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温泽彬:受教育权的多元属性是分省定额制招生改革的法理依据

法治政府网| 时间: 2016-10-17 10:15:56 | 文章来源: 法学

【中文关键词】 受教育权,权利属性,高校招生改革,分省定额制

【摘要】 现今各省(自治区、直辖市)存在的部属院校高考录取机会差异,表面上是由高考分省定额制所造成的,实则是隐藏在分省定额制背后的优质高等教育资源分布不均、中央与地方共建办学模式以及各省之间基础教育存在较大差异等深层次原因所致。分省定额制作为高考招录名额配置载体,是符合我国国情的适当方式;现阶段废除分省定额制可能会进一步加剧录取不公平,因而探求定额制下的名额配置实体标准并以法定程序予以规范才是解决问题的关键。做好定额制配置改革的顶层设计,需转变长期以来的政策性思维,以受教育权的宪法权利属性界定高校招生录取中的公民权利边界。未来的改革思路是,从受教育权中的自由权、社会权以及机会平等的多重属性切入,综合运用减少教育行政管制、推进增量纠偏计划等措施来推进定额制配置改革,而部属院校属地考生录取不应在录取机会上特别优待,宜从社会权之经济性照顾措施来予以补偿。教育部正在推进的“双一流”高校建设工程也将大大消解公民诉求压力。

在今年高考前夕,江苏省的不少考生家长因对2016年江苏将向中西部省份“输出”3.8万招生名额的做法存有异议,遂向当地教育主管部门陈情,希望主管部门公开决策过程,呼吁高考招生公平。[1]2016年4月教育部、国家发改委联合公布了《关于做好2016年普通高等教育招生计划编制和管理工作的通知》。该通知附列的《2016年部分地区跨省生源计划调控方案》规定,为平衡教育资源,包括江苏、湖北等在内的基础教育大省,将向中西部基础教育薄弱省份调出共计16万个高考招生名额,其中涉及江苏省的高考招生名额为3.8万个。针对上述规定,江苏已有一律师向法院提起诉讼,请求法院判决“确认上述两文件违法,予以撤销”。[2]

教育部、发改委联合发文的初衷是矫正高考分省定额制招生所存之弊端,并做出相应的调整。然而,其侵损了既有受益群体之利益,必然招致当地民众的激烈抵制。现实问题的复杂性表明,仅仅依靠教育部等部门的临时性文件、政策的单一性方案,有“治标不治本”之嫌,无法破解当下高等教育不公平之困境,理论研究急需对高考招生制度作更深入研判。进一步而言,分省定额制应废除,还是应改革,我们要有清晰的认识。倘若采纳改革方案,其应遵循何种原则、选择什么路径?理论研究应有一个科学系统的回应。笔者认为,做好高考定额制配置改革的顶层设计应转变长期以来的政策性思维,探究宪法及法律框架内的理论依据,以此寻求科学规划定额制并实现高考招生相对平等的可行路径。

一、现行分省定额制招生是适应我国现实需求的政策性方案

我国高校招生配额制度大致经历了三个时期,即配额权上收、大行政区配额以及分省配额制三个阶段。[3]1959年以来,高校招生采取“各中央部门领导的学校在各省、市、自治区的招生人人数,以及考生来源较多的省、市支援考生来源不足的省、市、自治区的调剂人数,由教育部与有关省、市、自治区及有关学校协商制定调剂方案”[4]的做法。此为分省定额制之雏形,直到“文革”前基本沿用此法。

1977年恢复高考后,分省定额制延续至今。长期以来,分省定额制是建立在各高校自身对国家政策、社会需求及办学条件的理解把握的前提下,实施的以省(自治区、直辖市)为单位分配招生指标的制度。其主要依据是《中国教育改革和发展纲要》(中发【1993】3号)、《关于进一步改革普通高等学校招生和毕业生就业制度的试点意见》(教学【1994】3号),以及教育部等相关部门陆续颁布的一系列规范性文件。具体而言:(1)1985年,高校招生进入国家任务招生计划与调节招生计划并存的“双轨制”阶段。《中共中央关于教育体制改革的决定》提出,“面向全国的院校及专业实行全国招生,面向地区的院校及专业在地区范围内招生,同时省属院校对本地落后地区的考生可降分录取”。[5]由此,全国性院校与省属院校分别实行了两种不尽相同的招生模式。⑵1994年,高校招生进入“并轨制”时代。依照中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》及教育部《关于进一步改革普通高等学校招生和毕业生就业制度的试点意见》,“学校可根据社会需求和办学条件自行调整招生规模,国家调控招生总规模和专业结构”,“录取时,对同一学校只规定一个最低控制分数线,不再按国家任务和调节两种计划分别划定分数线。”自此,录取不再区分全国性院校与省属院校,高校可根据自身情况来调整招生规模及各省份招录名额。(3)2008年以来,教育部会同国家发改委启动了“支援中西部地区招生协作计划”,该计划要求“招生名额由高教资源丰富、办学条件较好的天津、辽宁、上海、山东等11个省市承担,将其面向预计录取率较低、高教资源缺乏的内蒙古、安徽、河南、贵州、甘肃等5个中西部省份招生”,旨在给中西部学生提供更为良好的教育机会,着力缩小区域差距。2009年以来,有关部门又陆续公布“加大对中西部的招生计划”,前文提及的江苏2016年调整方案,即属于此类计划。⑷2008年,教育部加强对部属院校(尤其是211、985高校)招生计划的引导和调控,提出“部属院校属地招生比例一般不超过30%”的要求。(5)2014年以来,教育部实施“农村贫困地区定向招生专项计划”。根据《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》(中发【2015】1号)、《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》(国发【2014】35号)以及2015年《国务院政府工作报告》,教育部出台了针对农村贫困地区考生的定向招生专项计划。

