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汤维建:检察机关支持公益诉讼的制度体系

汤维建| 时间: 2020-11-07 07:30:25 | 文章来源: 《中国法律评论》2020年第5期


检察机关支持公益诉讼的制度体系


汤维建

(中国人民大学法学院教授)


2016年6月至2017年1月期间,袁某某雇用陈某某作为其广州市增城区无牌电镀厂的司机,并指使陈某某驾驶货车将其电镀厂产生的废水运送至东莞市石碣镇何树朝经营的无牌废品收购店,经何某某同意后通过店内私设的暗管,将约700吨废水直接排放到市政下水道,电镀废水流入中心涌,并最终流向东江、中堂水道。经检测,倾倒点电镀废水各类重金属超出《电镀水污染排放标准》(DB44/1597—2015)排放限值700—8000多倍,偷排的废水被认定为有毒物质。

鉴于袁某某等三人的行为严重破坏生态环境,损害社会公共利益,东莞市人民检察院对该线索依法立案,并按照诉前程序,于2017年8月9日在《检察日报》上发表公告,督促适格机关和有关组织起诉。2017年8月10日,东莞市环境科学学会函复东莞市人民检察院将对此案提起民事公益诉讼,并请求检察机关支持起诉。东莞市人民检察院审查后认为该组织符合提起民事公益诉讼主体资格,决定支持起诉。

2018年7月24日,东莞市人民检察院支持东莞市环境科学学会向广州市中级人民法院对袁某某等三人提起水污染责任环境民事公益诉讼。2019年7月23日,广州市中级人民法院作出一审判决,支持东莞市环境科学学会的全部诉讼请求,认定袁某某等三人偷排电镀废水的事实,认定倾倒点的电镀废水属于高浓度的有毒物质,严重污染环境,判决三被告共同赔偿生态环境修复费用875万元、环境损害鉴定评估费用22万元及其他各项费用共计927万余元,并公开赔礼道歉。三被告不服一审判决,向广东省高级人民法院提起上诉。2020年2月25日,广东省高级人民法院作出二审判决,驳回上诉,维持原判。

东莞市人民检察院支持东莞市环境科学学会诉袁某某等三人环境污染民事公益诉讼案(以下简称“东莞案”)是检察机关支持公益诉讼中的典型一例,而且对东莞市检察院也是其有史以来第一宗。该案历经了诉前公告程序、资格审查程序、证据协助调查、提供法律咨询与诉讼指导、协助鉴定和保全、出庭支持起诉、协助进入执行程序等等全链条、全流程的支持起诉所能经历的所有环节和程序,包括诉前支持、一审支持、二审支持以及保全支持,使用了支持起诉所能够采用的几乎所有的手段、技术和方法、方式,因而既具有区域性的开创意义和可复制的推广价值,也具有理论分析的标本价值。


“东莞案”展示出检察机关在支持公益诉讼中的主体责任


新中国成立后,支持起诉作为民事诉讼法上的一项基本原则,从1982年《民事诉讼法(试行)》直至现今,中间历经1991年、2007年、2012年、2017年多次修改,一直存在于《民事诉讼法》第一编“总则”第一章“任务、基本原则和适用范围”之中。《民事诉讼法》第15条规定:“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”2012年修改《民事诉讼法》,增设了第55条关于公益诉讼的规定,从此,支持起诉原则的适用范围从通常的民事诉讼或私益诉讼扩展到了公益诉讼。

2017年对《民事诉讼法》再次修改,在第55条公益诉讼条款上加上一个第2款,即“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。”

在解释论上人们必然要追问:《民事诉讼法》第15条规定的支持起诉原则和第55条第2款关于检察机关支持公益诉讼的规定之间是一种什么样的关系?

