王青斌
（法学博士，中国政法大学法治政府研究院教授）
摘要：在我国的行政诉讼中，被告认定问题之所以经常引发争议，主要原因在于行政主体理论一直被误当作认定行政诉讼被告资格的基础，而该理论正受到越来越多的批判。行政诉讼被告的认定更应当从实现行政诉讼法的立法目的出发，结合诉讼经济原则以及协调性原则，重构被告认定标准，明确行政诉讼被告应当是“作出行政行为的组织”。在行政行为作出组织的判断上，应当做到“名”“实”结合，从而准确认定行政诉讼被告。
关键词：行政诉讼；被告；行政主体；认定标准
《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第49条规定，原告起诉的条件之一是“有明确的被告”，并且根据《行政诉讼法》第51条的规定，人民法院在接到起诉状时对符合起诉条件的，应当登记立案。但事实上，原告认定被告正确与否，对于行政诉讼案件能否进入实质审理阶段具有重要意义。如果错误认定被告，那么即使起诉时“具有明确的被告”，也将因为被告不适格而被挡在实质审理的大门之外。现实中，因为被告不适格而被驳回起诉的案例比比皆是。
一、问题的提出
对于行政诉讼被告的确定，《行政诉讼法》第26条进行了明确规定，其中最基本、最常用的规则是“作出行政行为的行政机关是被告”。此外，根据《行政诉讼法》第2条第2款的规定，对法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为，原告也有权起诉。因此，一般认为我国行政诉讼被告有两类，一是行政机关，二是法律、法规、规章授权的组织。从理论上讲，对于行政诉讼被告的认定，不应当存在太多的争议。但现实并非如此，目前常见的争议包括：(1)政府的办事机构能否作为行政诉讼的被告。在这一问题上，比较有代表性的争议是政府的法制机构能否作为行政诉讼的被告。在此前涉及国务院法制办公室的所有案件中，法院均不认可其被告资格，主要裁判理由为“国务院法制办系国务院办事机构，不具有独立的行政管理职能，即国务院法制办不能成为行政诉讼中适格的被告”，或者“国务院法制办是国务院的办事机构，协助国务院总理办理法制工作事务，不具有政府信息公开的法定职责案”。但在其他的一些案件中，部分法院似乎又表现出肯定政府法制办公室作为行政诉讼被告资格的倾向，如在“李枚加诉乐山市人民政府法制办公室不履行政府信息公开法定职责案”中，法院认可了乐山市人民政府法制办公室的被告资格。类似的争议还包括政府办公厅(室)以及国务院其他的办事机构能否成为行政诉讼的被告等。(2)在没有法律、法规、规章授权情况下，行政机关下属的事业单位能否作为行政诉讼的被告。在没有法律、法规、规章授权的情况下，行政机关下设的事业单位是否具有被告资格，在实践中也经常引发争议，如在被称为中国专车第一案的“陈超诉济南市城市公共客运管理服务中心行政处罚案”(以下简称“专车案”)中，针对原告提出的“济南市城市公共客运管理服务中心”不具有处罚主体资格的主张，法院依据《关于印发济南市市政公用事业局主要职责、内设机构和人员编制暂行规定的通知》以及《济南市交通运输局主要职责内设机构和人员编制规定》认可了被告的行政处罚主体资格以及行政诉讼被告资格。(3)有法律、法规、规章授权的内部机构能否作为行政诉讼的被告。我国现行立法经常会明文授予内部机构一定的职权，如根据《中华人民共和国学位条例》(以下简称《学位条例》)第10条第2款的规定，“学位评定委员会负责审查通过学士学位获得者的名单；负责对学位论文答辩委员会报请授予硕士学位或博士学位的决议，作出是否批准的决定……”。对于该规定就存在不同的理解。例如，在“刘燕文诉北京大学学位委员会不授予学位案”中，法院认可了北京大学学位委员会的被告资格。但在“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”中，被告则是北京科技大学，而非其学位委员会。在“于艳茹诉北京大学撤销学位案”中，被告也是北京大学。与此类似的争议还包括《中华人民共和国证券法》(以下简称《证券法》)第22条授权的“发行审核委员会”能否成为行政诉讼的被告，等等。(4)开发区管理机构以及政府职能部门设立在开发区的分支机构能否作为行政诉讼的被告。对于开发区管理机构及其职能部门，以及政府职能部门设立在开发区的分支机构是否能够作为行政诉讼的被告，在实践中普遍存在争议。较为常见的做法是以其是否具有法律、法规、规章的授权来认定其是否能作为行政诉讼的被告。但也有法院并未考虑上述问题，而是直接认定开发区管理机构及政府职能部门设立在开发区的分支机构等具有行政诉讼被告资格。例如，对于北京市政府部门在北京经济技术开发区设立的分支机构，法院均认可了这些分支机构的行政诉讼被告资格。
