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倪志凤:教育行政协议中免费师范生的配合与协助义务——黄某诉江苏省教育厅教育行政协议案

倪志凤| 时间: 2017-07-20 22:22:32 | 文章来源: 法律适用

【摘要】 依据《国务院办公厅转发教育部等部门关于教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)的通知》、《国务院办公厅转发教育部等部门关于完善和推进师范生免费教育意见的通知》的规定,省级教育行政部门有与免费师范生及实行师范生免费教育的教育部直属师范大学签订免费教育协议并履行协议管理的职责。省级教育行政部门和免费师范生均应主动履行落实免费师范生任教学校的协议内容。免费师范生未予配合和协助导致免费教育协议未能实现,不能认定省级教育行政部门不履行教育行政协议。

【中文关键词】 师范生;免费教育协议;履行一、基本案情与审理情况

 

原告黄某诉称,其与被告江苏省教育厅订立了《师范生负责教育协议书》(以下简称《协议》),但其毕业后,江苏省教育厅没有按照《协议》约定给其分配工作,构成违约。其向多个部门反映均未能解决,故请求法院依法判决确认江苏省教育厅违约,并按照民法通则的规定判决江苏省教育厅工作人员书面检讨。

被告江苏省教育厅辩称,按照其与黄某以及华东师大订立的《协议》第十七条的约定,其应做好接受和安排国家免费师范毕业生到中小学任教的各项工作,组织用人单位与师范生在需求岗位范围内进行双向选择,落实任教学校,确保师范生有编有岗。江苏省教育厅已根据相关政策,依照师范生就业安置工作流程履行了《协议》的义务。江苏省无锡市南长区教育局(以下简称南长区教育局)按照江苏省教育厅的要求,主动与黄某联系,开展师范生就业安置工作。但黄某未按要求参加南长区教育局组织的双向选择、体检等录用程序。黄某的诉讼请求缺乏依据,请求法院依法驳回其诉讼请求。

第三人华东师大述称,《教育部办公厅关于做好2014届教育部直属师范大学免费师范毕业生就业工作的通知》中对于师范生就业安置工作的相关时间节点有要求,该校也会在每年毕业前将教育部的有关文件在网站上公开,文件的内容学生可以看到。

江苏省南京市中级人民法院一审认定:2011年9月,黄某作为乙方,江苏省教育厅作为丙方、华东师大作为甲方签订了《协议》,《协议》表明黄某的生源地为无锡市,所学专业为地理科学。《协议》关于各方的权利义务约定为:乙方“毕业后一般回生源所在地省份从事中小学教育工作不少于十年。毕业时由丙方安排,在需求岗位范围内进行双向选择,或服从分配,到中小学任教”;丙方“做好接受和安排免费师范毕业生(以下简称师范生)到中小学任教的各项工作,确保其有编有岗。在乙方毕业时,组织用人单位与其在需求岗位范围内进行双向选择,落实任教学校”。

2014年2月29日,南长区教育局向南长区编委报送《南长区教育系统关于2014年录用新教师的请示》,该请示写明:该地区拟招录中学地理教师2人,其中免费师范生1人。《2014年江苏籍国家免费师范毕业生分市人数表》及《2014届无锡籍免费师范生信息汇总》可证明,无锡市2014年师范生共9人,在华东师大就读的为3人,其中1人为黄某,其专业为地理科学。