笔者认为,《民事诉讼法》第55条第2款的规定并不是立法的简单重复,而是支持起诉原则的立法发展和制度进步,表现在:

其一,拓宽了支持起诉原则的适用范围。《民事诉讼法》第15条规定的支持起诉原则尽管也涉及对损害国家利益和集体利益侵害行为的支持起诉,但它主要是立足于普通民事诉讼或曰私益诉讼而言的;而《民事诉讼法》第55条第2款的规定则仅针对公益诉讼的支持起诉,可视为是对第15条规定的一个补充和拓展。二者相结合我们可得出结论认为,我国的支持起诉原则不仅适用于传统的私益诉讼案件,而且也适用于现代的公益诉讼案件。

其二,检察机关是支持公益诉讼的第一责任主体。《民事诉讼法》第55条第2款虽然仅规定了检察机关支持公益诉讼的制度,但这并不意味着对公益诉讼的支持主体就只有检察机关一个,此外的任何主体都不具备支持公益诉讼的法律资格。从体系解释的角度看,《民事诉讼法》第15条规定的支持起诉主体(包括机关、团体和企事业单位)都有对公益诉讼的支持起诉资格和权利,就像检察机关对私益诉讼也具有支持起诉的法律资格一样。然而,与其他机关、团体和企事业单位相比,检察机关的支持公益诉讼因具有法律的直接规定而处在突出的位置,可以说,检察机关是支持公益诉讼的第一责任主体,也是第一权利主体。

其三,实现了支持起诉从原则到制度的转换和发展。支持起诉长期被人们诟病,认为其不足以构成一个基本原则,甚至有人主张将其从民事诉讼法中废弃,其中一个重要的理由就是凡原则均应有制度和程序的配套,孤零零的一个原则犹如缺乏轮子的车辆无法运转和发挥作用。

这种立法尴尬局面在《民事诉讼法》增设第55条第2款后业已消除。因为第55条第2款的规定不仅包含主体、范围等制度性因素,而且包含前置程序等程序性因素,因而尽管其仍不够完善和健全,也尽管其制度性效果仅存在于公益诉讼领域,但毕竟它已启动《民事诉讼法》第15条规定的支持起诉基本原则,实现了制度化、规范化、程序化的局部转变,为支持起诉原则进行全面的制度性、规则性和可操作性转变开启了新的篇章。


“东莞案”显示出检察机关支持公益诉讼具有重要的价值与功能


“东莞案”中人们会提出一个疑问,既然检察机关有了更加完整、更加有力度、更加有效果、更加有影响力、更能彰显检察职能的提起公益诉讼制度,那么,对检察机关这种约束力不强、立法规范粗疏、实践中各行其是、理论上饱受争议的支持公益诉讼制度是否还有存在的必要性和重要性?

对此笔者认为,通过“东莞案”以及其他类似案例可知,检察机关支持社会组织提起公益诉讼具有重要的功能和价值,甚至在一定意义上说,它还是检察机关维护公益、实现检察公益职能的方向性、趋势性和规律性并蕴含巨大制度生命价值的主要制度形式。具体理由阐述如下:

1.制度创新价值。回溯近三十年的历史,我国的检察制度一直处在深化发展和制度转型之中,检察改革是其主要的推动力。通过检察改革,在以刑事检察为主导的检察职能体系中,民事检察、公益检察相继产生并强劲发展。如今在公益检察中,除提起公益诉讼外,支持公益诉讼成为检察制度发展的新的支点或增长点,其具有巨大的制度创新价值,表现在:

一是职能创新。提起公益诉讼和支持公益诉讼是检察机关所肩负的两种既有关联又有区别的检察职能,从实践逻辑来看,支持公益诉讼的探索在先,为检察机关提起公益诉讼提供了经验基础,目前经过否定之否定,检察机关支持公益诉讼再次焕发出其内在的生命价值,成为与检察机关提起公益诉讼并行发展的重要制度。

二是理念创新。检察机关支持公益诉讼具有谦抑性、嵌入性、平和性和伸缩性等特点,与最新发展起来的“双赢多赢共赢”的检察理念相契合。

三是模式创新。检察机关支持公益诉讼呈现出来的司法理念具有后现代性的特点,比如它主张多元参与而非独占公益诉权;它主张沟通、交流、协商、互动、扁平化司法而非科层、控制、职权化、垂直性司法;它主张公益诉讼应当以多元价值、社会自治、预防侵权、公益恢复为追求的目标而非对侵权者采取简单的惩罚主义等等。在检察机关支持公益诉讼中所呈现出来的这些新型诉讼理念,不仅有助于公益诉讼的制度良性发展,而且有助于整个检察制度的现代化转轨。

