沈福俊
（华东政法大学法律学院教授）
崔胜东
（华东政法大学法律学院博士研究生）
摘要：宪法上的经营自主权被《行政诉讼法》以受案范围类型的形式落实于行政诉讼制度中，但行政机关侵犯经营自主权诉讼数量较少，概念模糊化、条款工具化的异化倾向明显。通过规范梳理，经营自主权在演变过程中实现了与农村土地承包经营权、农村土地经营权的法律区隔；且虽然各市场主体均有经营自主权，但国有企业、集体经济组织是经营自主权规范初始关注重点。根据行政诉讼受案范围不同类型三维梯度适用模式，侵犯经营自主权应采狭义理解，不能将其相应法律规则套用于其他类型诉讼。在诉讼构成要件上，侵犯主体为行使行政职权行政机关，被侵害人为各类市场主体，侵犯客体为起诉人所有或依法拟制所有的合法的经营自主权，且涉案行为实际侵害了市场主体经营活动。基于形塑政府与市场关系底线规则的法律需求以及营商环境优化、国家治理效能激发的政治需求，侵犯经营自主权诉讼的宣示性功能愈发突出，这也延续、更新了其独立受案类型的使命价值。
关键词：经营自主权；行政诉讼；受案范围；政府；市场
2020年1月1日起实施的《优化营商环境条例》第11条规定：市场主体依法享有经营自主权，对依法应当由市场主体自主决策的各类事项，任何单位和个人不得干预。2021年1月，中共中央印发《法治中国建设规划（2020－2025年）》，提出要依法全面履行政府职能，着力厘清政府和市场、政府和社会的关系，更加注重用法律和制度遏制不当干预经济活动的行为。上述重要规范不断形塑政府行政权与市场主体经营自主权的互动规则，为行政机关经济管理行为划出法治“底线”。作为相应救济制度，《行政诉讼法》诞生时即将行政机关侵犯经营自主权诉讼作为一项独立受案类型予以规定。但据笔者考察，该类案件长期以来“存在感”极低，其构成要件为何，法院如何审查，均处于较为模糊的状态之中。与之相适应，相关研究也较少。本文从实证角度出发，以规范文本为依据，以行政诉讼受案范围为范畴和视角，分析侵犯经营自主权的相关意涵与诉讼要件，试图清晰展示其诉讼构造本源面貌，透视其在国家治理体系中的现实意义。
一、侵犯经营自主权行政案件的司法运作
（一）行政诉讼受案范围类型的整体实践
法院受理行政案件的范围，是行政诉讼首要解决的问题，是受理行政争议的界限。根据行政诉讼受案范围条款的规定，行政机关侵犯经营自主权系一项独立的受案类型，孤立观察其运作较为片面，需将之放置于行政诉讼受案范围整体框架内进行分析。虽然2014年《行政诉讼法》修改后受案范围扩大，但为从根源上完整探究立法原意，全面客观分析其演变，本文以1989年《行政诉讼法》受案范围规定为主线并适当结合2014年修改内容展开分析。
1989年《行政诉讼法》有关受案范围的正向规定集中在第11条第1款，第8项系兜底规定，前7项分别对应涉行政处罚、行政强制、侵犯经营自主权、行政许可、履行法定职责、抚恤金、违法要求履行义务等类型。上述受案范围类型仍属于2014年修改后的《行政诉讼法》第12条第1款中所规定的类型。为客观呈现近年来各类案件受理现状，笔者通过Alpha法律检索系统对相关一审案件进行了检索，具体情况见下表。
为完整展现涉侵犯经营自主权案件变化情况，这里将2014-2020年该类案件在当年度全国一审行政案件数中的占比一并统计，列明如下：0.029%、0.026%、0.071%、0.036%、0.034%、0.048%、0.017%，年平均占比为0.038%。
（二）涉侵犯经营自主权案件的诉讼概貌
上文表格中共有610件涉侵犯经营自主权案件，文书中均提及“经营自主权”，属宽泛意义上的该类案件，但若详细剖析实质意义上的侵犯经营自主权案件，还需进行二次筛选、分类。经逐份阅看，根据原告诉讼请求表述是否含有“侵犯经营自主权”字样、案件实体争议是否为侵犯经营自主权纠纷进行再次厘定，非属实质意义上侵犯经营自主权案件（或称形式意义上的侵犯经营自主权案件）共437件，属实质意义上侵犯经营自主权案件共173件。在这173件案件中，若以裁判是否最终认定行政机关侵犯经营自主权进行区分，共有11件认定构成“侵犯”，其余162件则未予认定。非属实质意义上侵犯经营自主权案件中，根据使用“经营自主权”阐述、解决问题目的的不同，又可分为以下几种情况：分析论证原告主体资格、释明行政诉讼受案范围、释明行政复议受案范围、阐述性使用等四种，具体数量及所占比例见图1。（下图数据为“件数，百分比”，如348,80%为348件，占比80%）