另查明,2013年12月间,南长区教育局负责师范生就业安置的工作人员与黄某等师范生联系,告知其在寒假期间到南长区教育局面谈就业问题。黄某接到电话后,请其母亲到南长区教育局了解情况,南长区教育局的工作人员向其母亲说明了情况,并请其母亲转告黄某,在寒假期间本人到南长区教育局面谈。因黄某未到,寒假结束前,南长区教育局的工作人员再次与黄某通电话,告知其抽时间到南长区教育局面谈就业问题,但黄某仍未到。2014年4月3日,南长区教育局的工作人员给黄某发手机短信息联系:“请将你的就业推荐表、协议和个人简历近期送到南长区教育局”,黄某答复“好的,我清明节会赶回无锡的,到时候立即让我母亲送给你”,南长区教育局的工作人员回复“我们清明节三天也上班的,你可以自己送来”,黄某答复“我还没有毕业呢,我的毕业论文还有点问题,要等我拿到毕业证书才正式毕业。我母亲一直很配合和支持你们工作的,她会送过来的,我等到七月份毕业会来见你们的”,南长区教育局的工作人员回复“我们假期都上班的,你跟你母亲一起把材料送过来,不会耽误你很多时间,也希望你配合我们的工作”。2014年清明节期间,黄某之母将黄某的就业推荐表等材料送至南长区教育局,南长区教育局告知其需与黄某本人面谈,要求黄某本人递送有关材料,故未接收黄某之母递送的材料。因新招录的教师须在当地入社部门指定医院参加体检,2014年4月 22日,南长区教育局工作人员给黄某发手机短信息:“24日早上6:20前到南长区教育局集中,带好身份证和一寸正面免冠照片,体检费370元(自理),空腹。请务必参加,否则无法办理录用手续”,次日,该工作人员给黄某打电话,提醒其不要忘了参加体检。4月24日,黄某未按要求参加体检,南长区教育局工作人员给黄某打电话,但因黄某手机关机,未能取得联系。体检结束后,该工作人员路遇黄某之母,告知其黄某未参加体检,而不参加体检将无法办理就业手续。之后,该工作人员将黄某未参加体检等情况报告无锡市教育局,无锡市教育局将该情况上报江苏省教育厅,该工作人员也与江苏省教育厅高校招生就业指导中心的工作人员联系。2014年5月5日,江苏省教育厅高校招生就业指导中心的工作人员与黄某通电话,告知其到南长区教育局参加体检,如果没有按照规定的时间到南长区教育局参加体检,可能失去就业的机会。黄某称其知道了,但可能回不去。5月6日,黄某向南长区教育局工作人员发手机短信息:“为了配合你们我已经提前在华师大体检过了,其他同学有的还没有去。对于体检结果,我个人没有权限拿到,你们诚心要我的话,可以通过组织上直接和华师大联系要这份表格,我们学校老师是比较好说话的,你们可以直接联系”。南长区教育局工作人员回复:“体检是其中的一个程序,而且我们招聘新教师都是在人事部门指定的医院体检的,我们不可能去问你们学校要体检结果。而且你要清楚,我们用人单位必须首先要跟毕业生见面,这才是最重要的程序。所以请你本周五内(2014年5月9日之前)到我局面谈,地址:无锡市南长区扬名路12号。若你本周还是不来见面,我们将视同放弃”。黄某仍未按照要求到南长区教育局面谈及参加体检,其毕业后未能在无锡市南长区学校任教。

根据国办发[2012]2号《国务院办公厅转发教育部等部门关于完善和推进师范生免费教育的意见》的规定:“免费师范生、部属师范大学和生源所在地省级教育行政部门签订师范生免费教育协议,明确三方权利和义务”,“在省级政府的领导下,由省级教育行政部门会同人力资源社会保障部门按照事业单位新进人员实行公开招聘制度的要求,负责组织用人学校与毕业生在需求岗位范围内进行双向选择,为每一位毕业生落实任教学校”。

江苏省南京市中级人民法院一审判决驳回黄某的诉讼请求。黄某不服一审行政判决,向江苏省高级人民法院提起上诉。

江苏省高级人民法院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致,予以确认。

江苏省高级人民法院二审认为:《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)》第四条规定,免费师范生人学前与学校和生源所在地省级教育行政部门签订协议。《关于完善和推进师范生免费教育的意见》第二条规定:免费师范生、部属师范大学和生源所在地省级教育行政部门签订师范生免费教育协议,明确三方权利和义务。非师范专业优秀学生可按规定转为免费师范生。依据上述规定,江苏省教育厅有与免费师范生及实行师范生免费教育的教育部直属师范大学签订《协议》的职责。