除前述争议外，需批准行政行为的被告认定、受委托组织的被告资格等问题，在理论上和实践中也经常引发争议。
二、行政诉讼被告认定标准的理论反思
在我国行政法学界，主流观点将行政主体理论作为认定行政诉讼被告资格的基础。这一理论的核心观点是，只有当一个组织具备了行政主体资格才能作为行政诉讼被告，典型的表述如：“行政诉讼的被告必须是具有行政主体资格的组织即行政主体”。“在中国行政法理论上，凡是行政主体都可以作为行政诉讼的被告；凡是行政诉讼的被告必须是行政主体。”“不是所有机构都可成为行政诉讼的被告，必须是依法成立、具有行政主体资格的机构才能够成为被告。”从上述观点可以看出，判断一个组织能否成为行政诉讼被告的标准就是该组织是否具有行政主体资格。
对行政主体资格的认定，目前我国理论上基本一致，认为一个组织要成为行政主体一般需要具备以下3个要素：一是必须是依法享有行政职权的组织；二是必须是以自己的名义实施行政活动的组织；三是必须是能够独立承担行政责任的组织。对于“独立承担行政责任”的理解，我国学术界的理解较为宽泛，学者们普遍认为能够承担行政责任的具体体现之一，就是能够作为行政诉讼的被告。
在我国，行政主体理论作为行政诉讼被告的认定基础虽然获得了广泛的认同，但也存在以下不足：
1.我国的行政主体理论自身存在缺陷。从逻辑上讲，判断一个组织是否具有作为行政诉讼被告的资格，主要标准乃是该组织是否行政主体。但在实际判断一个组织是否行政主体时，该组织能否作为行政诉讼的被告又成为一项标准，“行政主体系指依法拥有独立的行政职权，能代表国家，以自己的名义行使行政职权以及独立参加行政诉讼，并能独立承受行政行为效果与行政诉讼效果的组织”。如此一来，就会陷入一种循环论证：具备行政主体资格是成为行政诉讼被告的前提，而具备行政主体资格的前提之一又是能够作为行政诉讼的被告，从而产生“鸡生蛋还是蛋生鸡”的问题。事实上，我国的行政主体理论也常被诟病，有学者提出：“我国的行政机关和法律法规授权组织是没有‘主体性’的‘行政主体’，而非真正的主体”。并认为“行政主体理论在行政诉讼被告的确认上，作用极为有限”。此外，有学者明确提出不能用行政诉讼被告的标准来代替行政主体的标准，认为两者之间的逻辑关系应当是：行政主体理论是行政诉讼被告理论的基础而不是相反；行政主体一定可以成为行政诉讼被告，但行政诉讼被告不一定是行政主体。
2.以行政主体理论作为行政诉讼被告认定的基础，已经与立法和司法实务脱节。按照通说，只有行政主体才具有行政诉讼被告资格。根据行政主体理论，行政主体必须是能够以自己的名义实施行政活动且能够独立承担责任的组织，具体分为行政机关和法律法规授权的组织两种类型。目前无论是《中华人民共和国行政处罚法》还是《中华人民共和国行政许可法》，均只认可行政机关或法律、法规授权的组织才具有实施行政处罚行为或行政许可行为的资格。在理论上，一般不认可规章授权组织的行政主体资格。但实际上，从1999年通过的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)实施开始，只有行政机关和法律、法规授权的组织才能作为行政诉讼被告的理论已经在司法实务中被突破。按照传统的行政主体理论，规章授权的组织并不具有行政主体资格，而只能视为受委托组织。但《解释》认可了规章授权的组织可以作为行政诉讼的被告，这一做法也被2014年修订的《行政诉讼法》采纳。在实践中，不具有行政主体资格的组织作为行政诉讼被告的例子更是比比皆是。
