第四届“中国法治政府奖”获奖项目展示

申报单位：张家港市人民政府

获奖项目：社区协商：基层法治化的新探索

颁奖词:张家港市政府以“社区协商”为突破口,通过加强社区协商制度建设、健全社区协商机制、规范社区协商程序、引导社区依法处理社会矛盾,对基层社会治理法治化进行了富有特色和成效的实践和探索,打造了新时期城乡基层治理的新样板。

项目介绍:张家港市在厘清政府与村(社区)权力边界的基础上,设立村(居)民议事会,搭建村(居)民议事平台,并紧扣村(社区)特点,按照法治与德治相结合的要求,制定自治规范,构建协商机制,把村(居)事务管理、公共服务提供、矛盾纠纷化解、村规民约执行监督纳入协商议事范围,充分保障了村(居)民的知情权、表达权、参与权和监督权,有效激活了村(社区)的自治功能,同时弥补了政府监管力量和执法手段的不足,有力地推动了法治政府和法治社会一体建设。

项目主要内容

党的十八大届四中全会提出，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”“推进基层治理法治化”，明确了基层治理是国家治理、政府治理、社会治理的重要组成部分。关于如何推进基层治理法治化的课题，江苏省张家港市抓住社区协商这个突破口，进行了富有特色、富有成效的实践和探索。张家港市政府通过建设社区协商制度、健全社区协商机制、规范社区协商程序、引导社区协商解决社会矛盾等工作积极推进基层治理法治化，激发法治政府、法治社会建设的原动力，使法治政府、法治社会建设拥有更好的外部环境、更扎实的基层基础和更高的社会认可度，探索出一条法治政府与法治社会一体建设的新路径。

张家港市政府通过社区协商促进基层治理法治化的主要做法：一是完善社区协商的顶层设计，为基层治理法治化奠定坚实的组织基础。针对村/居委会行政化倾向严重、村居民参与自治不足的情况，张家港市搭建议事会新平台，构建了“党组织领导——议事会民主协商——村居民会议（或代表会议）民主决策——村居民委员会具体实施——各类社会组织参与协助——村务监督委员会（社区居民代表）民主监督”的村/社区基层治理新模式。二是拟定社区协商的自治规范，为基层治理法治化奠定扎实的法理基础。张家港市在法律法规框架内，出台村/社区自治系列指导文件，帮助各村/社区制定了具有“软法”意蕴的自治章程及其《实施细则》、村规民约，为社区协商提供制度保障。三是营造社区协商的文化氛围，为基层治理法治化奠定坚实的环境基础。张家港市以“乡土文化与城市文明水乳交融”为指导思想，引导各村/社区挖掘地方“善”“福”“义”等文化资源，充分弘扬中华传统美德，以道德滋养法治精神，为社区协商提供了良好的软环境。

社区协商作为推进基层治理法治化的有效手段，极大地推动了张家港法治政府、法治社会建设的进程和水平：一是公众参与行政程序，在政府重大行政决策和规范性文件制定、执法机构评议、重大行政许可审批等工作中，将议事会作为对象和平台，征求群众意见和建议并对采纳情况予以反馈，通过社区协商修正行政管理活动。二是完善公共服务方式，对道路修建、环卫设施兴建等基础建设项目，加强民意调查和民意征询，围绕村/居民需求，合理确定政府提供公共服务的项目、提供对象和提供方式。在界定政府与村/社区职能的基础上，政府购买的服务项目通过社区协商进行充分讨论，确定项目的承办机构、办理方式及分配等事项，并由村/居委具体落实。三是健全监管执法手段。对农村土地承包经营权确权登记地权不符、小区内毁绿种菜、广场舞扰民等政府监管空白、执法无力的情况，发挥村居民监督和议事会协商的功能，妥善解决问题。政府管理、公共服务与基层自我管理、自我服务形成了有机衔接互动。

项目动因和背景

张家港通过社区协商推进基层治理法治化的探索，既源于社会转型的客观现实需要，也是积极推进地方法治战略的重要举措，更是张家港谋求率先基本建成法治政府的自我加压。

当前，我国改革已经进入攻坚期，全社会正经历转型的阵痛。在经济发展迈向新常态的背景下，现有利益结构的重大调整导致许多深层次矛盾日益激化，群体性、突发性事件呈现多发高发态势，贫富分化、道德失范、信用危机考验着基层政府的社会治理能力，传统以政府为核心的管理模式难以应对日益复杂繁重的社会事务。通过提高基层民主协商水平、优化基层社会治理能力进而实现法治国家、法治政府和法治社会一体建设，是党的十八大和十八届三中、四中全会提出的重要改革目标和战略构想。2015年2月起，中共中央、中办、国办、江苏省相继印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》等系列文件，对稳步推进基层协商作出了明确部署。为此，地方法治建设必须及时作出积极回应。

近年来，张家港市积极推进城乡一体化建设，撤村建居、农民变市民的城市化、现代化进程加快，城市制度结构和社会结构加速转型，城市基层治理日益复杂和任务加大，而基层治理组织体系不适应性日益突出，村居民参与基层治理的积极性不高，基层社会矛盾和不稳定因素层出不穷，法治型、服务型政府建设独木难支。张家港市通过社区协商推进基层治理法治化，通过引导社会协同、促进公众参与，激活社区力量，解决发生在基层的大量社会矛盾和问题，实现基层社会的长治久安。

