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刘艺:检察行政公益诉讼起诉期限适用规则研判

刘艺| 时间: 2020-11-07 07:30:08 | 文章来源: 《中国法律评论》2020年第5期


检察行政公益诉讼起诉期限适用规则研判


刘艺

(中国政法大学检察公益诉讼研究基地执行主任、教授)


虽然2017年新行政诉讼法通过局部修法增加了公益诉讼条款,但行政诉讼法与行政公益诉讼的契合问题仍存在诸多不确定性。检察公益诉讼的司法实践证明,即便是起诉期限这样的基础问题也存在法律适用的困难,强行适用现有规范,将违背诉讼目的、适用条件等基本要素。所谓“太山不让土壤,故能成其大;河海不择细流,故能就其深”,若从客观诉讼角度反观,现有行政诉讼法律体系仍有完善的空间。

人民防空是国防的组成部分,直接关系着国家安全和人民生命财产安全。防空大致分为积极防空和消极防空两类。消极防空主要就是修筑防空工事与设施。新中国成立后,国家投入大量人力、物力建设专用人防工程。

截至20世纪70年代后期,人防工程一直以国家投入建设为主,人防专门工程的建设面积超过全国总开发面积的一半。1978年第三次全国人民防空工作会议后,我国人民防空工作走向了平战结合模式。1996年10月29日通过的《中华人民共和国人民防空法》(以下简称《人民防空法》)规定,县级以上人民政府应当将人民防空建设纳入国民经济和社会发展计划;城市是人民防空的重点;城市新建民用建筑,按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。这表明为了国防安全,法律明确对政府和公民设定了权利限制。政府在进行城市规划与建设时必须履行一定的国防义务;公民修建民用建筑受到国防(包括防空)等公共利益需要的限制。

但有部分地方政府和人防部门不够重视人防工程建设及易地人防工程建设费的征收。政府的规范性文件和审计机关的报告中会提及各级人防部门存在以征代建、违规减免、管理不规范、项目建设滞后等诸多问题。其中,少征少缴易地建设费成为多发现象。有些地方的单位和个人建房易地建设费征缴率只有22%、房地产开发易地建设费征缴率只有21%。检察机关提起公益诉讼试点期间共办理涉及人民防空部门的诉前和诉讼案件339件,收回1.26亿余元人防易地建设费。

可见,人防工程建设与易地建设费征收类行政公益诉讼(以下简称人防类行政公益诉讼案)关涉重大国家利益和社会公共利益保护问题。行政公益诉讼经立法确定后,人防类行政公益诉讼出现不少典型案例。湖北省钟祥市人民检察院诉钟祥市人民防空办公室不全面履行职责案是2019年检察机关办理的涉案金额较大的人防类行政公益诉讼案件。


案件事实与办案过程


2012年,钟祥华泰力合置业有限公司(以下简称华泰公司)、钟祥兴诚置业有限公司(以下简称兴诚公司)分别因开发房产项目向钟祥市住房和城乡建设局申请办理“建设工程规划许可证”。两公司均未申报办理相关人防手续,既未修建防空地下室,也未缴纳人防工程易地建设费。现两个房地产项目已全部竣工。

2018年3月20日,钟祥市人民检察院对负有监督管理职责的钟祥市人防办怠于履行职责案件进行立案;4月17日,向钟祥市人民防空办公室制发检察建议,认为根据《人民防空法》第7条第3款、第22条,《湖北省人民防空工程管理规定》(以下简称《湖北防空工程规定》)第18条、《人民防空工程建设管理规定》第48条、第54条,《湖北省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第11条、第29条、第30条的规定,人民防空办公室对辖区内的人民防空工作负有行政管理职责,但对华泰公司和兴诚公司人民防空工程易地建设费征收过程中存在怠于履行监管职责的情形,致使两公司分别欠缴的2607680元、897422元人民防空易地建设费未征缴到位,损害了国家利益和社会公共利益;建议人防办依法履行人民防空工作管理职责,采取有效措施依法追缴华泰公司、兴诚公司欠缴的人民防空易地建设费。

钟祥市人防办公室于2018年7月3日、7月9日分别回复称,已上门宣传相关法律法规,发出追缴通知书,力争尽快追缴到位。但华泰公司和兴诚公司是钟祥市人民政府开发莫愁湖旅游新区的招商引资企业,根据钟祥市政府与浙江诚合投资有限公司于2010年1月6日签订的合作开发合同,华泰公司和兴诚公司开发的房地产项目都属于该合同的开发范围,建设时间也在合同规定范围内。

合同约定:“开发范围内房地产开发项目(含体育馆旁不少于500亩的土地)配套费减半征收,需上缴上级的费用按下限缴纳,其他政府性基金和地方性规费免收。其他项目及土地开发过程中甲方免收建设期间政府性基金和行政事业性收费。”为维护地方政府招商引资的政策严肃性,人防办建议这两个项目的人防工程易地建设费给予减免。

2019年8月16日,钟祥市人民检察院向湖北省钟祥市人民法院提起行政公益诉讼,钟祥市人民法院于同日受理立案。人民法院认为案件争议焦点有三:

(1)华泰公司、兴诚公司是否应当缴纳人防空易地建设费?