3.将行政主体理论作为认定行政诉讼被告的基础，容易造成被诉主体与行为主体的分离，不利于行政纠纷的解决。在行政诉讼中，如果严格按照行政主体的标准来确定行政诉讼的被告，容易造成行政诉讼被告与行为主体分离的情况。以“专车案”为例，被法院认可的被告“济南市城市公共客运管理服务中心”既非行政机关，也非法律、法规、规章授权的组织，法院认可其被告资格的依据乃是济南市人民政府办公厅《关于印发济南市市政公用事业局主要职责、内设机构和人员编制暂行规定的通知》以及《济南市交通运输局主要职责内设机构和人员编制规定》。如果严格遵守“只有行政机关或法律、法规、规章授权的组织才能够作为行政诉讼被告”的观点，则本案的被告应当是济南市交通运输局。但在本案中，济南市城市公共客运管理服务中心是一个相对独立的组织，处罚行为也系其独立作出。如果将济南市交通运输局作为被告，会造成行政诉讼被告与实际行为主体分离的现象，不利于法院查清案件事实和解决行政纠纷。
三、行政诉讼被告认定标准的重构原则
现行立法和诉讼实践形成的被告资格标准比较复杂，也十分严格。在行政法学界，对于重构我国行政诉讼被告的认定标准已形成一定的共识。然而，在重构的路径上则存在明显分歧。大多数学者主张“谁行为，谁被告”，但也有学者在此基础上更进一步，主张“以行为者作被告和同级政府为‘兜底’被告”，在难以确定被告时，允许起诉人将同级政府作为行政诉讼被告。事实上，将同级政府作为兜底被告，在2017年通过的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《适用〈行政诉讼法〉解释》)中已经有所体现，《适用〈行政诉讼法〉解释》第23条规定：“行政机关被撤销或者职权变更，没有继续行使其职权的行政机关的，以其所属的人民政府为被告；实行垂直领导的，以垂直领导的上一级行政机关为被告”。当前，对于如何重构我国行政诉讼被告的认定标准，理论界尚未达成共识。因此，在探讨如何重构我国行政诉讼被告的认定标准之前，有必要先分析重构行政诉讼被告认定标准所应遵循的原则。
（一）实现立法目的原则
正确理解行政诉讼目的，是把握行政诉讼本质和解释为何如此构建行政诉讼制度的关键。任何一种法律制度都有其目的追求，目的在从设计到实施的整个制度的生命周期中都发挥着不可或缺的根本性指引作用。与此同时，任何法律制度的构建均应实现其法律目的，行政诉讼制度的构建也不例外，理应有利于立法目的的实现。从《行政诉讼法》第1条的规定来看，其立法目的主要包括如下4项：一是保证人民法院公正、及时地审理行政案件；二是解决行政争议；三是保护公民、法人和其他组织的合法权益；四是监督行政机关依法行使行政职权。行政诉讼被告制度是否有利于实现前述立法目的，是判断该制度成功与否的关键原则，必须予以考虑。
（二）诉讼经济原则
诉讼经济原则是指诉讼主体以最低的诉讼成本获取最大的法律效益，实现诉讼目的的基本原则。诉讼经济原则作为节省诉讼资源的重要方法，被各国广泛地运用于诉讼程序中。该原则与行政法上的效益原则非常相似。“行政法的效益原则，是指行政法律制度体系，要能够实现减少社会成本，增进社会公共福祉，实现社会均衡发展的目标，并在社会公共目标实现的过程中尽可能满足社会成员的个人利益最大化。”无论是诉讼经济原则还是效益原则，两者的哲学基础均是功利主义。功利主义的目标是“最大多数人的最大幸福”，故评判一项诉讼法律制度是否符合诉讼经济原则的方法是进行成本收益分析。
成本收益分析是一项务实的决策工具，可以帮助人们在多重相关情况中做出综合判断。行政诉讼被告的认定规则，应当符合诉讼经济原则。透过“倪文学诉海淀区人民政府行政复议决定案”(以下简称“倪文学案”)可以看出，我国部分行政诉讼被告认定规则并不完全符合诉讼经济原则。根据2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第6条第2款的规定，“复议机关改变原行政行为”是指行政复议机关改变原行政行为的处理结果。而在司法实务中，行政复议机关确认违法被视为改变了原行政行为的处理结果。在“倪文学案”中，倪文学因所居住的房屋被海淀区城市管理执法局强拆而向海淀区政府申请行政复议，请求确认行政复议被申请人的行政行为违法并给予行政赔偿。海淀区政府作出的行政复议决定确认行政复议被申请人强拆行为违法，但并未支持行政复议申请人的赔偿请求。后倪文学以海淀区政府为单独被告向法院提起诉讼，请求撤销行政复议决定。尽管海淀区政府的行政复议决定先后两次被法院撤销，但倪文学的根本诉求历经多年依然未得到解决。