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李洪雷:行政体制改革与法治政府建设四十年(1978—2018)

李洪雷| 时间: 2019-01-07 21:54:35 | 文章来源: 《法治现代化研究》2018年第5期

【摘要】 改革开放四十年来,我国行政体制改革与法治政府建设经过了四个发展阶段,行政管理体制和行政组织法制日趋完善,初步实现了行政管理的规范化、程序化与法治化,有效加强了对公民权利的保护和对行政活动的监督。但是,我国行政体制改革和法治政府建设也存在很多缺陷,与推进国家治理现代化和建设法治中国的要求相比还存在很大差距。在新时代,需要大力推进行政体制改革,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

【关键词】 行政体制;法治政府;行政组织;行政行为;监督;救济

改革开放四十年来,党和国家立足国情,借鉴吸收人类政治文明的发展成果,持续进行行政体制改革,大力推进法治政府建设,成绩斐然、效果卓著。经过四十年的努力,我国行政机关的职能配置不断走向规范合理,初步实现了行政管理的规范化、程序化与法治化,大力加强了对公民权利的保护和对行政组织及其活动的监督,为经济社会的发展提供了重要的法治政府保障。但是,行政管理体制与法治政府建设也存在很多缺陷,与完善社会主义市场经济体制、推进国家治理现代化和建设法治中国的要求相比,还存在很大差距。在新时代,需要大力推进行政体制改革,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力,建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

一、改革开放以来行政体制改革与法治政府建设的主要阶段

(一)恢复发展期(1978—1989)

1978年12月,中共十一届三中全会召开。会议公报提出,全党工作的着重点应该转移到社会主义现代化建设上来。为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性,做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。三中全会的召开为行政体制的改革和行政法制的发展指明了方向。1980年8月,邓小平在中央政治局扩大会议上作题为《党和国家领导制度的改革》的讲话。在这篇讲话中,邓小平分析了现行政治体制存在的种种弊端,主要是官僚主义现象、权力过分集中的现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象,分析了其产生的原因,论述了政治体制改革的目的、意义、主要内容和必须遵循的原则,成为20世纪80年代政治体制改革的指导性文件。1982年12月4日,“八二宪法”颁布,为行政体制改革和行政法制建设提供了宪法保障。宪法中对于行政管理活动基本原则的规定,对于国家行政机关组织、基本工作制度和职权的规定,对于公民基本权利和义务的规定,一方面构成了行政法最高位阶的法律渊源,另一方面指导了此后的行政体制改革和行政法制建设。

1982年,国务院进行了改革开放后的第一轮机构改革,随后地方各级也展开了机构改革。这次改革最主要的成绩是精简了各级领导班子,并开始废除领导干部职务终身制,加快了干部队伍年轻化建设步伐。但改革未将政府职能转变作为自己的目标和任务,未能触动高度集中的计划经济管理体制。1987年10月,十三大在系统阐述社会主义初级阶段理论的同时,对政治体制改革进行了系统部署。十三大报告指出,在具体的领导制度、组织形式和工作方式上,我国的政治体制存在着一些重大缺陷,主要表现为权力过分集中,官僚主义严重,封建主义影响远未肃清。进行政治体制改革,就是要兴利除弊,建设有中国特色的社会主义民主政治。改革的长远目标,是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。1988年,七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案,启动了第二轮机构改革。这次改革是在深化经济体制改革、推动政治体制改革的大背景下出现的,首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”,强调政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主,强化宏观管理职能,淡化微观管理职能。改革的内容主要是合理配置职能,科学划分职责分工,调整机构设置,转变职能,改变工作方式,提高行政效率,完善运行机制,加速行政立法。改革的重点是与经济体制改革关系密切的经济管理部门。十三大报告就实行党政分开、进一步下放权力、改革政府工作机构和干部人事制度等进行了部署,由于后来发生的政治风波以及治理、整顿,改革目标未能完全实现。

在行政法制建设方面,这一时期既制定了《治安管理处罚条例》《环境保护法》《文物保护法》《食品卫生法(试行)》《土地法》《森林法》等大量的部门行政法律、法规,也制定了《国务院组织法》《地方组织法》等一般性的行政法律、法规。这一时期行政法制建设的主导观念是“行政管理法制化”,强调按照稳定性的法律规则来对公共事务进行管理,重点放在依法治事、依法管理老百姓上,对于保障公民权利、控制政府权力,尽管已经有所认识和落实,但还没有成为主导。

(二)加速发展期(1989—1997)

1989年4月,《行政诉讼法》颁布,标志着我国行政体制改革和行政法制建设进入了一个新的阶段。这一时期,建立社会主义市场经济体制被确立为经济改革方向,这为行政法制建设提出了新的要求。依法行政、推进社会主义法制建设得到了最高决策层日益增多的强调。

1992年10月,党的十四大明确提出经济体制改革的目标,即要建立社会主义市场经济体制,使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。十四大报告指出,党政机构臃肿,层次重叠,许多单位人浮于事,效率低下,脱离群众,已经到了非改不可的地步。要按照政企分开和精简、统一、效能的原则,下决心对现行行政管理体制和党政机构进行改革。1993年3月,中共十四届二中全会讨论通过了机构改革方案。随后,八届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》,启动了第三轮机构改革。这次会议上通过的政府工作报告中正式提出了依法行政原则,强调各级政府都要依法行政、严格依法办事,一切公职人员都要带头学法懂法,做执法守法的模范。

这一时期,除了《行政诉讼法》以外,还颁布了《国家赔偿法》《行政复议条例》《行政监察条例》《行政监察法》《审计法》《行政处罚法》《国家公务员暂行条例》等重要的一般性行政法律、法规。这些法律、法规一方面强化了对公民权利的救济和对行政权的监督,另一方面强化了对行政权行使过程和程序的规范和控制,并且初步建立了现代公务员制度。此外,这一时期部门行政法律、法规的数量倍增,制定了《税收征收管理法》和《律师法》等多部重要的法律、法规。这一时期的行政法制建设,在强调行政管理法制化的同时,更加关注对公民权利的保障和对行政权行使的规范制约。

(三)全面发展期(1997—2012)

1997年,十五大报告再一次提出要“推进机构改革”,认为当时机构庞大,人员臃肿,政企不分,官僚主义严重,直接阻碍了改革的深入和经济的发展,影响党和群众的关系。要按照社会主义市场经济的要求,转变政府职能,实现政企分开,把企业生产经营管理的权力切实交给企业;根据精简、统一、效能的原则进行机构改革,建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,提高为人民服务水平;把综合经济部门改组为宏观调控部门,调整和减少专业经济部门,加强执法监管部门,培育和发展社会中介组织。深化行政体制改革,实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化,严格控制机构膨胀,坚决裁减冗员。深化人事制度改革,引入竞争激励机制,完善公务员制度,建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍。1998年3月,九届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》,启动了第四轮机构改革。改革的目标是:建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化行政管理队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。这次机构改革取得了很大的成绩。至2003年6月,全国各级党政群机关共精简行政编制115万个,市县乡政府清退超编人员43万人,干部队伍结构趋向合理。

2002年,十六大报告提出了深化行政管理体制改革的任务,要求进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。依法规范中央和地方的职能和权限,正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,继续推进政府机构改革,科学规范部门职能,合理设置机构,优化人员结构,实现机构和编制的法定化,切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。按照政事分开原则改革事业单位管理体制。2003年3月10日,十届全国人大一次会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》,启动了第五轮机构改革。这次改革的重点是,深化国有资产管理体制改革,完善宏观调控体系,健全金融监管体制,继续推进流通体制改革,加强食品安全和安全生产监管体制建设。这次改革适应了我国加入WTO的形势变化,抓住了当时社会经济发展阶段的突出问题,进一步转变了政府职能。