可见,检察机关支持公益诉讼蕴含着巨大的制度创新价值,新时代的检察改革可以从该项看似边缘实则前瞻的制度建设和实践中发掘出指引前进方向的诸多启迪,检察机关支持公益诉讼制度中所蕴含的新职能、新理念、新范式、新引擎和新境界,将在整个检察制度体系之中发挥出无法比拟、难以替代的制度功能。

2.扶持社会组织发展的功能。《民事诉讼法》第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”就民事公益诉讼而言,与检察机关并肩作战共担公益维护职责和使命的主体主要就是社会组织,立法将社会组织的公益诉权挺在前面、寄予厚望。然而反观我国社会组织的发展现状,其情形并不容乐观。

一般认为,我国的社会组织存在准入门槛高、独立性差,组织不成熟、监管不到位,与有关组织合作欠缺,相关法律法规不健全等问题。社会组织提起公益诉讼不仅面临着信息障碍、公益诉讼案件线索发现难的问题,更会面临着举证困难等现实障碍,有时还会遭遇地方保护主义的困扰和阻力,可以说,社会组织提起公益诉讼举步维艰。这既可能表现为社会组织在主观上不愿意提起公益诉讼,也可能表现为社会组织提起公益诉讼心有余而力不足。

“据报道,全国大概有七百余个社会组织符合法律和有关司法解释规定、具备环境诉讼起诉资格。然而,2015年仅有九家社会组织成为环境公益诉讼的原告”。为了使社会组织消除提起公益诉讼的各种障碍,检察机关有必要发挥职能,支持其提起公益诉讼。

通过检察机关支持公益诉讼,使社会组织有勇气走上法庭行使立法赋予其的公益诉权,充分行使诉讼权利,履行诉讼义务,获得应该获得的胜诉判决,实现保护公共利益的最终目标。通过提起公益诉讼,社会组织不仅自身得到了锤炼和提升,而且也有助于其总结经验教训,完善自身的治理结构,强化组织能力,更好地通过包括提起公益诉讼在内的各种法律途径维护社会公共利益,实现其组织目标。

3.解救检察公益诉讼之困。检察机关提起公益诉讼对维护公益做出了极大贡献,但与此同时还应看到,检察机关提起公益诉讼还面临着许多困境:

一是覆盖困境。检察机关毕竟机构有限,人员配备不足,办理公益案件的专业能力受限,而损害公益的情形却较为普遍。目前提起公益诉讼的重担主要压在检察机关身上,社会组织提起公益诉讼仅仅是被动响应检察机关的公告号召,基本上流于形式;行政机关提起公益诉讼立法并无明确授权,也只能以实践探索的名义偶尔涉足。

检察机关几乎包揽着所有形式的公益诉讼,包括民事公益诉讼和行政公益诉讼,而这实际上是勉为其难的。检察机关提起公益诉讼不能不带上极大的偶发性、政策推动性、运动性,一定程度上的选择性司法在所难免。大量需要公益诉讼制度介入的领域仍如久旱盼甘霖,而往往落空,公益诉讼的覆盖领域十分有限,其点缀性色彩极为浓厚。

二是判断困境。某一行为究竟是否损害了公共利益,这一判断极具专业性,检察机关在这方面并无优势。

三是选择困境。面临着公益诉讼,检察机关究竟是提起行政公益诉讼还是民事公益诉讼,其中的选择并无确定性标准可以遵循,有时难免失之任意而为。

四是兑现困境。检察机关提民事公益诉讼获得胜诉后一般无力跟踪其最终的执行,执行往往难以全面、及时、有效、到位,公益保护有时难免浮于表面;检察机关提起行政公益诉讼,则更是法院一判行政违法责令行政机关继续履职而了事,至于行政机关是否切实履职,公益保护是否切实达到预期目标等,往往便无下文。

检察机关提起公益诉讼之所以面临着这么多困境,原因固然有多方面,但其中一个重要原因就是它往往冲在公益诉讼的第一线,试图包揽公益诉讼的全部发动权。为了使检察机关走出上述种种困境,有必要反思、更新公益检察职能的排列组合,形同虚设几乎处在抛荒状态的支持起诉原则有重新被拾起的必要。

通过检察机关的支持而非提起公益诉讼,使大量的社会公益组织在检察机关的有力扶助和帮助下有序提起该提起的公益诉讼,并同时开放社会组织提起行政公益诉讼之大门,使社会组织更加精准地选择是提起民事公益诉讼抑或行政公益诉讼,这样检察机关因亲自提起公益诉讼而陷入的上述诸多困境便迎刃而解。