上述持续改革措施充分展现了高考分省定额制招生始终徘徊于高等教育发展不均衡的现实国情与实现区域之间招生相对公平的长期目标之间,力图在两者之间做到更好的平衡。

第一,分省定额制是根据我国高等教育现实状况做出的制度选择。(1)分省定额制来源计划,是依据国家及各地对高等学校毕业生的需求以及各省考生数量来编制的,符合我国高等教育发展初期的特定背景。⑵分省定额制较好地兼顾了少数民族地区照顾政策。根据国家经济和社会发展规划,国家在近年来仍逐步增加在边疆、少数民族地区的招生人数。[6](3)分省定额制能妥善处理好公民受教育权与教育发展的国家利益之间的关系。我国高等教育担负着培养高级专门人才、发展科学技术文化和促进现代化建设的重大任务,[7]据此,生源质量成为高校招生名额分配的重要判断依据之一。2006年,教育部直属高校招生来源计划编制会议提出:“要依法自主、科学、合理的决策,坚持以生源质量为主,兼顾地区包括考虑少数民族地区平衡的原则”。[8](4)分省定额制综合考量高校办学条件及招生能力等现实因素。根据教育部规定,批准(或备案)的具有普通高等学历教育招生资格的高校在国家核定的普通高等教育年度招生规模内,可编制本校的分省(区、市)分专业招生计划(即招生来源计划)。[9]各高校根据本院校发展,自主决定分省招生名额,较好地兼顾了我国高等院校发展情况不一的现实情况。

第二,分省定额制适时调整方案对长期以来形成的高考招生不公平有很大的改进作用。长期以来,我国高考招录问题突出,存在部属院校录取率差异大、中西部省份录取率低以及农村考生录取率低等问题。近年,教育部等部门对部分省份配置数额的调整,采用循序渐进策略,在很大程度上缓解了现实矛盾。例如,2008年,教育部实施“支援中西部地区普通高校招生协作计划”,安排协作招生计划3.5万人;2009年,全国共安排协作招生计划6万人,支援中西部地区;2010年,全国共安排招生计划12万人(其中本科7万人),比2009年增加6万人,由高等教育资源丰富、办学条件较好的14个省份承担该计划,招生名额分配到高等教育资源缺乏、升学压力较大的山西、内蒙古、河南、安徽等8个中西部省(区)招生;2011年,为了加强宏观调控,教育部安排北京、天津、辽宁等15个支援省市继续面向山西、内蒙古、安徽、河南、广西、贵州、云南、甘肃等中西部8省区开展“支援中西部地区招生协作计划”,招生计划共15万名,增加3万名;[10]2015年,教育部继续实施农村贫困地区定向招生专项计划,招生规模为5万名,侧重向农村考生数量多、升学压力大省份倾斜。[11]

第三,分省定额制能更好地调节高校招生选择评价体系改革之弊端。近年以来,教育部要求建立和完善对普通高中学生的综合评价制度,并逐步将其纳入高校招生选拔评价体系,教育部明确了在国家统一考试录取基础上的全面、综合、多元化的考试评价制度和高校多样化的选拔录取制度的高考改革方向。[12]由此,不少高校拉开了自主化招生改革之序幕。不应忽视的是,由于各省基础教育发展仍然存在较大差异,自主招生的改革效果可能适得其反,可能加剧不同省份考生受教育的机会不平等。借助分省定额制,可以兼顾各省的实际情况,对多元化招生带来的负面效果予以纠偏。