2007年,十七大报告要求加快行政管理体制改革、建设服务型政府。报告提出,行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系,完善公共服务体系,推行电子政务,强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,规范行政行为,加强行政执法部门建设,减少和规范行政审批,减少政府对微观经济运行的干预。规范垂直管理部门和地方政府的关系。加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构,减少行政层次,降低行政成本,着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置,减少领导职数,严格控制编制。加快推进事业单位分类改革。2008年2月,中共第十七届中央委员会第二次全体会议研究了深化行政管理体制改革问题,提出了《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》。意见提出,深化行政管理体制改革的总体目标是,到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力。要通过改革,实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。2008年3月15日,十一届全国人大一次会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》,启动了第六轮机构改革。这次改革突出了三个重点:一是加强和改善宏观调控,促进科学发展;二是着眼于保障和改善民生,加强社会管理和公共服务;三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求,对一些职能相近的部门进行整合,实行综合设置,理顺部门职责关系。

1997年,十五大报告中提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略,这是中国共产党治国理政从理念到方式的革命性变化,是我国法治建设中的一项标志性事件,具有划时代的重要意义。1999年,九届全国人大二次会议将“依法治国,建设社会主义法治国家”载入了宪法,使依法治国基本方略得到国家根本大法的保障。依法行政是依法治国的重要组成部分,对依法治国基本方略的实行在很大程度上具有决定性的意义。为贯彻依法治国方略,1999年国务院颁布《关于全面推进依法行政的决定》,要求各级政府和政府各部门的工作人员特别是领导干部,“全面、深刻地领会依法行政的精神实质,充分认识依法行政的重大意义,增强依法行政的自觉性,不断提高依法行政的能力和水平”。这是我国历史上第一份关于推进依法行政的中央政府文件,意义重大。2004年3月,国务院在《政府工作报告》中第一次明确提出了建设“法治政府”的目标,随后国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》作为指导各级政府依法行政、建设法治政府的纲领性文件,其中提出经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标,并且明确了此后十年全面推进依法行政的指导思想、基本原则、基本要求、主要任务和保障措施。市县两级政府处在政府工作的第一线,是国家法律、法规和政策的重要执行者,2008年颁布的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》,就加强市县政府依法行政提出具体要求和举措。2010年颁布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》,要求“以增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点”,全面推进依法行政。此外,2003年10月中共十六届三中全会提出科学发展观、2004年9月中共十六届六中全会提出构建社会主义和谐社会,为行政法制建设注入了新的价值元素,提供了新的动力和要求。

这一时期,一方面,行政领域立法工作步伐加快,质量不断提高,愈加以人为本、重视人权,颁布了《行政复议法》《行政复议法实施细则》《行政许可法》《行政强制法》《立法法》《政府信息公开条例》等重要法律、法规,以及《道路交通安全法》《居民身份证法》《工伤保险条例》《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》等。另一方面,行政执法体系逐步健全,执法力度加大,保证了法律、法规的贯彻实施;行政管理体制改革稳步推进,政府职能和管理方式逐步转变,行政监督制度不断完善;各级行政机关工作人员特别是领导干部依法行政意识增强,依法行政能力有了很大提高。

(四)深化发展期(2012—2018)

十八大报告强调,要深化行政体制改革。要求按照建立中国特色社会主义行政体制目标,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革,继续简政放权,推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。稳步推进大部门制改革,健全部门职责体系。优化行政层级和行政区划设置,有条件的地方可探索省直接管理县(市)改革,深化乡镇行政体制改革。创新行政管理方式,提高政府公信力和执行力,推进政府绩效管理。严格控制机构编制,减少领导职数,降低行政成本。推进事业单位分类改革。完善体制改革协调机制,统筹规划和协调重大改革。2013年3月14日,第十二届全国人大第一次会议通过了《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》,启动了改革开放以来的第七次国务院机构改革,重点围绕转变职能和理顺职责关系,稳步推进大部门制改革,实行铁路政企分开,整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。改革开放以来,我国城镇化快速发展,城市管理工作的地位和作用日益突出,但我国城市管理执法工作还存在管理体制不顺、职责边界不清、法律法规不健全、管理方式简单、服务意识不强、执法行为粗放等问题,制约了城市健康发展和新型城镇化的顺利推进。2015年12月,《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》发布,要求以城市管理现代化为指向,以理顺体制机制为途径,将城市管理执法体制改革作为推进城市发展方式转变的重要手段,构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制,推动城市管理走向城市治理,促进城市运行高效有序。2010年以来,按照中央统一部署,一些地区开展了经济发达镇行政管理体制改革试点,取得了预期成效,为探索和创新新型城镇化行政管理体制提供了可借鉴的经验,但仍存在人口集聚多、经济规模大的经济发达镇行政管理体制不适应等问题。为贯彻落实党的十八届三中全会提出的“对吸纳人口多、经济实力强的镇,可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”精神和加快推进新型城镇化的部署要求,2016年12月中办、国办印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》,要求以扩大经济社会管理权限、完善基层政府功能为重点,以探索建立简约精干的组织架构、务实高效的用编用人制度和适应经济发达镇实际的财政管理模式为保障,构建符合基层政权定位、适应城镇化发展需求的新型行政管理体制。

十九大报告提出了习近平新时代中国特色社会主义思想,作出了中国特色社会主义进入了新时代等一系列重要论断。报告中提出,要深化机构和行政体制改革。要统筹考虑各类机构设置,科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源,形成科学合理的管理体制,完善国家机构组织法。转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。深化事业单位改革,强化公益属性,推进政事分开、事企分开、管办分离。2018年2月,党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,对深化党和国家机构改革作出了统一部署和顶层设计。2018年3月17日,第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了国务院机构改革方案。这次改革是改革开放以来力度最大的一次机构改革。这次改革总的考虑是,着眼于转变政府职能,坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端,围绕推动高质量发展,建设现代化经济体系,加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能,结合新的时代条件和实践要求,着力推进重点领域和关键环节的机构职能优化和调整,构建起职责明确、依法行政的政府治理体系,提高政府执行力,建设人民满意的服务型政府。这次改革适应了新时代我国社会主要矛盾变化,聚焦发展所需、基层所盼、民心所向,按照优化协同高效的原则,既立足当前也着眼长远,优化了国务院机构设置和职能配置,理顺了职责关系。改革后,国务院正部级机构减少8个,副部级机构减少7个。通过改革,国务院机构设置更加符合实际、科学合理、更有效率,必将为全面贯彻落实党的十九大部署的各项任务提供有力组织保障。

