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卞建林 谢澍:刑事附带民事公益诉讼的实践探索

卞建林 谢澍| 时间: 2020-11-07 07:30:00 | 文章来源: 《中国法律评论》2020年第5期


刑事附带民事公益诉讼的实践探索


卞建林

(中国政法大学诉讼法学研究院教授

中国刑事诉讼法学研究会会长)

谢澍

(中国政法大学刑事司法学院副教授)


改革开放以来,我国刑事诉讼制度走过了雏形设计、初步实践、广泛探索和深化改革四个重要历史阶段,中国特色社会主义刑事程序法治取得非凡成就,但基于本土需求的制度创新并未由此停滞,其中,刑事附带民事公益诉讼制度是近年来备受关注的改革动向。

探索建立检察机关提起公益诉讼制度是党的十八届四中全会所作出的重大部署;2018年,“两高”联合发布的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《检察公益诉讼解释》),明确增加了刑事附带民事公益诉讼类型。

《检察公益诉讼解释》要求,人民检察院对在履行职责中发现的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈权益保护等领域损害国家利益或者社会公共利益的案件,应当根据《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》等法律规定,以诉讼方式履行宪法所赋予的法律监督职责。

自此,司法实践中刑事附带民事公益诉讼案件逐渐增多,甚至取代行政公益诉讼案件,成为检察公益诉讼的重中之重,所占比例超过七至八成。“内蒙古自治区锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗人民检察院诉王某某等三人非法狩猎刑事附带民事公益诉讼案”,即是司法实践中一起具有代表意义的典型案件。

本文通过梳理此案,明确刑事附带民事公益诉讼的制度定位,总结检察机关在办理刑事附带民事公益诉讼案件中的有益经验,推动中国特色刑事附带民事公益诉讼制度的完善。


基本案情回顾


2017年12月,被告人王某某与另一被告人商量到东乌珠穆沁旗狩猎野生鸟,准备出售给东北地区的“野味店”供食客食用。两人分别负责寻找狩猎野生鸟的地方和提供交通工具及相关支出,并联系被告人郝某某一同前往。被告人郝某某负责提供狩猎野生鸟时所使用的谷物糜子、克百威、食用油。王某某等三人商定平分所得经济利益。

2017年12月20日,王某某等三人一同驾车从吉林省松原市来到内蒙古自治区锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗乌里雅斯太镇,在第九加油站北1公里附近的草滩上投撒事先用苜蓿草籽和百克威配置好的60斤毒饵。2017年12月21日晚,王某某等三人到投放毒饵现场,捡回被毒死的百灵鸟十余只。2018年1月16日,东乌珠穆沁旗森林公安民警在乌里雅斯太镇第九加油站北1公里处路东500米草滩内发现大量野生百灵鸟死体,共计870只。2018年3月12日,东乌珠穆沁旗森林公安民警再次到上述地点巡查时又发出大量野生百灵鸟死体,共计3614只。

经查,王某某等三人先后毒杀了4484只百灵鸟,其中,被毒杀的3735只蒙古百灵和165只角百灵均被列入《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》。

刑事案件侦查阶段,东乌珠穆沁旗人民检察院提前介入,查阅证据材料,并引导公安机关重点侦查非法狩猎人毒杀鸟类的种类、数量,对草原生态环境的影响等公益损害方面的违法事实。经审查认定,王某某等三人猎杀4484只百灵鸟的行为严重破坏草原生态平衡和草原生物多样性,严重损害社会公共利益。

2018年5月,东乌珠穆沁旗人民检察院将王某某等三人以涉嫌非法狩猎罪起诉至东乌珠穆沁旗人民法院,同时提起刑事附带民事公益诉讼,请求法院判令王某某等三人对非法猎杀百灵鸟产生的国家财产损失、生态经济价值损失、鉴定费用等共计440.45万元承担连带赔偿责任,并在新闻媒体上向社会公开赔礼道歉。