在162件未认定侵犯经营自主权案件中，法院未认定侵犯的理由也具有多样性（部分裁判文书理由有多个），具体见表2。
（三）基本结论及问题
1.侵犯经营自主权诉讼的补充型定位与范畴研究稀缺性
“少人问津”的侵犯经营自主权案件面临较尴尬的局面，无论是《行政诉讼法》修改时，还是当下《行政复议法》修改过程中，几乎无人讨论是否需要在原有规定基础上进一步厘清其法律意涵，是否需调整、修改或废止相关规定。这一本应存在的话题始终处于一种“静默”状态。
从受案范围各类型诉讼实践看，侵犯经营自主权案件仅系补充型受案类型。如上文图表所示，不同设定标准所形成的受案范围类型，其价值、内涵以及相应案件数量存在较大差异。第一，行政处罚、行政强制、行政许可属比较成熟的行政行为种类，在行政执法实践中发生率高，案件数量多，相应理论研究成果也较为丰富；第二，履行法定职责案件因须以法定职责存在为前提，所以其审理思路与审理规则相对比较清晰；第三，未依法发给抚恤金案件涉及对象明确、具体，在类型的确定上一般也不存在歧义之处；第四，“侵犯其他人身权、财产权”案件规定则属于受案范围中的“兜底条款”，涵摄前项未尽受案情形，其本身并不构成一项独立的受案类型。
在行政诉讼受案范围中，“侵犯经营自主权”和“违法要求履行义务”两类案件，从表面上看似乎界分清晰，但仔细研究，却发现两者均缺乏明确法律界定，具体意涵实不明确。从表1收案情况来看，2014-2020年，全国行政裁判文书中提及“经营自主权”的案件共610件，涉及违法要求履行义务的案件共588件，在上文各受案类型收案中位居最后两位。因此，从具体内涵的不确定性以及收案数量极低的现状可得出如下结论：侵犯经营自主权案件远不是行政诉讼受案类型的主流，与违法要求履行义务案件相同，均系补充型受案类型。
笔者认为，与违法要求履行义务案件相比，侵犯经营自主权案件更需加强研究。首要原因在于经营自主权有宪法规定的保障，对此后文将有论及。其次，违法要求履行义务系从行政机关提出违法要求的角度进行规定，而行政机关违法要求履行义务时，往往实涉另一类型的行政行为，其考察的是行政机关要求履行的义务的性质，是否有法律、法规的依据，是否违反法律、法规等。具体有如下情形：在没有法律、法规依据的前提下要求公民、法人或者其他组织承担被集资、被征收财物或者被摊派费用的义务；违反法律、法规的规定要求企业不进行某项投资、不销售某种产品，违法要求个人不进行某种活动、不购买某种商品；违反法律、法规规定的条件、程序、标准、数额、时限等，要求相对人履行某种由法律、法规规定的义务，如不按规定税种、税率收税，超法定标准收费等。相对人被要求履行的义务内容决定了行政行为的性质，一般没有必要再从违法要求履行义务的角度展开论证，法院也没有必要拘泥于从违法要求履行义务这个角度进行审查。
同时，理论界对于侵犯经营自主权诉讼的研究也较少。在检索上文案件的同一时间，在中国知网中以“侵犯经营自主权”为篇名词语，检索到的学术期刊论文仅17篇；而且大多集中于1993年到1997年间，其间共15篇，另在2002年、2013年各有1篇。可以说，该类诉讼事实上处于无人用、不知用、不会用，更乏人研究的一种状态。
2.“侵犯经营自主权”条款司法适用的异化
侵犯经营自主权诉讼及相关条款在行政诉讼中呈现出两种异化倾向。第一，经营自主权概念的模糊化。从立法角度看，目前的法律规范缺乏对经营自主权及其诉讼的概念界定，导致其被扩大理解。市场主体在面临行政机关作出行政处罚、行政强制等行政行为时，部分相对人会很自然地对侵犯经营自主权诉讼作宽泛理解，认为各种影响市场经营的行政争议，均可依据《行政诉讼法》的相关条款以侵犯经营自主权案件的形态进入行政诉讼。一方面，前文已述，实践中裁判内容虽提及“经营自主权”，但实际上属于非实质意义上侵犯经营自主权案件中存在着援引侵犯经营自主权相关条款的规定来论证原告主体资格问题的情况，但事实上这些案件本身并非纯粹的侵犯经营自主权诉讼；另一方面，即使被归入实质意义上侵犯经营自主权案件裁判文书中，也有92件次实际上系其他行政行为案件，却仍被诉讼参与人依循侵犯经营自主权案件类型“置入”诉讼，占全部173件该类案件的53.2%。
