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湛中乐、赵玄:大学治理和大学章程的实施—基于教育部92份高等学校章程核准书的分析

湛中乐、赵玄| 时间: 2018-09-03 20:38:59 | 文章来源: 行政法论丛

一、引言:后章程时代的大学治理

长期以来,我国的高等学校一直没有自己的章程。1998年《高等教育法》颁行后,“章程”成为设立高等学校的法定要件之一。对于既有的高等学校而言,这一规定无形当中宣告了它们因无章程而办学的非法状态。为恢复合法的办学状态,制定章程成为高等学校亟须完成的一项“法定”任务。然而,这项工作的直接推动力量源自国家教育行政主管部门,高等学校对此态度却冷热不一。[1]以致2005年12月《吉林大学章程》通过后,大学章程又陷沉寂。直至教育部《高等学校章程制定暂行办法》开始实施的2012年,大学章程建设方再次被重视起来。与之前仅仅为了填补办法的合法要件不同,章程被寄予更多的价值期望,被视为大学治理特别是现代大学制度得以实现的重要依靠和保障。从这个意义上来看,大学自身也具有一定的动力,积极性和主动性明显增强。当然,这仍然与国家权力的强势推动密不可分。

2016年4月24日教育部签发了第八批共9份高等学校章程核准书,加上2013年、2014年和2015年签发的七批,经教育部核准的大学章程已经有93份。与此同时,省级教育行政主管部门亦按部就班地开展章程核准工作,据不完全统计,各省核准大学章程已逾1163份。[2]按照教育部《关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》所规定的时间表,2015年年底前所有高校章程均应完成核准工作。随着所有高校都将拥有了属于本校的章程,我国的大学治理亦步入后章程时代。在后章程时代,章程的制定工作将暂告一个段落,章程的实施将成为章程建设的工作重心。章程实施的过程无疑也是大学治理的过程。治理理念引入大学,既是对管理思维长期盘跟大学的纠偏尝试,也是对学术自治的大学本真的回归努力。在章程制定之时,大学治理被视为一以贯之的目标,章程制定者将静态的、理想化的大学治理形态通过规则固定在章程的字里行间。待章程核准生效之日,静态的大学治理形态应通过章程的实施落实到动态的大学治理过程中来。一言以蔽之,后章程时代的大学治理为依章而行的治理,大学治理的过程就是章程实施的过程。

大学章程实施主要指将已经生效的章程作为大学现实运行的基本依据和准则,由大学成员和大学利害相关者等加以遵守、执行和适用的过程。严格按照章程推进大学治理是章程实施的基本路径,章程生效是章程实施的前提条件,而对章程的解释、监督和修改则是章程有效实施不可或缺的重要保障。基于此,本文将以大学章程实施为中心,着重探讨大学章程实施的形态和路径,兼谈大学章程的生效要件和大学章程实施的保障机制。为便于实际观察大学章程的实施机制,特选取教育部核准的92份高等学校章程核准书作为分析样本,[3]希冀借此描摹出中国大学章程实施的基本形态。

二、大学章程实施的前提条件

大学章程的生效是大学章程实施的前提条件,只有已经发生效力的章程才会进入实施过程,未生效的大学章程谈不上实施问题。那么,大学章程达到何种程度或状态才能生效?按照《高等教育法》和《高等学校章程制定暂行办法》的有关规定,大学章程须依法制定、报有司核准并公开发布方能生效。具体而言,大学章程的制定程序、核准程序和生效日的确定是大学章程生效即大学章程实施前提条件的重要的三部曲。

(一)大学章程须经法定的程序制定

按照《高等学校章程制定暂行办法》第3章“章程制定程序”的规定,首先,大学章程须经起草以及校内外利害关系者的广泛讨论与协商形成章程草案;其次,章程草案须经教职工代表大会讨论、校长办公会审议并由学校党委会审定,形成章程核准稿;最后,章程核准稿经校长签发报送核准机关。原则上,教职工代表大会、校长办公会和学校党委会三机构审议和最终的校长签发章程核准稿构成了大学章程制定的四个不可或缺的环节。这四个环节分别呼应了大学中的民主管理机构、行政议事机构、政治领导机构以及大学的法定代表人。从该规章的行文来看,此四环节应顺序承接。但是从教育部核准的92份章程来看,章程的制定程序不一而足。具体有以下四种:

1.两环节制定程序

在92份章程核准书中,通过两个环节来制定章程的高校仅有四所,且这四所高校的两个环节又各不相同。其中,《对外经济贸易大学章程》规定的是“学校党委会审议加校长签发”模式;而《东北大学章程》和《哈尔滨工业大学章程》则是“教职工代表大会讨论加党委审定”模式,同时两章程又以具体审定者分别为“党委会”和“党委常委会”而不同;《暨南大学章程》则采用了“教职工代表大会讨论加党政联席会审定”的模式。这四所高校唯一相似之处,就是无一例外地将“校长办公会”置于章程制定程序之外。

