【摘要】 新时代国家级新区法治政府建设具有高度的政治站位，处于关键的法治方位。深入开展国家级新区法治政府建设应确立并围绕“国家级新区+法治政府建设”的核心命题，遵循把握定位、突出特色、先行先试等基本要求，秉持以增进人民福祉为使命初心、以共建共治共享为目标格局、以法治先行先试为推进抓手等基本理念。国家级新区法治政府建设顶层设计可从总体要求、全面贯彻落实赋权决定、依法全面履行政府职能等十个方面具体展开。当务之急包括成立领导小组、健全职能机构、编制实施规划等十个方面。要以加强国家级新区法治政府建设为契机，为新区法治建设、区域法治发展和法治中国建设作出应有贡献。
【关键词】 国家级新区；法治政府建设；法治先行先试；区域法治发展
近年来，区域法治发展研究以其深厚的理论基础和生动的实践机理，逐渐成为学界的前沿热点议题{1}，作为兼具行政区划和跨行政区划属性的国家级新区，则无疑构成区域法治发展研究所应关注的新型重点“区域”。值得注意的是，国务院近年来在批复设立国家级新区之际，均强调有关新区应在体制机制改革方面先行先试{2}。对国家级新区而言，“法治先行先试”既是中央高度授权，也是国家殷切期待。中国特色社会主义进入新时代，全面依法治国踏上新征程，国家级新区也必须在法治建设领域大胆探索、率先突破、精准施政、力求卓越。这不仅是国家级新区法治建设者们应着力实践的重大任务，也是法治研究者们应认真思考的重大命题{3}。有鉴于此，经过前期深入调研，我们认为，新时代国家级新区法治建设应当大胆探索的重点方向、率先突破的薄弱环节、精准施政的紧迫需求和力求卓越的可能空间，都指向法治政府建设这一关键领域。因此，本文以南京江北新区为例，就新时代国家级新区法治政府建设顶层设计的若干重要问题展开分析论证和对策建言，以深化有关理论研究并助力有关实践探索。
一、持续推进国家级新区法治政府建设的紧迫性和必要性
中国目前设立了19个不同战略定位的国家级新区。在法治政府建设领域，各国家级新区及其所属省市已经做了许多重要基础性工作。但在新时代新形势新任务下，持续推进国家级新区法治政府建设仍具有重大紧迫性和必要性。
首先，紧迫性。一是党中央战略部署亟待贯彻。中共十九大把法治国家、法治政府、法治社会基本建成确立为到2035年基本实现社会主义现代化的重要目标之一。作为承担重大战略任务的综合功能区，国家级新区法治政府建设必须提速前进。二是国务院批复要求亟待落实。国务院近年来在批复同意设立国家级新区之际，都明确提出了体制机制改革要求。这些改革要求都与法治政府建设密切相关，都需要新区通过推进依法行政加以引领带动和保驾护航。三是国家级新区建设实践迫切需要。尽管部分国家级新区所在省市立法机关通过了新区有关行政管理事项的赋权决定，但尚缺乏充分对接中央和省市法治政府建设要求的顶层设计，新区法治政府建设实践中的可行经验也未全面总结和充分确认{4}。
其次，必要性。一是全面建设国家级新区的必然要求。国务院近年来批复设立的国家级新区在努力探索创新驱动、开放合作、绿色发展的现代化建设道路方面成效显著，但在法治政府建设方面还需要进一步补齐短板。二是国家级新区建设成就的有效保障。市场经济是法治经济，法治政府建设是良好营商环境的可靠保障。各国家级新区近年来在自主创新、构建现代产业体系、推进新型城镇化建设等方面的发展成就，都需要通过法治政府建设实践获得有效保障。三是国家级新区核心竞争力的重要标志。法治先行先试和区域法治竞争是全面依法治国战略布局在中国特色社会主义新时代的生动呈现。法治应当而且可以成为新时代区域发展的可靠助力，法治政府建设也是构成其核心竞争力的重要标志{5}。
二、国家级新区法治政府建设的政治站位与法治方位
当代中国的国家级新区法治政府建设，在世界现代化进程和全球治理变革中具有重要意义，将为人类对公权力更好运行方式的中国探索提供经验与智慧。深入开展国家级新区法治政府建设具有高度的政治站位，处于关键的法治方位。
