不足以及没有充分准备而导致的学业失败的书面通知,因为导致原告被开除的原因可能会构成他将来在其他地方就读医学院的污点。同时,原告还应当获得听证的权利,以保证其有机会反驳那些通过医疗协会进入其他医学院的不利材料。从联邦第八上诉法院的裁判逻辑看,公立高校学术性惩戒的作出应当严格遵循类似于Dixon案中纪律性惩戒的正当程序要求,即下达通知书并召开听证会。

在次年发生的Horowitz案中,原告因为在个人卫生、医患关系以及个人医术等方面被评定而被要求留校察看一年。第二年,经过复审程序以及申诉程序中的评估委员会再次评估之后,学校最终决定将其开除。原告对此不服,便以开除决定违反正当程序原则为由向法院提起诉讼,要求法院强制学校恢复其学籍。联邦第八上诉法院认为,学校针对原告的开除严重影响了原告继续接受医学教育或在医学相关领域得到雇佣的机会,进而剥夺了宪法赋予给她的正当程序权利。在此基础上,联邦第八上诉法院要求学校在开除原告之前不仅需要事先通知原告,还应当给原告一个听证的机会,以便原告能够有效反驳学校对其作出开除决定的证据。同Greenhill案一样,在Horowitz案中,对于公立高校的学术性惩戒是否受到正当程序审查问题,联邦第八上诉法院秉承了较为严格的立场,尽管该两个案件涉及的只是“程序性”正当程序审查问题。

Horowitz案最终上诉至联邦最高法院。该案中[31],关于公立高校的学术性惩戒是否受到正当程序审查这一问题,联邦最高法院态度暧昧,让人难以捉摸。一方面,联邦最高法院认为,无需就原告是否已经被剥夺了自由或财产的权益下定论,即使假定有的话,原告已经获得了宪法所要求的正当程序,因为学校已经充分通知原告教员对其临床表现不满,以及其不能按时毕业与就读的风险。另一方面,联邦最高法院并不认可上诉法院关于原告享有听证机会的主张。其在详细阐述了本案中对听证程序的要求与Goss案的不同之基础上,强调了正当程序条款的灵活性。并进一步认为,学生没有达到学业标准和违反有效的学生行为准则之间的显著差别很好地说明了灵活适用正当程序条款的必要性。这种差别要求我们在学术性开除案件里遵循的程序要求远远不如在纪律性案件中那么严格。

本文以为,联邦最高法院不认可原告享有听证机会的观点并不意味着其反对对公立高校的学术性惩戒进行“程序性”正当程序审查。[32]正如联邦最高法院所言,“正当程序的本质否定了唯一一种适用于任何可想象情形的固定程序的概念”。[33]作为一项非常灵活的原则,如何才能满足程序“正当”并没有一个标准的答案。不同情形下程序“正当”的要求有所差异,既可能要求听证,也可能不要求听证,有时是正式的听证,有时非正式的听证亦可。在Horowitz案中,考虑到学生没有达到学业标准和违反有效的学生行为准则之间的显著差别,联邦最高法院对学术性开除与纪律性开除所应当遵守的正当程序要求进行了区别对待,区别对待的结果便是学术性开除的作出只需要通知学生即可,不需要给予被开除学生听证的机会。

退一步而言,即便在Horowitz案中,联邦最高法院并未明确指出公立高校学术性惩戒应当受到“程序性”正当程序审查,但是,联邦最高法院模棱两可的立场并没有妨碍下级法院基于对联邦最高法院所作判决的解读,而将公立高校的学术性惩戒纳入“程序性”正当程序审查范围之内。“从Horowitz案之后的司法实践看,多数法院还是持这样一种立场,即当学生的为宪法所保护的财产或自由权益因为高校的学术判断而遭受剥夺时,该学术判断至少应当在一定程度上受到程序性正当程序原则之约束”。[34]只不过考虑到公立高校学术性惩戒的正当程序要求较为宽松,多数法院认为,公立高校基于学术判断而针对学生所作的惩戒行为无需给予被惩戒学生听证的机会。

五、公立高校学术性惩戒的“实质性”正当程序审查

公立高校学术性惩戒的“程序性”正当程序审查,关注的是学术性惩戒的程序正当与否问题。而“实质性”正当程序审查则不同,其关注的是学术性惩戒所立足的学术判断本身是否正当问题。Horowitz案中,联邦最高法院的判决隐约涉及到了公立高校学术性惩戒的“实质性”正当程序审查问题,尽管Horowitz案判决作为先例通常是在“程序性”正当程序审查问题上被援引。