(2)被告是否怠于履行法定职责?

(3)公益诉讼人的起诉是否超过了法定期限?

被告市人防办辩称:

第一,钟祥市人民政府与浙江诚合投资有限公司签订合作开发合同中约定免除人防易地建设费。市人防办作为钟祥市人民政府下属行政机构,依法执行本级市委、市人民政府的决议和上述合同约定,决定对两家公司开发的房地产项目不收取人防工程易地建设费。

第二,市人防办依法履行了监管职责,不存在怠于履职行为。市人防办在2012年规划建设、上述两房地产项目之初,就按照相关规定对项目应当缴纳的人民防空易地建设费进行了计算。因执行政府与浙江诚合公司开发合同的约定,加之公司开发中出现资金困难,市人防办一直未追缴。收到《检察建议书》后,市人防办于4月27日下达了《钟祥市人民防空办公室易地建设费追缴通知书》,限相关公司在同年6月17日前到人防行政服务窗口缴清人防工程易地建设费,并于7月9日对市检察院的检察建议进行了回复。之后,市人防办又多次到企业督办,在督办无果的情况下,于8月17日向华泰公司、兴诚公司下达了《责令期限补缴防空易地建设费决定书》,并告知两家企业在法定期限届满仍不缴纳时,将按照法定程序申请人民法院强制执行。所以,市人防办履行了多次追缴欠费的行政行为,不存在不依法履行职责情形。

第三,该案已超过诉讼时效。根据《行政诉讼法》第46条、第47条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第66条第1款和《最高人民法院、最高人民检察院〈关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释〉》(以下简称“两高”检察公益诉讼司法解释)第21条第2款、第3款的规定,市检察院应该在市人防办收到《检察建议书》的2个月之后的6个月内向人民法院提起行政诉讼。而市检察院于2019年8月16日才提起公益诉讼,超过行政诉讼法及相关司法解释规定的起诉期限。

钟祥市人民法院经审理后认为:

第一,根据《湖北人民防空工程规定》规定,有些新建民用建筑项目,经县级以上人民政府防空主管部门批准不修建防空地下室,可以减收或者免收人防工程易地建设费。该规定第22条第2款还规定,“任何单位和个人不得擅自减免人防工程易地建设费,国家另有规定的除外。建设单位不得拒绝缴纳人防工程易地建设费或者降低防空地下室的防护标准。”华泰公司、兴诚公司开发的房地产项目不属于以上法规规定的免收项目。因此,两公司应缴纳人防工程易地建设费。

第二,怠于履职是指行政机关在行政执法过程中不积极履行职责,消极作为或者不作为,不尽职尽责,履职有瑕疵,故意拖拉敷衍,造成国家或者社会公共利益受到侵害的行为。被告负有国有财产保护的法定监管职责,收到检察建议之后才作出追缴通知书和责令限期补缴决定书,属于仍不积极履行法定职责,违反行政效率原则,且易地建设费一直未追缴到位。因此,被告的行为属于怠于履行法定职责行为。

第三,《行政诉讼法》第46条第1款、第47条第1款规定的“起诉人”不包含作为行政公益诉讼起诉人的人民检察院;且第47条第1款规定的期限是基于当事人的申请,不是行政机关依职权履行法定职责的期限。检察机关作为公益诉讼起诉人代表国家行使保护国有资产的权利,将检察建议期满之日起6个月作为检察院的起诉期限不符合行政公益诉讼的目的。据此,法院责令被告钟祥市人民防空办公室继续履行追缴两公司人防工程易地建设费的法定职责。

该案既涉及违反人民防空法应建而未建人防工程的违法行为监督问题,也关涉易地建设费追缴程序的违法问题,还牵涉政府在招商引资活动中违法免除人防工程易地建设费等问题。但本案最具典型意义的争议焦点是检察行政公益诉讼起诉期限是否适用《行政诉讼法》第46条第1款、第47条第1款。中国政法大学检察公益诉讼研究基地据此将其评选为2019年十大检察公益诉讼典型案例之一。


行政公益诉讼起诉期限适用规则之特殊性


“行政公益诉讼”是一个容易引发“范畴错误”(category mistake)的概念。范畴错误是英国哲学家吉尔伯特·赖尔(Gilbert Ryle)提出的术语,指混淆不同事物的逻辑类型和逻辑范畴,例如将一个事物归入本不相同的范畴,或者把概念归属于其并不隶属的逻辑类型。