这样做不仅不影响检察机关实现公益保护的检察职能,而且还将产生诸如辅助社会组织、匡扶社会弱者、助力接近正义、接济公益司法等法治副产品,一举多得。

4.有助于构筑公益维护的多元模式,从而实现多元共治价值。意大利法学家卡佩莱蒂(Mauro Cappelletti)教授曾针对现代社会超个人分散性利益遭遇侵害时的起诉资格问题指出,“第一,应赋予个人和社会组织维护普遍或团体利益的起诉权,以激发其主动和热情;第二,应将他们的主动、热情和政府的主动或监控整合起来”。

笔者认为,就公益保护的司法模式而言,大体上依其主体属性可分为起诉资格私法模式、起诉资格社会模式、起诉资格公私合作模式以及起诉资格公法模式等四种类型。公益诉讼的私人起诉资格我国目前立法并未赋予之,因而存而不论。在剩余的三种公益诉讼起诉模式中,依其所占份额或曰起诉的数量比例而言,笔者认为最佳组合应当是递减接力关系,社会组织的公益诉权应当发挥出最大效应,其次应当是混合模式,最后才是国家出面的公益诉讼起诉模式。

然而,如前所述,我国的社会组织在公益司法上能够发挥的作用极其有限,更多的重担是压在检察机关身上,而检察机关本身对此又面临诸多困境,甚至围绕检察机关在公益诉讼中的地位、权利义务以及保障机制等问题还始终存在争论,这种局面影响公益诉讼的理想效果之实现。为了改变此一局面,变“两输”为“双赢”,我们有必要改变和调整公益诉讼起诉模式的排列组合方式。

笔者认为,以社会组织为起诉主体、检察机关为支持诉讼主体的公私混合模式应当成为我国目前公益司法的主导性模式,社会组织的起诉模式和检察公益诉讼模式作为该主导模式的“两翼”。公益司法的这种力量组合具有多方面的优势,其中最为重要的是符合合作共赢的社会治理需求。

公益诉讼是社会治理的善治方式之一,将公益诉讼中的社会力量和国家力量有效地融为一体整合起来,有助于克服传统公益诉讼模式中存在的以公私分离为特征的非此即彼的直线式、二元化、对立性思维,使社会救济和公力救济在公益诉讼中呈现出最大化的力量组合。检察机关支持公益诉讼制度的内在机理就是让最适合的人在最适合的情境下做最适合的事,它与多中心主义和公法上的辅助性原则相关联。

当个人或社团无法完成某项诉讼,或者诉讼任务的完成已经超过其能力和预期效益,且当该项诉讼的完成又极具价值,可能影响国家、社会公共利益时,国家以支持起诉的方式去保障不同层次的公益显然必要且富有效率。可见,检察机关支持社会组织提起公益诉讼具有杠杆效应,有助于社会治理体系和治理能力现代化建设水平的提升。


检察机关支持公益诉讼应当遵循的原则


1.公益性原则。公益性原则而非私益救济原则是将检察机关支持私益诉讼和检察机关支持公益诉讼区分开来的标志性原则。由于支持起诉原则覆盖了公私两大诉讼领域,检察机关既可以根据《民事诉讼法》第15条的规定支持私益诉讼,也可以根据《民事诉讼法》第55条第2款支持公益诉讼。这两种诉讼的检察支持或检察介入表面上看比较接近,但实际上的差异乃是本质性的,具体有:

一是目的不同。检察机关支持私益诉讼的目的在于救济弱势群体,为诉讼上的弱者得以行使诉权消除障碍、开辟通道,确保司法公正的实现和私法秩序的维持;检察机关支持公益诉讼的目的则在于确保公益不受损害,而不在于救济弱者。

二是依据不同。检察机关支持私益诉讼所依据的原则是社会干预,检察机关支持公益诉讼所依据的原则是国家干预。

三是支持的身份不同。在私益诉讼的支持起诉中,检察机关的身份本质上属于“社会机构”或国家机关社会化形态,而不是以国家机构的名义进行诉讼的支持;但检察机关对公益诉讼的支持则是检察机关履行检察职能的具体方式之一。

