编纂我国教育法典的基本定位与逻辑主线
尹建国
（华中科技大学法学院教授）
吴汉东
（华中科技大学法学院博士研究生）
[摘 要]：编纂教育法典的学界期望与立法决意相继产生，尽快明确教育法典的基本定位与逻辑主线以凝聚形体与实质上的理论共识已成当务之急。实质主义法典观与形式主义法典观源流不同且各有侧重，但实质意义上的体系型教育法典无疑更符合我国的立法传统、理论语境与普遍期待。教育法典的编纂应当秉持客观、理性与务实的基本理念，将其定位于一部范围适当、程度合理、动态开放的“相对完备型”法典。教育法的部门行政法地位并不足以说明其适宜作为统一行政法典分则部分的一编，而应在行政基本法典之外形成独立的法典形态，并与行政基本法典的编纂一体推进。发展社会主义教育事业是为我国宪法所确认的国家目标，是受教育权得以实现的制度性保障，应据此提炼贯穿教育法典的逻辑主线。教育事业发展作为逻辑主线反映出新时代教育领域的主要矛盾，具有鲜明的价值取向与实践意义，并成为法典总则中基本条 款的核心内容依据，决定分则的整体框架结构。
[关键词]：教育法；教育法典；体系型法典；部门行政法典；教育事业
面向新时代，我国在教育领域密集立法，迈进了教育立法高质量发展的“快车道”，中国特色社会主义教育法律体系不断丰富与发展。然而，现阶段我国教育法律体系还未完善，暴露出分散化、臃肿化、重复化、碎片化等问题，仍处于体系化的较低水平与初级阶段。法典化是我国教育法律体系走向完善的重要标志与根本路径，编纂教育法典因而备受各方关注并被提上议事日程。教育法学界于2017年产生编纂教育法典的初步构想，并指出“这将是一项庞大、复杂且具有很强挑战性的任务”。其后，编纂教育法典的立法动议也被提出，《全国人大常委会2021年度立法工作计划》遂即回应：研究启动教育法典等条件成熟的行政立法领域法典编纂工作。
目前，国家立法机关、国家教育主管部门以及教育法学界对教育法典编纂的必要性和可行性已达成基本共识，研讨重心由此转向教育法典的编纂模式、体例结构、规范形态等形体与实质问题，但对这些问题的讨论众说纷纭。例如，王大泉认为，教育法的法典化应在填补现有教育法律空白的基础上，采用实质性法典编纂模式予以系统整合、局部创新；劳凯声从跨部门法的视角提出，应首先实现教育法的体系化，其后以总则立法模式形成完整的教育法典；湛中乐立足于部门行政法的定位，主张教育法典应作为行政法典分则部分的一编，以《教育法》等法律、行政法规为基础删改简化后加以“合成”；申素平等指出，教育法典的核心概念决定教育法典地位、模式与体例的选择，而“教育行为／教育法律行为”应当置于优先考虑的地位；李红勃认为，教育法典具备“领域性法典”的独立地位，其总则与分则应根据教育关系、教育类型或教育阶段的逻辑进行编排；童云峰等建议，作为独立部门法，教育法典的编纂步骤与结构形态应分别采用“三层递进”和“三位一体”模式；段斌斌则主张，教育法典应采用“主轴模式”，以教育主体统摄法典总则，以教育类型设计分则各编。由此看出，当下的争论无外乎对教育法典基本定位与逻辑主线的认知差异，且部分观点存在概念混淆或理论误读，个别研究则忽视了特殊背景条件与宪法、法律的相关规范，因而相关问题难有定论。基于此，本文试对教育法典的基本定位与逻辑主线两方面的问题展开讨论，借以探寻编纂教育法典的基本立场，从而明晰教育法法典化的理性目标与可行路径。
一、实质主义法典观下教育法的相对法典化
教育法典的基本定位首先关涉其核心概念“法典”的界定以及法典的类型归属，后者亦即所谓的法典化模式。从词源上看，“法典”的最初涵义是各种规定在一块木板上的汇集，其后几经演变。当前，学界对法典的认识仍不统一，主要表现为实质主义与形式主义两种法典观的存在。然而这一观念上的差异尚未充分引起学者注意，并且进一步引发教育法法典化模式问题上的误解与分歧。
（一）实质主义与形式主义法典观
1.实质主义法典观