2012年党的十八大以来,党中央进一步强调依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是实现国家治理现代化的必然要求,事关党和国家长治久安。我国依法行政和法治政府建设也进入了一个全新的阶段。十八大报告明确提出法治是治国理政的基本方式,强调加快建设社会主义法治国家,全面推进依法行政,并给出了具体的时间表,即“到2020年,依法治国基本方略全面落实,法治政府基本建成,司法公信力不断提高,人权得到切实尊重和保障”。2013年,中共十八届三中全会作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,把全面深化改革与法治建设紧密结合,提出建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,努力推进国家治理体系和治理能力现代化。2014年,中共十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对全面推进依法治国作出了总体部署和系统谋划,阐明了全面推进依法治国的指导思想、基本原则、总目标、总抓手和基本任务以及法治工作的基本格局。这是中国共产党历史上第一次就法治建设专门作出决议,具有重要的里程碑意义。十八届四中全会《决定》用了较大篇幅对“深入推进依法行政,加快建设法治政府”进行论述。为实现十八大提出的到2020年法治政府基本建成的战略目标,并落实《决定》对依法行政、法治政府建设提出的具体要求,2015年中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》,这是我国历史上第一次以中共中央、国务院文件的形式,对法治政府建设作出重大部署,明确了法治政府建设的总体目标,即到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府,确立了法治政府建设的衡量标准,即政府职能依法全面履行,依法行政制度体系完备,行政决策科学民主合法,宪法法律严格公正实施,行政权力规范透明运行,人民权益切实有效保障,依法行政能力普遍提高,并部署了相关的主要任务和具体措施。2016年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于全面推进政务公开工作的意见》,强调公开透明是法治政府的基本特征。

这一阶段的行政领域立法工作覆盖面更广,通过制定《国家安全法》《公共文化服务保障法》《电影产业促进法》《中医药法》等,全面修订《环境保护法》,及时修订《食品安全法》,为维护国家核心利益和其他利益,促进经济社会文化各领域全面发展,提供了重要法制保障;“放管服”改革持续推进,清单管理全面实行,政府法律顾问制度普遍建立,行政决策科学化、民主化、法治化水平进一步提高,“双随机、一公开”全面推行,事中事后监管不断加强,行政执法体制改革深入推进,严格规范公正文明执法水平明显提升,法治政府建设考核评价制度逐步建立,督促检查力度显著加强。推进依法行政进入“快车道”,法治政府建设展现出前所未有的“加速度”。在这一阶段,我国法治政府建设的一大特点,在于党中央、国务院加强了对依法行政、法治政府建设的顶层设计,对依法行政和法治政府建设的总体目标、基本要求、衡量标准、推进机制等进行了统筹规划,将依法行政、法治政府建设纳入国家治理体系和治理能力现代化的大局中进行考量和推进;更加强调重大改革要于法有据,必须在法治的轨道上进行改革;更加强调放管服相结合,充分激发市场和社会活力。

二、政府机构改革与行政组织法治

行政组织法调整行政机关的机构设置、职能和权限分配、人员编制和管理等,是行政法制的重要组成部分,其发展完善程度对于规范行政运行和提高行政效能效率具有重要影响。

(一)行政机构改革与行政机关组织法

如前所述,改革开放以来,我国先后开展了八次政府机构改革(1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013、2018),政府职能不断转变,政府组织不断优化,政企分开、政事分开初步得以实现;撤销工业经济部门,加强了市场监管部门;科学划分部门职能分工,调整部门管理体制。但我国行政管理体制还存在一些严重的问题,包括一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出;一些政府机构设置和职责划分不够科学,职责缺位和效能不高问题凸显,政府职能转变还不到位;一些领域中央和地方机构职能上下一般粗,权责划分不尽合理;基层机构设置和权力配置有待完善,组织群众、服务群众能力需要进一步提高;军民融合发展水平有待提高;群团组织政治性、先进性、群众性需要增强;事业单位定位不准、职能不清、效率不高等问题依然存在;一些领域权力运行制约和监督机制不够完善,滥用职权、以权谋私等问题仍然存在;机构编制科学化、规范化、法定化相对滞后,机构编制管理方式有待改进。2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出,要以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点,改革机构设置,优化职能配置,深化转职能、转方式、转作风,提高效率效能,积极构建系统完备、科学归纳、运行高效的党和国家机构职能体系。《深化党和国家机构改革方案》沿着这一方向迈进了一大步。

与行政改革相适应,我国的行政组织法治也有了很大的发展。现有的行政组织法除宪法关于国家机构的有限规定外,主要由三部分构成。第一部分是法律,包括《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《公务员法》《中国人民银行法》《行政监察法》等。第二部分是单行法律中关于国家权力配置与行政组织设置的规定,例如《土地管理法》中关于国家土地管理机关的规定。第三部分是有关国家组织的行政法规,例如《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》《公安机关组织管理条例》等。总体而言,行政机关组织法和编制法仍然是我国法治政府建设的一个薄弱环节,许多重要的行政组织法律、法规尚未出台,已有的法律比较简陋,规范的事项非常有限,相关事务主要依赖于政策文件。未来还需要更加充分地发挥权力机关在行政组织设置和编制管理等问题上的作用,对于行政组织设置和编制管理的重大问题应由法律加以规范。要通过立法明确中央政府的结构和规模、地方政府的法律地位和组织构造、中央与地方的关系。[1]2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求,完善国家机构组织法,推进机构、职能、权限等的法定化,推进各级政府事权的规范化和法律化,完善不同政府特别是中央和地方政府事权法律制度。2017年十九大报告进一步要求完善国家机构组织法。2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》要求,依法管理各类组织机构,研究制定机构编制法。

合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障,是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。2016年8月,《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》发布,对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革作出总体部署,其中明确提出坚持法治化规范化道路,要将中央与地方财政事权和支出责任划分基本规范以法律和行政法规的形式规定。

近年来,中央将“三张清单”制度,也即权力清单、责任清单和负面清单制度作为推进简政放权、依法行政的一个重要抓手。十八届三中全会《决定》要求:“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程。”十八届四中全会《决定》要求:“推行政府权力清单制度,坚决消除权力设租寻租空间。”2015年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》,将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等,以清单形式明确列示出来,向社会公布,接受社会监督。通过建立权力清单和相应责任清单制度,[2]进一步明确地方各级政府工作部门职责权限,大力推动简政放权,全面推进依法行政。负面清单主要适用于市场准入领域,是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等,各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入。2015年10月,《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》(国发〔2015〕55号)发布,对相关工作进行了部署。

(二)事业单位法律制度

在我国,事业单位是指为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。其基本性质是在行政机关之外相对独立地承担公共服务职能的公共组织,大致相当于国外的公务机构(公共营造物),属于广义行政组织的范畴。[3]近年来,我国事业单位改革进入快车道,2012年4月《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》发布,就事业单位改革作了整体部署,其中将现有的事业单位按照社会功能划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别,分别提出了改革的方向。在行政法规建设方面,继1998年制定了《事业单位登记管理暂行条例》(2004年修订)之后,又于2015年制定了《事业单位人事管理条例》,这是我国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规。在事业单位领导人员管理方面,2017年1月中组部分别会同中宣部、教育部、科技部、国家卫生计生委印发《宣传思想文化系统事业单位领导人员管理暂行办法》《高等学校领导人员管理暂行办法》《中小学校领导人员管理暂行办法》《科研事业单位领导人员管理暂行办法》《公立医院领导人员管理暂行办法》等5个办法。

(三)干部人事制度改革与公务员法

我国公务员制度是对传统干部人事制度的改革和发展。1987年,在党的十三大上,中共中央正式提出了建立国家公务员制度的要求:“进行干部人事制度的改革,就是要对‘国家干部’进行合理分解,改革集中统一管理的现状,建立科学的分类管理体制;改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状,形成各具特色的管理制度;改变缺乏民主法制的现状,实现干部人事的依法管理和公开监督。”“当前干部人事制度改革的重点,是建立国家公务员制度。”1993年,国务院发布《国家公务员暂行条例》,在各级国家行政机关中建立和推行公务员制度,这标志着我国公务员制度的初步建立。为解决公务员法立法层次低、公务员范围过窄等问题,同时改进现行的公务员管理制度,2005年4月全国人大常委会通过了《公务员法》(2006年施行),作为我国公务员管理的基础性法律。《公务员法》制定后,中央公务员主管部门就考核、培训、奖励、处分、公开遴选、调任、职务任免与升降、任职与定级等制定了相关规定。2009年,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,对担任领导职务公务员的问责制度作了规定。