《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)》第四条规定,省级教育行政部门负责履约管理。第五条规定,省级教育行政部门负责组织用人学校与毕业生在需求岗位范围内进行双向选择,切实为每一位毕业生安排落实任教学校。《关于完善和推进师范生免费教育的意见》第五条规定“进一步改进免费师范生就业办法”,明确要求“在省级人民政府领导下,由省级教育行政部门会同人力资源社会保障部门按照事业单位新进人员实行公开招聘制度的要求,负责组织用人学校与毕业生在需求岗位范围内进行双向选择,为每一位毕业生落实任教学校”。江苏省教育厅与华东师大、黄某签订的《协议》第二十条亦载明,江苏省教育厅负责免费师范毕业生的履约管理。依据上述规定和协议,江苏省教育厅有履约管理和组织用人学校与毕业生在需求岗位范围内进行双向选择的职责。

本案中,江苏省教育厅与华东师大、黄某签订的《协议》第十三条载明:黄某毕业时由江苏省教育厅安排,在需求岗位范围内进行双向选择,或服从分配,到中小学任教。第十七条载明,江苏省教育厅做好接收和安排免费师范毕业生到中小学任教的各项工作,确保其有编有岗。在黄某毕业时,组织用人单位与其在需求岗位范围内进行双向选择,落实任教学校。据此,该协议的内容之一是江苏省教育厅组织和安排用人单位与黄某在需求岗位范围内进行双向选择,落实黄某的任教学校。江苏省教育厅和黄某均应履行落实黄某的任教学校这一协议内容。

教育部办公厅于2013年11月6日向全国各地教育行政部门和部属师范大学下发教师厅函[2013]11号《教育部办公厅关于做好2014届教育部直属师范大学免费师范毕业生就业工作的通知》,该通知要求省级教育行政部门和部属师范大学积极组织双选活动,2014年5月底前确保90%免费师范毕业生通过双向选择落实任教学校。江苏省教育厅按照上述通知的要求,就做好2014年江苏籍国家免费师范毕业生就业工作,于2013年11月22日向全省各地教育行政部门下发苏教办师[2013]59号《关于做好我省2014年江苏籍国家免费师范毕业生就业工作的通知》。江苏省教育厅在通知中要求,各地教育行政部门要会同人社和编制部门在核定的中小学教师编制总额内,提前安排接收国家免费师范毕业生编制计划;统筹安排本地区2014年国家免费师范毕业生供需见面和招聘活动。“各地教育行政部门要督促和指导本地区2014年江苏籍国家免费师范毕业生就业工作,保证国家免费师范毕业生就业各项政策落实到位,最大限度提高签约率,2014年5月30日前完成本地区2014年江苏籍国家免费师范毕业生就业工作。”黄某生源地在无锡市南长区,南长区教育局根据规定向当地编委申报并确定编制计划。其后,南长区教育局多次与黄某联系约其面谈,但黄某未如约前往。因新招录教师需在当地入社部门指定的医院参加体检,南长区教育局又与黄某联系告知其体检的相关事项,黄某亦未参加体检。江苏省教育厅高校招生就业指导服务中心获知黄某未参加体检的情况后也与黄某联系,告知其不参加体检的不利后果。后南长区教育局再次告知黄某不参加体检的不利后果,黄某仍未按要求到南长区教育局面谈及参加体检。据此可以认定江苏省教育厅及有关教育行政部门已经履行了教育部文件及《协议》规定的履约管理义务。而与南长区教育局面谈、参加南长区教育局组织的体检等事务需要黄某本人参与,这些事务虽未在《协议》中明确约定,但根据协议签订的目的,黄某应予配合和协助。黄某未予配合和协助,导致协议的目的未能实现,不能认定江苏省教育厅不履行《协议》的约定。