不在乎法律文本形式上是否体现出单一性、集合性特征，或其外在名称是否包含“法典”一词，而是着重考察其实质内容是否具有统一性、逻辑性、体系化和系统化之特质，是为实质主义法典观。在此观念下，法典通常被称为体系型法典，即“那些把规定了确定法律后果的规则和表达了特定价值的原则整合成一个内部没有矛盾、外部独立于其他法律的体系的法典”。大陆法系国家的主要法律渊源就是体系型法典，制定“法典法”是其法律制度的历史传统与核心特征。《中国大百科全书·法学》则将法典定义为“就某一现行的部门法进行编纂而制定的比较系统的立法文件”。照此理解，我国现行《宪法》《刑法》，虽未有法典之名，但是毫无疑义地被视为宪法典与刑法典，即所谓狭义的、真正意义上的、严格意义上的法典。实质主义法典观下的法典，其形成途径或行为一般被称为法典编纂。
2.形式主义法典观
形式主义法典观认为法典和普通法律的差别更多是数量上的，而非根本性质意义上的。形式意义上的法典仅具有统一法律文本之外观，且较多冠以“法典”之名，但与编纂而成的法典相比，其体系化程度相距甚远，因而常被实质主义论者视为广义的、非真正意义上的、汇编型法典。形式主义法典涵盖范围极广，在现代社会，经由汇编而成的法典当以《美国法典》为其典型范例。在普通法系国家，并没有诸如法典法系国家对法律部门的严格划分，因而作为部门法系统化的体系型法典自然难以生成。为数不多的法典被视为“补充和纠正判例法的第三位法源”，是“用来对法律进行‘汇编’或‘重述’的简单技术”。形式主义法典观下的法典，其形成方式或活动一般被称为法律汇编。
（二）教育法的实质与形式法典化模式
作为静态概念的法典（Code）是作为动态概念之法典化（Code、Codify、Codification）的自然结果，用以表示一种将法律体系化的法律活动。法典化一词最早出现于英国法学家杰里米·边沁（Jeremy Bentham）写给亚历山大沙皇的书信中。与“法典”类似，法典化概念产生后，学界关于其内涵和外延的认知也莫衷一是。同时由于法典观上实质主义与形式主义的分野，相应地形成了编纂与汇编两条法典化路线。多数学者认为，法典化即法典编纂。不过也有学者认为，法典化既包括法典编纂，也包括法典汇编。前者是广义的法典化，后者是狭义的法典化。根据对“法典”的不同理解，教育法法典化首先可分为实质法典化（法典编纂）与形式法典化（法律汇编）两大模式。而在实质法典化模式中，根据法典化程度的差异又可细分为统一法典化与总则法典化两种模式。
1.实质法典化模式
(1)统一法典化模式。该模式的特征是尽可能追求法典的全面性与完整性，目标是通过一部法律文件实现相关法律规范的无所不包，即所谓的“SSS”（Synthetic, Scientific, Systematic）主义。代表该模式的教育法典是韩国《教育法典》《俄罗斯联邦教育法》与《法兰西共和国教育法典》。受此启发，我国有学者主张，教育法的法典化应当吸收现行教育领域的全部法律规范，囊括教育法的全部秩序和规则以及教育制度的各个方面，“最终出台一部完备统一的法典，替代其它单行法”。
(2)总则法典化模式。日本《教育基本法》包括教育目的和理念、教育实施的基本事项、教育行政、法令的制定等内容，相当于统一教育法典的总则部分。同时在《教育基本法》之外，另行制定的《学校教育法》《社会教育法》等单行法，相当于教育法典的分则内容。需要指出的是，将日本、英国的教育法概括为“类教育法典”模式或“基本法＋单行法”模式并将后者归为一种法典化模式是不准确的。“法典”与“类法典”存在性质上的根本差异，“基本法＋单行法”与法典化并列为法律体系化的途径之一，也不存在种属关系。
2.形式法典化模式
英美法系国家的教育法主要属于形式法典化。一般认为，美国“教育法典”是由教育法律汇编而成的，即《美国法典》中的第20篇“教育”。我国国务院法制办公室汇编整理的《中华人民共和国教育法典》，从性质与技术上看也属于法律汇编。从目前的研究成果来看，仅有极少数观点主张我国教育法的法典化应选择形式法典化模式，形成汇编型教育法典。
（三）我国教育法法典化道路的理性选择
1.编纂体系型教育法典
尽管对于法典的认知存在差异，但是在本土化语境下具体分析并解决我国实际问题需要结合相应的理论与现实背景。