2018年11月21日,东乌珠穆沁旗人民法院作出一审判决,对检察机关提出的公益诉讼请求中生态经济价值损失、鉴定费用、赔礼道歉三项予以支持,驳回赔偿国有财产损失的诉讼请求。检察机关依法向锡林郭勒盟中级人民法院提出上诉,二审判决撤销原判决,依法改判支持了检察机关的全部诉讼请求。


刑事附带民事公益诉讼的制度定位


《检察公益诉讼解释》第20条规定:“人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时,可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼,由人民法院同一审判组织审理。人民检察院提起的刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的人民法院管辖。”

本案显然属于破坏生态环境和资源保护这一损害社会公共利益的犯罪行为,东乌珠穆沁旗人民检察院对本案提起刑事附带民事公益诉讼,不仅遵循了规范依据,也符合刑事附带民事公益诉讼的制度定位。

首先,刑事附带民事公益诉讼有利于发挥检察机关法律监督职能,维护宪法法律权威,维护社会公平正义,维护国家利益和社会公共利益。检察机关是行使公权力的国家机关,办理公益诉讼案件是履行法律监督职能的职权行为,因此,检察机关的诉讼地位具有其特殊性。《检察公益诉讼解释》明确检察机关以“公益诉讼起诉人”的身份提起公益诉讼,更加合理、明确地界定了检察机关提起诉讼的身份。

本案中,东乌珠穆沁旗人民检察院一方面履行法律监督职能,无论是提前介入侦查、提起刑事附带民事公益诉讼,还是针对一审判决依法提出上诉,均有效地将法律监督职能贯穿程序始终;另一方面,牢牢坚持“保护公益”这一核心要旨,草原上的百灵鸟被大量毒杀导致草原生物多样性及生态平衡受到破坏,检察机关依法启动刑事附带民事公益诉讼程序,追究非法狩猎者的环境侵权责任,保护了草原生态资源,维护了受损的社会公共利益。

其次,刑事附带民事公益诉讼彰显检察机关坚持打击刑事犯罪与赔偿损失、修复生态并重的办案理念,加强了维护生态平衡和生物多样性的司法保护力度。独立的刑事或民事诉讼无法形成合力,以至于法益和公益保护难以协同,甚至本应兑现的制度功能亦遭遇尴尬。例如,过往我国污染环境罪的量刑大多适用基础量刑,仅5%左右的案件适用加重量刑,而在97%的基础量刑中还适用缓刑。

结果即是,传统刑罚既不能遏制污染环境犯罪,也无法恢复被破坏的环境。而在此类案件中适用刑事附带民事公益诉讼,其客观效果不仅表现在可以直接修复环境,让被告人承担生态修复和功能损失的费用,也大大提升了环境刑事制裁的威慑力。

本案中,二审法院最终支持了检察机关的全部诉讼请求,被告人王某某等三人除了负刑事责任外,还对其犯罪行为造成的损失,依法承担民事赔偿责任,包括国家财产损失、生态经济价值损失、鉴定费用等,并在新闻媒体上向社会公开赔礼道歉。可见,刑事附带民事诉讼不仅保护法益,更保护公益,以强有力的制裁手段对此类犯罪产生震慑作用,呈现出过往未曾有过的司法保护力度。

最后,刑事附带民事公益诉讼有助于提高办案效率、节约司法资源。本案中,检察机关在办案过程中发现,犯罪嫌疑人王某某等三人猎杀4484只百灵鸟,严重破坏草原生态平衡和草原生物多样性,严重损害了国家利益和社会公共利益,因此依法提起刑事附带民事公益诉讼。通过刑事附带民事公益诉讼,检察机关在依法追究行为人刑事责任的同时,能够一并追究其损害社会公共利益的民事责任,提高了诉讼效率,节约了诉讼资源。与独立的民事公益诉讼相比,刑事附带民事公益诉讼往往能够形成追责合力。

东乌珠穆沁旗人民检察院即坚持“一案双查”,提前介入侦查,并引导公安机关就公益受损事实进行补充侦查,为公益诉讼案件办理奠定了扎实基础。同时,刑事附带民事公益诉讼不仅在个案层面加大了对破坏野生动物资源与生态环境犯罪的打击力度,对保护野生动物、保护生态环境具有积极意义;而且针对在野生动物与生态环境保护中的监管漏洞,检察机关也能够依法提出检察建议,督促相关机关履职整改。