上诉人黄某主张,拿到毕业证书才正式毕业,《协议》约定江苏省教育厅在其毕业时为其落实任教学校,而江苏省教育厅及南长区教育局的相关行为均在其毕业之前,故江苏省教育厅未履行协议约定,属违约行为。上诉人黄某主张的“毕业时”是一个特定的时间点,而毕业生就业安置是一项政策性很强的工作,涉及许多工作环节,提前安排接收国家免费师范毕业生编制计划、统筹安排本地区2014年国家免费师范毕业生供需见面以及面谈、体检等工作,客观上并不是在“毕业时”这一特定的时间点完成。教育部办公厅通知要求的2014年5月底前确保90%免费师范毕业生通过双向选择落实任教学校,以及江苏省教育厅通知要求的2014年5月30日前完成本地区2014年江苏籍国家免费师范毕业生就业工作,亦表明有关双向选择事项在毕业前进行。因此,江苏省教育厅、南长区教育局通知黄某面谈、体检等行为虽在黄某毕业之前,但均属为实现《协议》的目的而积极履约的行为。

黄某请求依据《中华人民共和国民法通则》的规定判令江苏省教育厅工作人员书面检讨,其诉讼请求不符合行政诉讼法有关对行政行为是否合法进行审查的规定。综上,黄某的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据,一审法院判决驳回其诉讼请求并无不当,依法应予维持。二审法院遂判决驳回上诉,维持原判。

二、师范生免费教育协议的性质及纳入司法审查的考量

(一)师范生免费教育协议的性质

在黄某诉江苏省教育厅教育行政协议案件中,人民法院审理裁判的基础是黄某、江苏省教育厅、华东师大三方签订的《协议》的效力。《协议》的性质如何界定,是属于平等民事主体之间签订的民事合同,还是具有公法上权利义务关系的行政协议,直接关系到司法救济方式的选择。

以往的学理研究中,行政合同是否存在的主张一直见仁见智。一方面,我国民法学界通常认为合同是指平等主体之间缔结的契约,因而一直否定行政合同的存在。[2]另一方面,行政法学者大多认为行政协议是“公法上的契约”。[3]“所谓行政契约就是指以行政主体为一方当事人的发生、变更或消灭行政法律关系的合意。”[4]“行政合同是指行政主体为了实现行政目的(或者为了公共利益目的),而与另一方当事人就行政上的权利义务互为意思表示并达成的合意的法律行为。”[5]值得注意的是,实践中,传统型政府通常强调命令化和强制化行政方式,现代政府则更多地转向柔性化行政方法,灵活运用行政协商、行政合同、行政指导等方式,追求行政相对人的参与和协作,以更好地实现行政目标。在这一背景下,行政合同作为一种新型行政管理方式,在补充行政处罚、行政强制、行政征收等强制性行政方式上有着不可替代的积极作用,[6]在实践中被广泛应用。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《适用解释》)第十一条明确规定,行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。要准确理解与把握行政协议的概念,首要的是区分其与民事合同的不同。有专家认为,行政协议与民事合同的本质区别在于行政协议的行政性,具体又在主体标准、内容标准、目的标准三个方面存在明显区别。[7]行政协议应当具备以下四个基本要件:(1)主体要件,作为行政协议的一方当事人是行政机关或者法律、法规、规章授权的组织,且行政机关恒定是行政协议区别于民事合同的识别特征;(2)目的要件,订立行政协议的目的是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标;(3)职责要件,行政协议应当是行政主体在法定职责和权限范围内订立的;(4)内容要件,行政协议的内容是要确定当事人双方的权利义务,且行政主体一方享有行政优益权。[8]