三、行政管理方式改革与行政行为法治

行政行为是行政管理方式的具体体现,是行政机关行政权的外化形式,与行政相对人权益密切相关,是法治政府建设的重心所在。四十年来,我国不断改进行政管理方式,不断规范行政行为,健全行政程序,并努力探索新的更加灵活的行政管理方式,行政行为法治建设有了长足的进展。

(一)行政立法和行政规定

行政立法(行政法规和行政规章)是我国社会主义法律体系的重要组成部分。改革开放以来,中国行政立法迅猛发展,对行政管理的规范化、法治化发挥了重要作用。截至2014年9月底,我国已制定现行有效的行政法规737件,国务院部门规章2856件,地方政府规章8909件。2000年3月15日,全国人大通过了《立法法》,对行政立法的基本制度作了规定,明确了行政立法的权限划分,完善了程序规定,健全了监督机制。[4]2014年,全国人大常委会对《立法法》进行了修改,将制定地方政府规章的主体扩大到所有设区的市,并进一步明确了规章的制定权限。国务院还于2001年颁布了《行政法规制定程序条例》(2017年修订)与《规章制定程序条例》,对行政立法程序作了具体规定。

行政规定,也称(其他)规范性文件,是行政机关制定的除行政法规和规章之外具有普遍约束力的政令。这些行政规定虽然不是法,但在实践中发挥着重要的作用,直接指导着行政机关的行政管理活动,对行政相对人也有重要的影响。2015年《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》要求,要完善规范性文件制定程序,落实合法性审查、集体讨论决定等制度,实行制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发制度。规范性文件不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务。加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围。此外,要建立行政法规、规章和规范性文件清理长效机制,实行目录和文本动态化、信息化管理。完善行政规定(规范性文件)相关程序和监督制度的一个前提,是对我国实践中行政规定的性质、效力和类型等有准确的把握。目前,我国行政法学界在这方面的研究尚不充分。[5]

(二)行政决策

决策是行政权力运行的起点,规范决策行为特别是重大决策行为,是规范行政权力的重点,也是法治政府建设的重点。由于行政决策跨越内部行政和外部行政、抽象行政和具体行政,规范难度也很大。近年来,各地方、各部门在促进科学决策、民主决策、依法决策方面,探索了很多好的做法和经验,行政决策的规范化和法治化水平日益提高。但是,乱决策、违法决策、专断决策、拍脑袋决策、应决策而久拖不决等现象仍屡见不鲜。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求,要建立健全科学民主决策机制,涵盖公众参与、专家论证、合法性论证、决策公开、决策跟踪反馈和责任追究等方面。2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求,要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序,并提出完善行政决策风险评估机制。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出,要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》对重大行政决策程序的要求予以了进一步明确和细化。目前,我国已有17个省级政府和23个较大的市政府出台了规范重大行政决策程序的规章,[6]一些地方的行政程序规定中也专门就行政决策程序作了规定。2017年6月,国务院法制办公室起草的《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》向社会公布,并征求意见。目前,对于重大行政决策的范围、各个程序环节的具体要求等还存在争论。[7]

(三)行政执法[8]

行政机关实施行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政许可等执法行为,是履行政府职能的重要方式。我国80%的法律、90%的地方性法规以及几乎所有的行政法规和规章是由行政机关执行的,行政执法是建设法治政府的中心环节,需要着力加以规范。

一是推进行政执法体制改革,推进综合执法,促使执法重心下移。1996年《行政处罚法》规定了相对集中行使行政处罚权,2004年《行政许可法》规定了相对集中行使行政许可权。十八届四中全会《决定》要求,大幅减少市县两级政府执法队伍种类,推行综合执法,支持有条件的领域推行跨部门综合执法。《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》要求,根据不同层级政府的事权和职能,按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,合理配置执法力量。推进执法重心向市县两级政府下移,把机构改革、政府职能转变调整出来的人员编制重点用于充实基层执法力量。完善市县两级政府行政执法管理,加强统一领导和协调。大幅减少市县两级政府执法队伍种类,重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业、商务等领域内推行综合执法,支持有条件的领域推行跨部门综合执法。

二是健全行政执法人员管理制度。《国务院关于全面推进依法行政的决定》要求,要进一步整顿行政执法队伍,对聘用从事行政执法的合同工、临时工,要尽快清退。《全面推进依法行政实施纲要》中提出,实行行政执法人员资格制度,没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求,加强行政执法队伍建设,严格执法人员持证上岗和资格管理制度。根据《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》部署,2016年年底前,各地区各部门对行政执法人员进行一次严格清理,未经执法资格考试合格,不得授予执法资格,不得从事执法活动。

三是明确行政执法的标准,规范行政执法程序。《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》这“行政三法”是规范行政执法行为的通则性法律。十八届四中全会《决定》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》、《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》中均要求,完善执法程序,明确操作流程,建立健全行政裁量权基准制度。十八届四中全会《决定》提出,要“建立执法全过程记录制度、严格执行重大执法决定法制审核制度、推行行政执法公示制度”(简称为“三项制度”)。2017年2月,国务院办公厅印发了《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》。

四是健全执法经费由财政保障制度。执法经费是行政执法的重要物质基础,是依法行政能力的重要保障。1996年《行政处罚法》即确立了作出罚款决定的行政机关与收缴罚款的机构相分离(第46条)和“收支两条线”(第53条),但在实施中还存在一些问题。近年来,中央一再要求,要切实贯彻收支两条线。

五是建立健全行政执法责任制。行政执法责任制是规范和监督行政执法活动、促进行政机关依法行政的一项长期性的机制性和制度性保障。1997年十五大报告中即提出实行执法责任制和评议考核制,2005年7月《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》发布,对行政执法责任制作了全面部署,要求依法确定执法职权,按照确定的执法职权的标准进行评议考核,根据评议考核追究相关人员的责任。十八届四中全会《决定》和《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》要求,全面落实行政执法责任制。

(四)行政许可

行政许可[9]也称行政审批,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。行政许可在中国行政管理实践中经常被称为行政审批。为了适应中国市场经济转型和加入WTO对政府职能转变的需要,从2001年10月起,国务院开始部署行政审批制度改革工作。全国人大常委会于2003年通过的《行政许可法》对各类行政许可应当遵循的共通性制度作了规定。《行政许可法》针对行政许可过多过滥、实施不规范等问题,在行政设定、程序、监督与责任等方面进行了诸多的制度创新,确立了市场优先、个人自治优先、自律机制优先、事后手段优先等原则。自《行政许可法》于2004年实施以后,大量的法律、法规、规章和其他规范性文件按照《行政许可法》的规定和精神作了清理和修改,政府职能有了很大转变,行政许可实施的规范化程度得到大幅提升。2013年,第十二届全国人大产生新一届国务院组成人员后,国务院把简政放权、放管结合、优化服务的行政审批制度改革,作为推进全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”。国务院部门行政审批事项累计取消下放618项,提前两年完成削减三分之一的任务。对453项非行政许可审批事项进行了全面分类清理,让“非行政许可审批”这一概念成为历史。2013年印发了《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》,对新设行政许可的标准、审查程序和监督等作了更为具体严格的规定。但《行政许可法》在实施中也遭遇了很多的挑战,表现为:法律的适用范围受到很大限制;许可设定的合理性缺乏保障;因为体制性原因,导致一些立法目标落空;诸多规定因欠缺可操作性而影响实效。这导致我国传统行政许可制度中行政许可设置过多、行政许可权缺乏有效制约等问题,仍在不同程度上继续存在,有的还很突出。《行政许可法》实质上是规制改革或行政改革法,涉及政府职能的转变,政府与市场、社会关系的重塑,行政管理方式的变革,以及行政管理理念的更新。由于传统观念、既得利益和立法技术等方面的原因,其在实施中遇到障碍、存在问题在所难免。应当系统反思并有效应对《行政许可法》实施中存在的问题,从机构设置、规则细化和体制完善等方面,采取有力措施加以应对。[10]