首先，高度的政治站位。一是深入贯彻中共十九大精神的重要举措。中共十九大报告第六部分第4节提出了新时代法治政府建设的总体要求，第5节“深化机构和行政体制改革”为新时代法治政府建设设定了一系列具体改革任务。深入开展国家级新区法治政府建设，是深入贯彻中共十九大精神、全面落实新时代法治政府建设总体要求和具体任务的重要举措。二是全面开展国家级新区建设的基本内涵。国家级新区肩负重大发展和改革战略任务。以南京江北新区为例，国务院《批复》明确了其建设“三区一平台”的战略任务，还进一步要求江苏省政府“推动探索与行政区融合发展的体制机制，尽快建立权责明确、运转高效的新区管理体制”。这表明，法治政府建设是南京江北新区“三区一平台”建设战略部署中不可或缺的基本内涵。三是积极落实区域发展战略的必然要求。国家级新区是带动区域经济社会发展的重要引擎。仍以南京江北新区为例，国务院《批复》强调，要“充分发挥南京江北新区在创新驱动发展和新型城镇化建设等方面的示范带动作用，推动苏南现代化建设和长江经济带更好更快发展”。江苏省、南京市近年提出的“强富美高”愿景、“两聚一高”目标、“1+3”部署等战略举措，也都要求南京江北新区通过深入开展法治政府建设加以落实。
其次，关键的法治方位。一是全面推进新区法治建设的关键环节。当前中国绝大部分国家级新区在规划区域和行政管理上呈现出与现有行政区层层嵌套、动态调整的格局，体制机制和治理结构上具有大部制、扁平化和复合型等特点。绝大部分国家级新区并不具有立法权和司法权，治理权力集中在行政管理领域。国家级新区欲在深化全面依法治国实践中走在前列，就必须在法治政府建设领域迎难而上。二是主动引领区域法治发展的应有之义。中共十八大以来，党中央国务院部署一系列区域发展战略，区域法治发展也随之越来越占据显著位置，成为区域发展核心竞争力的重要标志。以南京江北新区所在的江苏省为例，在法治政府建设领域，江苏省在行政程序立法、深化“放管服”改革等方面卓有成效。作为江苏省唯一的国家级新区，南京江北新区的法治政府建设也应在法治江苏建设总体布局中作出主动引领区域法治发展的应有贡献。三是积极融入法治中国建设的自觉行动。中共十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，依法治国伟大实践需要全面深化，法治中国时代征程必须全局共进。国家级新区在新时代法治中国建设新征程中必须勇挑重担、积极引领，尤其在法治政府建设领域立足实际先行先试，为丰富拓展新时代法治中国建设贡献经验智慧。
三、国家级新区法治政府建设顶层设计的总体思路
深入开展新时代国家级新区法治政府建设涵摄广泛，关系重大。为纲举目张、有序推进，需要明确新时代国家级新区法治政府建设顶层设计的总体思路。
(一)顶层设计的核心命题
我们已经身处互联网时代。近年来，国务院就“互联网+”的深度应用与战略行动出台了包括“互联网+政务服务”在内的一系列重要举措{6}。借鉴“互联网+”的方法论，深入开展国家级新区法治政府建设的核心命题是“国家级新区+法治政府建设”。在这一核心命题中，“国家级新区”是主体/基点/场域/归宿，“法治政府建设”是目标/方向/抓手/要求，二者最重要的连接点在于“+”。这里的“+”，不是简单的加上/添加/附加/增加，而是近似于“互联网+时代/战略/思维/方法”中的“+”，是一种深度融合与有机联系。
(二)顶层设计的基本要求
一是把握定位。国家级新区法治政府建设顶层设计要向党的十九大精神以及国务院相关批复精神，新区总体方案和总体规划，新区所在区域党委政府的发展规划、改革重点和中心工作等更高层级的顶层设计充分看齐，并与之充分对接。这是国家级新区法治政府建设顶层设计的立足点、出发点和落脚点。
二是突出特色。国家级新区是具有特殊发展区位、重大战略定位和高度政治站位的综合功能区，治理结构呈现扁平复合的特征。各国家级新区均被中央和地方寄予先行先试的厚望，要坚定不移地走在体制机制改革前列并凸显区域特色。
三是先行先试。先行先试是近年来各国家级新区法治建设的共同探索。以南京江北新区为例，南京市人大常委会在赋权决定中明确授权江北新区“优先实施国家和省各类试点政策，探索扩大深化改革的领域和内容”。要将先行先试作为一条贯穿国家级新区法治政府建设顶层设计的红线并予以充分落实。
四是创新制度。创新驱动是国家级新区法治建设的推进动能。国家级新区法治政府建设顶层设计要围绕巩固制度创新成果、提升制度创新层次、增强制度创新实效做文章，着力解决新区机构改革、“放管服”改革落地、执法体制改革、社会治理创新等重点难点问题，着力探索国家级新区制度创新的可行经验。