2.三环节制定程序

采用三环节制定章程的高校为数最多,92份章程核准书有65份均属此类,占比逾70%。具体又分为五类:一是经教职工代表代会讨论、党委会审定、校长签发的,有1所高校;二是经教职工代表大会讨论、校长办公会审议、党委会审定的,有41所高校;三是经教职工代表代会讨论、校长办公会审议、党委常委会审定的,有8所高校;四是经教职工代表大会讨论、校务会议审议、党委会审定的,有12所高校;五是经校长办公会审议、教职工代表大会讨论、党委会审定的,有3所高校。65所高校中除1所外,均未将“校长签发”作为章程制定的必经程序。此外,值得注意的是,在大学章程中,校务会议不同于校长办公会,尤其体现在二者在组成人员方面存在显著差异。校党委书记或其他校党委成员以及重要的行政职能部门负责人一般会成为校务会议的组成人员,但在校长办公会中这些人员往往列席参加。如按照《中国矿业大学(徐州)章程》第49条第3款的规定:校务会议除校长外,组成人员包括校党委书记、副校长、校长助理、校长办公室主任和校工会主席、监察处处长。根据《上海外国语大学章程》第14条的规定,校长办公会由校长、副校长、总会计师、校长助理、校长办公室主任等组成。

3.四环节制定程序

相对于三环节制定程序,四环节主要补充了作为第四环节的“校长签发”手续,在92份章程核准书中有22份属于此例。但从样本章程统计来看,前三环节又呈现复杂多样态势。具体而言,有1所高校和5所高校分别以“党政联席会”和“校务会议”替代了本应作为第二环节的“校长办公会”;有4所高校以“党委常委会”替代了本应作为第三环节的“党委会”;较为特殊的是中央音乐学院在其章程中,将“校长办公会、学校党委常委会审定”放在“学校教代会审议”之前,明显混淆了“审定”与“审议”的概念,当属规定明显不当。综合观之,仅有12所高校的章程完全按照《高等学校章程制定暂行办法》所规定的四环节作了相应规范。

4,五环节制定程序

《北京大学章程》当属92份章程中最独特的,其规定了五环节的章程制定程序,分别是:一经学校教职工代表大会讨论;二经校务委员会审议;三经校长办公会议审议;四经校党委审定;五由校长签发。即在《高等学校章程制定暂行办法》规定的四环节之中,加入“校务委员会审议”环节。根据《北京大学章程》第29条的规定,校务委员会是学校的咨询议事和监督机构,是社会参与学校治理的组织形式,同教育部《普通高等学校理事会规程(试行)》所规定的理事会性质和职能相一致。这一环节的加入无疑又增加了章程制定过程的民主程度。

综上观之,虽然仅有12所高校的章程明确规定了教育部规章所要求的四环节,但并不表明其余80所高校的章程必然违法。由于章程制定的上位法依据有《高等学校章程制定暂行办法》,其规定的章程制定程序不会因具体高校章程中未明确规定而判定章程本身的违法与否。然而,不得不说,大学章程中列明的规定明显违反法律法规的强制性要求,章程自身须进行检讨。或许因为追赶计划的原因,前述情形完全可由教育部在核准章程过程中予以纠正。申言之,教育部对92份章程均进行了核准,在很大程度上就默许了各有关章程的相应规定,即肯定了这些大学章程均依法制定。

(二)大学章程须经依法核准

历经高校内部程序,章程核准稿和有关说明将由校长签发报送有权核准机关,章程开始进入核准程序。当然,按照《高等学校章程制定暂行办法》的规定,部分高校还须先将章程报送其主管部门获取同意,作为章程核准前的前置程序。在教育部核准的92份章程中,有17份即如此,分别是:经由工业和信息化部同意的北京理工大学、北京航空航天大学、南京理工大学、南京航空航天大学、西北工业大学、哈尔滨工业大学、哈尔滨工程大学共7份章程;经国家民族委员会同意的中央民族大学章程;经国家体育总局同意的北京体育大学章程;经中国科学院同意的中国科学技术大学和中国科学院大学共2份章程;经国务院侨务办公室同意的暨南大学章程;经交通运输部同意的大连海事大学章程;经中国民用航空局同意的中国民航大学和广州民航职业技术学院共2份章程;经外交部同意的外交学院章程;经全国妇联同意的中华女子学院章程。对于大部分高校而言,因其隶属于国家教育部或省级教育行政主管部门,其章程无须其他部门同意,将直接进入有权机关的核准程序中来。

根据《高等学校章程制定暂行办法》的规定和教育部在核准大学章程中的具体实践,章程的核准程序主要有初审程序、评议程序、公示程序、审议程序和签发核准书五个步骤。具体而言:一是初步审查。即核准机关收到高校章程核准稿和说明材料后,将其交由机关专门机构对章程核准稿的合法性、适当性、规范性以及制定程序,进行初步审查。当教育部作为章程核准机关时,初步审查程序由教育部法制办公室负责进行。二是评议程序。即对初审通过的章程核准稿,由章程核准委员会进行专门性和权威性的评价和讨论。教育部章程核准委员会由教育部、有关主管部门推荐代表,高校、社会代表以及相关领域的专家组成。评议采取通讯评议与会议评议相结合的方式,对待评议章程给出相关结论。三是公示程序。即由核准机关将经过义的章程通过适当渠道向社会公开,进而接受社会各界人士的意见和建议。就教育部核准的章程而言,此程序仅在第一批次的核准中采用过,此后再未触动该程序。当时,教育部在其官方网站发布了《关于中国人民大学等6所高校章程核准稿公开征求意见的公告》,公告指出教育部章程核准委员会已经对这六所高校的章程进行了评议,限期接受各界人士的意见和建议,并附有各高校章程的核准稿。[4]四是审议程序。经过章程核准委贯会评议或公示程序的章程,一般会由相关高校根据评议意见作出相应的修改,修改后的核准稿无原则性或重大违法时,会由负责初审的专门机构提交核准机关审议。92份章程均由教育部法制办交付教育部部务会议审议通过。五是签发核准书。审议通过的大学章程不会即刻得到核准,而是先由相关高校或教育部法制办根据审议意见对章程进行相应修改。但是,这种修改一般无关乎重大原则规定。经过修改的章程核准稿以核准机关负责人签发《高等学校章程核准书》的书面形式予以正式核准。