必须清醒地认识到,在现有制度框架下,行政公益诉讼是一类特殊的行政诉讼,有诸多明显“溢出”行政诉讼的特征。尤其是我国现有行政诉讼法主要是基于“民告官”的理念构建,这使行政公益诉讼的实践很难被现行行政诉讼框架和范畴完整地描述,表现在规范适用层面就是行政诉讼法的规范不宜直接适用于行政公益诉讼。

因此,必须打破既有范畴的限制,从更基本和更广阔的视野看待行政公益诉讼的规范适用问题。关于起诉期限适用规范的问题,可从性质、长度、框架和起点几个角度进行更全面的分析,以期寻得妥当的适用方法。总体而言,行政公益诉讼的起诉期限定性宜准、期间宜长、框架宜全、起点宜明。

(一)定性宜准

行政公益诉讼的起诉期限具有诉讼时效的功能。通说认为,我国现行行政诉讼法和司法解释只有一种时效规定——起诉期限。根据法国、德国、日本和我国台湾地区的立法例和主流学说观点,适用于撤销诉讼的起诉期限应为具有除斥期间属性的不变期间;因而普通行政诉讼的起诉期限是一种明显有别于民事诉讼时效(也称消灭时效)的制度。综合诉权层次、诉权性质、消灭条件、有可变期等因素来看,行政公益诉讼的起诉期限更宜被视为一种时效制度。

行政公益诉讼程序中,当事人双方关于起诉期限的争议只在诉讼要件—本案要件的复合审理阶段出现。原因有三:

第一,检察机关起诉条件与普通原告起诉条件有所不同。根据“两高”检察公益诉讼司法解释第23条规定,只要符合《行政诉讼法》第49条和司法解释第23条的形式起诉条件,人民法院就应当受理案件。然而,人民法院对行政公益诉讼的起诉条件审查时,并不包括起诉期限。

第二,人民法院对普通行政诉讼和行政公益诉讼的受理审查要素也不同。普通原告按照《行政诉讼法》第49条提起诉讼时,法院除了对第49条规定的起诉要件进行审查之外,还会对起诉是否超过法定期限、是否重复起诉、管辖等要件进行审查;而且审查的裁量空间较大,“可以登记立案”也“可以不登记立案”。特别需要强调的是,在普通行政诉讼中,人民法院在受理阶段和实体审理阶段都会审查起诉期限这个要件。

第三,行政公益诉讼的诉权层次为两个层次。根据“诉权层次论”,行政诉权要件一般分为三个层次,即起诉要件、诉讼要件和本案要件。在行政公益诉讼的起诉受理阶段,人民法院不能主动调查证明行政公益诉讼案件的起诉期限届满。虽然实践中,法院会在受理之后,主动与检察院沟通起诉时效问题,若人民法院认为不符合现行关于起诉期限的规定,会裁定驳回起诉。这样的处理违背了人民法院客观公正的审查义务。

因为根据2002年发布的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第4条第2款的规定,被告承担起诉期限超期这一事实的举证责任。这意味着关于起诉期限超期的抗辩应该出现在行政公益诉讼的实质审理阶段,而且应当由被告提出。若严格按两高司法解释的规定,行政公益诉讼的诉权层次,从传统的三个诉权审查层面转化为两个层次,即起诉要件、诉讼要件—本案要件两个层次。所以,起诉期限不是行政公益诉讼的诉的合法性要件之一,而是作为诉讼要件的组成部分。

检察机关提起公益诉讼的诉权是客观诉权。主客观二元诉权划分标准是苏联的理论。所谓主观诉权,是将与人身相关系的诉权称为主观的诉权;客观的诉权则是与诉讼标的相联系的诉权。公益诉权由法律授予,与因损害而自然获得的一般诉权有所不同。理论上的通说认为,检察机关因与诉无利害关系,而无诉的利益。

但是按日本的理论,任何形式的诉讼都存在诉的利益。客观诉的利益是指诉求是否足以具有由国家审判制度加以撤销的实际价值或必要性;而将客观诉的利益和原告适格联系在一起被称为广义的诉的利益,即主观的诉的利益。《行政诉讼法》第25条规定的“四大受案范围”,是经实践和理论深入研究后确定具有客观诉讼的必要性,即值得用诉讼制度来保护的特定国家利益和社会公共利益。