五是分类指导。国家级新区体制机制和治理结构上多采用扁平化、复合型的设计思路，如南京江北新区由直管区、共建区和协调区组成并且动态调整。这就要求国家级新区法治政府建设顶层设计要充分贯彻分类指导的原则要求。
六是务实可行。国家级新区法治政府建设顶层设计是一项问题导向的重大实践课题，要进行广泛调研，听取各方意见，设定的建设任务要富有可操作性。
(三)顶层设计的基本理念
一是以增进人民福祉为使命初心。中共十九大报告开宗明义地指出：“中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。”为人民服务的政府才是好政府。国家级新区法治政府建设应当以为人民服务为使命初心，应当坚持人民主体地位，尊重人民首创精神，建设人民满意的法治政府。
二是以共建共治共享为目标格局。建设人民满意的法治政府，共建是基础，共治是关键，共享是目标。国家级新区要加强和创新行政管理，加强法治政府体制机制建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的公共治理格局，提高法治政府建设社会化、法治化、智能化、专业化水平。
三是以法治先行先试为推进抓手。法治先行先试是中央赋予国家级新区的光荣使命，也是国家级新区法治政府建设的关键抓手。国家级新区要在深化行政管理体制机制改革方面先行先试，优先实施国家和省各类试点政策，尤其应当深化行政审批制度、市场监管体制和综合行政执法体制改革，推进简政放权和职能转变。
四是以创新驱动发展为实施路径。创新是引领发展的第一动力。国家级新区法治政府建设不仅要为创新驱动发展保驾护航，而且其本身要以创新理念和创新制度作为推进动力，充分发挥国家级新区在创新驱动发展和新型城镇化建设等方面的示范带动作用，推动区域经济社会文化又好又快发展。
五是以开放合作互动为运行机制。开放带来进步，封闭必然落后。开放合作是国务院反复强调的国家级新区现代化建设道路的重要内涵。国家级新区法治政府建设要坚持开放格局，与兄弟新区和域外法治政府开展有益的经验交流与互鉴；要与新区各项建设统筹协调，要与各方力量通力合作，要与社会群众充分互动。
六是以绿色网络法治为思维特征。绿色发展是新发展理念的重要内涵。国家级新区法治政府建设要坚持绿色发展思维，加快建立促进绿色发展的制度和政策导向。互联网时代法治政府建设将迎来重大变革，国家级新区法治政府建设要坚持网络思维。法治思维是国家级新区法治政府建设的指导理念。
七是以党的坚强领导为根本保障。深入开展国家级新区法治政府建设，必须毫不动摇坚持和完善党的领导，毫不动摇把党建设得更加坚强有力。要用习近平新时代中国特色社会主义思想引领国家级新区法治政府建设，建设高素质专业化法治干部队伍，全面增强新区党组织执政本领，为法治政府建设提供根本保障。
四、国家级新区法治政府建设顶层设计的具体展开
以南京江北新区为聚焦对象，根据党中央国务院有关法治政府建设的战略目标和实施规划，结合有关省市和国家级新区法治政府建设实践中的共性要求、通行做法与创新经验，我们认为，立足当下、着眼长远的国家级新区法治政府建设顶层设计方案包括但不限于如下十个方面。
一是总体要求。具体设计思路是政治站位有高度，新区特色有亮度。在指导思想上，应当明确全面贯彻中共十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照协调推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，落实“以人民为中心”的发展思想和创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，围绕新区各自奋斗目标，把社会主义核心价值观融入法治政府建设的全过程，进一步营造法治化、国际化、便利化营商环境，让法治成为新区发展核心竞争力等内容。在主要目标上，宜结合中央和地方有关顶层设计，进一步提出符合新区实际的量化要求。在基本原则上，应当明确坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治区和以德治区相结合，坚持从新区实际出发，坚持依宪施政、依法行政、简政放权，把政府工作全面纳入法治轨道，实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府、共享共治型政府、生态友好型政府、开放合作型政府建设相结合等内容。此外，宜根据法治政府建设所涉及的职能、决策、执法等不同领域，概括提炼若干具体衡量标准。