(五)行政程序

程序正当是法治政府的重要要求,行政程序法是现代行政法的重要组成部分。合理的程序设置,一方面对于实体目标的实现具有工具价值,例如提高行政决定的质量,密切政府与公民之间的联系;另一方面也具有其自身的内在价值,它通过要求向相对人解释其为何受到不利的对待并为其提供参与决定过程的机会,体现了对行政相对人主体性的尊重。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中对程序正当作了具体要求:行政机关实施行政管理,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外,应当公开,注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序,依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责,与行政管理相对人存在利害关系时,应当回避。2008年,《湖南省行政程序规定》开启了我国统一行政程序地方立法的进程。目前,省级的统一行政程序规定还有《山东省行政程序规定》(2012)、《江苏省行政程序规定》(2015)和《宁夏回族自治区行政程序规定》(2015)。在设区的市一级,有《汕头市行政程序规定》《西安市行政程序规定》《海口市行政程序规定》《兰州市行政程序规定》等。此外,北京市和重庆市由人大主导的行政程序立法(地方性法规)也已启动。在中央层面,《行政处罚法》《行政许可法》和《行政强制法》本质上也是行政程序法,但统一的行政程序立法进程目前处在停滞状态。[11]

近年来,在我国的行政审判实践中,正当程序原则也经常被直接或间接地适用。例如,最高人民法院行政庭公布的104号“行政审判案例”中,山东省临沂市中级人民法院在二审判决中对正当程序原则作了详细的阐发:[12]《行政许可法》没有设定行政机关撤销行政许可所要遵循的具体程序性义务,并不意味着其就可以不要程序,在行使职权的方式、步骤、顺序、时限上享有绝对的自由裁量权,而程序合法的底线在于正当程序原则,行政机关在此情况下应当遵循这一法律原则。根据这一法律原则的要求,行政机关作出影响当事人权益的行政行为时,应当履行事先告知、说明根据和理由、听取相对人的陈述和申辩、事后为相对人提供相应的救济途径等正当法律程序。

(六)政府信息公开

政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。中央政府近年来对政府信息公开工作高度重视,采取多种方式部署、推动政务公开工作。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确要求推行政府信息公开。2002年成立的国务院信息办、2003年成立的全国政务公开领导小组一直将政府信息公开制度的建立作为其工作的一个重点内容。一些地方,如广东、上海等地也制定了适用于本地方的信息公开规定。为了统一规范政府信息公开工作,强化行政机关公开政府信息的责任,明确政府信息的公开范围,畅通政府信息的公开渠道,完善政府信息公开工作的监督和保障机制,国务院制定了《政府信息公开条例》,明确了行政机关依法公开政府信息的义务,规定了政府信息公开的范围、方式和程序,该条例于2008年4月5日公布、2008年5月1日起施行。为正确审理政府信息公开行政案件,《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》于2010年12月由最高人民法院审判委员会通过。《政府信息公开条例》对于打造透明政府和阳光政府,转变政府行政管理方式,建立反腐倡廉长效机制,保障公民知情权、监督权和参与权具有重要意义。但是,现行条例在实施过程中遇到一些新的问题。[13]为此,国务院办公厅、法制办起草了《中华人民共和国政府信息公开条例(修订草案征求意见稿)》。[14]由于《政府信息公开条例》属于行政法规,层级偏低,为了保障其规定的实效,未来还应提高政府信息公开规定的立法层级,同时考虑到推进政务公开的需要,应当制定政务公开法,切实推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开,落实以公开为常态、不公开为例外的原则。[15]此外,随着大数据的发展,数据开放的重要性日益凸显,国务院也要求,在依法加强安全保障和隐私保护的前提下,稳步推动公共数据资源开放,[16]方便全社会开发利用。未来应制定统一的数据开放法或数据开放条例。

四、行政责任和救济法治

有权必有责、用权受监督,是法治的基本原理,对行政机关的行政活动进行监督,对违法行政追究责任,对权益受损的行政相对人提供救济,是依法行政的必然要求,也是法治政府建设的重要内容。

(一)行政诉讼

新中国成立以后,由于历史的原因,行政诉讼制度长期没有建立起来。1982年3月通过的《民事诉讼法(试行)》第3条规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。”这是我国法律中第一次明确行政诉讼案件的审理程序。1989年4月4日,全国人民代表大会通过了《行政诉讼法》,1990年10月1日起施行。《行政诉讼法》的制定和实施,是我国社会主义法制建设和社会主义民主政治建设的重要里程碑,对于贯彻执行宪法,保障公民、法人和其他组织的合法权益,促进和监督行政机关依法行使行政职权具有极为重要的意义。全国人大常委会于2014年11月对《行政诉讼法》进行了修改,旨在解决行政诉讼实践中“立案难、审理难、执行难”等突出问题。2017年6月,在检察机关提起行政公益诉讼试点的基础上,全国人大常委会对《行政诉讼法》再次进行了修改,明确规定了检察机关提起行政公益诉讼制度。我国的现行行政诉讼制度在审判体制改革、受案范围、审查强度、举证责任等方面,还有完善的空间。[17]

(二)行政复议

行政复议是行政机关自我纠错的重要机制。在总结1990年国务院制定的《行政复议条例》施行经验的基础上,1999年4月第九届全国人民代表大会常务委员会通过了《行政复议法》,进一步完善了行政复议制度。2006年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅结合预防和化解行政争议、完善行政争议解决机制的新形势,要求积极探索符合行政复议工作特点的机制和方法。[18]2007年,国务院制定了《行政复议法实施条例》,增强了《行政复议法》相关规定的可操作性,改进了行政复议的程序,强化了行政复议机关及行政复议机构的责任。中央于2011年明确提出,要充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的作用;十八届三中全会《决定》要求,要“改革行政复议体制,健全行政复议案件审理机制”。《行政复议法》实施以来,县级以上各级人民政府及其部门积极履行行政复议职责,全国平均每年通过行政复议这一制度平台解决行政争议8万多起,纠正了一大批违法或者不当的具体行政行为。为探索行政复议体制改革经验,2008年9月16日,《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》下发,对开展行政复议委员会试点工作的意义、范围、指导原则、试点内容等作了规定。在2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》中,要求开展相对集中行政复议审理工作,进行行政复议委员会试点。[19]2015年9月,浙江义乌设立全省乃至全国首家实体意义的行政复议局。为总结行政复议改革试点经验,进一步完善我国的行政复议制度,并与修改后的《行政诉讼法》有效对接,《行政复议法》的修改已列入十二届全国人大常委会的立法规划,并且属于条件比较成熟、任期内拟提请审议的第一类项目。我国行政复议制度的完善,需要对行政复议行政化和司法化的利弊得失加以权衡,并且需要处理好不同专业领域行政化复议制度的统一和多元的关系以及本级政府集中管辖与各个行政职能部门分散管辖等关系。[20]