客观诉权的起诉期限即便届满,其客观诉的利益仍然存在,即诉权并非绝对消灭,而是相对消灭。也就是说,起诉期限届满后,诉权并不是自动地、当然地、绝对地丧失,而是有条件地丧失。相对条件是指若被告不行使抗辩权的情形。只有在义务人行使抗辩权并获人民法院支持时,客观诉权才可能丧失。在复合审理阶段,若公益仍受到侵害,被告即便提出起诉期限届满的理据,人民法院也可能全面审查诉求是否可实现,而不再从诉的合法性要件角度审查。

诉求是否有理由的依据是客观诉的利益是否成立、被审查行政行为的效力和现行法律规范的依据等。因行政机关也是公益的代表,若公益受损未获恢复,行政机关应该负担持续作为义务,该作为义务通常不会因行政机关怠于履行而消灭。

特别值得关注的问题是,行政公益诉讼的起诉期限适用规则应该考虑行政公益诉讼诉前程序的法定期限的延长问题。传统行政案件的起诉期限也可以适用《行政诉讼法》第48条的规定延长起诉期限。行政公益诉讼的起诉期限不仅应该延长期限,还应该有可变期间,即设定中断和中止的多种情形。综合以上因素,行政公益诉讼的起诉期限更像是诉讼时效。

(二)期间宜长

行政行为一经作出便具有公定力。当事人若想排除行政行为的效力,必须在法定期间内依法提起诉讼。检察机关不是行政管理法律关系中的相对人或者利害关系人,很难在行政行为生效的同时发现违法行为的线索,也无法在行政程序进行过程中依法申请行政机关履行职责。因此,行政公益诉讼起诉期限的设定应综合考虑行政行为效力和此类诉讼的特征。而行政公益诉讼起诉期限公益保护的重要性、复杂性和系统性决定了行政公益诉讼起诉期限必须具有较长的期间。

首先,公益保护的重大性决定了诉讼活动需要耗费更长的时间进行谨慎的线索评估和事实调查。仍以人防类行政公益诉讼案件为例,在2017年至2019年6月两年半时间内,陕西省检察机关就办理人防领域公益诉讼案件128件,涉及建设单位未缴易地建设费约1.46亿元,人防主管部门违规减免易地建设费约558万元。检察机关发出检察建议后追缴6700万元,起诉至法院后追缴474.47万元,仍有近8000万元未追缴到位。这类案件常是积压多年的陈案旧事,证据收集难度大,政策变动大,需要花费较长时间才能调查清楚。

其次,公益保护的复杂性决定了诉讼活动的长期性。行政公益诉讼在诉前和诉讼程序阶段都会涉及诸多行政机关、第三人。这些主体之间需要进行反复交流沟通,来回往复,工作量大、耗时长。比如公民举报了一起违法的固废填埋案件,其中既涉及固废类型、谁生产、谁运输、谁填埋等问题,还涉及填埋土地的性质,是国有还是集体土地,是否涉及复垦或者耕地占补平衡等问题。在诉前程序阶段,固废清理涉及环保、国土、固废填埋所在地的人民政府等多个部门。各部门在固废清理中所承担的职责不同,各机关沟通协调、配合行动也需要时间;而且固废清理耗时很长,即便固废清理完了,还涉及土地修复或者耕地占补的问题。

若需要履行占补平衡手续则要按程序推进。通常耕地占补平衡项目是每年年初由各级人民政府下达耕地占补指标,然后由各乡镇、各行政村上报已占耕地多少,并按上报数目推进占补相关工作。检察机关若发现这类案件,地方政府很难在两个月内甚至一年之内完成土地修复。所以,若要在诉前程序中实现公益的实质保护会更加耗时。

最后,公益保护的系统性决定了各种程序的衔接需要更长的时间。行政公益诉讼保护的公益线索多数来自刑事案件,涉及刑事程序与公益诉讼程序的衔接问题。这一特点是由我国犯罪与违法的二元监督体制决定的。以国有财产保护案件为例,检察机关办理的国有财产保护案件线索多来自于刑事领域的渎职、侵权类案件。

例如在2008年,养殖户钟某向某畜牧兽医水产局申请“国家生猪标准化规模养殖场建设项目”资金30万元,在不符合项目申报条件情况下,水产局仍然同意上报,骗取国家专项补贴30万元。该案于2014年3月19日进行了刑事判决。因刑法未对违法所得作出明确规定,公安侦查部门、刑事检察部门、人民法院通常不会追回案外人某养殖户违法获取的政府补贴。2015年检察公益诉讼试点开始之后,检察机关可通过行政公益诉讼机制追回,且公益保护实际效果也更好。

通过行政公益诉讼可以追回所有违法所得,而刑事案件中只能对涉案的违法所得进行追回。但这样的线索发现与案件办理模式导致相关法律程序的衔接十分复杂。比如,行政公益诉讼案件立案可能是在刑事案件裁判之后,也可能是跟刑事案件同步立案,或者根据刑事案件生效之后由政府、人大或者纪检部门移送来的线索而立案。