首先，在法律传统上，我国法治体系的总体特征偏向于大陆法系，对德、法、日等国的法律术语与法律制度的移植借鉴由来已久，且对当下的法治建设与理论发展产生了重要影响。作为舶来品的“法典编纂”在中国法学界早已是一个认识较为统一、内涵外延较为成清晰的法学概念。一般认为，法律汇编更多的是政治象征性意义，其实际功能极为有限。同时形式上的教育法典也不符合我国学术界与实务部门的通常理解与预期设想。
其次，对某一概念的认知与观念不仅应符合人们的传统认知与惯常用法，同时还要结合其具体生成背景与原本目的。《全国人大常委会2021年度立法工作计划》不仅表明对教育法进行法典化的政治决断与立法决心，也传递出对教育法进行实质法典化的目标意向。质言之，教育法典的编纂被定性为国家立法机关制定法律的立法活动，从而区别于法律汇编这一非立法性质的活动。
总之，“按照一定体例编排的法律汇编不是适应我国社会主义发展道路的法典编纂模式”。我国教育法典应该定位于“按照体系性思维，将所有的法律文本安置在协调统一的秩序中，形成一个价值融贯和规则联结的整体”，最终达致在教育法典的统帅下，教育法律规范、教育法律制度与教育法重要法律概念的有机统一，及其所蕴含价值理念的内在一致。
2.相对法典化
所谓相对法典化，既不同于统一法典化模式，也与总则法典化模式存在显著差异，它介乎于这两者之间，近似于环境法学界所提倡的适度法典化以及行政法学界所主张的行政基本法典。
第一，统一的教育法典过于理想，实际上难以实现。立法者企图仅通过一部法典完全统合某一法律部门的原始冲动自古有之，但几乎难以实现。即使勉强实现，由于现代社会的变动不居，作为成文法最高形式的法典也无法摆脱成文法的滞后性等固有特性，而频繁变动也会使其安定性难以得到保障，“解法典化”的风险亦大为增加。“各国法典编纂的事实表明，任何法典法都不可能包罗一切，众揽无疑。”试图强行纳入所有教育法律规范的行为可能反倒迫使其滑向汇编式法典。
第二，总则法典化模式虽然简单易行，但无法满足我国教育法实现体系化、系统化的现实需要。总则仅为法典的一部分，因此仅形成教育法典的总则部分不仅与编纂由总则与分则共同构成的教育法典的预期目标相背离，而且与我国教育法治发展的长远目标亦不甚符合。客观而言，《教育法》目前基本上已相当于实质上的教育法典总则，另行制定一部形式上的法典总则，实际意义不大。
第三，从其他领域法典化的理论与现实情况看，相对法典化契合学理共识与立法传统。一方面，行政法学界基本形成了制定一部行政基本法典的共识，环境法学界的主流观点也认为环境法应当适度法典化；另一方面，不容忽视的立法事实是，我国在宪法典与民法典之外亦皆制定有宪法性法律、商法、知识产权法等单行法。“教育法典的编纂，也不意味着教育立法活动的终结，国家仍然可能制定新的单行教育法。”
第四，“法典化的模式根本上是由法典化的目的及法典化的基础条件所决定的。”目前我国教育立法还存在一些薄弱环节甚至空白，存在冲突、交叉、重复甚至矛盾立法，迫切需要形成体系化的教育法典。但是教育法典还不能完全取代教育单行法的存在作用，诸如涉及特定受教育群体与特殊教育活动的内容以及处于发展变化中、内容较为复杂的规范等，皆不适宜纳入教育法典。
综上，我国教育法的法典化应秉承务实的理性主义理念，其法典编纂目标应“自我限缩”而非追求“完整统合”，从而保持实质性法典编纂的动态与开放。
二、部门行政法定位下教育法的单独法典化
教育法典基本定位的另一重要内容是其外在形体。日本学者穗积陈重曾言：“实质是法律的精神，而形体是法律的躯体。”所谓“实质”，即法典的内容与价值；所谓“形体”，即法典的体例模式与规范形态。目前，学界对于教育法典的体例模式讨论较多并提出了诸多方案，但对其规范形态着墨甚少，特别是对教育法典是否应单独法典化的问题回应不足。
（一）理论回应：部门行政法是教育法的应然定位
教育法典是教育法律规范的体系化集合，教育法的地位在很大程度上决定了教育法典的基本定位及其所涉及的法典形态问题。教育法地位的学理纷争由来已久，主要存在“隶属说”“独立说”“发展说”“综合说”等观点。编纂教育法典动议的提出再次引发学界对其地位的探讨。
1.部门法理论进路之回归