(三)行政赔偿

为了保障公民、法人和其他组织的合法权益,促进国家行政机关依法行使职权,有必要建立国家赔偿制度,对于国家行政机关工作人员违法侵犯私人合法权益的行为由国家负责赔偿。1982年宪法第41条第3款规定:“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。”但由于缺乏具体化的法律,在1986年《民法通则》颁布之前法院没有审理过国家赔偿案件。《民法通则》第121条规定:“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中,侵犯公民、法人的合法权益造成损害的,应当承担民事责任。”自此,受侵害的公民、法人才有了要求国家赔偿的具体法律依据。此后,一些法律、法规中也对行政赔偿作出了规定。1989年《行政诉讼法》第9章初步建立了行政侵权国家赔偿制度,确立了行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯私人的合法权益由国家负责赔偿的原则。1994年5月12日,全国人大常委会通过了《国家赔偿法》(自1995年1月1日起施行),全面建立了我国的国家赔偿制度,该法成为一部重要的人权保障法。《国家赔偿法》在实施中暴露出了很多问题,如赔偿程序的设计不尽合理,有的规定比较原则,对赔偿义务机关约束不够;有的地方赔偿经费保障不到位,赔偿金支付机制不尽合理;国家负责赔偿的侵权行为范围过窄,国家赔偿标准过低,赔偿项目的规定难以适应变化了的情况。为纠正这些缺陷,全国人大常委会于2012年对《国家赔偿法》进行了修改,主要是完善了国家赔偿办理程序,明确了双方举证义务,明确了精神损害赔偿,保障了国家赔偿费用的支付。为正确适用修改后的《国家赔偿法》,我国行政赔偿的范围和标准还有进一步提升的空间。[21]

(四)行政补偿

与行政赔偿基于违法的行政权力行使行为不同,行政补偿是当行政机关为了公益目的合法行使权力而给公民、法人或其他组织的合法权益造成特别牺牲(损失)时,国家基于公共负担平等的原则予以补偿的制度。对于行政补偿制度,我国目前没有一部统一的法律。1982年宪法第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。”2004年宪法修正案将这一规定修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”另外增加规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用,并给予补偿。”强化了对公民私人和集体权益的保护。在实践中,集体土地征收制度仍不完善,因征地引发的社会矛盾突出。党的十八届三中全会《决定》明确提出了“缩小征地范围、规范征地程序、完善被征地农民合理、规范、多元保障机制”的改革方向。《土地管理法》的修改程序已经启动,国土资源部起草了《土地管理法(修正案)》(征求意见稿)向社会公开征求意见。国务院于1991年3月22日制定并公布了我国第一部城市房屋拆迁管理的行政法规,即《城市房屋拆迁管理条例》。为了适应住房商品化和城市建设的实际需要,2001年国务院对《城市房屋拆迁管理条例》进行了修改。为进一步规范国有土地上房屋征收与补偿活动,维护公共利益,保障被征收房屋所有权人的合法权益,2011年1月国务院制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例》。2004年《行政许可法》第8条从信赖保护原则出发,规定了依法变更或者撤回已经生效的行政许可的补偿。总体而言,我国行政补偿制度还存在一些严重的缺陷,需要进一步完善。例如,予以补偿的事项有很大的扩展,但还不够全面,在财产权利用的妨碍、具有征收作用的干预的补偿以及衡平补偿等基本原则上附之阙如。除了少数领域外,补偿的原则和标准不够明确;补偿的范围、标准或数额较低,不能充分救济相对人的损失;行政补偿的程序性规定极为欠缺,除个别领域外,大多缺乏对相关利害关系人意见保护的程序权利以及行政机关程序义务的规定,如说明理由和听取意见等规则普遍未能确立,暗箱操作现象比较普遍;关于行政补偿的经费来源等,没有明确统一的规定。未来可以制定统一的行政补偿法,或者将《国家赔偿法》修订为“国家赔偿补偿法”。

(五)监察

监察制度对于保证政令畅通,维护行政纪律,促进廉政建设具有重要意义。1990年,国务院制定了《行政监察条例》,我国的行政监察制度开始走向法制化。为了加强监察工作,1997年5月全国人大常委会通过了《行政监察法》。2004年,国务院通过了《行政监察法实施条例》。十八大以来,中央强力反腐,决定深化国家监察体制改革,基本内容是加强党对反腐败工作的集中统一领导,实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,将行政监察机关的职责,人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责整合,组建监察委员会,同党的纪律检查委员会合署办公,履行纪检、监察两项职责,实行一套工作机构、两个机关名称。2016年11月,中办印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,同年12月全国人大常委会通过决定,在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作。2017年10月,中办印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》,同年11月全国人大常委会通过决定,在全国各地推开国家监察体制改革试点工作。为实现改革决策和法治决策的统一,2018年全国人大通过了宪法修正案和《监察法》,规定监察工作的指导思想和领导体制、工作原则和工作方针、监察机关的产生、监察范围,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代“两规”措施,严格规范监察程序,确立对监察机关和监察人员的监督措施等,把监察工作试点的成果以法律的形式固定下来,解决了长期困扰反腐败工作的法治难题。在《监察法》实施过程中,还需要细化监察对象范围、调查程序等规定,建立健全监察官等配套制度,优化监察机关内部职能配置和机构设置,强化对监察权行使的约束,切实做到以法治思维和法治方式做好监察和反腐败工作,同时做好与《公务员法》《国家赔偿法》《立法法》《刑事诉讼法》等法律的衔接。

(六)审计

1994年,《审计法》颁布,标志着我国现代国家审计法律制度的建立。1997年10月,国务院颁布《审计法实施条例》,对《审计法》作了细化规定。2006年2月,全国人大常委会审议通过了关于修改《审计法》的决定,扩大了审计的范围和审计机关的权限,进一步规范了审计程序。2010年,国务院通过了《审计法实施条例》。2003年6月,李金华审计长向全国人大常委会作审计报告,措辞强烈地批评了很多部委在预算执行中的违规现象,审计署官方网站同时公布了该审计报告,引起了社会的广泛关注,被称为“审计风暴”。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中要求,“完善审计制度,保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设”。2015年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》,以及配套的《关于实行审计全覆盖的实施意见》《关于省以下地方审计机关人财物管理改革试点方案》《关于推进国家审计职业化建设的指导意见》。目前,江苏、浙江、山东、广东、重庆、贵州、云南等7省市正在进行审计体制改革试点。在2018年党和国家机构改革中,组建了中央审计委员会,作为党中央议事决策协调机构,办公室设在审计署;优化审计署职责,将发改委、国资委所行使的相关审计职责划入审计署。