原因是，根据当时的被告认定规则，海淀区政府作出的确认复议被申请人程序违法的行政复议决定被视为改变了原行政行为，因而倪文学只能将海淀区政府作为单独被告。法院在单独审查行政复议决定的过程中，并不能直接针对原告的根本诉求作出裁判，而只能就行政复议决定是否合法作出裁判，从而导致行政争议久拖不决。目前，“倪文学案”反映出的问题在某种程度上已得到解决，解决的办法是不再将行政复议机关确认原行政行为违法的情形全部认定为改变了原行政行为，从而修改了此前行政诉讼中的被告认定规则。在行政复议机关以程序违法为由认定原行政行为违法的情况下，将被告从行政复议机关作为单独被告改为行政复议机关与原行政行为机关作为共同被告。
（三）协调性原则
行政复议制度、行政诉讼制度、行政赔偿制度共同构成了我国的行政救济体系。它们应当是一个服务于解决行政纠纷、保护行政相对人合法权益的有机的、整体的、协调的系统。这既是国家法制统一原则的要求，也是维护行政相对人合法权益的需要。行政纠纷在进入行政复议程序和行政诉讼程序后，行政法律关系中的行政主体就已转化为行政复议被申请人和行政诉讼被告。因此，作为行政救济系统的两个组成部分，行政复议和行政诉讼的当事人认定标准应当是一以贯之的。此外，根据我国现行法律的规定，无论是在行政复议中还是行政诉讼中，公民、法人和其他组织均可以提出行政赔偿请求。如果行政赔偿义务机关的认定标准与行政复议被申请人的认定标准或行政诉讼被告的认定标准不一致，将会给当事人带来困扰并给法院的裁判增加不便。例如，依照《行政诉讼法》的相关规定，规章授权的组织可以作为行政诉讼的被告，而依照《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)第7条第3款的规定，只有法律、法规授权的组织才可以作为行政赔偿义务机关，其并未规定规章授权的组织可以作为行政赔偿义务机关。随之而来的问题是，在规章授权的组织作为被告的行政诉讼中，原告如果在行政诉讼中同时提出赔偿请求，将会面临行政诉讼被告与行政赔偿诉讼被告不一致的问题。因此，在确定行政诉讼被告的认定标准时应遵守协调性原则，避免出现与行政复议被申请人或行政赔偿义务机关认定标准不一致的情况。
四、行政诉讼被告认定标准之重构：作出行政行为的组织为被告
（一）重构行政诉讼被告标准的基本要求
根据上文阐述的原则，行政诉讼被告认定标准的重构应当满足以下要求：(1)认定标准应当相对简单。“不应当用复杂的行政结构问题和‘正确的被告’问题为公民增加负担。”被告认定标准越复杂越不利于原告行使诉权以及维护自身的合法权益。相对简单的行政诉讼被告认定标准有利于实现《行政诉讼法》规定的“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法目的。(2)认定标准应当有助于行政纠纷的实质解决。不合理的被告认定标准既不利于行政纠纷的解决，也不符合诉讼经济原则，容易造成纠纷的久拖不决和社会资源的无谓耗费。(3)行政诉讼被告的认定标准应与行政复议被申请人的认定标准以及行政赔偿义务机关的认定标准相一致。行政复议、行政诉讼、行政赔偿构成了我国的行政救济系统。这3种制度在当事人的认定标准上不应相互割裂、相互矛盾，而应当是统一的、一致的。就行政诉讼的被告认定标准而言，应当与行政复议被申请人的认定标准以及行政赔偿义务机关的认定标准相一致。
（二）行政诉讼被告认定标准的具体阐释
从行政诉讼被告认定标准的重构原则以及解析出的条件出发，笔者建议将我国行政诉讼被告的认定标准确定为：“作出行政行为的组织为被告”。现将该认定标准具体阐释如下：
1.行政诉讼被告一般应当是依法独立登记的行政组织。“所谓组织，须有单独之法定地位，固以具备独立人员编制及预算为原则。”无论是行政机关还是法律、法规授权的组织，均应是依法独立登记的行政组织。需要注意的是，虽然很多国家都允许个人代表行政组织作为行政诉讼的被告，如在法国，中央国家行政机关的部长可以代表其所在的组织作为被告，但从我国的传统以及当前的实际出发，行政诉讼的被告不宜是个人。因为个人虽然是行政权力的实际行使者，但其仅是作为行政组织的代表，其行使行政权力的后果应由其所在的行政组织承担，包括应诉义务。此外，个人作为行政组织的成员，可能会发生职务变动或组织关系的调离，如允许个人作为行政诉讼的被告，则可能会产生无人应诉的现象。