总体而言，目前学界对教育法地位的讨论可分为两条进路：一是秉持部门法的划分观念，按照调整对象或调整方式进行归属的传统研究进路；二是超越传统法律部门理论，以教育法律特殊问题为导向而提出领域法或行业法的新兴研究进路。须承认的是，“领域法”以及“领域法学”的提出具有一定的积极意义。不过“领域法”并非是一个经过严谨论证的独立命题，而是依附并脱胎于“领域法学”。从形式逻辑上看，对“领域法学”的合理性证成不能推导出“领域法”的正当性与必要性。教育法学的研究范式或其学科地位可以向领域法学的理论体系转向，但是并不意味着研究客体本身取决于研究范式，不能据此将教育法归属于领域法。教育法的地位问题仍应回归于法律部门的范畴中予以解决。
2.部门行政法地位之再证
根据法律部门的划分标准，教育法的地位归属如何？首先，“独立说”无法充分证明教育法具有完全独立的调整对象与调整方法。其次，“综合说”的漏洞在于现有的部门法或多或少均存在其他部门法的法律规范，具有不同程度的“综合性”。再次，“发展说”并未得出具有实质意义的结论，不具有现实指导意义。“隶属说”并不必然会使教育法依附于行政法，遮盖教育法的特殊性与教育法学的学科地位，反而能反哺行政法的变革发展。
从比较视野看，教育法作为部门行政法的观念与制度实践一般存在于大陆法系国家的行政法之中，而在英美法系国家，教育法多作为“规制教育活动参与者之间错综的法律关系”的领域法。在我国法学理论上，教育法的调整对象是教育关系而非教育法律关系，同一教育关系可为多个部门法调整进而形成民事、行政或刑事法律关系。因此，所谓教育法调整对象的复合性与多重性显然是针对教育法律关系而非教育关系。从现有文本看，教育法律规范对于教育关系调整后形成的是行政法律关系；至于教育法的调整方式，诚如学者所言，也可用凯尔森的“次要规范”理论予以解释，即根据主要规范的性质确定法律的地位属性。教育法仅创设了行政法律责任，而诸如民事法律责任、刑事法律责任等仅存在于引致条款中。
事实上，不同于环境法体系分属于行政法与经济法的“二元渊源”样态，在国务院新闻办公室发布的《中国特色社会主义法律体系》白皮书中，并不存在教育立法的子系统。现行教育法律法规在当下中国法律体系中全部归属于行政法部门。《全国人大常委会2021年度立法工作计划》也将编纂教育法典定位于“行政立法领域的法典编纂工作”。可见，无论是从理论逻辑还是制度体系层面，教育法的地位应当是明确的：其隶属于行政法律部门，是与一般行政法相对应的部门行政法之一。
（二）形态调适：教育法典独立存在于行政基本法典之外
由于教育法地位的相关争议主要涉及其与行政法的关系，故而，教育法典规范形态的最大分歧也莫过于其与行政法典的关系问题。如按照“隶属说”的理论逻辑，教育法不应独立成典，而应作为统一行政法典分则的一编。但现实情况却是复杂的，行政法学界既有支持教育法单独成典的“独立论”，亦有主张教育法作为统一行政法典分则编的“统一论”。比较而言，教育学界的立场更为明确统一，教育法独立成典似乎不言自明。
1.教育法单独成典的现实考量
尽管教育法隶属于行政法，但也并不必然得出教育法典属于行政法典组成部分的结论。对此，还需要科学认识与评估法典编纂的理想目标与现实条件之间的差距从而进行必要调适。仔细权衡行政法法典化面临的现实情况与现有的立法技艺后可以发现，“由于体量庞大且复杂，统一行政法典内部可能出现体系的混乱和矛盾，反而会影响法典的体系性和效益，适得其反”。在比较法上，仅对行政法总论部分进行法典化是世界各国的一般做法。即使在行政法高度发达的德国，就行政法的法典化而言，几乎无人否认“在行政法典中囊括全部行政法规范的希望渺茫，行政法的部门化取得优先地地”。
因此，所谓行政法的法典化只能是在一般行政法或行政法总论意义上的法典化，继而形成一部行政基本法典与若干部部门行政法典并存的法典化框架。在这一框架中，教育法典首先定位于实质法典化的部门行政法典，其次在行政基本法典之外独立存在。这种独立形态所产生的积极效应在于，可以促进教育法学学科体系的相对独立化，有利于其理论研究范式的成熟定型，在一定程度上调和意见冲突，满足教育法“独立说”的内心期望。