(三)大学章程的生效日期须明白确定

核准是章程生效的关键一步,其生效日期的确定尤其重要,因为这直接关系大学章程实施的起点。但是,被核准章程和核准书对生效日期的确定存在紧张关系。从核准书来看,章程的核准之日为章程的生效之日。以教育部第七批核准书为例,章程经部务会议审议通过的日期是2015年5月26日,核准书的签发日期是2015年6月26日,对外公布核准书的日期是2015年6月29日。按照核准书载明的“核准书所附章程为最终文本,自即日起生效”,此处的“即日”应为核准书的落款日即签发日期。从被核准章程来看,在92份章程中,有4份章程未明确生效日期;有6份章程规定自核准之日生效;而多达82份章程均规定以章程公布之日为生效日。由此形成了核准书单一生效模式与章程多种生效模式的冲突,突出表现为核准之日生效与公布之日生效之间的矛盾,这也反映了核准书与被核准章程之间的冲突。即便章程未规定生效日或规定的生效日同核准书所载核准之日生效一致,章程和核准书之间就不会存在冲突,但由于核准之日会稍晚于章程公布之日(如前例中前后相差3日),按照公布方对外发生效力的法律准则,核准之日的章程虽生效,但并不对相关主体行为发生效力。

其实,不论是公布之日生效还是核准之日生效,只须将核准书的核准日和其公布日做到一致即可。这要求核准机关必须做到当日签发的核准书当日必须对社会公布,具体可通过核准机关的官方网站公布,同时即刻送达相关高校并责令其当日在学校内对全校公布。由此,核准生效之日与章程公布之日统一起来,核准书与章程在此规则上相协调,确保大学章程生效日期的唯一性和确定性。唯有如此,大学章程的实施起点方有据可依。

三、大学章程的效力及其实施形态

大学章程经依法制定、核准并公布始生效,章程生效之日为章程实施之日。大学章程进入实施阶段,主要需要解决两个方面的问题:一是大学章程在多大范围内实施,即大学章程能够在时间和空间上对相关主体所产生的约束力。申言之,其主要包括大学章程的时间效力、空间效力和对人效力。同时,这里还隐含着大学章程与国家法律法规之间的效力边界划分,亦即大学章程的效力位阶问题。二是大学章程如何实施,即大学章程实施具呈现出来的形态和路径有哪些。这主要包括抽象的实施、具体的执行和对章程的遵守与适用等。

(一)大学章程的效力

1.大学章程的时间效力

大学章程的时间效力是指大学章程开始生效与效力终止的时间,表征的是大学章程效力在时间轴上的持续性。一般而言,大学章程会伴随大学的存续而持续存在,因而大学章程没有必要指明何时其效力终止。如前文所述,反倒是章程的生效时间是一定要明白无误地规定清楚的。

根据前文对教育部核准的92份高校章程的梳理可知,当前大学章程的生效日期尚存在不清楚明白之处,而此种情况的存在同现行的核准机制有莫大干系。我们知道,除4份高校章程未规定章程的生效日期外,其余88份高校章程绝大多数以公布章程之日为生效日期,少部分以核准章程之日为生效日期。不论以公布之日还是核准之日,章程生效的日期均应该是唯一的和确定的。之所以造成章程生效日期的冲突,在于章程核准书画蛇添足,于核准的章程文本之外再规定章程生效日期,从而形成了生效日期的冲突。解决这一冲突的方法,除前文指出的核准书签发当日即予以公布外,取消核准书中“自即日起生效”的表述也可选择。毕竟对章程的核准宣示了教育行政主管部门对章程的认可,当然涵括对章程所规定生效日期的认可。若再于核准书中另行指定章程生效日期,显属不妥。当然,对于那些未明示生效日期的高校章程,教育部门完全可以在核准过程中要求相关高校补充完善。无论如何,章程的时间效力是面向未来的。大学原有规章制度与章程规定不一致的,自然应以生效的章程为准,但对于章程生效日期之前已经按照原有规章制度行为的将继续有效存续。换言之,章程的时间效力不具有溯及既往的效力。

2.大学章程的空间效力

大学章程的空间效力是指大学章程在哪些地域有效力、适用于哪些区域,也可以说是章程实施的地域范围。一般而言,大学章程的空间效力及于大学章程所确定的校区范围,即大学章程在大学校区内产生效力。校区包括高校法定住所地校区以及其他依法设立的校区。以中国人民大学为例,其章程的第2条第2款规定学校法定住所为北京市海淀区中关村大街59号。学校设有中关村校区、通州校区、老校区和苏州校区,学校经举办者批准可视需要设立和调整校区及校址。”由此可知,《中国人民大学章程》的空间效力范围包括其中关村校区、通州校区、老校区、苏州校区和将来可能设立的新校区。由于每所高校校区数量不一、面积有大有小,这就在一定程度上决定了章程空间效力的大小不一。但是,大学章程并不绝对地直接约束凡是存在于校区范围内的人或者事。与之相应的是,对于存在于校区范围之外的人或者事,大学章程并不绝对地不产生约束力。申言之,对于大学章程而言,空间只是说明章程效力的一个表征维度而已。