二是全面贯彻落实赋权决定。具体设计思路是先行先试有准据、贯彻落实有力度。近年来，部分国家级新区(如南京江北新区)所在省市立法机关为新区建设出台了各具特色的综合条例或专项决定，构成新区各项治理举措的直接依据并渐成趋势。这类条例或决定可以统称为“赋权决定”，应作为国家级新区法治政府建设的基本准据加以全面贯彻并细化落实。
三是依法全面履行政府职能。具体设计思路是职能履行全面化、治理结构扁平化。本部分宜将“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”等中共十九大最新精神结合新区实际加以贯彻，还要进一步明确打造共建共治共享社会治理格局、加大实施法治市场建设力度、提升公共服务水平和强化生态环境保护等方面的具体措施。
四是完善依法行政制度体系。具体设计思路是体制机制创新化、先行先试制度化。目前各国家级新区没有规章以上的立法权限，只能制定出台规范性文件。但国家级新区的创新发展不能止步于此，先行先试更要大胆向前。在中央提出明确要求、地方作出“赋权决定”的基础上，各国家级新区要在体制机制创新上下大功夫，并将先行先试成果及时用制度化的方式加以巩固。
五是依法依规划依程序决策。具体设计思路是决策依法依规划、决策程序高效化。科学、民主、依法决策的基本原则落实到国家级新区，就是要坚持规划先行、法治先行、程序先行。同时，国家级新区发展改革任务艰巨，决策机遇时不我待，在行政决策上可以而且应当追求效率。建议本部分从坚持重大决策于法有据、加强决策规划备案审查、确保决策程序严格遵守、推动决策流程高效运转和确保决策责任严格落实等方面展开设计。
六是严格规范公正文明执法。具体设计思路是体制机制改革化、程序方式规范化。“严格规范公正文明执法”是中共十九大报告明确论及的法治政府建设重点难点工作和首要突出要求。建议本部分从建立执法统筹协调机制、健全数据执法保障系统、严格规范行政执法程序、加强执法队伍素质建设、健全两法衔接机制和严格落实执法责任制度等方面展开设计。
七是强化行政权制约与监督。具体设计思路是监督制约常态化、制度体系开放化。中央和省、市法治政府建设纲要层层明确中国行政权的监督制约体系。各国家级新区有必要在此基础上秉持开放多元的理念，借助新思维新技术新媒介，进一步改革创新行政权监督制约方式方法，自觉接受各种监督。
八是依法有效化解矛盾纠纷。具体设计思路是解纷机制多元化、解纷渠道畅通化。中央和地方法治政府建设纲要中建构了我国与行政权相关的纠纷解决机制。国家级新区在体制机制和治理结构上具有扁平化、复合型和复杂性的特点，在解纷机制上也应当有所创新，探索建立运转顺畅的法治化解纷机制。
九是提升法治政府建设能力。具体设计思路是能力要求创新化、能力提升全面化。习近平总书记多次强调，要善于运用法治思维法治方式解决改革中的各种问题。国家级新区建设需要“新人”，尤其需要一大批在法治政府建设工作中自觉贯彻法治思维、绿色思维、网络思维的“新人”与“能人”。
十是加强党的领导与组织保障。具体设计思路是党的领导全面化、组织保障有力度。中共十九大报告强调：“必须毫不动摇坚持和完善党的领导，毫不动摇把党建设得更加坚强有力。”国家级新区法治政府建设，必须毫不动摇坚持和完善党的全面领导，并将各项组织保障措施落到实处。
五、有效加强国家级新区法治政府建设的路径
在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，国家级新区法治政府建设的顶层设计大致包括前述方面，但这只是一个粗线条的勾勒，还有待进一步细化分解为具体任务。有效加强国家级新区法治政府建设，面临着如下十项当务之急：
一是成立领导小组。中共十九大报告明确提出成立中央全面依法治国领导小组，确保全面依法治国事业深入推进。目前各国家级新区基本完成三定融合工作，行政管理权责日益明晰，但尚缺乏更高层面的组织协调。包括法治政府建设在内的法治建设是一项系统工程，有必要成立由新区管委会主要领导任组长、相关部门领导参加的新区依法行政领导小组，以统筹推进新区法治政府建设各项工作。