第二，“侵犯经营自主权”条款的工具化。实践中，“侵犯经营自主权”法律条款成为分析、论证原告主体资格的判断依据。上文已有提及，依托司法解释的规定，在市场主体各类行政争议中，“侵犯经营自主权”相关条款成为当事人起诉、答辩和法院论述起诉人是否具有主体资格的法规范“工具”。在侵犯经营自主权案件中，运用相关条款解决程序、实体争议实属应当。然而，从图1可见，在非属实质意义上侵犯自主经营权案件中，完整援引《行政诉讼法》和《行政复议法》有关受案范围规定用以论说涉案受案范围问题的，均属客观援引法条，本身与侵犯经营自主权完全无关，对本文研究并无意义。同样，阐述性使用情形亦因裁判文书行文所需零星提及经营自主权问题，与本文研究亦无涉。排除前述情况后，仅剩分析论证原告主体资格一种情况，共有31件，与173件确属侵犯经营自主权案件相比，也占有相当比例。这就说明“侵犯经营自主权”的法律、司法解释规定已经被异化为其他类型行政案件解决起诉人主体资格的论证工具。
综上，侵犯经营自主权诉讼呈现出案件数量较少、理论研究欠缺的局面，这也造成司法审查经验不足、重视不够以及理论认知的模糊，其本源法律面貌与诉讼构成已然混沌不清，相应法律条款司法适用也已异化，甚至其作为一类受案类型的价值和意义受到质疑。
二、经营自主权的规范解构
（一）宪法意义上的经营自主权
考察我国宪法发展史，严格意义上的经营自主权规定始于1982年宪法。其第16条第1款规定“国营企业在服从国家的统一领导和全面完成国家计划的前提下，在法律规定的范围内，有经营管理的自主权”，第17条第1款规定“集体经济组织在接受国家计划指导和遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权”。这两条基本勾勒出当时我国主要的经济组织——国营企业和集体经济组织——所具有的经营自主权的宪法面貌，当然这时用的表述是“经营管理自主权”，而不是“经营自主权”。1993年《宪法修正案》将前者改为“国有企业在法律规定的范围内有权自主经营”，将后者改为“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权”，进而在宪法层面正式确定这两类经济主体“经营自主权”的宪制地位。不难发现，宪法上的经营自主权首先是以经济制度、经济政策的面目出现，1982年宪法“总结了我国三十多年来在经济制度和经济建设方面的经验教训，特别是确认了党的十一届三中全会以来并为实践所证明了的经济体制改革的重要成果”。其对我国社会经济制度的规定，主要包括所有制形式、分配形式及国家组织、管理经济的原则，扩大企业自主权，实行民主管理就是其中一项重要内容。
因此，宪法中的经营自主权首先指向的是国有（国营）企业、集体经济组织的经营管理自主权，这种自主权否定了原有的政企不分，是对计划经济向市场经济（商品经济）转型下经济制度、经济政策的一种宣示。
（二）行政诉讼意义上的经营自主权
20世纪80年代前后，国有、集体企业是我国国民经济的绝对主体。以《行政诉讼法》通过的前三年为例，1987-1989年，全民所有制工业及集体所有制工业合计分别占各种经济类型工业总产值比重的94.35%、92.94%、91.75%。同时，这一时期政府对企业所行使的人事任免权、物资调拨权、资金分配权等都是政府对自己所统辖的企业进行管理的权力，这种权力的运用更多的是基于政府与企业之间的上下级隶属关系。随着改革推进，为解决政府在计划经济时代形成的干扰和影响企业正常经营的政企不分现象，促进政府逐步实现依法行政，借助《行政诉讼法》制定契机，以行政诉讼制度排除非法干预、落实宪法有关经营自主权的规定，就成了立法的必然选项。