同理，也不应由行政组织内部的一个机构或部门作为行政诉讼的被告，而应以独立依法登记的行政组织作为被告。在司法实务中，是否拥有“组织机构代码证”通常是判断一个组织是否独立登记的行政组织的标准。只要该行政组织是独立登记的组织，就可以认定该行政组织具备作为行政诉讼被告的基本条件，而无须再考量该行政组织是否行政主体以及是否具备独立承担行政责任的能力。就此而言，《国家赔偿法》规定行政赔偿义务机关必须是行政机关或者法律、法规授权组织的标准有必要进行修改，因为行政赔偿义务机关只是在程序上履行赔偿义务，并非真正的赔偿主体，并非只有行政主体才能作为行政赔偿义务机关。行政诉讼被告一般应当是依法独立登记的行政组织，这就意味着，如果一个内设机构虽然有法律、法规、规章的授权，但其并非独立登记的组织，则一般不应当被认定为作出行政行为的组织，从而不能作为行政诉讼的被告。例如，虽然《学位条例》第10条授予高等学校的学位评定委员会一定的职权，但因学位评定委员会并非独立登记的组织，所以不应被认定为行政诉讼的被告。与之类似，《证券法》虽然规定“国务院证券监督管理机构设发行审核委员会，依法审核股票发行申请”，但因我国证券监督管理委员会的发行审核委员会并非独立登记的组织，所以也不应被认定为行政诉讼的被告。在我国的司法实践中，也确实有部分内设机构作为行政诉讼被告的。对此，笔者将在下文中进一步分析。
2.判断作出行政行为的组织时应“名”“实”结合，综合判断。当前的行政诉讼认定标准主要是根据“名”来认定行政诉讼的被告，即根据行政行为以谁的名义作出来认定行政诉讼被告。最典型的是我国《行政诉讼法》有关受委托组织作出行政行为情况下的被告认定，明确规定由委托机关作为行政诉讼的被告。
此外，《适用〈行政诉讼法〉解释》第19条也规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。该条规定也是典型的以“名”作为判断被告的标准。该标准的主要问题是可能导致行政诉讼被告与实际行为主体的分离，不利于行政纠纷的解决。因此，应当对传统的行政行为主体认定规则予以改进，在认定行政行为主体时应更注重行政行为实际体现了哪些主体的意思表示。如果在名义主体之外还有其他主体实质参与了作出该行政行为，则该参与主体也应认定为作出该行政行为的组织，与名义主体作为共同被告。因此，经上级行政机关批准的行政行为虽然最终以下级行政机关的名义作出，但因为上级行政机关有实质性参与，作出该行政行为的乃是上级行政机关与下级行政机关共同意志的反映，故应将下级行政机关与批准机关作为共同被告，从而更有利于纠纷的实质性解决。
五、认定行政诉讼被告的具体情形
根据上文阐述的认定标准，下面以几类典型的行政组织为例，分析其是否具有行政诉讼被告资格。
（一）政府的办事机构
关于国务院的办事机构是否具有行政诉讼被告资格，理论上历来存在争议，且无论是《行政诉讼法》还是最高人民法院的司法解释，均未提及办事机构的被告资格问题。司法实务中法院一般不认为其具有行政诉讼的被告资格。理由之一是认为其不具有独立的行政管理职能，因此不能成为行政诉讼的被告。法院之所以如此认定，其法律依据是《国务院行政机构设置和编制管理条例》第6条第5款的规定：“国务院办事机构协助国务院总理办理专门事项，不具有独立的行政管理职能”。那么，如何理解“不具有独立的行政管理职能”？不具有独立的管理职能是否就意味着该办事机构是内设机构？
从《国务院行政机构设置和编制管理条例》的具体规定来看，办事机构显然不属于内设机构的范畴，原因在于：一是国务院的办事机构与办公厅、组成部门、直属机构等共同组成国务院行政机构。从《国务院行政机构设置和编制管理条例》第6条的规定中可以看出，国务院的办事机构与国务院的其他行政机构一样，均属于独立的行政机构，其与国务院其他行政机构的区别仅在于职能的不同。就这一点而言，办事机构符合“依法独立登记的行政组织”这一作为行政诉讼被告的基本资格条件；二是国务院的办事机构与“司”“处”等内设机构是不同层面的机构。从《国务院行政机构设置和编制管理条例》第13条的规定来看，“司”“处”均属于内设机构，是在国务院行政机构职能分解的基础上设立的。由此可以看出，国务院的办事机构并不属于内设机构的范畴，其具有独立的编制和人员，在性质上并非是“内设机构”，“不具有独立的行政管理职能”乃是指其并不独立对外行使职权。也正是因为其不独立对外行使职权，一般情况下不会成为行政诉讼的被告。但需要注意的是，国务院的办事机构一般不会成为行政诉讼的被告，并不意味着其不具有行政诉讼的被告资格。事实上，国务院的办事机构完全具备作为行政诉讼被告的资格。同理，地方政府的办事机构也应当具有行政诉讼的被告资格。