从线索发现,到刑事案件办结,再到行政公益诉讼案件立案调查,完成诉前程序,最后提起诉讼,全过程变数很多,衔接很复杂。这些因素决定了行政公益诉讼的起诉期限宜长不宜短。普通行政诉讼的起诉期限远远不能满足行政公益诉讼的要求。因此,行政公益诉讼诉讼时效上应该设置比普通行政诉讼有更长的期间。

(三)框架宜全

行政公益诉讼诉前程序与诉讼程序之间的关系紧密,相互支撑。行政公益诉讼诉讼时效的期限必须考虑两种程序之间的有机联系。在司法实践中,有人民法院选择“检察建议回复日或回复期满日作为行政公益诉讼起诉期限的起算点”这个基点作为适用《行政诉讼法》第46条第1款的起算点。

有学者支持这一观点,并提出可以彻底分立检察建议与公益诉讼这两种程序。笔者认为这样的出发点背离了行政公益诉讼制度设计的初衷。2015年7月2日公布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(以下简称《试点方案》)就建立了行政公益诉讼诉前程序。2017年新《行政诉讼法》第25条第4款延续了这项机制。这一规定明确了行政机关执法的优先性,也确定了行政公益诉讼仅是政府执法和普通行政诉讼补充机制的定位。行政公益诉讼诉前程序可以降低司法程序成本,只将在法律适用上存在重大分歧的案件交由人民法院裁判。

实践经验证明,行政机关在诉前程序阶段对检察建议的回复整改率达到97.37%,虽然行政公益诉讼诉前程序具有一定独立性,然而,没有诉权作为后盾,诉前检察建议的效力会大打折扣。反之,若无诉权和诉讼程序的限定,诉前程序也会演变为一般监督,像俄罗斯检察机关一样对一切行政违法行为进行监督,反而失去其独特性和本土性,强调诉前程序与诉讼程序的有机联系,可以将行政机关和检察机关在诉前程序中的履职内容纳入中立第三方人民法院的审查范围。因诉前程序是前置必经程序,若进入诉讼程序,必受人民法院的全面审查。即便不进入诉讼程序,随着诉前检察建议公开机制的确立,也可以受到社会广泛监督,而监督的依据也是行政诉讼法的实质合法性审查原则。

因此,诉前程序和诉讼程序各自的独立性是相对的。没有程序之间的互补,两种程序的效能都难以充分发挥。但由于诉前程序期限存在诸多不确定性,将其纳入行政公益诉讼的诉讼时效考量范围,必然会引发诉讼时效中止或者中断,增加诉讼时效计算的复杂性。实践中,诉前程序与提起诉讼之间间隔时间有短有长。

试点期间,在“锦屏县人民检察院诉锦屏县环境保护局不履行法定职责案”中,锦屏县检察院先后3次提出检察建议,自首次提出检察建议直至最后起诉,历时16个月之久。有学者统计过15件检察公益诉讼典型案例,其中3件从诉前程序到提起诉讼的期间超过8个月,3件超过5个月,2件超过4个月,但学者未注意到这些典型案例都是两年试点期间办理的案件。为了在2017年6月30日之前圆满完成试点任务,各试点地区检察院都想方设法推动案件办理。而且试点期间,每个试点检察机关只需要提起1件诉讼案件就能基本完成任务,因此基层检察院民行部门在“1人科”或者“2人科”的人员编制情况下还能顺利完成改革任务。

而“全面推开”之后,各个省级检察院的考核任务是每个基层检察院每年办理25—32件案件。由于案多人少属公职机关的特性,设计期限时应该有所考量。比如,我国澳门特别行政区行政诉讼法典第25条关于期间的规定中就区分了司法上诉人是居住在澳门还是澳门以外,以及是检察院还是属于默示驳回的四种情形。司法上诉人为检察院时则适用365日的诉讼时效规定。

为了实现公益实质保护的目的,诉前程序的两个月期限时常被延长。在诉前程序阶段,行政机关需要审慎考量公益修复的必要性和可行性,并需采取行动对公益损害进行实质性修复。以东北国有林地保护类案件为例,检察机关如果在每年的5月后任何一个月发现案件线索,正常履行了诉前程序后就已进入当年的8月,而东北三省最佳的植树期间是每年的5月至7月。

因此,这些案件中若需要行政机关在诉前程序阶段补种植物,就必须等到第二年的5月才能施行,案件诉前程序至少需要延长9个月以上。若从树苗培育期来看,还需要三年养护期才能保证树苗存活。另外,诉讼起期也需要考虑诉前程序中还可能再启动另一个民事行为或者行政行为。