3.大学章程的对人效力

大学章程的对人效力是指大学章程效力所及的对象范围,即能够对什么人、什么事产生效力。当然,这里的“人”不仅仅包括自然人,还包括组织在内。其中,自然人主要有教职工、学生、校友、举办者的代表、理事会校外理事(董事)、学术委员会校外委员等。组织则指学校本身、举办者、各级党组织、校级各行政部门、校院学术委员会、学位评定委员会及分会、各院系所和研究中心、各群团组织、教职工代表大会、工会、理事会(董事会)、基金会、校友会、校办产业组织、校属各单位等。大学章程涉及的自然人和组织虽然众多,但呈现出以人为中心、以组织为载体的特征。易言之,大学所涉及的各个组织均由相关人员组成,这些组织及其组成人员自然受到大学章程的约束,除组织组成人员外,大学章程所约束的“人”基本限于构成大学成员主体的教职工和学生。

大学章程的对人效力主要表现为对“人”权利的赋予和义务的确定上,即章程保障哪些“人”享有哪些权利或职权,要求哪些“人”应当担负哪些义务或责任。这一点在各个大学章程之中表现较为明显。以对教职工和学生的规定为例,在92份核准章程中,有73所高校将“教职工”和“学生”在其章程中分别以独立一章来加以规范,其余19份章程则是将“教职工”与“学生”合在一章作为学校成员或办学主体来规范。无论是单独成章还是合为一章,章程均详细列举了教职工和学生的权利与义务。值得注意的是,为突出“学生”在大学中的主体地位,在92份章程中,有33份章程将“学生”的规定放在“教职工”之前。与此同时,各个章程对以党委、校长、学术委员会等为代表的高校治理组织着墨尤多,将它们各自的职责、组成和基本的运行机制均一一详加规范。

4.大学章程的效力位阶

大学章程制定并产生效力本无可非议,问题是相对于国家法律体系而言,大学章程的效力究竟几何。毫无疑问的是,大学章程不属于一般意义上法律体系所确定的规范范畴。从这个角度来看,大学章程的效力与国家法律法规似乎没有干系。但是,从这些后补充大学章程的制定过程来看,公权力的痕迹非常明显,特别是作为部门规章的《高等学校章程制定暂行办法》的颁布实施,对推动本轮章程建设具有决定性作用。然而,即便如此,大学章程作为依据位列规章的规则制定,其效力似乎低于该规章,如此也就将大学章程排除出了国家正式的法律渊源之列,故而仍谈不上什么效力位阶的问题。此外,由于章程的生效需要国家或地方教育行政主管部门的核准,而核准章程又被列为相关部门的行政许可事项。申言之,教育部门核准章程不是以高校举办者的身份予以最终认可,而是作为高校管理者行使的对相对人的一种许可权。在这个层面上,大学章程被视为与公司章程无异,但其实远没有如此简单。

按照《教育法》和《高等教育法》的规定,章程本应于大学设立之前提交于有关教育主管部门,其作为审批材料之一种,对此类大学章程的核准毫无疑问应理解为一种许可或确认,总之应归为行政法上行政行为之列。而教育部核准的92份章程则不然,它们一方面承担呼应法律要求进而消除非法办学状态的历史任务,另一方面更起到国家高等教育深化改革的新使命。教育部在大学章程制定和核准过程中,作为大学举办者的具体代表和作为大学管理者的主管部门两种角色交替且繁复出现,以致对章程的核准不仅仅被视为行政许可,更被理解为对章程效力或权威的一种“副署”。因此,从国家整个法规范体系来看,将章程效力作为紧邻教育规章但高于其他规范性文件的理解无疑是恰当的。同时,从回归大学章程本源来看,大学章程的效力主要是一种特定的横向约束力,即其主要对平权关系中的犬学利益相关者产生约束力,且在此种情形下章程享有最高的效力,高于大学之内及相关的制度规程。但若处在纵向的调整关系中,大学章程则反受国家法律法规的制约。

(二)大学章程的实施形态

大学章程的实施形态是章程在大学实际运行中得以贯彻落实所呈现的具体途径。囿于笔者自身能力,故借鉴法律的实施方式,结合大学章程的具体情况,着重从依章制规的抽象实施、依章治校的具体执行、依章而为的严格遵守和援章审查的有限适用四个方面来阐述一二。

1.依章制规

顾名思义,依章制规是指以大学章程为依据,学校及其他有权机构按照一定程序制定具体制度规程。如果将大学章程比作国家宪法,依章制规则类似依据宪法制定法律及依照法律制定行政法规、地方性法规等法律规范。它是将章程中较为概括性、原则性的规定具体化的过程,结果表现为我们所熟知的校规校纪。相对于具体的执行章程,依章制规的行为应视为一种抽象的实施。换言之,依据章程制定的各种校规校纪本身就是对章程的实施。因章程制定前不少校规校纪依然存在,故将与章程规定不一致的原有规章制度进行修改也是在实施章程,也属于依章制规的范畴。结合章程来看,依章制规确实也主要表现为制定校内组织章程与议事规则以及修改旧有校规校纪两个方面。

就制定校内组织章程或议事规则而言,大学章程中一般会专门予以明确指示。以首批核准的《东南大学章程》为例,其第39条第4款规定:“校长办公会议议事规则另行制定。”而该条前三款已经明确规定了校长办公会议的职责、组成人员和列席人员,显然缺失议事规则,故而在章程中予以指引,为将来制定议事规则作为依据,当然也可视为一项章程义务。再以《北京大学章程》为例,监察委员会的设立是其一大特色,该章程第30条前三款在分别规定了监察委员会的人员组成、职责和原则后,第4款规定:“学校制定监察委员会章程。监察委员会按其章程开展工作。”从而要求北京大学应依据该款规定尽快制定详尽具体的监察委员会章程,同时在组成和职责等方面要遵循章程的既定规则。