尽管政府的办事机构一般情况下并不会成为行政诉讼的被告，但其并非绝对不可能成为行政诉讼的被告。例如，在下列情况下，政府的办事机构可能成为行政诉讼的被告：一是以自己的名义违法对外行使职权。如前所述，虽然办事机构不具有独立的对外职权，但其是独立的行政组织，在其违法对外行使职权的情况下，行政相对人可以将其作为被告。二是在信息公开诉讼中。对于政府的办事机构是否被授权对外行使信息公开职权，存在一定的争议。因为从《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)的规定来看，公开的主体是“各级人民政府及县级以上人民政府部门”。那么，这里的“部门”是否包括“办事机构”？笔者认为，对于《政府信息公开条例》中所规定的“部门”应当作宽泛的理解。因为将“办事机构”理解为本级政府的“部门”，显然更有利于信息公开工作的开展。同时，直接将其作为被告，也更有利于信息公开纠纷的解决。
综上所述，政府的办事机构具备成为行政诉讼被告的基本条件，可以成为行政诉讼的被告。
（二）行政机关下属的事业单位
在我国，行政机关的行政职权经常由下属的事业单位代为行使，对于两者关系的认定遂成为司法实务中的一个难点。此类事业单位独立设立，且其性质并非行政机关，因此不属于行政机关的内设机构或派出机构。以前述“专车案”为例，本案中被法院认可的被告济南市城市公共客运管理服务中心就属于事业单位。就此而言，两者的关系应当属于行政委托。因此，在行政机关下属的事业单位执法时，应当将其认定为受委托组织。下面，笔者将对受委托组织的行政诉讼被告资格作进一步分析。
《行政诉讼法》第26条第5款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”该规定的基本理论依据是行政主体理论。根据行政主体理论，受委托组织并不具有行政主体资格，其以委托行政机关的名义作出行政行为，委托行政机关对该行为承担相应的法律责任。在我国，行政委托大量存在，基本类型包括：上级行政机关委托下级机关行使职权；行政机关委托专业机构从事特定事项的检测、检验、规划编制等技术性作业；行政机关委托社会团体、事业单位从事特定的资格评定、认定等活动；行政机关委托基层组织、企业承担税费收取、公积金缴存等活动；行政机关委托特定机构从事安全管理、房屋征收工作。受委托组织所作的行为，应以委托行政机关的名义作出并由委托行政机关承担相应的法律责任，这是“委托”的应有之义。但是，这是否意味着只能由委托主体作为行政诉讼的被告？在法律上，委托主体和受委托主体是彼此独立的两个主体，脱离原行为主体去审查行政行为的合法性，必然会导致被诉行政行为的行为主体与被告不一致，不利于查清案件事实。就受委托组织的被告资格问题而言，我国台湾地区的规定值得借鉴。我国台湾地区“行政诉讼法”第25条规定：“人民与受委托行使公权力之团体或个人，因受委托事件涉讼者，以受委托之团体或个人为被告。”但是，受委托组织作出的行政行为，均以受委托组织为被告，也有不尽合理之处。例如，在受委托组织以委托行政机关名义作出行政行为的情况下，一般公众显然会认为该行政行为是委托行政机关作出的。因此，将我国有关受委托组织作出的行政行为作如下区分可能更为合理：其一，以受委托组织自己名义作出的行政行为，受委托的组织是被告，必要时可以追加委托行政机关为共同被告或第三人。在“专车案”中，该处罚决定以济南市城市公共客运管理服务中心的名义作出，法院认定其为被告，也符合本文对行政委托情况下被告认定规则的分析。其二，以委托行政机关名义作出的行政行为，应以委托行政机关和委托组织为共同被告。如此区分，不仅便于原告识别被告，而且有利于法院查清案件事实。
综上所述，对于行政机关下属的事业单位，应当将其认定为受委托组织。在其以自己的名义对外作出行政行为时，应当以该事业单位为被告，必要时可以追加所属的行政机关为共同被告或第三人；在其以所属行政机关的名义作出行政行为时，应与其所属的行政机关一道作为共同被告。