刑事附带民事公益诉讼中的赔偿数额认定


在刑事附带民事公益诉讼中,检察机关应当承担证明责任,以确保控诉的有效性。而在检察机关需要举证证明的事项中,对于案件基本事实的证明仍属于检察机关的“常规操作”,但刑事附带民事公益诉讼中往往还涉及国家财产损失、生态经济价值损失,其赔偿数额的具体认定需要检察机关借助“专门知识”加以证明,具有一定难度。

因此,刑事附带民事公益诉讼中的赔偿数额认定,是当前实践探索中检察机关亟待强化的重点内容之一,应当与鉴定人、有专门知识的人乃至行政机关、社会团体形成合力。

本案一审中,对于国家财产损失395.97万元的主张,附带民事公益诉讼起诉人向一审法院提交了东乌珠穆沁旗林业水利局出具的《野生动物价值说明》。一审法院认为,东乌珠穆沁旗林业水利局不具有价格鉴定资质,驳回赔偿国有财产损失的诉讼请求。

东乌珠穆沁旗人民检察院提出上诉,理由在于:其一,一审判决已经对三被上诉人涉案犯罪事实给予依法认定,可以证实毒杀百灵鸟的事实客观存在;其二,三被上诉人毒杀百灵鸟的数量及品种是明确的;其三,三被上诉人毒杀的百灵鸟的价格认定标准是明确的;其四,东乌珠穆沁旗林业水利局出具的《野生动物价值说明》符合相关文件及附件的规定,能够证实涉案百灵鸟的国家经济损失价值。

在东乌珠穆沁旗人民检察院所提出的四项上诉请求的事实和理由中,第二、三项均涉及被毒杀鸟类的数量、品种和价值,这需要相关鉴定机构进行判断并出具意见;而第四项则关乎《野生动物价值说明》是否具备证明相关经济价值损失的效力。一审法院驳回赔偿国有财产损失的诉讼请求,是因为认定出具《野生动物价值说明》的东乌珠穆沁旗林业水利局不具有价格鉴定资质。

在二审审理过程中,上诉人东乌珠穆沁旗人民检察院提交了由张家口鼎盛林业司法鉴定中心出具的司法鉴定意见书,二审法院认为,该司法鉴定意见符合法律规定,法院予以支持,三被上诉人应共同予以赔偿,并承担连带责任。

在刑事附带民事公益诉讼中,检察机关需要证明社会公益损害、国有财产损失的具体数额。传统上,公安机关并不收集此类证据。环境公共利益损害、国有财产损失以及修复费用,一般需要通过鉴定的方式证明。

但在我国基层许多县市,符合要求的鉴定机构很少,且鉴定费用较高,一些案件的鉴定费用甚至超过损害数额。相关鉴定费用主要由检察机关支付,但长年来检察机关办案费用始终紧张,导致检察机关在刑事附带民事公益诉讼中证明具体赔偿数额存在难度。本案即是实例之一。

为解决这一问题,可能的方向是借助“有专门知识的人”出庭提供专业意见,以更为灵活的证明方式降低鉴定成本。《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第9条规定:“当事人申请通知一至两名具有专门知识的人出庭,就鉴定意见或者污染物认定、损害结果、因果关系等专业问题提出意见的,人民法院可以准许。当事人未申请,人民法院认为有必要的,可以进行释明。具有专门知识的人在法庭上提出的意见,经当事人质证,可以作为认定案件事实的根据。”

涉及生态环境和资源保护的案件中,损害行为和损害结果之间的因果关系以及具体赔偿数额的认定,均具有一定专业性,因此需要“有专门知识的人”为法庭审理和司法裁判提供知识上的帮助。本案中,王某某等三位被告人不满一审裁判结果并提出上诉,其理由包括被毒杀百灵鸟的数量、撒药面积和地点、是否存在其他导致百灵鸟死亡的可能以及赔偿额度过高,这些争议点均是需要基于“专门知识”进行判断的。