综上,高考分省定额制作为历史的产物,在维护我国高考的公平性及区域平等性方面具有正向调节功能。通过教育主管部门适时推行的改革措施,更好地弥合了我国现实国情与实现高考招生公平目标之间的差距。然而,缘何分省定额制成为人们批评高考不公的重要制度因素呢?废除分省定额制能够一劳永逸地解决高考不公平的现实问题吗?要回答这些问题,需要进一步对分省定额制现实存在的问题及成因作深入剖析。

二、分省定额制并非当前高考招录不公平的内在决定性因素

从我国高考招录的现实状况看,较为突出的问题是各地考生录取机会存在巨大差异,尤其是以“985”、“211”为主的部属院校在各省考生间的入学机会不平等问题更为明显,表现为“招生本地化”。[13]一时,社会公众对高等教育资源配置模式的批评甚嚣尘上,分省定额制也被视作高考招生不公平的制度根源。甚至有学者认为,分省制进一步催生了“高考移民”现象,加剧了城乡之间、发达地区和欠发达地区之间的差别,降低了社会竞争力,弱化了国家统一意识。[14]因而,不少学者提出废除分省定额制是解决当前高考招录不公平与招生地方化问题的关键所在。[15]张千帆教授甚至极力倡导在全国实行“一张卷”。[16]固然,这种做法其出发点是很好的,也极富有创见性。但是,作为一项事关全国性的教育制度改革,在经过科学严谨论证之前,任何替代改革方案均应慎重,避免带来新的社会问题。倘若能把握住正确界分分省定额招生制度与分省定额配置程序两者之间的关系,并认清当前高等教育招录不公平的内在根源不在于分省定额制制度本身,而在于其内在的名额配置标准及程序缺失这一关键,那么问题的解决可能会相对简单一点,相应的改革建议也会更具操作性。

第一,高考招生区域差异有复杂的历史因素和社会原因,作为名额配置方式的分省定额制并非导致这种结果的内因。各省(自治区、直辖市)存在的高水平大学高考录取机会差异的原因复杂,表面上是由高考分省定额制造成的,实则是隐藏在高考分省定额制背后的优质高等教育资源分布不均、分摊共建大学办学模式以及基础教育发展存在较大差距等深层因素共同交互所致。在很大程度上,“分省定额这一自古实行的‘善制’,只不过是政治、经济、教育等现实因素发展均衡而引起的高考不公的‘替罪羊’,其本身非‘恶制’也”。[17]建议彻底废除高考分省定额的做法,并未周全考虑我国的现实状况,其结果不仅无法从根本上消除历史形成的各地高考录取差异,而且还可能进一步降低教育发展相对落后地区考生的录取机会。笔者认为,以当前形势来看,渐进式改革分省定额制更切合实际。借助国家宏观调控,逐步实现各省考生的入学机会公平的目标是可以期待的。

第二,部属院校招生地方化的根源是部属高校给予属地考生更多录取名额。由于部属院校占用了学校所在地方的办学经费、土地等多种资源,作为一种回报,部属高校在招生名额分配时,会分配给本地考生更多比例的录取名额。鉴于我国高考招录制度并无统一立法,中央和地方政府在教育权力范围的划分上仍有模糊乃至不合理之处,这使得高等教育招生名额分配制度容易受到来自外界环境和内部条件的影响。[18]因此,部属院校招生地方化现象折射出的是,在当前国家教育资源仍有赖于地方政府支持的背景下,部属皖校也不得不对当地政府做出无奈的迎合之举。2008年,教育部明确要求各部属高校在属地的招生计划比例一律不得提高,超过30%的应逐步回调至30%以内。[19]经过数年努力,该规定实施效果明显,不少部属院校属地招生比例低于30%,部属院校招生地方化问题得到很大缓解。

第三,分省定额制具有较大的制度完善空间,可以期待在分省定额制下实现高考招生录取公平的目标。如前所述,分省定额制的形成符合我国高等教育的现实状况,招生来源计划的编制也综合考虑了国家及各地对高等学校毕业生的需求以及各地考生数量差异等相关因素。伴随我国社会各方面的发展,现有高考招生名额分配格局的弊端也逐步凸显。因而,过去20多年以来,教育主管部门渐次推进各种改革措施,比如,部属院校属地考生比例限制规定、中西部落后边远地区的支持政策、落后农村考生的招录政策,等等。从总体上看,现行高考招生录取工作向更加公平的方向发展,高考招生名额配置也日趋合理。可以预见,在消除干扰分省定额制的各种因素后,在分省定额制下完全可以实现区域比例平等的目标。

综上所述,分省定额制并非恶制,但其在实践中的具体名额配置的实体标准及法定程序存在诸多问题。因此,“宜改不宜废”是我国高招分省定额制更为现实的对策,我们首要任务是重新检讨分省定额制配置标准、程序,乃至于从法治角度对高招改革的顶层设计整体方案重新作出检讨与反思。