就修改旧有校规校纪而言,章程的制定虽不免对既有校规校纪进行参照,但不得不说,与时俱进的章程难以呈现与它们完全一致的规定。因此,新章程同旧规则之间的矛盾就不可避免,进而依据新章程对旧规则加以修改或者废止等就是继后之事。在92份核准章程中,有41份章程在附则中明确规定了章程在学校中的最高效力地位,其他旧有规则与章程规定不一致的应当加以修改,或者以章程的规定为准。此外,制定新的校规校纪也属于章程实施的范畴,只是章程制定在后的缘故,这方面的章程实施在短时间内可能为数不多。

2.依章治校

在本部分,依章治校作狭义理解,系指学校治理机构按照章程规定履行职责进而治理学校的过程,可视为对章程的具体执行。因《高等教育法》已明确规定我国公立高校实行党委领导下的校长负责制,在法律没有修改之前,章程对于学校治理结构的可创造空间较为狭窄,从而导致被核准章程之间在治理结构或管理体制上十分相像。体来看,治理结构主要由纵横结构组成,其中纵向治理结构又主要由校院两级组成,具体表现为纵向校院之间的权力分配;横向治理结构则主要是政治权力、行政权力、学术权力以及民主管理权力的职能分工。以学校层面的横向治理结构来看,主要包括校党委、校长、学术委员会、教代会、学代会以及理事会等,它们共同构成依章治校的主要力量,下面主要就前三者进行阐述。

其一,党委是依章治校的领导者,应当肩负起相应的领导职责。92份教育部核准章程中,均明确宣告学校党委是学校的领导核心,统一领导学校工作。其中,武汉理工大学、上海交通大学、山东大学和北京师范大学的4份章程规定,学校党委对学校的整体工作具有最高决策权。同时,除《清华大学章程》外,其余章程均详细开列了各自大学学校党委的职责,从而将法律文本中和有关学校党委规定的内容固定到章程中。如此一来,学校党委自然应按照高校最高效力的章程行为,即落实其领导权和决策权。党委通过全委会和常委会,采取“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的议事规则,作出有关决策。

其二,校长是依章治校的主要执行者,肩负着章程实施的主要责任。校长是大学的法定代表人,同时也是学校的行政负责人。校长通过校长办公会或校务会议的形式,以“集体讨论、校长决定”的方式实现自身职责的具体落实。沿着“党委领导下的校长负责制”,不少高校在章程中对党委和校长进行了“决策”和“全面落实决策”的角色定位。换言之,党委作为依章治校的领导者,其领导权的实现以校长的具体执行和落实为必要条件。反之,校长按照章程规定的职责行为,就实现了校长对章程的实施,并由此落实了党委的决策,进而实现了党委对章程的实施。由此可见,校长的依章治校同时关联着党委的依章治校。

其三,以学术委员会为代表的学术组织在此轮章程制定中地位逐步被重视,特别是其间教育部发布了《高等学校学术委员会规程》,使很多高校在章程中宣示学术委员会为学校的最高学术权力机构,从而注定学术委员会在依章治校中的重要作用。从本质上讲,大学以学术性事务为主,同政治权力与行政权力相比,学术权力在学术事务管理中理应享有最高话语权。在章程实施的将来,学术委员会将以审定权、建议权和咨询权等不同程度地决定或参与学术事务。作为委员会机构,各委员将主要按照“一人一票、同票同权”的多数决方式对重大学术事务行使权力,从而将章程赋予的职责落实到位。

3.依章而为

依章而为即依据章程而行为,具体指以教职工和学生为主要代表的大学成员按照章程规定行使权利并履行义务的过程。前文在述及大学章程的对人效力时已指明,教职工和学生在92份核准章程中所受到的重视,且所有章程无一例外地均规定了二者的权利与义务,使作为大学办学主体的教职工和学生在章程实施中有明确的指引。其中,教职工享有平等权、知情权、参与管理权、建议权、异议和申诉权、学术自由权、学术奖励权、待遇保障权、进修培训权以及法定、规定和约定的其他权利;教职工应履行的义务有职业操守、学术操守、教书育人、接受监督以及法定、规定和约定的其他义务。学生享有受教育权及其平等权、知情权、自由结社权、建议权、参与管理权、异议和申诉权、获得学历和学位权、获得奖助权以及法定的其他权利;学生应履行的义务包括尊敬师长、珍爱校誉、遵章守纪、按时交费、爱护校内设施以及法律规定的其他义务。不得不说,章程对于教职工和学生权利义务的规定多缺乏新意或特色,在很大程度上均是法律法规已有规定的照搬。伹就章程的实施而言,列入章程的规则在实际中得到遵循才会达到实施的目的。换言之,教职工和学生对于章程所开列的权利和义务要一一遵循。同时,当他们的权益受到侵害时,章程还规定了相应的申诉机制来对其救济。

4.援章审查

所谓援章审查,系指大学之外的教育行政主管部门、人民法院在处理涉及大学章程的申诉、诉讼时,可以参考章程的有关规定审查相关行为,并以此作出有关决定或判决。可以说,援章审查是章程适用的重要体现。与前述情形不同,若是大学之内的有关机构依据章程对有关行为进行审查,本文不将其视为章程的适用,而是将其作为保障章程实施的重要的监督机制。最高人民法院曾于甘露不服暨南大学开除学籍案中指出,人民法院在审理违纪学生因不服高等学校作出的开除学籍等严重影响其受教育权利的处分决定提起的诉讼案件时,可参考高等学校不违反上位法且已经正式公布的校级校规。[5]基于此,作为校级校规最高形态的章程,自然也可成为人民法院审理此类案件的参考对象。同时,由于章程核准于国家或省级教育行政主管部门,在受理来自高校的相关申诉时,教育行政主管部门自当对章程给予应有的重视。从而使章程在诉讼和申诉过程因为适用得以实施。