又如在一个国有土地出让金追缴案中,检察院向国土局发出了行政公益诉讼诉前检察建议,建议该局依法采取有效措施,收缴国有土地出让金及滞纳金。国土局在接到检察建议后作出了催收决定书,要求某公司支付出让金本金和滞纳金。但开发商以政府没有将出让的地块“三通一平”,没有按照约定将地块中的居民液化气加气站予以变更规划及迁出,导致后期开发无法进行为由向县人民法院提起民事诉讼或者行政诉讼,要求判令政府违约。在这类情况下,诉前程序期限会被另一个诉讼中断,为保证公益诉讼正常进行,如果不设定中断,就应该设置足够长的诉讼时效。

这里需强调的是,应该明确诉前程序也是检察机关的履职阶段,将其与行政公益诉讼时效放在一起设计。这样人民法院在进行全面审查时也可以要求检察机关或者行政机关充分说明诉前程序延期的理由,更能发挥职权主义审理模式对公权力的监督功能。

(四)起点宜准

诉前程序的期限具有较高不确定性,若以行政机关收到检察建议之日起算,则会增加诉讼时效的不确定性。为了让行政公益诉讼的诉讼时效有可操作性、确定性,许多检察官和学者都建议将行政公益诉讼的起诉期限起算点设定为检察建议回复期届满之日或者行政机关回复之时。

但国外有不同做法。意大利2009年3月4日第15号法律授权个人或者消费者协会、委员会可以针对公共行政机关提起集团诉讼。提起此类诉讼总是需要起诉者具有一种“同类”利益(群体用户或者消费者的利益),而且这类利益不仅属于其本人,也是与他人共享且人数众多,我们也可称其为意大利的“公益诉讼”。这种特别的诉讼仅针对行政机关及公共服务的特许经营者的无效率而提起,要求行政机关正确履行职责或者正确提供服务。原告起诉之前应该进行一个告诫程序,即向不履行职责的行政机关或者特许经营者送达一个专门的告诫书。原告只有在送达告诫书后90日开始起算,90日之后的1年之内才可以提起诉讼。 在意大利普通行政诉讼的诉讼时效为60日。

另外,从更利于被告举证角度考虑,行政公益诉讼诉讼时效若设定在检察建议送达之日,更利于被告收集证据、化解争议。因为,在诉前程序中,检察建议制发次数和建议的具体内容以及检察机关与行政机关的磋商、沟通都可能在诉讼中成为关键的定案证据。

2019年6月的公益诉讼“回头看”专项活动中,最高人民检察院发现某基层检察院在一天之内向县市场监管局制发12份检察建议。若以检察建议送达之日作为诉讼时效的起算点,很大程度上可以防止人民检察院在诉前程序阶段随意制发检察建议的问题。因为人民法院可以全面审查诉前程序阶段的制发检察建议的内容等案件事实和证据。当然,以检察建议送达之日作为诉讼时效起算点,需要建立诉前检察建议公开机制,便于行政机关和其他诉讼参与人第一时间知晓建议内容。


行政公益诉讼案件不必适用行诉法第46条第1款、第47条第1款的理论辨析


钟祥案判决中,人民法院明确提出行政公益诉讼不适用行政诉讼法法第46条第1款、第47条第1款。法官颇有创见地提出了第46条第1款、第47条第1款的诉讼目的、主体要素、“知道或者应当知道”以及依申请的要件与行政公益诉讼不符。虽然判决中提出的三个构成要素与传统理论提及的三因素并不相同,但符合司法实践的规律。

(一)诉讼目的不同

法官明确提出行政公益诉讼的目的不同于普通行政诉讼。在行政诉讼法规定的四重诉讼目的中,行政公益诉讼主要聚焦于监督行政机关依法行使职权。只有监督行政机关依法行使职权,才能充分维护公共利益。对于具有客观诉讼特征的行政公益诉讼而言,只有获得更广泛而不泛滥的监督才有威慑力。

为了实现这样的目标,客观诉讼不要求原告一定与诉有利害关系,即不需要被诉行政行为影响原告的法律权利,只需要被诉行政行为影响具体利益或者法定秩序即可。检察机关享有的实体法上的法律监督权,授予其客观诉权,相当于授予其在司法程序中维护法定秩序的职责。因此,2017年行政诉讼法的修改实则是扩大了行政诉讼原告适格条件。

本案判决中,法官明确指出“检察机关作为公益诉讼起诉人代表国家行使保护国有资产的权利,将检察建议期满之日起六个月作为检察院的起诉期限不符合行政公益诉讼的目的”。作出这一判断是需要勇气的。不适用现有立法起诉期限并不意味着检察院履职实质上不受期限约束。为此,法官也督促钟祥市检察院在行使法律监督、法定职责督促权利时,应当连续、及时。