三、分省定额制配置改革应从受教育权的多元属性切入

在我国高等教育发展滞后、各省基础教育区域差异大,以及各高校招生注重学生就业率、科研实力的发展等多重目的的背景下,分省定额制招生在上述多重矛盾关系中始终发挥着重要的平衡功能。但是,随着我国教育事业发展,现今这些现实问题处理方式已有转变,那么分省定额制如继续维持原来的名额配置实体标准或参考因素,则与社会现实发展不符,分省定额制难免成为众矢之的。主要理由是:(1)公民的受教育权意识觉醒,对受教育权的诉求更加强烈,从而引发公民对定额制招生公平性的更高期待。(2)几十年来,我国教育事业得到了长足的发展,高校在配置各省高考招生名额时的参考社会条件已发生变化,维持现有的分配格局不再具有正当性。譬如,各省基础教育的差异较大、计划经济下的大学毕业生就业分配等社会性问题已悄然改变。(3)随着高等院校学科建设及科研体系的完善,作为本科教育的高等教育,其与国家科技发展、学科培育等国家利益的关联性已大大降低,因而据此类因素来区别对待各省名额分配,缺乏充足的理由。(4)至为关键的一点,教育部主导下的分省配额及陆续颁发的调整方案通知、指令,其实质是压制或者牺牲部分省份考生的受教育权利,让其他省份的考生受益,仍是计划经济思维主导下的传统做法。这种做法在当前已招致公众日益强烈的反对,公众甚至通过诉讼途径来主张权利。在现行制度背景下,虽然公民无法通过宪法诉讼来解决问题,但教育部门的方案涉嫌违宪的事实是客观存在的。

总之,分省定额制所依存的社会背景已发生重大变化,故而分省定额制配置实体标准已受到挑战。下一步应该思考的是,在新的社会现实面前,分省定额制如何来调整现实生活中更为复杂的多元利益之间的矛盾与冲突,重新构建新的标准规则,并以相关程序来加以规范。毋庸讳言,宪法和法律是调整利益主体之间关系的载体,通过宪法和法律把各种利益主体之间的关系界定好,以法治方式来把握分省定额制改革的原则与方向,即以法治思维替代政策性思维,是全面检讨与反思分省定额制改革的必然路径。

(一)分省定额制名额配置现有依据的合宪性和合法性检讨

第一,原有分省定额制配置依据及其调整性方案依据存在违宪、违法之嫌。须说明的是,分省定额制作为高考招生名额配置的方式,是宪法及法律允许的适当方式,本文将在后面作进一步阐述。然而,分省定额制的配置标准及其程序却有违宪和违法之嫌,并最终造成社会不公平的后果。

(1)分省定额制名额配置的主要依据是中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》、教育部发布的《关于进一步改革普通高等学校招生和毕业生就业制度的试点意见》以及教育部和其他部委公布的一系列招生改革政策。从各高等院校招录名额分配情况看,当前部属院校在全国不同省份之间的名额差异明显,本地化招生现象严重,[20]其依据也违反了我国宪法规定的平等原则,违反了《教育法》9条“公民依法享有平等的受教育机会”的规定。

(2)其他调整性方案依据存在违宪和违法之嫌。以2016年4月教育部、国家发改委联合公布的《关于做好2016年普通高等教育招生计划编制和管理工作的通知》和该份文件附列的《2016年部分地区跨省生源计划调控方案》为例。作为一项调整性方案,从规定的目的来看,其是用于对当前高考招生不公平的问题进行纠偏,看似合情合理,但同样有违宪、违法嫌疑。第一,从法位阶上看,作为两部委颁布的通知,其位阶属于规范性文件。一项规范性文件用于调整公民受教育权这一宪法保障的基本权利,已违反《立法法》规定的法律保留原则。第二,从规范内容上看,该通知第3条规定的“促进高等教育区域和城乡入学机会公平。2016年,支援中西部地区招生协作计划安排21万人,其中本科14万人,由北京、天津、江苏等14个省(市)的公办普通高校承担,面向河南、广西、贵州、甘肃等10个中西部省(区)招生”,以及据此作出的《2016年部分地区跨省生源计划调控方案》,两者均欠缺充分的法律依据,且对湖北、江苏等地考生录取机会构成实质影响,存在违反宪法和教育法确立的平等受教育权的嫌疑。第三,定额制的招生名额配置程序存在瑕疵。一般来说,教育部门对高等院校所作招生定额编制履行批准或备案程序,但从教育部门公开的信息中,我们无法找到关于审核程序的明确程序法规范。尽管教育部目前设定了“招生本地考生不得超过30%的比例限制”,但这一比例明显高于在其他大部分省份的招生比例,违反受教育权的平等原则。同样,教育部、发改委等部门联合制定的专项性调整计划,在程序上也是存有瑕疵的。以2016年“支援中西部地区招生协作计划”为例,教育部门并未对决策举行听证等必经程序,江苏一些家长希望主管部门公开决策过程。该项计划事关多地考生利益,教育主管部门没有举行听证,也没有公开决策程序,在程序上是存在明显瑕疵的,有违反《教育法》之嫌。