“教育行政,是国家对教育这项公共事务的决策、组织、调控和管理的活动,是国家和地方各级教育行政机关对各级各类教育事业的管理。”[9]但是,教育行政机关实施的行为并不全是教育行政行为。“教育行政机关实施的行为包括民事行为和职权行为两个方面,教育行政机关以平等主体的身份实施的与其法定行政职权无直接关系的行为是民事行为,教育行政机关实施的职权行为是指教育行政机关依照法定职责权限实施的行为。”[10]本案所涉《协议》,在内容上兼具民事合同和行政协议的双重属性,民事属性主要体现在招生教育过程中的平等性、自主性及权利义务的对等性等,而行政属性又体现为法定性、公益性、强制性及行政机关的优益权等方面。本案中,法院将师范生免费教育协议认定为行政协议,主要理由是:一是协议中一方当事人是履行行政管理职权的江苏省教育厅;二是签订协议的目的是为了贯彻国家和教育部关于免费师范生政策的具体落实;三是江苏省教育厅负有“接收和安排本省学籍的免费师范毕业生到中小学任教的各项工作并确保其有编有岗”的职责;四是根据《协议》载明的内容,江苏省教育厅依法享有对免费师范毕业生履约管理的职权。综上,不难看出《协议》在性质上完全符合行政协议的内在特征。教育行政主管部门通过在平等基础上实现协议的订立,协议主体双方的平等地位、权利义务的对等贯穿协议的始终,这种方式减弱了行政权力的强制性,提高了合同相对方的接受度,保证了协议要表达的行政内容,有力保障了国家免费师范生政策的贯彻和落实。[11]

(二)师范生免费教育协议纳入司法审查的考量

根据《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起的诉讼,属于人民法院行政诉讼的受案范围。修改后的《行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼受案范围备受争议。有意见认为行政协议属于特殊的民事合同,应当遵守合同法的规定,发生争议应当按照民事争议受理,适用民事诉讼法的程序;也有意见认为,行政协议有行使公权力属性,实践中行政机关违约较多,按照行政案件受理,有利于法院的监督。考虑到化解行政争议、保护行政相对人的合法权益的需要,新行政诉讼法将行政协议纳入到了行政诉讼受案范围。[12]在性质上属于行政协议的师范生免费教育协议,按照行政诉讼法的规定,难以直接判断其是否属于行政诉讼的受案范围。《适用解释》第十一条对《行政诉讼法》第十二条的规定进行了细化和阐释,该条第一款界定了行政协议的概念,第二款第三项“其他行政协议”对实践中不同类型的行政协议作了兜底规定。按照《适用解释》起草者的论述,规定这样的兜底条款,一方面说明在对实践中不同协议性质的认识上还没有完全达成一致;另一方面则明确了行政诉讼法第十二条第一款第十一项采取的是不完全列举方式,其他凡是符合《适用解释》第十一条第一款规定的均属于行政协议,这就为通过司法实践逐步拓展可诉行政协议的范围,提供了足够的制度空间。[13]结合《行政诉讼法》及《适用解释》的规定,师范生免费教育协议属于人民法院行政诉讼的受案范围。

三、师范生免费教育协议案件司法审查的重点

由于行政协议具有的双重属性,司法审查要同时兼具合法性审查与合约性审查两个标准。因此,合法有效的行政协议要同时具备协议主体适格、签订协议自愿、内容合法有效、订立程序合法、符合法定形式要件等五个方面的条件。[14]就本案涉及的师范生免费教育协议案件而言,人民法院在司法审查中主要是从以下两个方面进行了司法审查:

(一)《协议》是否合法有效

本案黄某的诉讼主张是请求法院依法判决确认江苏省教育厅违约,对此,法院首先应当审查《协议》是否合法有效。审查重点又可以分为以下四个方面:

1.协议主体是否适格。要求当事人全面履约的前提是行政合同合法有效,而行政合同合法有效的前提是行政机关必须有相应的法定职权,即行政机关必须有权运用合同的方式开展行政活动。[15]本案协议有三方当事人,即作为教育行政部门的江苏省教育厅、作为免费师范生的黄某、作为师范生免费教育承担主体的华东师大。国办发[2007]34号《国务院办公厅转发教育部等部门关于教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)的通知》载明,《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)》已经国务院同意应贯彻执行。《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)》第一条规定,从2007年秋季入学的新生起,在华东师大等六所部属师范大学实行师范生免费教育。第四条规定,免费师范生人学前与学校和生源所在地省级教育行政部门签订协议。国办发[2012]2号《国务院办公厅转发教育部等部门关于完善和推进师范生免费教育意见的通知》载明,《关于完善和推进师范生免费教育的意见》已经国务院同意应贯彻执行。《关于完善和推进师范生免费教育的意见》第二条规定,免费师范生、部属师范大学和生源所在地省级教育行政部门签订师范生免费教育协议,明确三方权利和义务。非师范专业优秀学生可按规定转为免费师范生。依据国务院和教育部的上述文件规定,江苏省教育厅有与免费师范生及实行师范生免费教育的教育部直属师范大学签订协议的职责,即江苏省教育厅属于涉案《协议》的适格主体。

2.签订协议是否自愿。《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)第条规定:“当事人依法享有自愿订立合同的权利,任何单位和个人不得非法干预。”自愿性是民事合同的重要特征之一,也是行政协议的应有之义。涉案《协议》签订之时是否违反自愿原则,按照民事诉讼“谁主张、谁举证”的基本规则,是应当由黄某在诉讼中提供相反证据予以证明的。就本案而言,黄某并未提供这样的证据,相反其诉讼请求是请求法院判决被诉行政机关承担违约责任,其前提是承认合同是合法有效的。结合案件的相关事实,《协议》在黄某人学时已经签订,而黄某起诉之时已经完成了大学课程,应当认为《协议》签订符合自愿原则。

3.协议内容是否合法。内容合法,是行政协议合法有效的重要条件。行政协议的内容不得违反法律规定和社会公共利益,否则行政协议无效。经法院审理查明,本案《协议》的主要内容是“黄某毕业时由省教育厅安排回生源所在地从事中小学教育工作;省教育厅在黄某毕业时,组织用人单位与其进行双向选择,落实任教学校,确保有编有岗”。据此可以看出,该《协议》的目的在于落实黄某毕业后能够回生源地从事中小学教育工作。《协议》既是落实教育部《关于完善和推进师范生免费教育的意见》的政策要求,也为免费师范生的合法权益提供了有效保障,符合法律规定。

4.程序是否合法、正当。“为了防止行政机关恣意行使行政权力,也为了行政机关作出的决定能够体现民意,而不是损害民众的利益,正当法律程序成为行政活动的基本要求。”[16]作为行政活动的重要载体和行政管制方式改革的重要突破口,行政协议的签订程序同样要合法、正当。对行政行为程序正当性的司法审查,不仅可以提升行政行为的正当化水平,而且可以不断完善中国的行政程序法治体系,并与时俱进地提升行政程序正当化标准。[17]现阶段,国家尚未制定关于行政协议的法律规范,同时关于师范生免费教育协议的制定程序亦无明确的规定,据此教育行政部门在与免费师范生签订协议时,应当符合正当程序的原则。一般而言,要充分尊重免费师范生的自主权和陈述权,尤其是对其中的重要条款,如就业方向、违约责任等内容要向其作出明确的提示和解释说明。