(二)主体要素不同

行政诉讼的原告适用第46条第1款时,应该具备三个条件:起诉人为公民、法人或者其他组织;6个月的起算点为“自知道或者应当知道作出行政行为之日”;“知道”或者“应当知道”的内容包括行政行为作出的主体和作出行政行为的具体内容。而行政公益诉讼的原告是检察机关,检察机关与普通原告在称谓、地位和权利义务方面都存在差异。2017年修法之后,“检察机关作为公益诉讼人的称谓是否延续”成为修法后开展司法实践首先面对的问题。2017年6月,最高人民法院、最高人民检察开始起草“检察公益诉讼司法解释”。

关于司法解释中人民检察院的身份问题,法检的认识并不相同。最高人民法院提供的方案一规定:人民检察院作为公益诉讼起诉人,享有原告的诉讼权利,履行原告的诉讼义务;最高人民检察院民事行政检察厅提供的方案二规定:人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼,具有与原告相同的诉讼地位;最高人民检察院研究室提供的方案三规定:人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼,享有与原告相同的诉讼权利,履行与原告相同的诉讼义务;草案经最高人民检察院检察委员会讨论之后,修改成方案四,即“人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼”。

2018年3月2日发布的“两高”检察公益诉讼司法解释第4条规定:“人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼,依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利,履行相应的诉讼义务,但法律、司法解释另有规定的除外。”“两高”检察公益诉讼司法解释明确了检察机关以不同于公民、法人或者其他组织的普通原告之称谓,而以“公益诉讼起诉人”身份提起诉讼;公益诉讼起诉人的诉讼权利义务应与其诉讼身份相对应。

以公益诉权为例,“两高”检察公益诉讼司法解释第9条将其规定为一种职权,检察机关并不具有普通起诉人决定是否提起行政诉讼的自由。而且作为公益诉讼起诉人的检察机关与被告行政机关之间并非纯粹的对抗关系,也有协同治理的关系。因此,放弃诉权的原因可能是公益已经得到保护或者诉讼目的已经实现等法定理由。因此,基于保护普通原告合法权益而设定的起诉期限,并不一定符合公益诉权的定位。

(三)“知道或者应当知道”要件不同

本案主办检察官提出三种行政公益诉讼起诉期限的起算方式:

第一,对不按期回复检察建议也未整改落实到位的,以检察建议回复期满之日作为起算点;第二,对行政机关回复已整改落实到位,而经检察机关回访未落实到位的,以检察建议回复之日作为起算点;第三,对行政机关回复受客观条件限制,在检察建议回复期内无法履职到位,承诺在一定时间内履职到位,且经检察机关审核符合客观实际的,以其承诺履职到位的时间作为起算点。这样的设定是根据司法实践情形归纳总结出来的,对实践有指导意义。

但是,若如此设定诉讼时效,就意味着除了第一情形之外,第二、三种情形下,到底是哪一天为起算点,都只能由检察机关举证。理论上讲,行政公益诉讼诉讼时效的起算点还可以从线索发现时起算或者案件立案之时起算,但是,实际上这些起算点都无法保障检察机关“知道或者应当知道”。检察机关在履行批准或者决定逮捕、审查起诉、刑事执行监督、民事检察监督、行政诉讼检察或者控告检察监督职责时,或者通过行政执法与刑事司法衔接平台、行政执法与行政检察衔接平台等,都能发现公益受损和行政机关违法的线索。

但这些线索成案比例非常低,还需要公益诉讼检察部门进行初步审查评估。评估之后还会与行政机关进行磋商,只有磋商无果,才进入下一步程序。公益诉讼检察部门对案件线索来源、案件类型、被监督对象、分流转办、案件承办人、线索评估意见进行台账管理。对于重大公益诉讼线索必须向上一级人民检察院报备;超过“四大受案范围”的案件线索还需要省级人民检察院审批。所以,当“线索移送”时就认定检察机关“知道或者应当知道”不太符合现实。

另外,公益诉讼的立案标准并不明确、立案自由裁量权较大。只有正式调查才可能全面了解案件,而通常情况检察机关在立案之后才会开始正式调查。而且立案文书并不会对外公开,无法进行外部监督,人民法院也无法进行实质审查。由于行政诉讼法及“两高”检察公益诉讼司法解释都未授予人民检察院强制调查权,通过线索发现和立案这两个节点仍然不能确定检察机关“知道或者应当知道”的实质性要件。

(四)“依申请”的要件不同于“依职权”的要件

本案判决明确提出行政公益诉讼案件不适用《行政诉讼法》第47条第1款,因为第47条第1款规定的期限是基于当事人的申请,不是行政机关依职权履行法定职责的期限。最高人民法院副院长江必新、行政庭副庭长梁凤云也主张:“依职权不作为情形不适用本条规定。行政诉讼法第47条第1款的规定仅仅是关于依申请的情形下不作为的起诉期限的起算点,对于依职权履行法定职责的情形没有规定。据此,对依职权不作为的情形,不适用本条规定。”