第二,高等院校在各省配置招生名额时,标准不一,主观随意性大,存在侵犯公民平等受教育权的情形。(1)分配公民受教育权的机会,不属于高校自治权限。作为国家公办的高等院校,应由国家在平等原则的前提下统一调配招生指标。(2)高等院校在各省招录名额分配上乱象丛生,有较大自主权限,高校在名额分配时参考诸多不相关因素,比如,在增加本地考生名额时并无明确标准。

第三,高校招生推行的自主招生改革,可能进一步加剧高等教育的区域不平等。高考制度有必要多元化,但有学者研究发现,自主招生对大学招生和试题内容的多元化改革似乎得不偿失。无疑,多元化试验应限定在宪法和法律设定的框架内进行,尤其是公立学校的办学行为必须符合《宪法》33条和第46条保障的受教育权。[21]

(二)受教育权的多元权利属性是分省定额制配置改革需考量的重要因素

诚然,现今高考招生定额制改革已势在必行。那么,在多元利益格局面前,名额分配应遵循何种原则?如何兼顾包括但不限于本地考生等主体的利益?是否有必要降低教育行政管制来解决当前教育公平问题?上述问题关乎公民受教育权的多元的权利属性,惟有从宪法受教育权的权利属性中予以一一辨析。

宪法受教育权的性质,本身具有复杂多元之特征,理论研究对其一直存有不同的理解。根据学者归纳,学界对公民受教育权的权利属性有以下几种观点,包括“公民权说”、“生存权说”、“社会权说”、“自由权说”、“综合权利说”、“发展权说”、“文化教育权利说”和“学习权说”等等。[22]多数观点认为,公民受教育权兼具自由权与社会权属性。[23]受教育权的自由权属性是指,“受教育权是一种为自由地享受教育权而不受国家侵害的防御性权利,受教育权的自由性价值以国家权力的限制为条件。”[24]受教育权的社会权属性是指,国家建立和维持教育制度,整备教育条件和设施,经济上帮助就学困难者甚至提供免费教育等。笔者认为,受教育权尤其还应强调平等属性。一则,受教育权的自由权、社会权属性均应从平等角度来保障其实现;二则,对受教育权的其他学说观点,如“公民权说”、“生存权说”、“综合权利说”、“发展权说”等观点,均侧重于强调权利的平等保障。

基于其多重属性,从国家权力视角分析,国家有尊重、保护和实现公民受教育的三重义务。[25]这三种国家义务可阐释如下:所谓“尊重”的义务,主要是针对受教育权的自由属性,要求国家不作为。广义上“不作为”指国家不得对社会力量进入教育领域设定过高的规制条件影响公民的受教育自由选择权,也不得对公民的受教育自由选择作出超出必要的限制。所谓“保护”的义务,则主要是针对受教育权的社会权属性,要求国家积极作为。广义上“作为”指国家根据本国的经济发展水平,对基础性义务教育提供普惠性的资助,尤其针对贫困学生的经济资助,也指国家或地方政府对本地学生制定区别对待的经济照顾政策,等等。所谓“实现”的义务,有时指其自由权属性,国家干预才能实现公民的受教育权;有时针对的是其社会权属性,国家要有所作为才能实现这一权利。[26]

笔者认为,受教育权多元的权利属性表明,国家保障公民受教育权举措必然是纷繁多元的,可分三种不同形态。(1)从尊重角度来讲,国家应尊重公民选择高等教育的自由,主要是指向自由权属性。⑵从保护角度讲,国家有采取积极措施保护公民享有受教育权,主要是指向社会权属性。如国家应结合实际情况,给予公民在学费等方面的鼓励措施。(3)从实现角度讲,结合公民受教育权的多元属性,在保障公民高等教育实现方面,尤其应注重保障公民的平等机会。

现今有关定额制的改革方案不少,有人主张对高考招生定额制改良,也有人主张直接废除。然而,不少改革方案及建议大多欠缺体系化的论证与推理。更为关键的是,这些研究成果缺乏有说服力的理论依据作为支撑,故而提出的改革建议总体上不尽完善。归结一点,从受教育权利属性上探究改革方案,将为分省定额制改革提供有力的理论论证,以法治思维方式替代传统的政策性思维,为今后定额制改革目标提供一条清晰的路径。