(七)政府信访

政府信访,是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。在我国,政府信访既是一个解决行政纠纷、保护公民权益的渠道,也是一个人民群众对政府进行民主监督、政府密切联系群众的途径。国务院于1995年颁布《信访条例》,将政府信访工作纳入规范化的轨道。2005年,国务院根据信访出现的新情况、新问题,通过了新的《信访条例》,目的是既要有效保护人民群众的合法权益,又要建立良好信访秩序、确保社会稳定。为了缓解信访矛盾向中央集中的压力,《信访条例》将信访工作中实行多年的“分级负责,归口管理”的原则,改为“属地管理,分级负责”。《信访条例》实施以来,信访渠道进一步畅通,信访工作责任得到有效强化,信访工作机制进一步健全。针对实践中少数群众“信访不信法”“信上不信下”“弃法转访”甚至“以访压法”、涉法涉诉信访案件“终而不结”等问题,2014年中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》,中央政法委下发了《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中要求:“改革信访工作制度,实行网上受理信访制度,健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决,建立涉法涉诉信访依法终结制度。”十八届四中全会《决定》进一步提出“把信访纳入法治化轨道”。2015年《法治政府建设纲要(2015—2020年)》要求,把信访纳入法治化轨道,规范信访工作程序,畅通群众诉求表达、利益协调和权益保障渠道,维护信访秩序,严格实行诉访分离,完善涉法涉诉信访依法终结制度。信访在我国成为国家治理中一个突出问题,既是我国社会转型期法治建设面临的诸多困境的体现,[22]也与对信访的定性与功能定位密切相关。信访的法治化,需要注意信访具有法治工作和群众工作的双重性质和功能,在按照法治的原则推进信访工作机制规范化、程序化的同时,要兼顾信访的群众工作属性,按照群众工作或者社会工作的原则和标准切实解决群众的现实困难。[23]如何在这两者之间达致合理的协调和平衡,还需要更多的探索和深入的研究。

(八)人大监督

监督权是宪法赋予人大的重要职权,这项职权的行使,需要有相应的法律使之规范化、程序化。监督法的制定工作,早在六届全国人大期间就开始酝酿研究。由于各方面观点分歧过大,直到2006年8月,十届全国人大常委会才通过了《各级人民代表大会常务委员会监督法》(简称《监督法》)。《监督法》立法的基本指导思想是,宪法和有关法律已经赋予人大常委会对“一府两院”工作的监督权,监督法不需要赋予其新的监督权,由于实践中的突出问题是监督的形式和程序不够完善,因此应着重将人大常委会对“一府两院”工作的监督进一步予以规范化、程序化,以进一步增强监督实效。在制度创新上,《监督法》创设了各级人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告制度,建立了委托执法检查制度,确立了各级人大常委会审查和撤销下级人大常委会及同级政府的决议、决定和命令的立法监督制度,建立了各级人大常委会行使监督职权的公开制度。人民代表大会制度是党的领导、人民当家作主和依法治国最为重要的制度平台。[24]未来需要认真贯彻实施《监督法》,创新人大监督形式,提高人大监督工作透明度,加强监督实效,加强人大预算决算审查监督、国有资产监督和对其他关系人民群众切身利益问题等重大事项的监督,加强执法监督,保证法律、法规有效实施。

五、我国行政体制改革与法治政府建设的发展展望

经过四十年来的努力,我国的行政体制不断优化,法治政府建设取得了长足进展。依法行政制度体系更加完备,行政决策的科学化、民主化和法治化程度日益提高,行政执法体制向着权责统一、权威高效的方向持续迈进,对行政权运行的监督制约机制更加有效,各级行政机关及其工作人员的依法行政水平和观念有了很大提高。这些重大成就的取得,可以归纳为如下几个方面的经验:其一,坚持党的领导。中国特色社会主义最本质的特征是党的领导,最大的优势也是党的领导。党在整个国家治理中处于总揽全局、协调各方的领导核心地位。中国共产党在不同时期所作出的各项重大决策,决定了我国行政体制改革和法治政府建设的总体方向和重大举措。党的领导是行政体制改革和法治政府建设顺利进行最重要的政治保障。其二,坚持服务于国家的改革开放事业大局。政府职能的转变,行政权力的规范运行,对公民、组织合法权益的保障,这些是行政体制改革和法治政府建设的核心要义,也是我国经济体制改革和政治体制改革的重要内容,随着改革开放和社会主义现代化建设的发展而持续推进和不断深化,同时也对国家改革开放的大局发挥了重要的促进和保障作用。其三,坚持以人民为中心。为人民服务是我国各级政府的根本宗旨。我国行政体制的改革和法治政府的建设,之所以能取得成绩、持续推进,极为关键的原因在于自始至终将保护人民、造福人民、保障人民根本权益作为根本目标,从而能取得人民群众的拥护、各方面力量的支持。其四,坚持多元力量推动。中央政府的一系列决定和规划,以及行政系统内部的考核、评价和监督机制,对行政管理体制改革和法治政府建设发挥着重要的推动作用。同时,为克服政府资源的有限性和政府自我规制的局限性,我们也注重健全党内监督、人大监督、政务公开、行政诉讼、民主监督等制度,完善社会监督和舆论监督机制,强化对行政权运行的外部监督制约机制。其五,坚持将行政体制改革和法治政府建设有机结合。改革和法治如车之两翼、鸟之双轮。改革开放四十年来,我们不断强化依宪施政、依法行政、简政放权,实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合,既发挥法治政府建设对行政体制改革的规范和引领作用,又发挥行政体制改革对法治政府建设的促进和推动作用。其六,坚持将学习借鉴域外经验与中国实际相结合。四十年来,我们坚持以开放的心胸“学习外来”,积极学习和借鉴域外行政管理和行政法治建设的有益经验,同时又坚持不照搬外国管理和法治的理念和模式,坚持从我国的基本国情出发,坚持与经济、社会、文化和生态文明等领域改革的不断推进相适应,坚持不断总结我们自己的经验教训,使得我国的行政体制改革和法治政府建设能够真正符合自己的实际、回应自己的问题、达到自己的目标。其七,坚持将中央的顶层设计和地方的改革创新相结合。我国是一个广土众民的大国,不同区域的资源禀赋、基础条件、发展阶段和制度需求有很大差别。四十年来,我们一方面不断加强中央对行政管理体制改革和法治政府建设的顶层设计,促进国家的法制统一、政令统一、市场统一,另一方面注重发挥地方的积极性和主动性,鼓励地方进行制度创新和实践创新,将中央的决策部署与本地区的实际创造性地结合起来,同时为中央层面的制度发展提供有益经验和借鉴。

尽管我国行政体制改革和法治政府建设的成绩辉煌、成就巨大,但我们也应清醒地认识到,与新时代全面推进依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的任务相比,我国的行政体制和法治政府建设还存在不少问题和差距,主要是:其一,行政组织法律制度尚不完善,行政职能、机构、权限等未能实现法定化,中央与地方关系尚不协调,各级政府事权划分不合理、事权和财权不匹配,政府与企业、市场、社会的基本关系尚未理顺,履行政府职能不够全面,职能越位、错位、缺位的情况同时存在,政府对具体经济社会事务的干预仍然过多。党政领导分工交叉,多头管理,效率低下;机构臃肿,影响职能部门作用的发挥。其二,行政立法质量不高,在民主性与科学性上有欠缺,解决焦点和关键问题的能力不足,一些立法存在部门保护和地方保护倾向;行政决策机制和程序尚不健全,违法决策、专断决策、不当决策等仍较为常见,对违法决策缺乏问责和制约。其三,行政执法体制不够协调统一,执法程序不够规范,程序空转现象较为突出,执法的权威性和公正性不足。其四,对行政权运行的制约和监督机制尚不健全,各项监督未能完全发挥实效,尤其是对行政行为进行司法审查的权威性、独立性、公正性尚有很大不足。其五,一些行政机关工作人员的法治观念还比较淡薄,存在人治思想和长官意识,认为依法行政条条框框多、束缚手脚,依法行政的思维、能力和水平有待提高。