行政诉讼中的经营自主权常与农村土地承包经营权、农村土地经营权发生联系，甚至被认为包括了后者。从不同阶段的《行政诉讼法》草案或征求意见稿中的规定内容来看，两者关系较为复杂，相关规定的表述经历了多个阶段。第一阶段：“承包经营权”阶段。1988年10月27日在第七届全国人大常委会第四次会议上审议的《行政诉讼法（草案）》第9条第2款第3项规定的是“侵害合法的承包经营权的行政行为”。刊登于1988年11月10日《人民日报》上的《行政诉讼法（草案）》也使用了承包经营权的表述，仅将“侵害”调整为“侵犯”。第二阶段：“经营自主权”阶段。1989年2月全国人大常委会法工委向第七届全国人大常委会第六次会议提交的《行政诉讼法（草案）》中对这一项受案范围规定的表述修改为“认为侵犯法律规定的经营自主权的”。在征求意见过程中，有委员提出，把侵害合法的承包经营权的行政行为列入受案范围太过具体，随着经济体制改革的发展，可能还有其他形式，比如股份制，所以受案范围的规定应更概括些。第三阶段：“经营自主权”与“承包经营权”混合阶段。1989年3月28日全国人大常委会法工委提请第七届全国人大第二次会议审议的《行政诉讼法（草案）》中，此项规定内容为“认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权和合法的承包经营权的”。第四阶段：“经营自主权”复归入“法”阶段。1989年4月4日第七届全国人大第二次会议正式通过《行政诉讼法》，其中第11条第1款第3项的规定是“认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的”。至此，经营自主权受案类型正式进入《行政诉讼法》。
在时任全国人大常委会法制工作委员会民法室主任胡康生主编的《〈中华人民共和国行政诉讼法〉讲话》中，直接将经营自主权解释为企业经营自主权，即所针对的权利主体为全民所有制企业、集体所有制企业、私营企业、中外合资企业、中外合作企业、外资企业等。但在其于同一年主编的另一本著作《行政诉讼法释义》中，则又将经营自主权解释为公民、法人和其他组织的经营自主权，其权利主体包括全民所有制企业、集体所有制企业、私营企业、个体工商户、中外合资企业、中外合作企业、外资企业等。两者对经营自主权权利主体的表述存在一定差异，前者仅包括企业，后者还包括个体工商户等。笔者认为后者的表述更符合立法原意和逻辑，也更符合实际，因为个体工商户等主体的经营自主权也应当属于法律保护的对象。
据前述立法资料，可得出两点初步结论：经营自主权包括公民、法人、其他组织等各类市场主体的经营自主权利，但主要是针对企业的经营自主权；从制定过程看，行政诉讼中经营自主权实质上涵盖了承包经营权，但从各位委员讨论过程可以推断，这里的承包经营权指各类主体承包经营企业或其他实体的相关权利，未包括农村土地相关经营权。尽管当时有学者认为，还包括当时的农村家庭联产承包农民的经营自主权，但这可能只是从学术角度进行的探讨。
前述结论可从《行政诉讼法》此后的修改情况进行佐证。2013年12月23日，时任全国人大常委会法工委副主任信春鹰在《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》说明中称，要扩大受案范围，将行政机关侵犯农村土地承包经营权等纳入受案范围。2014年11月1日修改后的《行政诉讼法》，正式将此项内容修改为：“认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的”。由此回溯经营自主权的概念与范畴，进一步印证其并不包括农村土地相关经营权，否则就无所谓“扩大”，也不会将之与后者并列规定。
（三）其他规范文本中的经营自主权