四、分省定额制配置改革之建议

从我国现实国情及现有高等院校分布实际状况来看,分省定额制作为高等教育名额配置制度,仍是当下用来推进高等教育区域比例平等的可行方案。在具体的实施方案上,宜以审慎方式推动分省定额制改革。在条件成熟时,可以人大立法来确立高考定额招生制度编制原则及具体操作细则,从而使公民受教育权的多元利益均得到切实保障。

(一)以公民受教育权多元属性重新梳理分省定额制改革之思路

1.从受教育权的自由权属性出发,应适当减少国家对高等院校的行政管制,释放高校办学自由空间,缓解由于优质高校教育资源紧张造成的名额分配压力。(1)从根源上讲,高校分省定额制是国家在高等教育资源投入不足的情况下,不得已而实施的相对公平的招录办法。受教育权的自由属性表明,国家有尊重公民选择高等教育的自由,但我国政府对民间资本进入高等院校优质资源领域的管制较为严格。公办高等院校成为政府掌控高等院校优质资源的绝对主体,公民受教育自由在国内实现途径及空间有限,不少家长也被迫转而选择国外优质高校。因而,从受教育权的自由权属性看,减少高等院校的行政管制,最终也为高考招生定额制改革提供更加理想的社会条件。(2)现行高考招生定额制的编制主体为高等院校,作为公办的高等院校主体,赋予其名额配置权限,并不代表其有权自由配置名额。定额方案事关公民的入学机会,应受宪法平等原则拘束。因此,定额制改革首先应对高校自行编制招生计划之权力设定法律标准,以防止高校招生名额配置的不公正。(3)高等院校不得以多元化招生等理由,侵蚀公民的平等入学机会。高校(尤其是部属院校)自主招生改革关乎公民受教育权平等保障,它与高校学术自由无关。因此,在招录政策上,高校不应随意设置一些不合理的准入条件,以免加剧入学机会不公平。

2.从受教育权的机会平等属性出发,分省定额制改革符合我国的实际国情,有充分的法理依据支持,审慎推进高考招生分省定额制改革是我国高考招生改革的可行路径。⑴依据宪法,高考招生定额制编制应遵循机会平等原则。平等原则是我国宪法确立的基本原则,也是分配受教育权机会平等的首要原则。(2)分省(自治区、直辖市)定额制在本省(自治区、直辖市)范围内以“成绩和能力”为录取标准,在本省范围内保证考生的录取机会平等。倘若定额制在各省(自治区、直辖市)之间能够达成相对意义上的比例平等,是合乎受教育权的平等原则的。《世界人权宣言》26条规定,“高等教育应根据成绩而对一切人平等开放”,《经济、社会和文化权利国际公约》第13条第2款规定,“高等教育应根据能力,以一切适当方式对一切人平等开放”。据此可见,分配高等教育资源的首要标准是成绩和能力,以“一切适当方式”对所有人开放。高考招生分省定额制所维持的“比例平等”是当前我国高等教育较为可行的做法,也符合机会平等原则。(3)以省(自治区、直辖市)为单位配置名额方式,是符合我国实际情况的名额分配的“适当方式”。以省级行政区划为配置名额单位,它是我国高考招生改革的历史产物,也更有利于综合考虑当地民族分布情况,更客观地反映各地基础教育的差异,是切实可行的配置方案。有学者提出“尝试一套高校依大区制定配额的招生制度既符合实质平等的需要,以满足考试竞争平等的诉求。”[27]笔者以为,以大区配额制取代现行做法,不能匆促而为,仍需加以仔细论证。况且,国家建设初期,就曾采行过以大行政区分配名额的高考招生制度,现有“分省定额”制度正是由“大行政区定额”过渡而来的。[28]

3.从受教育权的社会权属性出发,考生受教育权中的社会权内容予以照顾,不至于影响高考招生录取的平等性,也可在更大程度上维护高考定额招生制的平等性。即从属地考生受教育权的社会权角度出发,建立属地考生教育费用方面的补偿机制。对于当地考生来说,其在受教育权方面获得的利益,应属于受教育社会经济权益,允许在受教育方面提供经济上的照顾与支持。