四是诉讼地位不同。在私益诉讼的支持中,检察机关处在原告辅助者的诉讼地位,是否需要这种支持由原告决定,检察机关没有强行干预的权力;检察机关对于公益诉讼的支持则不仅仅是诉讼原告的辅助者,更重要的是公益诉讼的监督者,原告的申请固然是启动检察机关参与公益诉讼进行诉讼支持的动因之一,但原告的申请并不具有决定意义,检察机关依职权进行诉讼的支持并通过这种支持进行诉讼中的监督是其职责所在。

基于上述区别,检察机关在启动职权进行诉讼支持之时,首要的任务就是要准确判断所需支持的诉讼之性质如何,如果属于私益性质的诉讼,则检察机关应当根据《民事诉讼法》第15条的规定进行起诉性的支持;如果属于公益性质的诉讼,检察机关则应根据《民事诉讼法》第55条第2款的规定进行诉讼性的支持,二者之间的界限不宜混淆。值得注意的是,公益性原则从严格意义上理解应当局限于公益诉讼,但从广义上理解还可包括具有公益性因素的私益诉讼,笔者认为应当从广义上对该原则加以界定。

2.必要性原则。所谓必要性原则,从反面理解,是指如果公益诉讼能够顺利地被发动并能够有效地达到公益保护的最终目标,则检察机关并无支持诉讼的必要性;反之,如果公益诉讼不能被顺利地发动,或者虽然被发动了但却不能有效地获得胜诉并予以执行,则检察机关便有介入诉讼进行公益诉讼支持的必要性。

分解开来看,必要性原则中包含着这样几个要素:

一是重要性要素。原则上说,凡公益诉讼均具有重要性,但由于检察机关的支持资源是有限的,在公益诉讼中,检察机关还需分轻重缓急进行选择性判断,而不可能做到来者不拒。

二是障碍性要素。根据《民事诉讼法》第55条第2款的规定,检察机关支持公益诉讼的对象包括法律规定的有关机关和社会组织,理论上说,检察机关的诉讼支持应当包括对有关机关的支持和社会组织的支持。但法律规定的有权提起公益诉讼的有关机关一般是指对公益具有监管权的行政机关,行政机关提起公益诉讼,包括生态环境损害赔偿诉讼,由于其自身力量强大,检察机关无须进行诉讼的支持,只需在发现问题时进行法律监督即可。

但对社会组织而言,它们提起公益诉讼将会面临各种主客观困难,尤其在当下,检察机关对它们提起公益诉讼原则上予以支持是必要的。但如果社会组织具有足够的诉讼资源、强大的诉讼能力和丰富的诉讼经验,则检察机关仍无支持的必要性。

三是穷尽性要素。尽管社会组织提起公益诉讼具有一定的困难,但它若能获得其他来源的诉讼支持,如行政机关的诉讼支持或其他社会组织的诉讼支持,这些诉讼支持如果足以保障和支撑社会组织开展公益诉讼活动,则检察机关也无须进行此类诉讼支持。

3.适当性原则。在检察机关决定对公益诉讼进行支持后,适当性原则便成为检察机关实施具体支持行为的指导性原则。所谓适当性原则,是指检察机关应当以最适当的方式来实施支持公益诉讼的行为。检察机关支持公益诉讼有多种手段,这些支持手段有待于检察机关根据个案的需要及支持目标而选择适用,在支持的手段和支持的目标之间要能够形成内在的逻辑关联,手段不足则公益保护的目标无法实现,手段过多、全面包办则影响社会组织的诉讼能动性。


检察机关支持公益诉讼的模式选择


1.全面支持模式。在该模式中,检察机关不仅全程参与公益诉讼的全部活动领域,而且还采用所有的支持手段对原告进行全方位的支持,这一模式中实质上等同于检察机关提起公益诉讼,检察机关在所提起的公益诉讼中会怎么做,在该模式的支持诉讼中就会、也就能怎么做。该模式类似于共同诉讼的制度,支持者与被支持者尽管名义不同,但诉讼地位并无根本区别。“东莞案”所呈现给我们的,其实就是全面支持模式。该模式适用于原告初涉公益诉讼、诉讼能力极为薄弱的情形。

2.取代支持模式。检察机关支持公益诉讼不同于行政机关支持公益诉讼或社会组织支持公益诉讼的一大特点在于,检察机关不仅是显在的诉讼支持者,还是潜在的诉讼发动者,更为重要的是,它还是自始至终的诉讼监督者。检察机关在支持公益诉讼中这三重角色是统一在一起的。