(二)被诉行政机关是否存在违法、违约行为

在确定本案《协议》合法有效的前提下,司法审查的重点应当是作为协议一方的被诉行政机关是否存在违法或违约行为,进而判断黄某的诉讼请求能否成立。经法院审理查明,涉案《协议》第十三条载明,黄某毕业时由省教育厅安排,在需求岗位范围内进行双向选择,或服从分配,到中小学任教。第十七条载明,省教育厅做好接收和安排免费师范毕业生到中小学任教的各项工作,确保其有编有岗。在黄某毕业时,组织用人单位与其在需求岗位范围内进行双向选择,落实任教学校。据此,该《协议》的目的之一在于江苏省教育厅组织和安排用人单位与黄某在需求岗位范围内进行双向选择,落实黄某的任教学校。江苏省教育厅和黄某均应按照有利于实现落实黄某毕业后回生源所在地从事中小学教育工作这一目的履行协议。江苏省教育厅按照《教育部办公厅关于做好2014届教育部直属师范大学免费师范毕业生就业工作的通知》的要求,就做好2014年江苏籍国家免费师范毕业生就业工作,于2013年11月22日向全省各地教育行政部门下发苏教办师[2013]59号《关于做好我省2014年江苏籍国家免费师范毕业生就业工作的通知》。江苏省教育厅在通知中要求,各地教育行政部门要会同人社和编制部门在核定的中小学教师编制总额内,提前安排接收国家免费师范毕业生编制计划;统筹安排本地区2014年国家免费师范毕业生供需见面和招聘活动。“各地教育行政部门要督促和指导本地区2014年江苏籍国家免费师范毕业生就业工作,保证国家免费师范毕业生就业各项政策落实到位,最大限度提高签约率,2014年5月30日前完成本地区2014年江苏籍国家免费师范毕业生就业工作。”黄某生源地是无锡市南长区,南长区教育局根据规定向当地编委申报并确定编制计划。其后,南长区教育局多次与黄某联系约其面谈,但其并未如约前往。因新招录教师需在当地入社部门指定的医院参加体检,南长区教育局又与黄某联系告知其体检的相关事项,但其亦未参加体检。江苏省教育厅高校招生就业指导中心获知黄某未参加体检的情况后也与其联系,告知其不参加体检的后果。后南长区教育局再次告知黄某不参加体检的后果,黄某仍未按要求到南长区教育局面谈及参加体检。《合同法》第六十条规定:“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则,根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。”结合案件查明的事实,法院认定江苏省教育厅及其属地教育行政部门已经履行了《协议》约定的义务,相反,作为合同一方当事人的黄某却拒不履行自己应当履行的配合和协助义务,导致《协议》约定的内容无法实现,其应当对违反合同约定的行为承担法律责任。

关于黄某在诉讼中主张的履约时间节点问题。本案中,《协议》约定省教育厅在免费师范毕业生毕业时为其落实任教学校。但毕业生就业安置是一项政策性很强的工作,涉及许多工作环节,而“毕业时”是一个特定的时间点,提前安排接收国家免费师范毕业生编制计划、统筹安排本地区2014年国家免费师范毕业生供需见面等工作客观上无法在该时间点完成。教育部办公厅通知要求2014年5月底前确保90%免费师范毕业生通过双向选择落实任教学校,江苏省教育厅通知要求2014年5月30日前完成本地区2014年江苏籍国家免费师范毕业生就业工作,均表明有关双向选择事项在毕业前进行。江苏省教育厅、南长区教育局通知黄某面谈、体检等行为虽在其毕业之前,但均属为实现《协议》的目的而积极履约的行为,黄某关于履约时间的辩解明显违反常识。

四、师范生免费教育协议案件司法审查的法律适用和裁判方式

(一)法律适用

就行政协议案件的审理而言,其不同于传统的行政诉讼案件,这在法律适用上也有所体现。《适用解释》第十四条规定:“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法,在适用行政法律规范的同时,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”司法解释作出这样的规定,很是符合行政协议所具有的“最少公法色彩、最多私法色彩”的特点。[18]