(二)改进分省定额制名额配置的具体建议

高考招生分省定额制改革必然应符合公民受教育权保障之宗旨,以宪法基本权利理论所阐释的受教育权内涵理应成为高考招生定额制及相关制度改革之学理依据。结合公民受教育权的自由权、社会权以及准入机会平等的多元属性,笔者主张综合运用降低教育行政管制、推行惠及属地考生的照顾政策等改革措施。进一步说,作为受教育权准入机会的定额制,应以遵从宪法平等原则为主要旨趣,并综合运用多元的改革举措来渐进推行改革,最终达成“区域比例平等”的长远目标。具体改革措施包括,推进增量改革、名额分配逐步统一化等。其中以下几方面问题至为关键。

1.各高校招生计划的编制与分配应减少不相关因素。(1)继续推进“提高中西部地区和人口大省高考录取率”、“支援中西部地区招生协作计划”、“增加农村学生上重点高校人数”等纠偏行动,逐步矫正录取机会不平等问题。合理差别对待的相关因素,包括少数民族、中西部落后地区、农村落后地区等,其他因素作例外情形应有充分论证。(2)考生生源基础教育质量、办学综合条件、毕业生就业状况等因素应视作不相关因素,应逐步减少对这些因素的考量。此外,报考考生数量往往也是当前一些高校的配额参考因素,这种做法看似合理,实则是颠倒了考生报考意愿与名额分配之间的逻辑关系。⑶本科录取应以录取机会比例平等为首要原则,不应将高校录取名额与高校培育学科发展任务过度关联。在实际中,高校培育学科发展任务往往成为一些高校往某些省份投放更多指标的借口。须注意的是,本科教育仍然应以高考录取机会平等为首要原则,且本科教育定位应是普识性教育,而非研究性教育,与研究生招录及其他相关制度无关。况且,作为以研究为导向的硕士研究生及博士生研究生招录已在全国范围内实现统一的录取标准及程序,作为普识教育的本科招录更应突显其公平性。(4)部属院校优质教育资源应以区域比例平等原则为改革目标,其他省属及普通高校招录可根据实际情况分层调控。当前,我国高等院校层次复杂,优质的部属院校的录取竞争激烈,一些省属及普通高校招录竞争却小得多,考生报考意愿小。对这些录取竞争相对小的院校,宜灵活采取与部属优质高等教育资源不同的调控策略。若省属院校及普通高校在个别省份无法招满已配置的名额,可将该省名额调配至其他报考考生较多的省份,这是一种事后的调整方案。其目的在于完成招录计划,却不至于侵害公民的平等受教育权。(5)逐步降低招生属地化,在条件成熟时,应由全国人大统一立法来规范定额配置相关程序及标准。属地化招生偏向已成为我国高质量大学入学机会不均的主要原因。尽管教育部已有上限比例限制,但规定的30%上限,仍有违法之嫌。笔者认为,条件成熟之时,由立法机关通过立法来规范名额分配的具体标准及制定程序,可从法律上更好保障考生的入学机会平等。

2.实行增量安排与存量调整并用之方法,稳步推进分省定额制改革。所谓增量改革主要是指国家追加政府财政投入来增加高校招录名额之改革。当前,国家教育部门应侧重增加作为优质教育资源的部属院校名额数量,并将增量名额向录取比例相对较低的省份倾斜,从而改变现有部属院校优质资源录取差异大、属地化严重的现状。所谓存量改革,是指对现有的各省调配名额进行适度调整,即将录取比例过高的省份名额向录取比例低的省份适当调配。在改革方法上,采行一劳永逸的矫正措施势必引发受益群体的强烈抵制,因而更为慎重的办法是,增加部属院校招录名额,增量名额所涉经费应由中央财政补贴,减少对本地政府财政的依赖。当然,增量改革的另外一个思路是,国家培育更多的优质高校资源,以缓解当前由于优质高校资源过于紧张而弓1发的社会矛盾激化的问题。令人欣慰的是,国家教育主管部门即将推行的“双一流”高校建设,将在很大程度上缓解公众对定额制的责难。据教育部教育发展研究中心主任张力介绍,今年6月28日,教育部将“985工程”“211工程”等重点建设项目,统一纳入世界一流大学和一流学科建设(简称“双一流”),目前正研究制定实施办法和配套政策,拟于今年启动新一轮建设。“双一流”高校建设将进一步把入围高校总数扩充到200~300个,“211”、“985”高校招录不公平的矛盾,将在很大程度上得到缓解。[29]