如果检察机关认为社会组织在公益诉讼中存在诸如未能勤勉履职、屈服于外在压力懈怠实施诉讼行为、甚至与被告恶意串通损害公益谋取私利等具有道德可责性之情形,则不能听之任之,而应当行使法律监督权,适时向法院提出司法建议,裁定撤销社会组织在本案中的公益诉讼资格认定;在该建议得到法院认可后,检察机关便成为本案中的公益诉讼人,而不再是诉讼支持人,相应的社会组织则退出公益诉讼。

这一模式大体上类似于诈害防止型第三人制度。尽管该模式在现行法上找不到明确的依据,但在相关立法和司法解释的表述里也不难推导出其存在的必要性与合理性。《环境保护法》第58条第3款规定,“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益”;《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第34条第1款规定:“社会组织有通过诉讼违法收受财物等牟取经济利益行为的,人民法院可以根据情节轻重依法收缴其非法所得、予以罚款;涉嫌犯罪的,依法移送有关机关处理。”

据此可以设想一下,如果有社会组织以牟利为目的而提起了公益诉讼,且在公益诉讼过程中接受来自被告方的贿赂,法院对此进行了处罚,甚至将该案作为犯罪线索移送到了有关机关进行处理,此时若还继续保持该社会组织的诉讼原告资格由其决定性地推进诉讼,则显然不太适宜;如果不允许社会组织继续进行诉讼,法院也不可仅以此为依据裁定或判决驳回原告的起诉或诉讼请求,社会公共利益受损的问题依然未获解决。

因而,法院不裁定终结诉讼而是在检察院的建议下实行当事人的更换,乃是更为合乎程序法理的选择。不仅如此,这样做较之于在法院作出不利于公益保护的司法裁判后,通过检察监督启动再审改变司法裁判从而纠正错误、保护公益而言,更加符合效率和经济原则,同时也有利于对社会组织的诉讼行为实施监督。

3.辅助支持模式。如果检察机关认为提起公益诉讼的社会组织在诉讼能力和诉讼保障上基本能够胜任,而仅在某些方面存在诉讼短板,则检察机关可予以取长补短,通过诉讼支持手段的适当择取强化社会组织的诉讼力量,使之与相对方当事人处在诉讼的平衡状态,由此顺利地实现公益诉讼的预期目标。

上述三种支持公益诉讼的模式由检察机关根据具体案情和实际需要进行选择。需加注意的是,这三个模式并非诉前预定、绝对固定的,而是随诉讼之进展动态地予以适用和调适的。


检察机关支持公益诉讼的程序构建


1.管辖问题。支持公益诉讼的管辖是指对法院受理的公益诉讼案件,应当由哪一个级别和哪一个地方的检察机关出面进行支持,其他主体的支持公益诉讼不在讨论范围之内。一般而言,检察机关支持公益诉讼的管辖是由法院对公益诉讼的管辖来决定的,法院对公益诉讼的管辖确定在先,支持公益诉讼的检察机关的管辖确定在后,这一点,与检察机关提起公益诉讼的逻辑是相反的。

用以确定支持公益诉讼的检察机关的管辖的基本规则就是一个:对公益诉讼的支持应当与管辖法院相对应,包括级别上的对应和地域上的对应,不能出现级别上的差异或地域上的差异。其原因主要在于,检察机关的支持公益诉讼是履行法定职责的表现,该职责的履行不是任意的,而是由法律预先规定的,管辖制度由此而产生;更深层次的理据还在于,这是由检察机关法律监督的司法体制和原则所决定的。

支持起诉是检察机关履行法律监督权的一种表现方式,法律监督与司法审判存在一一对应关系,上下级的关系不能紊乱,平行的地域关系也不能错位。比如说,位于北京市朝阳区的某社会组织在广东某地提起了公益诉讼,不能由北京市朝阳区检察院或北京市检察院去支持起诉,而应当由广东当地的与法院相平行的区级检察院、市级检察院或省级检察院进行支持起诉。