原本,根据《刑事诉讼法》和司法实践样态,“有专门知识的人”提供的意见仅仅是控辩双方质证意见的组成部分,并没有独立的证据效力,并且法律将“有专门知识的人”出庭定位于“就鉴定人作出的鉴定意见提出意见”。虽然相关条文并未明确“有专门知识的人”出庭的前提是鉴定人出庭,但显然,“鉴定意见”与“有专门知识的人”之意见缺乏“同等地位”。

易言之,前者是占据主导地位的证据,而后者仅是在前者基础之上所提出的意见。但《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第9条规定,具有专门知识的人在法庭上提出的意见,经当事人质证,可以作为认定案件事实的根据。在一定程度上,这是突破了原有的法律规定,赋予有专门知识的人之意见“证据效力”。

由此,在刑事附带民事公益诉讼的实践中,可以进一步激活“有专门知识的人”,并为下一步规则的修改和制定奠定基础:首先,即使未申请鉴定人出庭或法院认为鉴定人没有必要出庭的,控辩双方也可以申请“有专门知识的人”出庭,法院应当同意相关申请;其次,“有专门知识的人”出庭发表意见,在范围上不应仅局限于“就鉴定人作出的鉴定意见提出意见”,还可以就案件中鉴定意见以外其他涉及“专门知识”的问题发表意见,使其意见由“依附性”向“独立性”和“主动性”转化,以便于作为认定案件事实的根据。

进而,在“以审判为中心”及“庭审实质化”的改革语境下,控辩双方就经济价值损失的具体数额展开质证,以利于法庭对刑事附带民事公益诉讼中相关鉴定问题及赔偿数额有更加全面客观的判断。


刑事附带民事公益诉讼中的检察职能延伸


前述之刑事附带民事公益诉讼中的赔偿数额认定,是检察机关在承担证明责任中较为棘手的问题,而这不仅仅涉及诉讼证明本身,还有赖于检察职能的延伸和制度规范的保障。当前,刑事附带民事公益诉讼仍处于制度运行之初,有些问题存有争议,其中就包括刑事附带民事公益诉讼制度的基本法律规范依据,以及规范授权的职能边界。

有学者即认为,我国《民事诉讼法》是刑事附带民事公益诉讼的基本法依据,刑事附带民事公益诉讼的起诉书不应将我国《刑事诉讼法》列为法律依据。其实,在2018年《刑事诉讼法》修改之时,就有观点提出应当在《刑事诉讼法》中及时增加有关刑事附带民事公益诉讼制度的基本规定。

但2018年《刑事诉讼法》修改时间紧、任务重,主要聚焦于监察法与刑事诉讼法的衔接、建构刑事缺席审判制度、完善认罪认罚从宽制度和增加速裁程序,并没有对刑事附带民事公益诉讼制度加以规范。因而,在未来的一段时间里,刑事附带民事公益诉讼制度仍是“摸着石头过河”。

但对于检察机关而言,2018年《刑事诉讼法》修改为了和《监察法》相衔接,对检察职能进行了相应调整,职务犯罪侦查权实行转隶,检察机关为有效履行宪法和法律赋予的法律监督职能需要找寻新的着力点和增长点,发展和完善公益诉讼制度应该大有可为、大有作为。

其一,服务“四大检察”的战略格局,拓展检察机关与行政机关、社会组织的密切关联。张军检察长曾明确提出“做优刑事检察、做强民事检察、做实行政检察、做好公益诉讼检察”的工作目标,为检察工作转型发展指明了基本方向。作为“四大检察”中较为“年轻”的业务范畴,检察公益诉讼应当把开展公益诉讼特别是行政公益诉讼工作的出发点和落脚点放在以法治手段帮助党委政府解决仅凭行政手段难以解决的公益难题上,树牢公益协同保护和效果导向理念,积极稳妥开展工作。

检察公益诉讼服务于社会公益,本就是国家治理中的关键一环,2018年,最高人民检察院与生态环境部、国家发改委、司法部、自然资源部、住房与城乡建设部、交通运输部、农业农村部、水利部、国家林业和草原局等九个部委联合发布《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》,正是检察机关与各级行政机关协同治理的体现。