2.独立教育法典与单行教育法律的关系
在现行教育法体系中，既有全国人大制定的基本法律，如《教育法》等，也有属于全国人大常委会制定的其他非基本法律，如《教师法》等。在教育法完成相对法典化后，仍会存在少量不适宜纳入法典的单行法，但是此类单行法将不再具有基本法律的地位。同时教育法典与单行法也不属于一般法与特别法的关系，后者仅是对教育法典的内容补充且效力低于教育法典。
不过教育法典的编纂本就具有相当难度，并非一朝一夕即可完成之事业，目前不充分、不平衡的教育法体系“还难以为教育法典编纂提供相对充足有效的立法供给”。因而不应盲目地就此搁置高中教育、终身教育等领域事项的立法规划、空白填补、修订完善工作，而试图将教育立法体系之完善“打包合并”至教育法典编纂的浩大工程之中等待毕其功于一役。较为稳妥与务实的做法应当是分步实施，即优先完成与重要教育领域、基本教育制度相关的单行法立、废、改，在此基础上再通过系统性整合形成最终法典。此种思路不仅可为集中力量编纂教育法典筑牢坚实基础，同时也可为当下教育治理的迫切之需提供良善之法。
（三）“形离神合”：教育法典与行政基本法典的关系定位
虽然彼此单独成典，但教育法典与行政基本法典实际上属于“形离神合”。一般行政法是对行政法原理、价值、理念的最集中、最抽象概括，是包括教育法在内的部门行政法所具有的共性内容的高度凝练。部门行政法与一般行政法的关系并不是“细致化、专门化”简单的单向输出，而是“双向交流、相互影响、彼此激荡”。教育法典与行政基本法典的关系除形态彼此独立外，还涉及规范内容、法律效力、编纂次序等方面。
1.规范内容
理想的行政法典由行政基本法典与部门行政法典构成，“全部行政法的法典化工程可以分为一般行政法和特别行政法两类来分别推进”；教育法典是“全部行政法法典化的一部分”，根据所处领域的特殊性“设立符合自身特色的内容”。行政基本法典对部门行政法典具有指导与统摄作用，是部门行政法典所通用的制度框架。在德国，“行政法总则＋部门行政法典＋特别法”的层次化法典结构，在制定法层面同时实现了行政法总论与分论的必要区分与双向互动。我国行政基本法典与教育法典也应在相互借鉴、相互影响、相互交织中形成。
2.法律效力
行政基本法典与教育法典将由全国人大制定，作为效力位阶仅次于宪法的基本法律。尽管两部法典处于同一法律位阶，但是“行政基本法典位于行政法体系的中心位置”，是整个行政法体系的“总则”，“充当着‘元代码’的功能”。因此，作为部门行政法典的教育法典是对行政基本法典在教育行政管理领域的精细化安排，其法律规范不得与行政基本法典的目的、精神和基本原则相背离。而当行政基本法典的一般规定与教育法典的特别规定不一致时，则应适用“特别法优于一般法”的冲突处理规则。
3.编纂次序
尽管从外部形态看，教育法与一般行政法应当分别法典化，最终形成两部在形式上相互独立的法典，但在次序安排上，作为“条件成熟的行政立法领域”，教育法典与行政基本法典的编纂应当同步推进，以便在法典编纂过程中及时发现问题并协同解决，避免今后可能出现的不协调现象。同时，教育法典的编纂并非“另起炉灶”，而是具备了相当的基础条件；它不仅能够统筹实现对教育单行法的补充、修改和完善，亦能与行政基本法典的编纂保持同频共振。因此，统筹考虑、一体推进行政基本法典与教育法典的编纂，高效率且高质量地完成我国行政法体系化与法典化的庞大工程完全可能。
三、教育事业发展作为教育法典的逻辑主线
与汇编型法典不同，体系型教育法典通常“暗含着一条主线贯穿教育法典全过程”，这条主线即为法典的逻辑主线。目前，学界对教育法典逻辑主线的分歧较大，代表性的观点如“受教育权说”“教育权与受教育权关系说”“教育法律关系说”。但以上诸说皆未尽合理，有必要重新厘定教育法典的逻辑主线，以明晰教育法典编纂从“形体”走向“实质”的价值旨归，并指引法典的体系建构与内容安排。
（一）教育事业发展作为教育法典逻辑主线的宪法依据
教育法典的编纂首先要以宪法为根本依据，符合宪法的根本精神与基本原则。“努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。”