除宪法与《行政诉讼法》外，经营自主权在其他规范中也有体现，这对于完整梳理其意涵也有帮助。据笔者所能检索到的资料，重要文献以及法律规范中较早完整提及“经营自主权”表述的是邓小平同志在1978年12月13日中共中央工作会议闭幕会上的讲话《解放思想，实事求是，团结一致向前看》。其中提到：“当前最迫切的是扩大厂矿企业和生产队的自主权，使每一个工厂和生产队能够千方百计地发挥主动创造精神。一个生产队有了经营自主权，一小块地没有种上东西，一小片水面没有利用起来搞养殖业，社员和干部就要睡不着觉，就要开动脑筋想办法”。之后一段时间，在各类文件中“经营自主权”“经营管理自主权”或其他类似表述，作为同一概念的多种表达，被不断使用。1982年宪法使用了“经营管理自主权”概念表述后，1986年《民法通则》也在公民、集体依法对集体所有或国家所有由集体使用的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营权，以及全民所有制企业对国家授予它经营管理的财产依法享有经营权两个层面对经营权进行规定。后如上文所述，最终演变为“经营自主权”的表述。
关于经营自主权相关概念、内涵的规定，则集中在《全民所有制工业企业法》（1988年４月13日通过）、《全民所有制工业企业转换经营机制条例》（1992年7月23日制定），以及《城镇集体所有制企业条例》（1991年6月21日通过）、《乡村集体所有制企业条例》（1990年6月3日发布）规定中。《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第6条对全民所有制工业企业经营权进行了界定，即指企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。同时，根据前述法律规范的规定，经营自主权主要包括以下14项具体权利：生产经营决策权，产品、劳务定价权，产品销售权，物资采购权，进出口权，投资决策权，留用资金支配权，资产处置权，联营、兼并权，劳动用工权，人事管理权，工资、奖金分配权，内部机构设置权，拒绝摊派权等。
（四）经营自主权规范意涵整理
根据经营自主权涵义的发展，以及在规范文本中的表述，我们可以对其意涵作如下归纳与整理：
第一，经营自主权是逐渐演进的使命型概念。其有经营自主权、经营管理自主权等多种表述方式，最初用以描述生产队、厂矿企业生产管理自主权，并逐步进入中央文件政策体系，后以“经营管理自主权”的表述进入宪法，成为一项宪法性权利，并演进为民法领域中的经营权，继而又以“经营自主权”的样态成为《行政诉讼法》的权利保护对象，并作为受案范围类型之一进行规定。基于计划经济体制下国营经济、集体经济在经济活动中的绝对主体地位，在20世纪80年代末改变政府直接管理企业模式，将企业经营自主权真正交给企业，避免行政机关非法干预企业经营，是实现政企分开、简政放权，促进治理整顿，深化改革之必需。侵犯经营自主权争议进入行政诉讼的主要功能便是服务于市场转轨，通过相应案件裁判拘束政府权力对市场的侵入干涉。正确认识经营自主权及其诉讼承担的历史使命，能够更好认清其存在之价值和意义。
第二，法定意义上的经营自主权缺乏完整、权威界定。经营自主权是行政相对人受到制定法保护的一项重要权利，但其内涵并不清晰，目前仅有对全民所有制企业经营权的规范定义，而其具体权利形式在有关国有、集体企业的相关规范中则有初步细化规定，并在外延上实现了与农村土地承包经营权、农村土地经营权的明确分离。就所涉权利范围和界限而言，相对清晰，可参考上文14种具体经营权确定。
第三，法规范层面上的经营自主权主要指向国有企业、集体经济组织的经营权利。一方面，这并不代表私营主体没有规范意义上的经营自主权，恰恰相反，回顾我国宪法经营自主权条款制定史，私营经济、个体经济等非公有制经济从来都不是计划经济的组成部分，原本就不受也不应受计划经济干预，其当然享有经营上的自主权。另一方面，法律规范的关注、强调说明，相较于私营主体，建立在所有权与使用权分离基础上的国有企业以及有浓厚集体属性的集体经济组织，因其经营活动依法即受国家（出资人）一定程度地直接管理，更易受行政权力的非法干预或者超出依法监管界限的干扰。无论如何，科学合理认识指向主体对于确定后续侵犯经营自主权案件的受侵害人具有标志性意义。
三、侵犯经营自主权的诉讼构造
（一）行政诉讼受案范围三维梯度适用模式