有时刑事诉讼中发现的公益受损案件线索与管辖公益诉讼的法院并不在同一级别或同一区域,此时,相应的办理刑事案件的检察机关应当将案件线索移送至管辖公益诉讼的法院所在地的同级检察机关进行支持起诉,而不得由异域的低级别的检察机关进行跨行政区划或越级的支持诉讼活动。

如果一审结束后当事人提出了上诉,则检察机关应当进行二审支持,此时,支持公益诉讼的检察机关应当调整为与二审法院平级的上级检察机关,参与一审支持的检察机关可以在二审中以协助支持诉讼人的身份继续进行支持。“东莞案”在提出上诉后,将支持起诉人由东莞市检察院更换为广东省检察院,同时保留东莞市检察院在二审中协助支持者的诉讼地位,是正确的。

2.程序启动。检察机关支持公益诉讼的程序启动应当实行以申请主义为主、职权主义为辅的原则。具体又分两种情形:一是社会组织主动提起公益诉讼,检察机关此时应当依社会组织的申请启动支持公益诉讼的程序。二是在检察机关发出公益诉讼公告后,社会组织响应检察机关的公告,从而提起公益诉讼。

此时,一般而言,只有当社会组织提出申请后,检察机关方启动支持公益诉讼的程序;但如果社会组织没有提出申请,检察机关认为社会组织所提出的公益诉讼案件不仅影响重大,而且社会组织单独进行诉讼面临着诸多实际的困难,那么,即便社会组织鉴于种种考虑而没有向检察机关提出支持公益诉讼的申请或请求,检察机关仍然可以主动介入进行支持活动。检察机关根据社会组织的申请进行公益诉讼的支持无须多论,这是检察机关应负的法律职责;但为何社会组织没有提出支持的申请时检察机关仍可以依职权进行公益诉讼的支持呢?

原因在于,检察机关具有公益维护的法律监督权,检察机关介入诉讼虽也有支持诉讼的含义和实质内容,但主要的是侧重于进行法律监督。除申请支持和职权支持外,人民法院在审理公益诉讼案件过程中,如果认为有必要,也可将案件线索通报给检察机关,并通知检察机关可以介入诉讼进行支持,检察机关一般应当根据法院的职权通知参与诉讼,对公益诉讼实施具体的支持和监督活动。

3.诉讼地位问题。行政机关以及社会组织在支持公益诉讼中的地位比较明确和单纯,就是诉讼的支持者、协助者、辅助者,它们的支持行为不得与原告的诉讼行为相冲突。然而如前所述,检察机关支持公益诉讼的地位比较多元,其集诉讼的支持者、诉讼的监督者以及诉讼的潜在原告人于一身。如果认为检察机关的诉讼地位仅是单纯的诉讼支持者,则无异于抹杀了检察机关的法律监督属性,否定了检察机关支持公益诉讼的特殊性。

其实,检察机关之所以能够支持公益诉讼,其根本的原因还在于它是宪法和法律规定的法律监督者,它对公益保护负有法律上的监督职责,正是从其法律监督的性质和地位中才派生出了它的公益诉讼支持者的身份和地位,由此并决定着它在公益诉讼过程中所享有的特殊的诉讼权利并负有特殊的诉讼义务。

如果检察机关不同意社会组织提出的公益请求,则应当提出补充的诉讼请求作为支持的内容,法院应当将其纳入司法审判的对象范围之内进行判断。如果一审败诉后,被检察机关支持的社会组织拒绝提起上诉,检察机关可以提出检察建议促使其提出上诉,如果该检察建议依然被拒绝,则检察机关有权代替它提出上诉;二审如果依然败诉,检察机关可以进行抗诉,通过抗诉启动再审程序对错误的裁判进行纠正。极端的情形则是检察机关取代社会组织成为公益诉讼中的原告人。

4.支持的方式选择问题。前已述及,检察机关支持公益诉讼的方式选择应当按照适当性原则加以确定,而不可一概而论。主要可分为两种方式的组合:一是辅助性方式,二是监督性方式。辅助性方式包括提供法律咨询、提出法律意见书、协助调查取证、出庭参与法庭调查和法庭辩论等等;监督性方式包括建议更改诉讼请求、建议提出上诉、建议申请再审、建议申请执行,对撤诉、放弃诉讼请求、和解与调解等实体性处分行为实施监督,向有关部门提供刑事案件线索追究公益犯罪、建议行政处罚等。