关于本案的法律适用,人民法院同时适用了行政法律规范和民事法律规范。二审法院在裁判理由中论及,行政协议既有行政管理的属性,也有合同的属性,因此行政协议除必须有行政管理方面的法律、法规、规章等规范性文件作为依据外,对于行政管理方面的规范性文件没有明确规定的问题,特别是合同履行方面的问题,在不与行政管理方面的法律、法规、规章等规范性文件的规定相冲突的情况下,亦可适用合同法的基本原则和规定。在本案审理过程中,审查《协议》是否合法有效主要依据的是行政法律规范,实际上也包括行政机关制定的规章以下的规范性文件;而审查被诉行政机关是否存在违法、违约行为,主要依据的是《合同法》等民事法律规范。简言之,于司法审查而言,法院对行政协议的效力审查主要依据行政法律规范,兼顾民事法律规范,而就协议双方是否按照约定履行义务以及违约责任的承担等内容,则主要依据民事法律规范。

(二)判决方式

基于行政协议案件的特殊性,行政诉讼法为其单独规定了特有的判决方式,该法第七十八条规定:“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的,人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法,但未依法给予补偿的,人民法院判决给予补偿。”《适用解释》又对行政协议的判决方式进一步完善,其第十五条第二款规定:“原告请求解除协议或者确认协议无效,理由成立的,判决解除协议或者确认协议无效,并根据合同法等相关法律规定作出处理。”而《合同法》第一百零七条规定:“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的,应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”不难看出,立法虽然将行政协议案件纳入行政诉讼的受案范围,但在判决方式上按照民事合同进行处理,这是与传统行政案件在判决方式上的重大区别。就本案而言,法院经审理后认为黄某的诉讼请求不能成立,虽然立法及司法解释并未明确规定此种情形下的判决方式,但是结合民事法律规范,法院可以判决驳回黄某的诉讼请求。

 

【注释】

[1]一审:江苏省南京市中级人民法(2014)宁行初字第276号行政判决,合议庭成员:路兴、陶伟东、吴春辉;二审:江苏省高级人民法院(2015)苏行终字第00282号行政判决,合议庭成员:倪志凤、沙永梅、苗青。生效裁判作出日期:2015年7月27日。 [2]于立深:“通过实务发现和发展行政合同制度”,载《当代法学》2008年第6期。 [3]潘爱国:“论行政合同之功能与救济”,载《行政法研究》2014年第10期。 [4]余凌云:《行政契约论》,中国人民大学出版社2006年版,第40页。 [5]杨解君主编:《中国行政合同的理论与实践探索》,法律出版社2009年版,第3页。 [6]王学辉、李桂红:“行政合同司法审查的制度供给”,载《福建行政学院学报》2015年第1期。 [7]王旭军:《行政合同司法审查》,法律出版社2013年版,第36页。 [8]程琥:“审理行政协议案件若干疑难问题研究”,载《法律适用》2016年第12期。 [9]高家伟主编:《教育行政法》,北京大学出版社2007年版,第37页。 [10]郭修江:“审理教育行政案件若干问题思考”,载湛中乐主编:《教育行政诉讼理论与实务研究》,中国法制出版社2013年版,第70-71页。 [11]张楠:“《师范生免费教育协议书》的法律性质”,载《教育评论》2011年第4期。 [12]袁杰主编、童卫东副主编:《中华人民共和国行政诉讼法解读》,中国法制出版社2014年版,第44页。 [13]李广宇:《新行政诉讼法司法解释读本》,法律出版社2015年版,第216-217页。 [14]程琥:“审理行政协议案件若干疑难问题研究”,载《法律适用》2016年第12期。 [15]李广宇:《新行政诉讼法司法解释读本》,法律出版社2015年版,第268页。 [16]张树义、张力:《行政法与行政诉讼法学(第三版)》,高等教育出版社2015年版,第35页。 [17]江必新:“行政程序正当性的司法审查”,载《中国社会科学》2012年第7期。 [18]李广宇:《新行政诉讼法司法解释读本》,法律出版社2015年版第250页。


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