不同性质、种类案件的审理规则不同，准确定位案件类型是行政案件规范高效审理的前提。理论上来说，对于受案类型的划定应采取同一标准，在一个话语体系内划分。比如，行政行为是我国行政法学的“阿基米德支点”，确定受案类型似依行政行为种类为宜，只是立法机关根据当时的情况最终选择了多维度表述方式。分析1989年《行政诉讼法》第11条第1款有关受案范围条文规定，实际存在三个诉讼类型确定维度。一是行政行为种类维度，即以行政行为种类作为受案类型界定标准，第1、2、4项分别规定行政处罚、行政强制、行政许可行为属受案范围，即属此类；二是特定行为维度，即以特定领域行政行为的具体描述作为界定标准，第3、5、6、7项分别规定侵犯经营自主权、履行法定职责、未发给抚恤金、违法要求履行义务均属受案范围，即属此类；三是人身权、财产权维度，即在前两个维度之外，将侵犯人身权、财产权的其他行政行为作为受案类型的兜底性标准，第8项即属此类。
前述维度标准不一，辐射范围不同，不加区分地套用于具体个案显易造成司法审查的混乱，故需区分三个维度进行符合逻辑、由“细”到“粗”、有先后顺序地适用。比较上述维度，相应辐射范围精确度不同。精确度最差，同时辐射范围最广的是第三个维度，可涵盖与人身权、财产权有关的行为范畴；次之是第二个维度，从具体行为样态或涉及领域进行受案与否的判断；精确度最高的是第一个维度，确定被诉行为所属行为种类后，方将之纳入受案范围。三个维度标准具有不同优先适用级，应按顺序进行适用。最优先适用第一维度行政行为种类标准，无法纳入其中的再适用第二维度特定行为维度标准，仍无法纳入的则适用第三维度人身权、财产权维度标准，亦不符合的则不属行政诉讼受案范围。例如，原告起诉被告所作罚款200元的行政处罚，案件应依循第一维度标准中的行政处罚类型进入诉讼，而不应因处罚也涉及财产跳转认定其为第三维度中涉财产权兜底性受案类型。具体适用逻辑顺序见下图。
受案范围的三维梯度适用模式是有其法律意义的。不同类型行为不加区分地随意“乱入”，将破坏受案范围的逻辑体系，并造成司法审查规则的混乱。相关行政争议是否可纳入受案范围，需要按照前述顺序筛检，并“落入”相应受案范围类型。这一适用模式将在解决侵犯经营自主权案件与其他类型案件的混同问题上发挥作用。
（二）侵犯经营自主权诉讼范畴厘定
这里需区分两个概念：侵犯经营自主权案件的识别要件与构成要件。前者是从受案范围类型角度给出的认定要件，是判断行政争议是否为侵犯经营自主权案件的形式标准。对此，前文已有论及。但其构成要件，则是对行政行为是否构成侵犯经营自主权的认定，系实体标准，这也是下文所要阐述的问题。
基于上文所述相关法律规范的界定，经营自主权是指各类市场主体依法享有的自行调配和使用其人财物等资源组织生产经营的权利。对其诉讼有两种理解方式：一是广义理解，即行政机关行为影响市场主体经营，损害其权益，即属侵犯经营自主权。按此理解，无论是行政处罚、行政强制等何种行政行为，只要妨害到起诉人经营管理，均属该类。二是狭义理解，即行政机关行为影响市场主体经营自主权的，方属该类案件。从受案范围三维梯度适用模式分析，采狭义理解才符合侵犯经营自主权诉讼在整个行政诉讼受案体系中的定位。这种界定是非常重要的：采取狭义理解方式，侵犯经营自主权相关制度规定就不能适用到其他类型案件，这也就回应了司法实践中基于多种理解所导致不同裁判认知引发的经营自主权法律条款混乱适用的问题。
（三）侵犯经营自主权的司法认定
接下来，有必要对侵犯经营自主权这一行政诉讼受案范围类型，从司法认定的角度进行分析。
第一，侵犯主体是行使了行政职权的行政机关。侵犯主体是行政机关，且该机关作出被诉行为时行使了行政职权。行政机关以民事主体身份所作行为，不构成行政诉讼上的侵犯经营自主权。如张国胜等39人诉汝城县泉水镇人民政府、汝城县市场管理中心侵犯个体工商户经营自主权案中，镇政府和市场管理中心签订产权置换协议，取得老农贸市场的产权，后其以产权人身份作出《关于加强泉水镇农贸市场管理的通知》，要求停止使用老市场的厂棚设施，系基于民事权利的处分，不构成侵犯经营自主权。