监督性方式是贯彻公益诉讼之始终的,因而其程序形态为全程参与;辅助性方式则既可以仅限于诉前程序的支持,也可以扩展至诉讼过程的支持。由于检察机关支持公益诉讼的监督性方式具有贯彻始终性,因而即便其辅助性方式具有阶段性、局部性的特点,但总体上而言,辅助性方式必须依附于监督性方式,监督性方式是检察机关支持公益诉讼的主要方式和主要内容,辅助性方式仅是监督性方式的合理延伸,因而,辅助性方式原则上也应当是贯彻始终的。

要言之,检察机关在社会组织提起的公益诉讼,通过辅助性方式进行协助固然是支持,通过监督性方式进行监督也是一种支持,所谓寓监督于支持之中,说的就是这个意思。“东莞案”以及许多支持公益诉讼的案件之所以显示出检察机关对公益诉讼的全程参与,其原因就在此。

5.参与程度。检察机关对公益诉讼的参与程度因案而异,大体上有如下情形:一是诉前支持,二是一审支持,三是二审支持,四是再审支持,五是执行支持。这五种支持公益诉讼的情形中,检察机关既可以仅参与其中一个程序或某个阶段,也可以从头到尾全程参与,作何抉择概视案件需要以及实际状况而定。

如果通过诉前支持,检察机关认为社会组织提起和实施公益诉讼并无大碍,则可以止步于此,而不再进行诉讼中的过程性支持;反之,如果检察机关认为仅诉前支持尚不足以保证社会组织能够游刃有余地从事公益诉讼的后续活动,而有可能中途遇挫,或者检察机关认为进行诉讼程序的全程支持不仅有利于诉讼公正结果的产生,而且有利于诉讼程序的顺畅运行,同时还有利于检察机关择机进行公益诉讼的法治宣传,则检察机关可以参与诉讼进行深度支持。

在一审程序结束后,如果原告因败诉而提出上诉,检察机关应当跟踪进行二审的支持,而不宜就此退出诉讼。同理,二审结束后如原告仍为败诉,检察机关仍应坚持再审支持。反之,如果一审结束后被告因败诉而提出上诉,检察机关是否需要进行二审支持,则要视情形而定,而不是必须跟踪进行二审支持。

在实践中,有时检察机关并未参与一审实施公益诉讼的支持行为,但其认为二审有必要进行支持,则也可直接进行二审支持;同理,检察机关未参与一审或二审,如果认为有必要,也可以直接进行再审支持。执行支持也是如此。“东莞案”不仅进行了诉前支持,而且进行了一审、二审、保全和执行的支持,展现出了检察机关支持公益诉讼的完整图景。

6.从支持起诉到支持诉讼。《民事诉讼法》第15条和第55条第2款所采用的说法均为“支持起诉”,这一概念的涵盖力和解释力均明显存在不足。从前面关于检察机关支持公益诉讼所涉及的内容以及“东莞案”等司法实践中检察机关支持公益诉讼的实际状况而言,支持起诉都是一个有缺陷的概念,存在严重的名不副实之嫌。

顾名思义,支持起诉仅仅是在起诉环节发挥作用,其着力点在于支持原告当事人行使起诉权,使横亘在原告当事人行使起诉权的“不能”“不敢”“不愿”等障碍予以消除即达支持之目的,至于原告当事人在支持起诉人将其导入、引入、扶入诉讼程序后如何进行诉讼尤其是诉讼的命运如何则概非所问。也正因如此,基于诉讼原则的贯彻始终之特性使然,有学者质疑支持起诉是否够格成为一项真正的诉讼原则,甚至有人主张将其废除了事。

笔者当然不赞同将支持起诉原则予以废除的极端观点,但衡之以检察机关支持公益诉讼的实践,将支持起诉原则改为支持诉讼原则是一个值得认真探讨的课题。支持诉讼原则既包括支持私益诉讼也包括支持公益诉讼,检察机关支持公益诉讼是其内容之一。

检察机关支持公益诉讼是一个内涵丰富、外延广泛、功能强大的独立的公益诉讼制度,显而易见,该制度远非一个支持起诉就可以涵盖得了。因而,作为立法论上的建议,将来民事诉讼法修改时,将《民事诉讼法》第15条和第55条第2款中的“支持起诉”改为“支持诉讼”确有必要。



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