检察行政公益诉讼不属于依申请类行政行为,不应该适用该条规定。当然,检察机关在诉前程序中督促行政机关履职,也并不是将行政机关的依职权行政行为转化为依申请行政行为,同样不宜适用第47条第1款的规定。

(五)检察机关没有起诉或者不起诉的自由

对于检察机关办案而言,发现人防易地建设费未缴纳情况并不容易,办案中不确定因素也很多。从实践情况来看,人防案件的线索除在刑事案件中发现和监察委、纪委移送之外,还需要与财政部门、审计部门沟通查找相关线索。然而,检察机关一旦收到公益诉讼案件线索,非经法定事由,不能放弃履行保护公益的职责。

本案中钟祥市人民检察院表现出高度负责的积极履职态度。本案线索是检察机关对该市近几年防空地下室易地建设费征收情况进行自行摸排检查中发现的。进入诉前程序阶段,人民检察院收到人防办的书面回复之后,全面整理和研究了市政府出台的各种招商引资政策,还跟进了两家企业到底有无相关资金等情况。若因实务界与理论界关于行政公益诉讼起诉期限如何适用法律的争议,而裁驳或者判驳本案,会让公益损害一直得不到修复,钟祥案主审法官发挥主观能动性避免了这样的消极后果,并阐明不适用《行政诉讼法》第46条第1款、第47条第1款的理由。


结语


2018年3月2日实施的“两高”检察公益诉讼司法解释已经对《行政诉讼法》第25条规范内容进行了补充,如检察机关的称谓、起诉条件与受理条件等,但仍有大量的内容未完成建构,如行政公益诉讼的管辖、证明责任分配和起诉时期等。若近期内无法推动行政诉讼法再次修改,则应该积极制定新的检察公益诉讼司法解释,以填补这项制度的立法空白和漏洞。特别是起诉期限这一涉及诉讼要件的合法性根本机制,应该尽快予以明确,避免实践中的离散现象。

2018年新行政诉讼法司法解释实施之后,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》失效。虽然2年的最长期限不再适用,但“两高”可出台司法解释,明确行政公益诉讼根据新《行政诉讼法司法解释》第65条适用1年的最长保护期。这样可以更好地维护法安定性原则,但需要在诉前程序阶段设置多种中断或中止的情形。

综上分析,笔者认为1年期限仍然过短,建议行政公益诉讼案件的诉讼时效可以适用《行政诉讼法》第46条第2款规定的20年或者5年的最长保护期限。《行政诉讼法》第46条第2款规定的初衷是因为当事人无法“知道或者应当知道”而无法开始计算起诉期限,会导致行政法律关系无限期处于不稳定状态。

为解决这一问题,有必要确定一个最长保护期限,即作出的行政行为到某一时间点后,不论当事人是否知道或者应当知道,都不能再提起诉讼。根据该款规定,如果行政公益诉讼案件涉及不动产,可以适用20年最长诉讼保护期限,其他类型的公益诉讼案件可以适用5年的诉讼保护期限。若适用5年诉讼保护期,则不用在诉前程序中设定太多中断或者中止的情形,让诉讼时效更利于操作。

但是,若五年诉讼保护期内出现法律法规修改、行政行为被撤销或者变更、行政行为已经执行完毕而无法再恢复原状以及追究时效已过等情况,而让行政公益诉讼客观诉的利益不复存在或者丧失时,则需设定为排除适用。“两高”应该积极界定行政公益诉讼保护的诉的利益为实质利益。即便违法行为的追究时效已过,但若该行为造成的公益实质损害仍然存在,仍可以提起诉讼,要求行政机关继续履行保护公益的责任。

只是从保护法的安定性和公民、法人或者其他组织的合法权益角度出发,不能再要求追究违法行为人的行政责任。这样也会产生一个特例:行政公益诉讼只有最长保护期限的规定,而没有一般的起诉期限规定。当然,若“两高”制定新的司法解释时,可以单独创设适应行政公益诉讼规律的诉讼时效或许效果最好。只是立法时需要进一步的论证,为什么不适用现行《行政诉讼法》第46条第2款和新行政诉讼法司法解释的规定。

作为一种新生诉讼制度,检察行政公益诉讼仍亟须挖掘大量典型案例,推动该制度的发展和完善,而典型案例工作需要实务界和理论界各尽其责、通力合作。本文论及的行政公益诉讼诉讼时效问题并非定论,仍需理论界广泛研讨,且更需相关机关后续制定规范进行实质性解决。



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