第二，被侵害人是各类市场经营主体，包括国有企业、集体经济组织、私营企业、个体工商户等。当然，前两者的经营自主权是其初始主要保护对象。需说明的是，这里分析的是构成要件中的被侵害人范围，而非起诉人主体资格问题。关于原告主体资格，根据《行政诉讼法》司法解释的规定，行政机关侵犯经营自主权的，除一般情况下由市场主体自行起诉外，还有几种特殊情况：股份制企业的股东大会、股东会、董事会等可以企业名义起诉；非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼；联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，可以自己名义提起诉讼。因此，特定情况下，起诉人主体并不局限于行政机关侵犯行为直接指向的被侵害人。
第三，侵犯的客体是被侵害人所有的或依法拟制所有的合法的经营自主权。首先，侵犯客体属被侵害人权利。被侵犯的经营自主权需为被侵害人所有，或者法律上有密切关联并依法赋予其拟制所有权，若行政机关行为与原告权益没有法律上的关联性，则不构成侵犯经营自主权。被侵害人所有的经营自主权比较容易认定，而所谓的依法拟制所有的经营自主权，则是指行政机关行为侵犯的是某一市场主体的权利，但是法律也赋予该市场主体的法定代表人或者联营、合资、合作方等有起诉的诉讼权利，即意味着法律规范认可上述起诉人与市场主体经营自主权之间存在法律上的密切关系，可以认为是一种拟制所有。其次，侵犯的是合法的经营自主权。若经营权本身不合法，也就无所谓“侵犯”。这时当事人可否就行政机关行为选择其他类型诉讼起诉，可另行判断。如平塘县摆哨旅游开发专业合作社诉平塘县塘边镇人民政府侵犯经营自主权案中，原告在未取得经营许可情况下，购买游船从事旅游业，被告后对原告修建的办公用房予以强制拆除，原告认为该行为侵犯其经营自主权并起诉，法院认定原告未经许可购买游船从事旅游业，被告予以制止，不构成侵犯经营自主权。
第四，行政机关行为构成侵犯，并已实际影响市场主体经营自主权。首先，“侵犯”意味着涉案行政行为实际影响起诉人合法权益，多数情况下表现为损害其权益。若系无强制力的程序性通知、通告等行为，尚不构成侵犯。其次，“侵犯”是一种非法干预。行政机关并非不能干预经济运行，随着社会发展，与公共需求相关的政府活动大量增加，公共服务大量增加，政府干预便随着文明发展而变得正常、经常。行政机关依法对相关经营活动进行监督、管理，并不构成“侵犯”。这种依法管理，下文再行阐述。但即使行政机关依法具有监督、管理经营行为的权力，也不能在无任何规范依据情况下直接干涉企业经营或占有、处分企业财物。如光山自来水总公司诉光山县公用事业局行政行为违法案中，县编委明确原市政公用企业集团组建县公用事业局，其所属自来水总公司确定为企业性质，为独立核算法人企业，按照现代企业制度运作，县公用事业局负责对自来水总公司的“监管”。后该局强行开启自来水总公司单位财务室保险柜，取走公司印章14枚，法院认定没有证据以及相关规范性文件证明被诉行为合法性，遂判决确认被诉行为违法。
（四）侵犯经营自主权除外情形
依受案范围三维梯度适用模式分析，对侵犯经营自主权诉讼应采狭义理解，行政处罚等其他种类行为诉讼不应归入其中，避免将侵犯经营自主权规定、规则适用于其他类型案件中。前文已有论及，不再赘述。此外，行政机关依法具有对市场主体经营活动进行监督管理职责的，相应监管活动不构成侵犯经营自主权。合法的经营监管行为大致有两类情形：第一种是基于国家出资形成的出资人管理职责。如《企业国有资产监督管理暂行条例》第13条规定，国有资产监督管理机构有权依法对所出资企业履行出资人职责，有权向所出资企业派出监事会，有权依法定程序对所出资企业的负责人进行任免、考核并根据考核结果进行奖惩，履行出资人的其他职责等。行政机关履行出资人职责的行为，即使外在形式表现出侵犯经营权特点，但从行为性质看，并不构成行政诉讼中的侵犯经营自主权。第二种是特定行政机关基于维护公共利益的行政职权形成的有限介入权。如《市政公用事业特许经营管理办法》第10条规定，特许经营主管部门有权协助相关部门核算和监控企业成本，提出价格调整意见；监督特许经营企业履行法定义务及约定义务；对经营计划实施情况、产品和服务质量以及安全生产情况进行监督；在危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下临时接管特许经营项目。此种情形下的介入，亦不构成侵犯经营自主权。