3.从受教育权的多元权利属性切入,综合运用多种调整策略,合力促进高考招生定额制的合理化、科学化。在保障定额制的机会平等之外,改革措施还应从受教育权的自由权属性、社会权属性方面切入。对于自由权属性方面,可以考虑降低高等院校的民间资本准入管制;对于社会权属性方面,可以考虑在一些部属院校中实施对属地考生学费等方面的社会权照顾政策,以此换取对入学机会方面的名额照顾。以美国为例,公立大学也都不得违反《美国联邦宪法》第14修正案的“平等保护”条款。在美国,尽管由于州财政占主导地位,州立大学对本州学生一般给予学费上的优惠,但其录取标准对各地学生来说是一样的。[30]社会经济政策,在接受平等权审查时采用低密度审查标准,没有入学机会平等审查标准严格。这一域外经验或许能给我们思考平衡高校建设与本地考生之间的利益提供新的路径。因此,从受教育权的经济权利属性角度,对属地考生进行经济方面的补偿,可减缓一些部属院校招生本地化的压力,也兼顾了属地考生的权益,不失为一条两全其美的方案。

【注释】 *作者单位:西南政法大学。本文系国家社科基金项目“人大调查权实施机制研究”(2014BFX020)、中国博士后科学基金资助项目“区县人大会议制度改革研究”(2015M570767)的研究成果。

[1]参见王煜:《南京、苏州、盐城多地家长反对高考名额外调》,载《新京报》2016年5月14日。

[2]《江苏律师起诉教育部高考招生改革违法》,http://mt.sohu.com/20160526/n451591051.shtml,2016年7月20日访问。

[3]参见刘海峰、李木洲:《高考分省定额制的形成与调整》,《教育研究》2014年第6期。

[4]杨学为:《高考文献》(上)(1949~1976),高等教育出版社2003年版,第343~344页。

[5]国务院转批教育部《关于1977年高等学校招生工作的意见》,载何东昌:《中华人民共和国重要教育文献》(1976-1990),海南出版社1998年版,第1580页。

[6]国家教育委员会:《普通高等学校招生来源计划编制工作暂行规定》,http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=4619,2016年7月20日访问。

[7]教育部:《中国教育改革和发展纲要》,中国教育出版社1993年版,第2~13页。

[8]李腾:《分省定额录取政策公平问题研究》,华中师范大学出版社2009年版,第45页。

[9]参见国家教育委员会:《普通高等学校招生来源计划编制工作暂行规定》,http://www.people.com.cn/item/flfgk/gwyfg/1987/206004198714.html,2016年7月20日访问。

[10]教育部:《支援中西部地区招生协作计划》?008-2011),http://baike.baidu.com/link?url=ouKpE-hnZCWvrce_ftxLC5JYDJR8q VS7qeXbdCFprK_HP9d9H3gDHxc41Rp2UNpaCrHMMHrJ5YYDzRdJ267A7K,2016年7月20日访问。

[11]教育部:《2015年农村贫困地区定向招生专项计划》,载《人民日报》2015年4月10日。

[12]教育部:《部属高校属地招生比例应限制在30%以内》,载《新京报》2008年4月12日。

[13]参见陈耐帅、许友谊:《“211工程”院校入学机会分布的区域差异分析》,《高校教育管理》2014年第3期。

[14]参见张千帆:《中国为什么需要平等的大学招生制度》,《责州社会科学》2010年第7期。

[15]参见曲相霏:《部属院校“地方化”与受教育权平等》,《法学》2009第11期。

[16]参见张千帆:《大学招生考试多元化的宪法底线——兼论高考分省自主命题与大学自主招生制度的违宪性》,《法商研究》2010年第5期。

[17]同前注[3],刘海峰、李木洲文。

[18]参见姚尚贤:《当今高等教育招生地方化问题反思——央地关系视角下的宪法权利与权力》,《中山大学研究生学刊》(社会科学版)2015年第1期。

[19]彭洁云、周凯:《部属高校本地生源比例降到30%以内还需若干年》,载《中国青年报》2008年07月31日。

[20]同前注[13],陈耐帅、许友谊文;同前注[15],曲相霏文。

[21]参见张千帆:《中国大学招生指标制度的合宪性分析》,《中外法学》2011年第2期。

[22]参见马岭:《对受教育权性质的评析》,《中国青年政治学院学报》2009年第4期。

[23]参见溫辉:《受教育权入宪研究》,北京大学出版社2003年版,第408页。

[24]熊文钊:《试论受教育权及其内涵》,载郑贤君:《公民受教育权的法律保护》,人民法院出版社2004年版,第155页。

[25]参见李步云:《人权法学》,高等教育出版社2005年版,第263-264页。

[26]同前注[22],马岭文。

[27]参见秦前红,徐亦鹏:《配额与平等——评我国的高校招生制度》,《法学评论》2010年第3期。

[28]参见杨学为:《高考文献》(上)(1949~1976),高等教育出版社2003年版,第8页。

[29]《“双一流”高校或扩展到两三百所》,http://mt.sohu.com/20160705/n457838446.shtml, http://mt.sohu.com/20160526/ n451591051.shtml,2016年7月20日访问。

[30]同前注[16],张千帆文。

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