（三）内设机构与派出机构
对于内设机构能否成为行政诉讼的被告，我国《行政诉讼法》并未专门提及，但《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条对此作了详细规定，根据该条第2款、第3款的规定，内设机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出行政行为，应当以该行政机关为被告。而在内设机构有法律、法规、规章的授权但超出法定授权范围实施行政行为的情况下，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。问题是，内设机构是否真的应当被认定为具有行政诉讼被告资格？对于何谓内设机构，存在不同的理解。一般而言，所谓内设机构是指该机构没有独立人格，也不能对外行使职权。例如，中央部委中设置的“司”，省级政府工作部门中设置的“处”或者县级政府工作部门中设置的“科”，等等。这些内设机构不具有独立人格，不能作为行政诉讼的被告，这一点并无争议。但对于一些法律、法规、规章中明确提及的内设机构而言，可能就会产生争议，如国务院工商管理部门中设置的商标评审委员会、国务院证券监督管理部门中设置的发行审核委员会、学位授予单位中设置的学位评定委员会，等等。关于内设机构是否能够作为被告的问题，需要从两个角度进行分析：首先，内设机构是并未进行独立登记、注册的机构。如果进行了独立登记或注册并拥有组织机构代码证，则该机构就具有一定的独立性，也就不应再认定为内设机构。但需要注意的是，因为一旦得到法律、法规、规章的授权，该内设机构的存在就具备了合法性和稳定性，不会轻易变动。为此，该机构虽然在性质上依然是内设的，但因其客观上具有一定的独立性，认定其具有行政诉讼被告资格也就具有一定的合理性。其次，判断法律、法规、规章授权的内设机构是否具备被告资格的关键在于，其所获得授权是否直接对外部的行政相对人行使。如果法律、法规、规章授予的仅仅是内部管理职权，授权的目的主要是从程序上规范行政权力的运行，则该内设机构不应具有行政诉讼被告资格，前述的学位评定委员会、发行审核委员会即属于此类机构；如果内设机构所获得的授权可以直接对外行使，则该内设机构就应当具备行政诉讼被告资格。例如，从《中华人民共和国商标法》的相关规定来看，无论是商标局还是商标委员会，均可以直接对外行使职权，在此情况下，虽然商标局和商标委员会均是国家工商行政管理部门的内设机构，但应当认为两者具有行政诉讼的被告资格。
对于派出机构的行政诉讼被告资格，无论是1999年《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》还是2017年《适用〈行政诉讼法〉解释》，有关的规定均与行政机关内设机构被告资格的认定标准完全一致。其实，派出机构与内设机构存在一定的区别。主要的体现是派出机构均有很强的独立性，不仅独立登记，而且独立对外行使职权。在此情况下，将其等同于内设机构显然不尽合理。因此，当派出机构以自己的名义作出的行政行为引发纠纷时，应以该派出机构为被告。至于法律、法规、规章是否对其进行授权，其以自己的名义对外作出行政行为是否合法等，则应当在实体审理中予以确认。对于不具有以自己的名义对外作出行政行为的资格的情形，法院应当根据《行政诉讼法》第75条的规定，判决确认该行政行为无效。
综上，我们可以得出结论，内设机构一般不具有作为行政诉讼被告的资格，只有在法律、法规、规章明确授权其直接对外行使职权的情况下才可以作为行政诉讼的被告；对于派出机构，在一般情况下应普遍认可其具有行政诉讼被告的资格。
（四）开发区管理机构及其职能机构
开发区管理机构的法律地位问题，在我国也是一个备受关注的问题。自我国改革开放以来，各地的开发区如雨后春笋般迅速发展起来，为国家经济发展和改革开放作出了巨大贡献。按照批准机关的不同，开发区可以分为不同层级，如国家级开发区、省级开发区等。此外，很多地区还存在级别较低的开发区。我国对地方开发区的管理，一般采取由地方政府在开发区设立管理机构，由管理机构行使管理权的模式。