四、大学章程实施的保障机制

章程被誉为大学的“小宪法”,正如宪法的实施需要完善的保障机制,大学章程的实施也应如此。大学章程的实施不会一帆风顺,各实施主体和途径很难做到完全呈现章程所规定的要求,有必要通过一定的机制加以保障。大学章程实施的保障机制可视为保障大学章程有效实施所设计的一系列条件、措施和制度的总和。从对92份教育部核准章程的梳理可知,当前我国大学章程实施的保障机制主要包括章程的解释和章程的监督两个方面。接下来,本部分将结合有关章程对此分别予以阐述。

(一)章程的解释

大学章程在实施过程中,有些规则可能因较为原则性或概括性,有些规则因规定存在模糊或异议,需要有权机构对章程规则含义进行说明,从而有效解决章程实施遇到的困境,这就构成对章程的解释。在这个意义上,章程的解释反向保障了章程的实施。从对92份教育部核准章程的梳理来看,各章程均规定了享有解释权的主体,囿于章程篇幅,并没有对什么时候解释、如何解释以及解释的效果等进行规范。但是,为有效保障章程实施起见,除确定章程解释权主体外,解释的提起、解释的程序和解释的效力也需要加以重视。

1.解释权主体

解释权主体是指依照章程规定而对章程享有解释权的组织或机构。对照法律解释的模式,解释权主体要么是享有法律制定权的立法机关,要么是专门设立负责法律解释的机关,当然还有适用法律的司法机关。目前,我国宪法的解释权归属全国人大常委会,而宪法是由全国人大制定和修改的,常委会作为全国人大的常设机关,深晓全国人大的立宪意图,故由其解释当属妥当。对大学章程的解释而言,根据前文对大学章程制定程序的分析,学校党委或其常委会起到关键的审定章程核准稿的作用。同时,从党委在大学章程中的“领导核心”地位也可确定学校党委是大学章程的制定权主体。因此,似可推定学校党委宜作为章程的解释权主体,92份教育部核准章程关于解释权主体的规定也印证了这一点。具体而言,有51份章程规定学校党委会负责解释章程,有38份章程规定学校党委常委会负责解释章程,另有三所高校的章程分别以“党政联席会议”、专门设立的“章程委员会”以及“教育部或学校党委常委会”作为章程解释的有权主体。加之章程多有规定,党委常委会在党委全委会闭会期间可代行党委职权,从而使绝大多数的章程解释权主体与实际的制定权主体一致起来。

2.解释的提起

解释的提起是指什么人或者组织在何种情形下可以向享有章程解释权的机构申请或要求解释。因为章程并未对该项内容进行规范,但并不意味着这不重要。这需要在章程实施细则或专门的保障章程实施的规程中加以规定。理论上讲,所有担负章程实施义务的“人”均可以个人名义或组织名义提起解释要求,但由此可能会造成提起的随意性,有必要以组织提起为原则,即个人也应当通过代表途径由一定的组织来提起解释。当然,为避免对个人权益造成显著侵害,也可规定一定数量的个人联合提起解释。接下来,提起解释的主体在遇到什么情形时才能行使权利呢?笔者认为,在以下四种情形下,有关组织或个人可以向章程解释权主体提起解释请求。一是当章程的规则本身语义不清,需要进一步解释;二是章程内部的条款之间存在矛盾或一定的冲突;三是章程的规则与下位阶的校纪校规存在不一致,但校纪校规的规定明显合理正当的;四是随着学校事业的发展,出现新变化、新情况、新问题,在章程未修改前需要解释的。

3.解释的程序

章程解释的程序在广义上包括章程的提起,本文将其界定为有关主体对章程提起解释之后的程序,应主要涉及以下几个方面:一是初步审查,即由有章程解释权的主体授权的专门工作机构审查解释提起者的相关申请,对照章程制定时的意图确定有无解释的必要,必要时可以邀请相关教职工、学生、校友等的代表,征询其意见和建议。二是会议审议,即经初步审查认为应当予以解释的,由工作机构提交章程解释权组织,目前主要是党委会或其常委会,也就是通过召开党委全体会或常委会会议的形式,对待解释事项集体讨论,并作出是否解释的决定。三是作出书面解释并公布,对于应当解释的,党委会或其常委会应以一定的书面形式列明解释条款、具体含义并注明日期落款,同时通过适当方式在校内外公布,对于有明确提起者的,还应将书面解释送达相关组织或个人代表。四是教育行政主管部门的同意,即对于章程作出的解释可视为对章程的修改,严格来说果真如此还须经原章程核准机关核准。然而,毕竟核准机关已经对包括解释权条款在内的章程进行了核准,也就默示了解释不属于核准的范畴,而是高校可依章进行的自行为。但是,为保证对章程的解释不逾越章程的原则界限,保证高校举办者的正当权益,仍然有必要在解释的程序中加入核准机关的同意环节,该环节可不固定,可在初审阶段,也可在作出解释之前。