四、宣示性诉讼制度在新时代的价值更新
重点面向国有企业、集体经济组织的侵犯经营自主权诉讼具有鲜明时代印记，是20世纪八九十年代计划经济向商品经济、市场经济转型的法律成果，具有阶段性特点。最高人民法院关于此类案件的答复、批复也集中于1994年到1997年间，唯一一件侵犯经营自主权公报案例也发布于1994年。而当下，社会主义市场经济体制不断完善，所有制结构已发生转变。以2014年《行政诉讼法》修改前三年（2012-2014年）为例，在规模以上工业企业总资产中，国有控股工业企业资产分别占总资产的40.62%、39.5%、38.81%，集体企业分别占0.75%、0.72%、0.56%，私营工业企业分别占19.85%、21.56%、22.27%，外商投资和港澳台商投资工业企业分别占22.43%、21.67%、20.71%，“从工业企业资产结构看，公有制为主体、多种所有制共同发展的所有制格局已经基本形成并趋于稳定”。以国有、集体经济占绝对主体地位为经济背景并以推进政企分开为出发点的侵犯经营自主权诉讼，作为独立受案类型是否还有存续价值和必要，值得探讨。
中国制度解决中国问题，任何制度机制讨论都不能脱离中国实际。须扎根中国治理转型的场景与进程，厘清不同主体的功能定位、利益关系及对应的法治体系的系统性、回应型建设问题。一方面，行政权长期处于强势地位，需要司法权平衡其与公民、法人、其他组织私权互动中的专断；另一方面，福利行政、合作行政时代的到来，在控制行政权滥用的同时，又要求行政权发挥其授益、服务、给付的积极功能，反而使行政权更加全面介入公共事务各领域。因此，行政权不当干预市场主体经营的可能仍然存在。因此，《优化营商环境条例》等规范中关于控制行政权对市场经营行为进行干预的规定在现实情境下就显得更有意义。
更重要的是，行政诉讼受案范围的确定受行政争议的特点、法治发展的阶段性等诸多因素影响。2020年5月11日中共中央 国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出，我国市场体系还不健全、市场发育还不充分，政府和市场关系未完全理顺，要坚持正确处理政府和市场关系的基本原则，坚持社会主义市场经济改革方向，更加尊重市场经济一般规律，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，有效弥补市场失灵。该论断与《优化营商环境条例》的规定互相呼应。在政府与市场主体关系上，该条例的“高标”是持续优化营商环境，着力提升政务服务能力和水平，构建亲清新型政商关系，听取市场主体反映及诉求，依法助其解决生产经营问题及困难；而作为最基础的“低标”，该条例第3条、第11条、第48条、第64条、第65条、第69条等条文从政府对市场活动直接干预之克减、自主决策经营权利之宣示、亲清新型政商关系及政企沟通机制之构建、干预正常经营行政立法之禁止、违法责任之追究等角度，反复强调尊重、保护所有市场主体经营自主权，各级政府及其部门不得实施违法干预经营自主决策的活动。
前述意见、规定与《法治中国建设规划（2020－2025年）》等共同印证行政机关侵犯经营自主权风险仍一定程度存在，并被一再严令禁止，更代表决策者、立法者根据当下的政治经济发展现状，以中央文件、法律规范的形式，通过政治治理与法律规制对各类经济主体实施保护，持续优化营商环境，促进有效市场与有为政府的良好结合。侵犯经营自主权诉讼既往承担的重点解决国有企业、集体经济组织自主经营受非法干预问题的功能得以更新，并被赋予新的时代使命。
因此，笔者认为，行政诉讼受案范围中侵犯经营自主权类型有其独立存在价值。尤其在当今优化营商环境的大背景下，不应简单以案件数量多少武断认定其作为独立受案类型的意义。《行政诉讼法》修改后仍将其保留，确有“宁可备而少用，不可用而不备”之意，于应对少量侵犯经营自主权案件之外，重点用以进行政治宣示，从而发挥国家治理效能，划定政府与市场互动法治底线规则。这应当是《行政诉讼法》中侵犯经营自主权受案类型所具有的新时代价值所在。