此外，地方政府的职能部门还会根据实际需要，决定是否在开发区设立分支机构。
对开发区管理机构以及职能部门设立的分支机构的法律地位，在行政诉讼中存在较多争议，主要争点是相关的管理机构是否具有行政诉讼被告资格。为解决现实中存在的争议，2017年通过的《适用〈行政诉讼法〉解释》第21条作了专门规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告”。不难发现，《适用〈行政诉讼法〉解释》第21条在认定开发区的有关机构是否具备行政诉讼被告资格时，采取了两个认定标准：(1)以开发区的批准机关作为认定标准，将开发区分为国务院、省级人民政府批准的开发区和其他开发区，进而对开发区有关管理机构的被告资格作出区分性的规定。属于国务院、省级人民政府批准的开发区的，其开发区管理机构以及管理机构所属职能部门均具有行政诉讼被告资格。而对于其他开发区管理机构所属职能部门，则认定其不具有行政诉讼被告资格，若对其作出的行政行为不服，应以开发区管理机构为被告。(2)行政主体标准。在《适用〈行政诉讼法〉解释》第21条中，除了采用批准机关作为标准外，还采用了行政主体的标准，规定“开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告”。
《适用〈行政诉讼法〉解释》第21条的规定可以在一定程度上解决有关开发区管理机构是否具有被告资格的认定问题，但也存在两方面的问题：(1)采用行政主体标准易引发争议。如前所述，当前学术界几乎已经达成共识，不再将行政主体理论作为行政诉讼被告资格的判断标准。而《适用〈行政诉讼法〉解释》第21条仍然采用了这一标准，这无疑会引发众多的争议。因为根据我国主流的行政主体理论，只有行政机关和法律、法规授权的组织才具有行政主体资格。尽管有观点认为规章授权的组织也具有行政主体资格，但即使将授权的形式扩大到规章，符合该标准的开发区管理机构所属职能部门也是凤毛麟角，甚至一些获得批准的国家级开发区管理机构也不能满足这一要求。(2)两条标准之间的逻辑关系混乱。如果《适用〈行政诉讼法〉解释》第21条中没有规定“开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告”，则该条规定的逻辑是清楚的，即仅根据开发区的批准机关来认定开发权管理机构及其职能部门是否具有行政诉讼被告资格。但该条规定的出现意味着，只要是国务院、省级人民政府批准设立的开发区，其管理机构以及所属的职能部门自然具有行政主体资格。随之而来的疑问是，认定国务院、省级人民政府批准设立的开发区的管理机构以及所属的职能部门具有行政主体资格的法律依据是什么？虽然我国很多省份均制定了开发区的地方性法规或者政府规章，但大多数并未授权开发区管理机构的职能部门以自己的名义独立作出行政行为。换言之，根据现行的“法律、法规、规章授权”的标准，国务院、省级人民政府批准设立的开发区的管理机构以及所属的职能部门并不必然具有行政主体资格。因此，同时采用批准机关标准和行政主体标准，不可避免地会产生冲突。此外，《适用〈行政诉讼法〉解释》第21条也未能解决政府职能部门在开发区设立的分支机构是否具备行政诉讼被告资格的问题。开发区管理机构所属的职能部门和地方政府职能部门在开发区设立的分支机构是两个不同的概念，如《北京经济技术开发区条例》第10条和第11条就分别对两者作了规定，《江苏省开发区条例》也分别在第23条第2款和第28条对这两类机构作了规定。事实上，尽管这两类机构在设立程序上有所不同，但两者在开发区管理中所发挥的作用是基本相同的。而《适用〈行政诉讼法〉解释》第21条的规定并不能解决现实中地方政府职能部门在开发区设立的分支机构是否具有被告资格的争议。
综上所述，《适用〈行政诉讼法〉解释》第21条关于开发区管理机构及其职能部门行政诉讼被告资格的规定有待完善。而从本文重构的行政诉讼被告认定标准来看，对开发区管理机构及其职能部门的被告资格，不宜作过于复杂的规定，而应坚持“作出行政行为的组织为被告”这一认定标准。在具体判断开发区管理机构及其职能部门是否具有行政诉讼被告资格时，只需要坚持一个标准：即开发区管理机构及其职能部门是否进行了独立的登记。如果开发区管理机构及其职能部门进行了独立的登记，就应当认定其具有行政诉讼被告资格。