4.解释的效力

与章程的效力类似,章程解释的效力表示解释在一定时间和空间范围内对人或事的约束力。一般而言,制定主体对文本进行的解释,其效力等同于文本本身。如全国人大常委会对法律的解释就具有与法律同样的效力。由于章程的解释权主体大部分为制定主体,因而其作出的章程解释理应享有与章程等同的效力。这在《华中师范大学章程》中得到体现,该章程第79条第2款规定:“教育部和学校党委常委会对本章程的书面解释,与章程文本具有同等效力。”结合前面的解释程序,解释与章程效力的等同对在解释程序中引入核准机关的同意环节很有必要。值得注意的是,章程解释在时间维度上有无溯及既往的效力,即解释的效力是从解释确定生效之日起面向未来的,还是也可以追溯至大学章程最初的生效日期。这一点需要在解释章程时具体考虑。

(二)章程的监督

大学章程的监督机制是保障大学章程实施的重要方式,章程的监督具体体现为依据章程对抽象的实施和具体的行为进行审查,其中对抽象实施的审查乂有事前审查与事后审查之分。同时,根据履行章程监督审查的机构的不同,章程监督又呈现多元化的形态。下面将结合样本中的有关章程分别对章程审查的方式与模式进行分析说明,并在此基础上探讨章程监督机制现存的问题,进而尝试构建有关章程监督的应然形式。

1.现行章程审查的方式和模式

在教育部核准的92份大学章程中,有17份章程为监督和保障章程的实施,分别在其附则部分简明规定了由一定机构对校规校纪和组织成员行为违反章程时予以审查的机制。虽然17份章程不足全部样本章程的1/4,可谓是绝对的少数,但仔细研究这些规则可发现,它们基本上穷尽了可能的章程审查的类型和模式。

从审查的方式来看,有抽象审查、具体审查、事前审查和事后审查。具体来说:(1)抽象审查,是指有权机构依据章程的规定对校规校纪等规范性文件进行审查,监督其有关规则是否违反章程的规定。其中,抽象审查又分为事前审查和事后审查,事前审查是指依据章程制定或修改的校规校纪等规范性文件,在其生效之前,须经过有关机构的审查核准。在章程中,其表述模式为学校各部门可根据本章程制定具体实施细则或修改相关规章制度,并报某某机构审议核准。”[6]事后审查是指在校规校纪等规范性文件生效之后,由有权机关再对其是否符合章程要求进行审查的方式。在章程中,其表述模式为某某机构依据章程审查学校内部规章制度。”[7](2)具体审查,是指有权机构依据章程的规定对大学成员或组织的行为、活动进行审查,监督其行为或活动是否违反章程的规定。其在章程中的表述模式为有权机构受理对违反本章程的管理行为、办学活动的举报和投诉。”[8]具体审查一般都是事后的审查,即不存在对行为或活动的事前控制。结合17份章程来看,仅规定抽象审查方式的有4份,其中事前审查2份、事后审查2份;仅规定具体审查方式的有4份;其余9份章程则将抽象审查与具体审查相结合,且抽象审查均为事后审查方式。

根据享有审查权的具体机构的不同,审查模式可分为制定权主体审查模式、专门机构审查模式和其他机构兼职审查模式。具体而言:(1)制定权主体审查模式,即由章程的制定权享有者负责审查,监督章程的实施。根据前文的分析,在大学之中,学校党委为审查权主体。由党委监督章程实施,其审查模式必然釆用党委通常的议事规则和运行机制。在样本章程中,有4份章程即采取此种模式。(2)专门机构审查模式,为监督章程实施而设立一个专职机构,专门依据章程负责并开展抽象审查和具体审查。专门机构由于专门设立,其人员组成、运行机制等均应专门设计,必然区别于其他模式。在样本章程中,有6份章程采取此种模式,但仅有2份章程明确了专门机构的称谓,其中《北京大学章程》名曰“章程委员会”,《北京航空航天大学章程》称为“章程监督委员会”。(3)其他机构兼职审查模式,即由非章程制定权主体的大学内其他既有组织机构资源承担审查职责,进而依据该机构的运行机制来监督保障章程实施。在样本章程中,有4份章程将其定位于校长办公室;有1份章程将其授予校务委员会;有1份章程将其赋予学校督查室;另有1份仅指引到“学校”,未明确具体机构。

2.现行章程监督保障机制的不足

通过前文对现行章程审查方式和模式的介绍,结合整体样本对此规定的情况,不难发现,现行章程监督保障机制尚有很多不足,具体表现为以下几个方面:

其一,章程的监督保障机制尚未受到重视。之所以有这个判断,在于有两个指标对此有较强的证明力:一是在92份教育部核准章程中,仅有17份对章程监督审查作了规定,未作规定者超过80%;二是从这17份有此规定的章程来看,其均将此放在章程的最后一章“附则”之中。作为国家“985”和“211”工程的大学章程尚且如此,国家整体大学章程对此规定不免令人生忧。究其原因,这同大学对此的认识有很大关系,仅举一例就可从侧面知晓一二。复旦大学在2011年新的学术委员会章程中未规定章程解释权的归属,有的人对此却不以为然,认为带有解释权的章程只能说明:要么没自信,章程是漏洞百出的,所以需要解释;要么是学商业行为,降低自己的身份。[9]

其二,章程实施的监督机构尚未受到重视。对于现代大学制度建设和大学治理结构的优化来说,大学章程的制定是前提,但大学章程的实施是关键。现在存在的问题是大学无论是主动还是被动,均会在章程制定上下足功夫,但至于章程要不要实施或能不能实施则不予关心。基于此,高校自然不会深入琢磨章程实施的问题,抱着随便找一个机构来监督的心态,章程实施的监督机构多为兼职而非专职。无论是章程制定权主体审查模式,还是其他机构兼职审查模式,其组成人员和运行机制未必适合于对章程实施进行监督。从一定程度上来说,章程实施的监督具有很强的专业性,还需要较高的权威性,并且最好能够体现出其在大学之内的中立性或代表的多样性。即便是那些已明确由专门机构监督章程实施的,其专门机构要么不为人知,要么人员构成和运行机制不详,显然难堪大用。