本案中,检察机关便积极寻求了行政机关的协助和配合,取得良好效果。对于涉及生态环境和资源保护的检察公益诉讼,因为涉及相关专业问题,检察机关可以并且应当与对口行政管理机关相互配合。

在诉前,检察机关应当把握好检察建议、诉前督促等手段,借助诉前督促来促进行政机关履职整改;坚持监督与支持并重,与行政机关建立常态化沟通平台,不断创新诉前督促的形式和机制,形成整体协同;还要注意调动和保护社会组织参与公益保护的积极性、主动性,壮大生态环境和资源保护的队伍和力量。

其二,在刑事附带民事公益诉讼中,检察机关需要转变办案思路,从单向的刑事或民事思维,转向刑事与民事思维并重,进而形成合力。在过往涉及生态环境和资源保护、食品药品安全等领域的检察公益诉讼中,一个特别的现象是,检察民事公益诉讼线索大多是通过刑事检察部门移交获取的。由于相关刑事案件涉及公益损害及赔偿问题,检察机关需要再次提起民事公益诉讼。因而,刑事附带民事公益诉讼显然存在其制度必要性,对于疏通刑民关系,提升司法治理的全面性均具有积极意义。

但刑事附带民事公益诉讼不同于一般的刑事或民事诉讼,无论在制度定位、程序设计、证明标准、实践样态上均存在显著差异,不能简单地套用刑事诉讼或民事诉讼中的惯常操作来解决刑事附带民事公益诉讼中的诸多疑难问题。司法实践中,即有办案人员总结和梳理了一系列需要刑民协同的关键点。

例如,针对实践中刑事附带民事公益诉讼案件线索过滤不恰当、移送不及时、不到位等问题,需要建立起公益诉讼检察部门与刑事检察部门公益诉讼案件线索移送机制。又如,民事公益诉讼部分的侵权事实调查是起诉的前提和基础。案件调查根据立案阶段不同,可以在刑事侦查环节展开,也可能在刑事审查起诉环节启动。不论在哪个环节,都会涉及调查与侦查的协同问题。为做好公益诉讼的前期准备,与刑事侦查的协同要强调预见性和前瞻性。

其三,在刑事附带民事公益诉讼中,检察机关应坚持提前介入侦查,并根据需要进行补充侦查。本案中,东乌珠穆沁旗人民检察院提前介入侦查,并引导公安机关就公益受损事实进行补充侦查,为公益诉讼案件办理奠定了扎实基础。实际上,检察提前介入、公诉指导侦查本就是近年来刑事诉讼制度改革的一项重点内容。

为了保证起诉的效果和质量,履行公诉职能的检察官对从事侦查活动的公安人员,在侦查取证方面和法律事务方面予以指导,具有正当性且十分必要。因此,检察提前介入、公诉指导侦查作为公诉职能向侦查阶段延伸与拓展的具体制度,值得探索。

同时,检察机关提前介入侦查也为进一步强化侦查监督提供了可能,将原有的事后监督改为同步监督,实现公诉职能与监督职能同时向前延伸。检察机关提前介入重大疑难案件的类型范围,实践中通常包括案件有重大影响、认定有重大分歧、犯罪手法特殊新颖、社会舆论广泛关注等几类。

刑事附带民事公益诉讼涉及破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为,关乎国家利益和社会公益,本就属于具有重大影响且社会舆论高度关注的案件,检察机关适时介入和指导侦查很有必要。

当然,出于效率的考量,检察机关在刑事附带民事公益诉讼中可以坚持专案介入与类案引导相结合。以召开刑事附带民事公益诉讼案件联席会议、个案交流、专案研讨以及同类案件反馈等方式对证据收集和规范侦查活动方面的共性问题进行整理和剖析,既可通过一件案件明确同类案件的侦查取证范围,也可通过对几类难点案件的证据特点进行分析归纳,制定证据收集指引,使侦查人员在侦查该类案件、收集相关证据时有章可循、明确重点,从而起到事半功倍的效果。



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