张家港市把法治政府建设作为打造城市软实力、低廉高效的政务环境的重要保障，特别是2013年以来，在转变政府职能、优化决策机制、改进制度建设、规范执法行为、强化监督问责、调处社会矛盾等方面进行了积极有效的新探索，市政府及部门多次获评省级依法行政示范点。同时，张家港市位居全国县域经济第一方阵，是首批国家文明城市，也是国家卫生城市、平安城市，法治社会建设同样具有较好的基础。为贯彻落实法治政府和法治社会一体推进的战略部署，在市府所在地——经开区（杨舍镇）先行先试，积极探索社区协商机制，以更好地推动基层治理规范化、制度化，促进政府与社会有序互动、法治与文明协同发展。2014年，开展前期理论研究、实地考察、制度设计等相关工作；2015年年初开始，在经开区（杨舍镇）具有代表性的8个村以及9个社区试点索推进社区协商；2015年10月，经总结经验做法，在经开区（杨舍镇）全面铺开；2016年1月，启动全市推广工作，计划于2016年底完成。

项目意义

该项目对完善依法行政工作——法治政府之内容、激活村/社区自治功能——法治政府之环境、推动法治政府与法治社会一体建设——法治政府之基础产生了积极意义。

（1）完善依法行政工作。一是厘清了政府的职能边界，项目实施前，政府对村/社区事务指导不足、干涉有余，项目实施后，政府、村/居委、村居民各司其职。二是推动重大行政决策、规范性文件制定等民主科学化，村居民、议事会对政府重大行政决策的广泛参与，使政府能够根据意见建议及时调整决策、文件内容、方法和适用范围。三是弥补行政监管不足，通过项目实施加强了村居民对涉及切身利益事项的关注和参与，如对村/居委会决策执行、政府行政权力行使、环境污染等违法行为的监督，及与相关违法主体进行整改、补偿谈判等等，有效的弥补了政府监管力量、监管范围和监管手段的不足。

（2）激活村/社区自治功能。以村居民自治章程等，弥补了法律法规的抽象性、滞后性等诸多不足，形成了“有法依法、有规依规，无法无规、村民自治”的自治规则。通过搭建议事会平台和相应的程序设计，村居民对资产收益分配、公共事业、困难补助等事项以社区协商的方式进行民主决策。初步形成了“村情民知、村官民选、村策民决、村事民定、村财民管、村务民督、村绩民评、村利民享”的村居自治格局，唤醒了村居民参与治理的公民意识，养成了办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的行为习惯。

（3）推动法治政府与法治社会一体建设。张家港市深入贯彻党的十八大届三中、四中全会提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的战略部署，坚持政府和社会的法治建设统筹规划、整体推进、协调发展，避免法治国家建设缺基础、法治政府建设无动力、法治社会建设被忽视。以政府依法行政、依法决策、依法办事树立起宪法和法律权威，带动社会公众人人守法、事事讲法，营造法治文明的社会环境；以社会公众参与行政决策过程、发挥社会监督功能，既是政府法治培养的土壤、又对政府法治形成倒逼，提升法治政府建设水平。通过法治政府和法治社会的良性互动，以最合理的资源投入产生最大的法治建设成效，实现“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的最终目标。

4．请描述项目的受益者及其受益的情况

两年来，张家港市通过社区协商推进基层治理法治化的改革取得了积极成效，广大人民群众、基层人民政府及县域治理者都从中获益，为张家港率先基本建成法治政府奠定了坚实的基础。

首先，广大人民群众从社区协商中提升了获得感。村居议事会成立伊始就围绕环境整治、民生改善、福利发放、纠纷化解等事项开展了卓有成效的议事活动，并涌现出了“三三三工作法”、“七步流程法”、“六议工作法”等极富浓郁乡土气息的议事模式，使基层社会治理改革始终贴近人民群众的现实需求。项目实施后，善港村经社区协商将分散的个体农业集中经营，村民经土地流转和务工就业，收入再上台阶；南庄村等议事会收集民意、多次商讨，出台措施解决停车难、乱停车问题，村居生活更有序；西闸村窄路拓宽及健身设施投放、横河社区集体资产分红方案确定、仓基社区集体资产股权固化等问题上，议事会协助村居民决策和监督，村居事务上更有权。

其次，基层人民政府从社区协商中提高了服务能力。项目实施后，信访数量成减少趋势，镇政府/办事处从村/社区的各项繁杂事务、矛盾纠纷中解脱出来，服务的精力更集中；改变了“提供——接受”的单向模式，服务要不要做、怎样做、做的效果怎么样都可以通过社区协商进行互动，服务的效果有提升；从村居事务的“参与者”到“指导者”，如不再参与资产分红方案的具体制定，而是指导村居民进行社区协商确定，提高了方案的认可度，减少了群众和政府的对立，服务的形象更公正。

第三，县域治理者从社区协商中锤炼了治理能力。法治建设从政府“单打独斗”到“多元共治”，政府内因动力和社会土壤环境共同作用，实现了治理思维的转变；从“行政管理”到“社会治理”，以社区协商等形式广泛引入公众参与，如列入2015年度市政府重大行政决策根据公众意见建议进行修改，且有“生活垃圾、建筑垃圾及一般工业固废规范化处置终端建设”等3个决策因实施条件不成熟而暂缓或停止实施，实现了治理方式的转变；从“领导满意”到“群众满意”，抛弃陈旧的政绩观，行政活动以民意为出发点和落脚点，2015年法治建设群众满意度90%以上，实现了治理效果的转变。