其三,章程审查的方式与程序有待完善。尽管17份章程已经呈现出多样化的审查方式,但具体到特定的一个章程而言,多样化就成为唯一。章程选择了哪种审查方式,就注定了章程实施的保障程度。况且,17份章程并未穷尽所有可能的审查方式组合。同时,就章程审查的程序而言,所有的大学章程无疑均是缺失的。也许审查权机构的一般议事规则等运行机制可以为章程审查提供程序支撑,但仍须强调的是,章程的审查监督是需要一定专业性要求的,其审查程序不可简单等同于审查机构的既有程序。

3.章程实施监督保障机制的新构建

通过梳理现行章程实施保障制度并对其存在的问题进行分析,可以知悉今后在章程实施监督保障机制完善上,应着力从以下几个方面来努力。

第一,专门章节规定章程实施的监督保障机制。即用专门一章或“治理结构”章中的一节,来专门规定章程实施的监督机构为何,其基本的人员组成、议事规则等;实施监督保障的程序和机制为何;具体的审查方式及各审查方式的具体程序等。这一要求实质上是改变现有章程“附则”的内容,将重要的事项置于适当的位置。

第二,设立专门的章程监督机构。章程既已核准,理应按部就班地依照执行。可以说,章程的实施在我国高等教育改革的潮流下只会越来越受到重视。党委作为章程的审定机构,既制定又监督实施在理论上可谓理想,但细究党委自身权威性虽足,但代表性或中立性严重不足,是否具备监督审查的专业性仍值得商榷。而校内其他组织,也会面临这样或那样的难题,毋宁设立专门的机构专司章程实施的监督。这一专门机构,人员组成上要体现专业性和代表性,可由法学、教育学等领域的专家充任一二,普通的教职工和学生代表也应充实其中,学校治理机构的负责人或代表、举办者的代表等也是应考虑的范围。组成人员应有定额和任期的限制,需要通过适当的民主程序产生,并经学校党委的审定,由校长予以聘任。同时,章程应明确专门机构的地位和行为效力。

第三,构筑完备的审查方式。即将抽象审查和具体审查相结合,将事前审查和事后审查贯穿起来。具体而言,针对校级校规等抽象的规范性文件,制定或修改之后应交专门机构备案,并从形式上审查其合章性。对于重要的文件,也可施以核准程序。规范性文件生效实施后,若存在违反章程的情形,此时专门机构也可事后审查。对于组织的管理行为或活动,在其正式决定实施前,也可咨询专门机构的意见,即设置事前审查,从而不致在仅有事后审查时陷于被动状态。

第四,明确章程实施的监督程序。这包括程序的启动、初步审查、机构议决、公布决定等步骤。其中,程序的启动要明确规定什么人或者组织在何时能够提起审查请求。专门机构接到审查请求后,应当组织其办事机构等按照一定标准进行初步的审查,以初步确定审查请求的必要性和正当性,以便决定是否进入下一程序。经初审的审查请求,被认为有进一步审查必要时,提交机构讨论决议,具体可由机构的议事规则来决定。机构作出的决定应当以书面的形式送达请求人,并视情况予以在一定范围内公布知晓。

在大学章程中详细规范章程实施的保障机制固然很好,但目下而言很难成行。即便如此,如校内其他组织机构规定一番也可,但其应涵括上述四个方面的基本精神。

五、结语:迈向依章治校新常态

我国的高等教育已经进入后章程时代,大学章程作为“上承国家法律法规下启内部各项规章制度的大学最高纲领”,[10]其生命在于实施。只有实施大学章程,依照章程的规定办事,依法治校才能落实到位,大学治理方可正式迈进依章治校的新常态。大学章程的实施不可天马行空,应以大学章程的依法制定、核准和生效为前提要件。大学章程因其属性在效力上具有一定的特殊性。大学章程最终要通过以广大教职工和学生为代表的大学成员以及以校院治理结构为代表的各种单位组织,通过权利的享有、义务的承担、职权的履行、责任的确定等实现章程的规范效果,使静态的文本行动起来,跃然于纸上。应当认识到,大学章程的实施需要切实可靠的监督机制保障,我国的大学章程在这方面尚有很大提升空间。通过重视章程实施监督机构的组织运作,充分发挥其作用和功能,必将为章程的实施注入强大力量。

迈向依章治校新常态并不意味大学章程本身已经较为完美,它仍为一块璞玉,需要在实施中不断地打磨。章程规范的质量在很大程度上决定了章程实施的效果。在国家全力推动大学章程建设的当下,各个高校应真正地予以积极迎合。高等教育体制改革突破口纵然不少,但能够充分发挥大学自主性、能动性,全方位调动大学成员的积极参与,大学章程当属不二选择。章程虽定,不合时宜者仍可及时修正;规则既明,舍之而逐其他则必将徒劳。在推进国家治理和法治国家建设的征程上,大学章程终将融入其中,其应有的价值和作用亦会渐渐显现。徒法不足以自行,大学章程的实施仍须大学全力重视,积极依章治校、依章行为。2016年年底,各个高校都将拥有属于本校的章程。放眼未来,章程之于大学,终将不再陌生;大学之于章程,亦会习而惯之。

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