主要内容

近年来，成都市在行政规范性文件合法性审查中，积极探索引入标准化管理理念，以构建审查内容标准体系（CSS体系）为核心和关键，按照标准拟定与标准执行相结合、事后审查与事前审查相结合、实践操作与制度建设相结合的总体工作思路，不断完善行政规范性文件合法性审查机制，率先在全国探索、推行行政规范性文件合法性审查标准化。

1.制定主体标准化，推行“清单制”管理。2010年，我市较早建立行政规范性文件制定主体资格审查及公示制度，对全市各级依法可以制定行政规范性文件的行政机关和组织进行统一审核，公布行政规范性文件制定主体资格“清单”。凡是各类议事协调机构、临时性机构、部门派出机构、部门内设机构，一律不得列入清单；凡未列入“清单”的，一律不得制发行政规范性文件，确保行政规范性文件制定主体的合法性。

2.审查范围标准化，实行“拉网式”排查。制定地方政府规章《成都市行政规范性文件管理规定》，把行政规范性文件的含义和特征加以制度定型，将所有行政规范性文件及其解读文本纳入合法性审查范围。建立完善备案管理发文目录定期审核制度，每年年底市政府法制办组织对各区（市）县政府和市政府各部门全年连续编号的发文登记目录进行检查。对漏报行政规范性文件的，督促制发单位补报，推动合法性审查从被动受理变主动监督。

3.审查内容标准化，推行“表格式”作业。经市政府法制办认真研究，专家反复论证，2015年9月制发《行政规范性文件备案审查标准化作业表（试行）》，2016年5月制发《行政规范性文件（事前）合法性审查标准化作业表》，全面推行合法性审查标准化作业制，基本建立了适用于事后审查和事前审查的两套较完备的行政规范性文件合法性审查标准体系，即“CSS”体系（Common and Special Standard）。该标准体系由“共有标准”（Common standard）和“专有标准”（Special standard）构成，在全国尚属首创。“共有标准”74项，包括：文件性质判断标准3项，报备材料审查标准10项，文件制定主体和程序标准7项，行政主体标准11项，行政许可事项标准15项，行政处罚事项标准12项，行政强制事项标准12项，其他事项标准4项。“专有标准”包括土地管理、房屋征收、税收征管、行政事业收费、工程招投标、政府采购等管理领域的标准45项。

4.审查流程标准化，实行“全方位”管控。以信息化促进合法性审查标准化，借助现代互联网技术，研发成都市行政规范性文件电子管理系统，将20个区（市）县政府和51个市级行政规范性文件制定主体全部纳入管理系统，实现审查过程网上记录留痕。

5.法律文书标准化，推行制式格式“双统一”。编制行政规范性文件《合法性审查意见书》、《合法性审查补充材料通知书》、《备案审查意见书》、《备案审查建议书》等9种格式化的法律文书范本。合法性审查的结论和意见，以规范的法律文书拟制、出具。

动因和背景

一是落实党中央、国务院的明确要求。随着依法治国、依法行政的推进，党中央、国务院对规范性文件管理提出了更高要求。2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》指出，“加强对规章和规范性文件的监督。规章和规范性文件应当依法报送备案。对报送备案的规章和规范性文件，政府法制机构应当依法严格审查”。2008年后，国务院又发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》和《关于加强法治政府建设的意见》，就健全规范性文件制定程序、建立规范性文件合法性审查制度、强化规章和规范性文件备案审查等方面专门作出规定。2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论”，将行政规范性文件监督管理提升到贯彻依法治国基本方略的高度。

二是适应司法监督的重要措施。新《行政诉讼法》第53条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。以国家法律的形式将行政规范性文件的合法性纳入了行政诉讼司法审查的视野，改变了过去人民法院不对抽象行政行为合法性进行审查的传统监督习惯。

三是积极回应人民群众的利益诉求。国务院《全面推进依法行政实施纲要》指出，“公民、法人和其他组织对规章和规范性文件提出异议的，制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理”。近年来，人民群众对行政规范性文件合法性提出审查申请的数量逐年增多，对合法性审查工作提出更高要求。

四是解决政府法制工作现实问题的迫切需要。随着法治政府建设的深入推进，对行政规范性文件进行合法性审查已经成为各级政府法制机构的主要工作。我市每年送市政府法制办进行事前和事后合法性审查的事项，从以前的几十件递增到2015年的1079件次，法制机构工作人员的业务工作能力面临严峻考验。推行标准化审查，有助于解决政府法制机构所面临的工作领域广、人员素质参差不齐、人民群众要求高的矛盾和问题。

项目意义

一是切实维护国家法制统一。行政规范性文件合法性审查制度是我国立法制度的重要组成部分，是维护社会主义法制统一的重要手段。通过合法性审查，发现与法律、法规、规章和国家方针政策相抵触或者超越法定权限、违反制定程序的文件，并坚决予以纠正，切实维护国家法制统一和政令畅通。

二是有效保障公民、法人和其他组织合法权益。行政规范性文件的合法性直接关系到人民群众的切身利益，关系到行政管理的成效。通过行政规范性文件合法性审查标准化工作，从源头上避免和减少行政机关违法减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务，人民群众合法权益得到确实保障。

三是进一步提升政府公信力。行政规范性文件是行政机关实施行政管理的重要手段，是行政权力的重要载体。保证规范性文件合法有效，从源头上预防和减少行政机关违法或者不当行为的发生，促进了依法行政，树立了法治政府威信。

四是大力提高行政规范性文件制定质量。传统的合法性审查主要依靠审查人员的主观经验做判断，审查质量受个人的法律素养、知识结构、社会阅历等因素制约和影响。在实际工作中，不同的审查人员对同一文件可能存在审查意见不一致的情况，导致相关单位质疑合法性审查工作的权威性，认为合法性审查就是“软皮尺”。通过标准化建设，对行政规范性文件的合法性进行定性分析、“对标打表”，提升行政规范性文件质量，彰显了法律权威，凸显了法律刚性。

五是不断推进政府法治实践的理念和制度创新。行政规范性文件合法性审查标准化建设，所体现的标准化管理理念，不仅可以在行政规范性文件审查中运用，还可以拓展到政府合同、协议、决策审查工作中，乃至对律师开展合同审查也具有借鉴意义。