1.国家目标条款所设定的立法任务
依宪立法，“既要整体性地体现宪法精神，也应以具体的规范为依据”。我国《宪法》第19条第1款规定：国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。作为宪法典中的总纲条款，《宪法》第19条第1款是在教育领域的国家目标规定，具有“纲领性、原则性、政治性的显著特征”，是国家各项权力必须遵守并努力实现的目标性义务。国家目标与社会条件的动态变化存在紧密关系，后者在各方面引导国家目标实现的行为活动。其中，立法者被课以根据社会发展情况具化国家目标任务与实现目标规定的义务，从法律规范的实体内容上促进与保障国家教育事业发展。在制度层面，《宪法》第19条第1款内含将“发展教育事业”的国家目标转化为教育立法之根本依据并通过具体制度设计予以实现的任务。
国家立法机关编纂教育法典，其所依据的主体性宪法规范应是“国家发展社会主义的教育事业”的国家目标规定或政策性条款。《宪法》第19条第2款规定的学前教育、义务教育、中等教育、职业教育、高等教育等不同教育阶段或层次，则是对该条第１款中“教育事业”的分类。循此规范逻辑，由《学前教育法》《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》构成的教育法体系与《宪法》中教育事业的类型基本吻合。不同于基本权利条款的直接确认与保障，国家目标条款的内在逻辑是通过对具有公共利益属性的“事业”之发展，为权利的实现提供充分的社会物质条件，最终达致对具有个体利益属性的受教育权之保障。
2.受教育权条款所指向的国家义务
受教育权作为基本权利具有主观权利与客观法的双重性质。但是主观权利面向并非在社会主义集体价值下受教育权的“主旨功能”，“而是致力于提升整个国家教育水平的微观个体显现”，受教育权的体系逻辑依附于国家发展社会主义教育事业的“教育行动目标”。因此，我国《宪法》的受教育权条款侧重其作为基本权利客观价值秩序功能的发挥。这一结论可从教育法律之立法目的条款整齐划一地强调“发展教育事业”，而非保护“受教育权”之客观事实中得以印证。基本权利条款的制度意义在于，国家有义务“运用一切可能的手段去促进和保障基本权利的实现”。国家对受教育权的法律保护并非是在个体层面逐一满足公民的请求权，而是立足于全社会层面的教育制度的积极建设，以促进、帮助与保障受教育权的最终实质性的实现。
教育的国家属性决定了教育的国家逻辑，发展教育事业即是对国家一切促进和保障受教育权实现的最集中、最全面概括。《2030年教育仁川宣言》重申：“教育是一项公益事业、基本人权和确保实现其它权利的基础。”从现行教育法体系的特征来看，其规范内容的编排逻辑并非是对受教育权的具体展开，而是强调国家的制度性保障义务，以及国家立法权据此为家庭、社会和学校等各类教育主体设定的积极义务。《民法典》以权利为逻辑主线，是“民事权利的体系化”，而教育法典以实现国家目标、承担国家任务的制度定位，决定其不可能是纯粹的“权利法”。
（二）教育事业发展作为教育法典逻辑主线的实践品格
除受教育权外，教育管理、教育行为以及教育法律关系等基础性概念也不能作为教育法典逻辑主线的原因在于，它们并非体现教育法典价值目标的“规定功能的法概念”，并不具有“目的论的特质”，而教育事业发展与“决定性原则之间的意义”紧密关联，具有鲜明的价值取向与现实关照。
1.国家根本价值观念的基本载体
我国的教育事业自始至终是社会主义性质的教育事业，国家的宪法义务是发展“社会主义”教育事业。《宪法》第24条规定，理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育是“社会主义精神文明建设”的重要内容，表明我国教育的核心取向与根本指引是社会主义，对人民广泛的教育活动均离不开社会主义的价值观念。但是对“社会主义教育事业”的规范解读不应在此止步，“从法学作为规范科学的立场出发，修饰语也应具有规范内涵，不能认为‘社会主义’是内容空洞甚至无意义的意识形态宣示”。社会主义作为我国《宪法》的基本原则之一，不仅宣示了“国家价值观以及国家发展方向”，也对国家法律制定特别是法典编纂具有根本性指导意义。“解放生产力，发展生产力”的社会主义本质也表明，发展教育事业深刻体现出国家发展的根本方向。