二是健全职能机构。法治政府建设需要以健全的法治职能机构作为推进抓手。设立较早的国家级新区大多已建立较为完善的法治职能机构体系，有效发挥了法治参谋助手作用。相较而言，晚近设立的国家级新区，其法治职能机构尚处于初创阶段，人手缺乏，专业性不足，作用发挥不显著。在新一轮机构改革背景下，有必要按照合并设立与合署办公改革原则，建立健全国家级新区法治职能机构。
三是编制实施规划。国家级新区法治政府建设既是新生事物，也是长期事业，既有2020年法治政府基本建成的近期目标，也有2035年法治国家、法治政府、法治社会基本建成的中长期目标，需要长远谋划、早作安排。目前南京江北新区等国家级新区已编制发布法治政府建设近期规划，此外尚需在法治政府建设中长期规划、法治建设总体规划等方面着手预研，以符合规划先行原则。
四是落实赋权决定。国家级新区所在省市立法机关作出的“赋权决定”是有关新区行政管理活动的正当性合法性基础，也是新区法治政府建设的直接依据。但此类赋权决定大部分系专项决定，较少有综合条例。为此有必要进一步扩大国家级新区深化改革的领域和内容，并在时机成熟时积极提请有权机关制定出台《XX新区发展条例》，以进一步拓展新区法治建设的顶层设计与推进空间。
五是理顺体制机制。国家级新区建设要推动探索与行政区融合发展的体制机制，建立权责明确、运转高效的管理体制。目前各国家级新区大部制、扁平化、复合型治理结构正在形成。今后要按照中共十九大报告中“科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”，“赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”等要求，进一步理顺体制机制。
六是完善制度规范。国家级新区拥有法治先行先试权力，但也要注重将先行先试成果及时转化为规范制度。为此有必要进一步在权限范围内制发规范性文件，做好上级规章和法规调整适用的报备和报批工作，运用好居民公约、村民公约、行业公约等社会规范，注重加强重点领域的先行先试建章立制工作，为制定新区综合性条例奠定基础，并深化拓展国家级新区法治政府建设制度体系。
七是加强决策评估。国家级新区应按照“应评尽评、综合评估、风险可控”的原则，通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式，对重大决策事项进行评估，未经风险评估的事项，原则上不得作出决策；大部分群众有意见、反应特别强烈的事项，应及时作出不实施的决策，或者调整决策方案。作出决策的，也应坚持把风险防范和化解处置的责任与措施落实在决策之前。
八是强化执法审查。重大执法决定法制审核制度试点是当前中国行政执法领域的重要工作。各国家级新区要勇于探索、自我加压，主动将具有许可、处罚、强制、征收职能的下属机构列入试点单位，制定工作方案，结合权力清单梳理工作，编制执法决定法制审核目录清单，指定内设机构承担法制审核职责，发挥法律顾问在法制审核工作中的积极作用，积极创建依法行权的新区品牌。
九是扩大交流合作。国家级新区法治政府建设是全国乃至全世界范围内的新生事物，既要立足实践勇于探索，又要开阔眼界交流互鉴。目前各国家级新区法治建设如火如荼，国家级新区法制工作交流会议也已举行8届，世界范围内许多国家也在探索实施新区、特区建设。国家级新区要积极融入区域法治发展大局，主动参与国家级新区法治建设交流研讨，适当借鉴域外有关经验做法。
十是引入法治外脑。国家级新区法治政府建设既是一项重大战略实践，也是一项重大理论命题，需要理论界和实务界协同攻关、联合推进。在国家级新区法治政府建设中，要进一步引入法治外脑，通过发布招标课题、开展合作研究、购买智力成果等方式，为新区发展条例预研、体制机制改革、制度规范建设、决策评估工作、执法审查工作、法律顾问工作等贡献智慧。
总之，在实践层面，各国家级新区要坚持运用法治思维和法治方式推进新区建设各项工作，让法治成为新区发展核心竞争力的重要标志，为开启国家级新区法治建设新征程作出扎扎实实的贡献。在理论层面，要以加强和推进国家级新区法治政府建设顶层设计为起点，从新区实践中凝练新区经验，在新区探索中汇聚新区智慧，为新区法治建设、区域法治发展和法治中国建设作出应有贡献。