在Horowitz案中,原告在程序性诉求之外,还主张学校的开除决定并非是“谨慎并经过深思熟虑的”,违反了实质性正当程序原则。针对这一“实质性”正当程序诉求,联邦最高法院同意下级法院以“武断或恣意”标准对公立高校的学术性惩戒进行司法审查的观点。即公立高校基于学术原因开除学生的,如果表现出明显的武断或恣意,法院可以对该开除决定下达禁止令。依据这一标准,联邦最高法院认为,学校开除原告是在七个独立医生审查她的成绩之后作出的,因此是“认真和深思熟虑”的,据此得出原告的正当程序权利并未受到武断或恣意对待这一结论。[35]

与Horowitz案相关的另一个案件是Regents of the University of Michigan v. Ewing案[36]。之所以认为二者相关是因为在Ewing案中联邦最高法院“具体阐述了Horowitz案判决中的‘明显是武断或恣意的’这一僵化标准”。[37]该案中,原告向法院提出了一个“实质性”正当程序诉求。其认为学校的开除决定“明显是武断或恣意的”,原因是学校在没有让其参加补考的情形下就将其开除的。联邦最高法院认为,不能简单因为学校没有让其参加补考就能证明学校的开除决定“明显是武断或恣意的”。“除非学术决定实质偏离公认的学术准则,以至于相关的人员或委员会实际上没有在进行专业学术评判,否则他们的决定不能被推翻”。至此,Horowitz案中所确立的“武断或恣意”标准得到进一步阐释与说明。即法院一般不对公立高校关于某个纯粹学术问题的判断进行干预,更不会对其实质性内容进行审查,除非其认为高校的这一判断与公认的学术准则相偏离。依据这一标准,联邦最高法院认为,学校对原告的开除是建立在对其过往在校学术表现基础上而经过审慎考虑的,其并非在理性的学术判断范围之外。

在Horowitz案及Ewing案中,虽然从裁判文书的表达看,联邦最高法院并未明确提出公立高校的学术性惩戒应当受到“实质性”正当程序司法审查,但是这并未妨碍下级法院受理权益受到侵害的学生的“实质性”正当程序诉求。从之后的相关判例看,即便有法院并不认可Ewing案判决确立了对公立高校的学术性惩戒进行“实质性”正当程序审查的先例这一观点,但是这些法院依旧大多会将Ewing案中所确立的审查标准应用于高校的学术性惩戒上[38],如果公立高校的学术性惩戒没有实质背离公认的学术准则,法院一般不会对其进行诘难。例如在Haberle v. University of Ala. in Birmingham案[39]中,原告由于博士资格考试不合格,而被研究生指导委员会取消博士生学籍。针对Haberle的“实质性”正当程序诉求,联邦第十一上诉法院在借鉴Ewing案中所提出的“实质偏离公认的学术准则”标准之基础上认为,被告关于申请博士学位者即便开始论文课题研究也应当参加资格考试的要求,并未实质背离公认的学术准则,故没有违反“实质性”正当程序的要求。

结语

从美国公立高校惩戒学生行为正当程序审查的发展历程看,其总体趋势是美国法院逐渐摆脱传统理论之束缚,以更加积极的姿态借助司法权威形塑高校行为,根据正当程序原则实现高校管理的法治化。最终的结果是,美国法院已经不仅仅局限于程序性审查,而是基于实质性正当程序原则之运用,逐步介入到对公立高校学术判断的实体内容当中。当然,这并不意味着美国法院对公立高校惩戒学生行为的正当程序审查就毫无节制,司法节制原则依旧是支配美国法院作出判决的重要依据。一方面在审查时区分学术性惩戒与纪律性惩戒,对公立高校的学术性惩戒适用较低要求的正当程序标准,远不如在纪律性惩戒案件中那么严苛;另一方面,即便是对公立高校的学术性惩戒进行“实质性”正当程序审查,法院采取的“明显是武断或恣意的”或者是“实质偏离公认的学术准则”标准也都只是一种较低程度的审查标准。“大学只需要证明自己作出的决定并非没有理由或者非理性”[40]即可免受法院的诘难。通过以上两个方面,美国法院在高校自治与学生权利保护之间找到了合适的平衡点。


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