改进我国现行行政体制和法治政府建设中的不足,要转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。

其一,加快政府职能转变。要把加快政府职能转变作为行政体制改革的重点。党的十八大明确,创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义是转变政府职能的总方向。要按照这个总方向,科学界定政府职能范围,优化各级政府组织结构,理顺政府职责分工,突出强化责任,确保权责一致。结合新时代社会主要矛盾的变化,从统筹推进“五位一体”总体布局出发,切实转变政府职能,依法全面履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职责。完善行政组织和行政程序法律制度,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。以建立权责统一、权威高效的行政执法体制为目标,不断深化行政执法体制改革。纵向上,适当减少执法层级,合理配置执法力量,推进执法重心向市县两级政府下移,加强重点领域基层执法力量。横向上,整合执法主体,精简执法机构,相对集中行政执法权,深入推进综合执法,实现行政执法和刑事司法有效衔接。推行权力清单和责任清单,将政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项以权力清单的形式向社会公开,逐一厘清与行政权力相对应的责任事项、责任主体、责任方式。

其二,深化简政放权。简政放权是依法全面履行政府职能的重要内容,也是提升政府公信力和执行力的有效保障。十八大以来,党中央、国务院将简政放权作为全面深化改革的“先手棋”和“当头炮”强力推进,取得了明显成效,行政审批制度改革进一步深化,政府对微观事务的干预大幅降低,市场机制在分配资源中的决定性作用得到更加充分的发挥,为政府公信力的提升筑牢了基础。但简政放权在实践中也暴露出一些问题,突出表现在放权不到位、放权有水分、放权不稳定、“放管服”未能有效结合等等。要进一步花大力气实现权力“瘦身”、职能“健身”,同时要注意全面准确理解简政放权。简政放权的目的是使政府更好地履行职责,而不是做“甩手掌柜”,放弃必要的监管与服务。因此,要将简政放权置于政府全面正确履行职责的大背景中,坚持简政放权、放管结合、优化服务“三管齐下”。既要解决“越权、越位”的问题,又要解决“缺位、不到位”的问题,坚持有效监管,优化公共服务。

其三,优化行政立法和决策。行政立法要坚持解放和发展生产力、维护社会公平正义、规范行政权力运行的价值取向,着力解决经济社会发展中的深层次矛盾和普遍性问题,切实增强法律制度的科学性、合理性和可操作性,做到立法明确、可行和稳定。防止立法中的部门保护主义和地方保护主义,防止把畸形的利益格局或权力关系合法化,警惕立法权力滋生的腐败。地方行政立法要符合经济社会发展规律,着眼解决问题,突出地方特色。坚持开门立法,建立和完善政府立法分析、评价、评估机制,提高立法质量和实施效果。加强对行政规范性文件的审查和监督。健全科学民主决策机制,完善重大事项集体决策、专家咨询、社会公示和听证以及决策失误责任追究制度,提高决策质量和效率,最大限度地减少决策失误,增强决策的正当性与可接受性,降低执行成本。

其四,坚持严格规范公正文明执法。保证法律严格实施是全面推进依法治国的重点。行政执法是法律实施的关键环节,是建设法治政府的重中之重。行政执法是政府最大量的日常管理活动,是实施法律、法规与依法管理经济社会事务的主要途径,是履行政府职能的重要方式。严格规范公正文明执法,是提高政府公信力的必然要求。目前,在一些地方和部门,行政执法人员“法定职责必须为”意识不强,执法不作为、拖延履职、执法不力等现象仍然不同程度地存在,造成一些违法行为长期得不到制止、纠正,在社会上形成守法者不利、违法者获利的不良导向,法律权威受到损害,公共利益得不到保障,政府的公信力受损。要加强对执法活动的监督,坚决排除对执法活动的非法干预,坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义,坚决防范和克服执法工作中的利益驱动,坚决惩治腐败现象,做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。要进一步完善执法程序,改进执法方式,创新执法技术,规范裁量行为,严格责任追究。行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”,要在全国范围内全面推广。[25]塑造多元、立体的行政管理模式,行政机关除采用传统的强制性行政外,要更多依赖采用非强制性方式,如行政合同、行政指导等实施管理,并强化公民参与、推进多元共治,实现政府、社会、个人(企业)的良性互动。合理配置执法资源,大力加强食品药品、安全生产、环境保护、医疗卫生等关系群众切身利益的重点领域执法力度,统筹用好“集中式”与“常态化”执法机制。要创新执法方式,提高监管执法效能,全面推行“双随机、一公开”和“互联网+监管”;打破“信息孤岛”,加快推进部门政府信息联通共用;综合运用“威慑式”和“合作式”执法模式,实现政府、企业和社会的良性互动。健全执法人员依法履行职务的保护机制,采取切实有效措施,排除阻力干扰,确保履职安全,完善职业安全,保障秉公执法。

其五,强化对行政权的监督和对公民权利的救济。从党的监督、人大监督、行政监督、司法监督、民主监督、审计监督、社会监督、舆论监督等方面,构建全面覆盖、权威高效的监督体系,使行政权力得到有效的监督制约,损害公民、法人和其他组织合法权益的违法行政行为得到及时纠正,违法行政责任人依法依纪受到严肃追究。贯彻《监督法》,把事关改革发展稳定大局的重大问题和人民群众普遍关注的突出问题,作为监督工作的重点,坚决纠正人大监督工作中的“粗、宽、松、软”等问题,使人大监督更有力度、更有权威。贯彻《监察法》和《审计法》,深化监察审计体制机制改革,加强国家监察和审计监督。完善纠错问责机制,规范问责程序,推进问责法治化。高度重视舆论和网络监督,加强新闻舆论监督平台建设,支持新闻媒体对违法不当行政行为进行曝光。修改完善《行政复议法》,积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。改革完善行政审判体制机制,切实保证行政审判的独立性、公正性和权威性。完善国家赔偿补偿制度,增强救济实效。

其六,不断改进和创新法治政府建设的领导和推进机制,大力提升行政机关工作人员的依法行政意识和水平。切实加强各级党委对法治政府建设的领导,充分发挥各级党委的领导核心作用,把法治政府建设真正摆在全局工作的突出位置,切实贯彻《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》。强化党政主要负责人作为推进法治建设第一责任人的责任,党政主要负责人统一领导、定期部署本地区、本部门推进法治政府工作,及时解决法治政府建设中存在的突出问题;加大对法治政府建设工作的考核力度,将主观指标和客观指标、内部评审和外部评审有机结合,制定科学的法治政府建设考核指标体系。健全法治政府培训、考核机制、制度,使行政机关工作人员特别是领导干部提升法治政府的意识和水平,带头学法、尊法、守法、用法,自觉养成依法行政和依法办事的习惯,增强运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。

我国学术界也亟待提高理论研究水准,既要关注行政法中的具体规则设定或适用等问题,[26]也要有效回应行政体制改革和法治政府建设中的重大理论问题,例如党的领导权与政府的行政权之间存在何种差异和联系;在社会主义国家如何处理政治和行政的关系;发展中国家的政府职能如何界定;如何在统筹考虑政治、经济、行政、社会、文化、历史、地理、民族等多因素的基础上,优化我国的行政区划设置;行政执法与司法相比的独特性质如何加以体现;在从人治向法治过渡或转型过程中的转型期法治有何特点;[27]在强化合宪性审查机制的背景下,作为动态宪法的行政法如何为宪法的实施作出自己的贡献;[28]如何实现行政法的规则、体制和文化的良性互动;[29]如何处理违法行为大量存在和执法资源有限之间的张力;在立法质量普遍不高甚至存在重大缺陷的情况下行政机关应当如何执法;等等,以为行政管理体制改革和法治政府建设提供理论支撑和决策参考。

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