2.社会基本矛盾运动中的不变诉求
教育质量与教育数量始终是教育发展中的两大永恒主题。我国社会主义教育事业的重点发展方向与社会基本矛盾的转变始终相伴而行，先后经历了三个阶段：（1）教育事业“量”的发展阶段。“十年建设时期”，各行各业百废待兴，教育发展的主题是扫除“文盲”的普及式教育，主要涉及教育机会与教育公平问题，国家需要在教育数量上迅速增加供给。（2）教育事业“质”的提升阶段。改革开放以来，国家在教育领域提出要全面发展素质教育，教育要面向现代化，面向未来，教育事业发展的重点任务转移至教育水平与质量的提高上来。（3）教育事业“高质量”发展阶段。进入新时代，中国社会的主要矛盾也存在于教育领域：“不平衡”是指教育公平问题，而“不充分”则指教育质量问题。不可否认，“教育的公平性与优质性是今后贯穿于教育发展始终的问题”。国家不仅要采取制度性措施以提供更多的优质教育，“扩大优质教育资源覆盖面”，也要在优质教育资源的分配上实现公平，“把优先发展教育事业作为推动党和国家各项事业发展的重要先手棋”。
3.实现美好教育愿景的理念共识
进入新时代，“美好生活”的提出标志着社会生活进入了一个崭新的、高层次的阶段。这既是现实需要与理想生活的表达，也是对未来生活样式的勾勒描摹。我国教育事业的发展已不再是致力于解决“有学上”的问题，而是要满足人民对“上好学”的迫切需要，满足人民对美好教育的殷切向往。2013年9月25日，在联合国“教育第一”全球倡议行动1周年纪念活动中，习近平向全世界郑重承诺：“努力让13亿人民享有更好更公平的教育。”“更好的教育”“更优质的教育”“更公平的教育”均是美好教育的表达。满足人民对更公平、更优质教育的向往，需要不断推动教育事业的发展。“只有在发展中才能不断满足人民美好生活需要，也只有通过发展，才能“为落实美好生活权利创造良好客观条件”。为此，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，“建设高质量教育体系”，“坚持优先发展教育事业”。
4.教育法律与教育政策的联结通道
教育事业发展不仅是出现于宪法与法律中的基本概念，同时也是党和国家重大教育方针政策的集中体现。“法典编纂的过程实际上就是一个体现和执行国家和政党的有关政策的过程，是一个实现国家政策法典化的过程。”因此，教育事业发展作为教育法典的逻辑主线，不仅能够有效消解教育法律与教育政策的内在张力，统一规范教育活动，构建良好教育秩序，也内在蕴含“政策法律化”与“依法治教”的现实逻辑。立法机关将与教育事业发展有关的党和国家的方针政策，在其成熟定型后按照法典编纂的技术与条件转化为教育法典中的规范条款。
（三）教育事业发展作为法典逻辑主线的内在涵义
一方面，正如可持续发展作为环境法典逻辑主线所具有的“知行合一”特性，教育事业发展作为教育法典的逻辑主线，对于法典原则、规则体系的构建与体例结构的设计亦具有根本指导作用；另一方面，借鉴《民法典》的编纂经验，我国教育法典无疑应采用潘德克顿体系的“总则—分则”体例结构。教育事业发展作为贯穿法典总则与分则逻辑主线的内在涵义具体包括两个层次：一是法典总则中立法目的、基本原则等主要条款的内容或依据是教育事业发展，二是法典分则的结构布局以教育事业发展为中心呈现。
1.构成教育法典总则基本条款的内核
教育法典总则的最大作用在于彰显教育法的价值追求，通过立法目的与基本原则统率和引领全部的教育法律规范，确保法典内部的统一化与体系化。
其一，“目的是全部法律的创造者”。立法目的条款发挥着“灵魂条款”的作用，通过“立法目的—基本原则—具体规则”的线性传递结构影响整部法典，并最终服从于法典的逻辑主线。因此，教育事业发展作为法典的逻辑主线，首先意味着立法目的条款须完整包含“教育事业发展”。其次，作为采用“提取公因式”方式凝练而成的法律规范集合体，法典的立法目的条款应当是一种共性规定，体现众多教育法律的“最大公约数”共识。经过“合并同类项”后可以发现，教育法典的立法目的体系应包括发展教育事业、提高全民族素质、促进社会主义物质文明建设和精神文明建设等。但是立法目的的排列次序实际上反映出其地位的高低，甚至决定发生规范冲突与价值冲突时的利益衡量与取舍。为协调和统一教育法典的价值体系，应以“发展教育事业”作为首要立法目的，从而在立法目的条款内部形成层次清晰的位阶秩序。
其二，基本原则在一部法典中发挥着体系化的基础性作用，是法典良善价值的表达与逻辑主线的理念具化。在教育法典总则部分的讨论中，由于对法典的逻辑主线持有不同看法，学者据此提炼的基本原则体系差异悬殊。我们认为，“教育事业发展”应作为教育法典基本原则体系的建构指南。同时应根据教育法基本原则的法律性、特殊性与基本性等特征，从规范、制度、实践、学理中广泛汲取与提炼出反映教育法主观价值与客观规律的原则体系。据此，教育法典至少包括四项基本原则：一是教育优先，“国家应当保障教育事业优先发展”；二是教育平等，既包括形式上“平等的受教育机会”，也包括实质上的平等；三是教育参与，“全社会应当关心和支持教育事业的发展”，学校、家庭、社会等也皆可参与教育事业；四是利益保护，“教育活动必须符合国家和社会公共利益”，且不得损害受教育者的合法权益。
2.作为教育法典分则编排的根据
在分则的框架结构方面，无论是依据教育阶段、教育类型所划分的单一型逻辑结构，还是“先主体后客体”的混合型整体框架，实际上皆可为教育事业发展的逻辑主线所包含。
教育法典编纂之目的是为推动教育事业发展，因此应当首先对“教育事业”作出清晰的界定，即教育事业的体系构成问题。“当抽象—一般概念及其逻辑体系不足掌握以某生活现象或意义脉络的多样表现形态时，大家首先会想到的补助思考形式是‘类型’。”《宪法》第19条第2款是对该条第1款“教育事业”的非周延性分类，我国的教育事业至少包括学前教育、义务教育、中等教育、高等教育和职业教育五大基本类型。事实上，我国现行教育法律体系的基本布局也是按照这一类型划分标准设置的，如已经制定或将要制定的《义务教育法》《职业教育法》《学前教育法》也与上述分类基本对应，并且据此分别构建起相应的教育基本制度。而诸如《学位条例》《教师法》《民办教育促进法》等涉及某个主体、某一领域的单行法，其中的绝大多数可按照法律规范的不同内容，分别归入不同教育事业的建设参与主体、促进与保障方式等相关构成要素中。
由此形成的教育法典分则分为两个层次：第一层次为分则的“主干”，其基础性结构包括学前教育编、义务教育编、中等教育编、高等教育编和职业教育编，教育事业发展是贯穿分则五编的一条主线；第二层次则属于分则的“枝叶”，其主体性内容来源于现行教育法律规范，分则各编由不同教育事业的相关法律规范、基本法律制度予以充实，但也会有部分教育法规范无法归入上述五编中，如特殊教育、家庭教育、终身教育等。对此，可设置“其他教育编”将其一并纳入，这也有利于保持教育法典的开放性与适应功能。当然，按照上述编排标准与逻辑形成的法典分则并非是对现行单行法的简单删繁就简和归纳整理，而是依据法典编纂所要求的逻辑一致、体系融贯和理念统一之标准进行系统性的整合与规范性表达。
四、结语
教育治理体系与治理能力现代化、教育基本制度规范化与法治化皆离不开教育法的体系化。编纂一部体系融贯、逻辑自洽、系统完备的教育法典，成为实现教育法体系化、科学化与系统化的根本路径。在确定实质主义法典观念与实质编纂模式的基本方向下，相对法典化道路无疑是我国编纂教育法典的最优选项。教育法属于部门行政法，但教育法典应当与行政基本法典分别编纂、协同推进，并妥善处理与单项教育法律的关系。教育制度的现代化为教育事业发展提供稳定的教育秩序。作为“中国教育现代化的里程碑”，教育法典的编纂应当依宪立法，以教育事业发展作为其逻辑主线。以此逻辑主线设计法典总则与分则的体例框架与规范内容，方能完整体现我国新时代教育生活的风貌特征、回应人民对美好教育的企盼愿景、彰显社会主义教育事业的价值理念，最终塑造一部具有中国特色与精神气质的教育法典。
