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杨建顺:拓展检察行政公益诉讼范围和路径的积极探索

杨建顺| 时间: 2020-11-07 07:30:29 | 文章来源: 《中国法律评论》2020年第5期


拓展检察行政公益诉讼范围和路径的积极探索


杨建顺

(中国人民大学杰出学者特聘教授

中国政法大学检察公益诉讼研究基地特邀研究员)


引言



赤壁市人民检察院诉赤壁市水利局怠于履行饮用水安全监管职责案(以下简称赤壁水利局公益诉讼案)几乎涉及检察行政公益诉讼的全部相关问题,作为典型案例名副其实,对该案进行评析也具有极强的实践指导价值和理论助推意义。对于致力于检察行政公益诉讼的人来说,该案的两份材料——《湖北省赤壁市人民检察院行政公益诉讼起诉书》(赤检行公诉〔2018〕2号)和《湖北省赤壁市人民法院行政判决书》[(2019)鄂1281行初12号],值得反复认真研读。

首先,它们全面展示了赤壁水利局公益诉讼案的亮点。通过检察行政公益诉讼,解决了多年一直得不到解决的茶庵岭镇自来水厂所供饮用水水质安全的监管问题。

其次,它们也难免存在一些问题,有些是本案中特有的个案性问题,也有些是围绕检察行政公益诉讼的普遍性课题,亟待进一步确认和深入研究。在某种程度上可以说,作为检察行政公益诉讼的典型案例,由于其不得不寻求“拓展”“探索”“创新”等,故而构成其亮点或启示的部分,往往同时也伴有值得探究的另一面,亟待从理论上和制度上提供相应的论据和依据。


饮用水安全监管领域适用检察行政公益诉讼的探索



赤壁水利局公益诉讼案的重要亮点之一,就是检察院和法院勇于探索,将检察行政公益诉讼适用于饮用水质量监管领域。当然,和该案的其他亮点一样,它同时具有值得进一步确认和商榷的余地,尤其是其作为“拓展”性的积极探索,在法规范依据和理论支持方面的证成就显得格外重要。

换言之,无论是勇于探索,还是后续的敢于担当,都意味着要将检察行政公益诉讼适用于饮用水水质监管领域,这需要对现行法规范进行扩张解释,而该扩张解释能否成立,决定了该探索和担当是否具有可支持性,从而决定了其是否具有可复制性乃至可持续发展性。

这个问题归根结底取决于应当如何理解现行法关于检察行政公益诉讼范围的规定。根据《行政诉讼法》第25条第4款的规定,检察行政公益诉讼适用于“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域”。

针对这种列举加概括的规定,若能从前面所列举事项中找到合适的对应项,便可以进行法规范的直接适用,那么,其法规范依据的明确性和充分性也就是确定无疑的。这就是所谓“等内”适用。很显然,本案所涉饮用水水质监管领域不在所列事项中,如果直接套用的话,是不存在合适的适用领域的,即无法进行“等内”适用。

那么,下面就看看能否进行“等外”适用吧。灵活运用法规范解释学的话,或可以拓展新的洞天。围绕《行政诉讼法》第25条第4款的“等内”适用和“等外”适用问题,已有很多讨论,形成了大量相关研究,既有研究中有很多值得参照和借鉴的成果。如果检察院和法院在拓展检察行政公益诉讼范围之际能够加以引证,那么,或可更进一步强化其法规范适用的精准性和说理性。遗憾的是,在赤检行公诉〔2018〕2号行政公益起诉书和(2019)鄂1281行初12号行政判决书中都看不到这方面的引证。

当然,围绕《行政诉讼法》第25条第4款的“等外”适用问题,即便不引证相关学说,也可以从该款规定的自身逻辑规律得出肯定性答案。

首先,法律既然规定了“等”,那么,“等外”适用就是法律所预定的适用形态;其次,能否进行“等外”适用,取决于所要适用领域或者事项与“等内”所列事项的同属性或者关联度;最后,饮用水安全监管领域与“等内”所列事项“食品药品安全”中的“食品”具有极强的关联度,进一步展开扩张解释的话,甚至可以将“饮用水”纳入“食品”的范畴,并且,“饮用水”跟“生态环境和资源保护”中的“生态环境和资源”密切相关,存在极高的关联度甚至重合性。

综上所述,既可以通过概念解释来拓展其外延,在维持既有“等内”领域不变的基础上,将“饮用水”纳入其解释范畴;也可以在“等外”做文章,将“饮用水”作为具有极高关联度甚至一定重合性的所列事项“等外”的例举事项来把握。如此,将检察行政公益诉讼适用于饮用水水质监管领域,其法规范依据便得以明确。

总之,以水利局怠于履行饮用水安全监管职责为由提起检察行政公益诉讼,既是一种勇于探索的体现,也是一种积极作为的结果。可以说,尽管在法规范适用分析和理论证成方面略显不足,但是,该案的确体现了检察行政公益诉讼“等外”探索再创新思路,故而将该案作为典型案例,具有重要的示范作用和启迪效果。


茶庵岭镇自来水厂水质的监督管理法定职责之争



赤壁水利局公益诉讼案的第二个亮点是敢于担当,即检察机关敢于主张被告赤壁市水利局负有对茶庵岭镇自来水厂水质的监督管理法定职责。众所周知,关于行政机关的法定职责问题,相较于包括检察机关在内的其他机关,行政机关的主张往往具有更强的专业优势。故而,一旦行政机关主张其不负有相关法定职责,那么,其他机关一般很难与之抗争,或者说与之抗争往往会伴有较大风险。

本案中,被告水利局辩称其不具有对茶庵岭镇自来水厂水质安全监管的法定职责,应当说是具有或者至少人们会认为其具有相当高的信度。面对这样的挑战,检察机关引用相关法规范和政策文件,证成了赤壁市水利局负有对茶庵岭镇自来水厂水质的监督管理法定职责。可以说,这种担当,建立于扎实的法规范和政策文件的把握和解释基础之上。

既然是行政机关的法定职责,自然应当符合职权法定原则。赤壁市人民检察院列出了法规范依据:

(1)《水污染防治法》第92条规定,“饮用水供水单位供水水质不符合国家规定标准的,由所在地市、县级人民政府供水主管部门责令改正”;(2)《水法》第12条第4款规定,“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限,负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作”;(3)《湖北省农村供水管理办法》第5条规定,“县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内农村供水的规划、建设、监督与管理,具体工作由其所属的农村供水用水管理机构承担”。检察院进而列出了政策文件:(4)《赤壁市人民政府办公室关于印发赤壁市水利局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》[赤政办发(2011)72号]。该通知中明确规定赤壁市水利局主要职责是“主管全市农村水利工作;负责全市水土保持工作;组织协调全市农田水利基本建设、农村水电电气化、农村饮水安全管理和城乡供水工作”。

至此,赤壁市水利局的法定职责便清晰地显现出来了。也就是说,从赤壁市人民检察院所列上述法规范依据及其具体内容之中,能够推导出被告水利局具有对茶庵岭镇自来水厂水质安全监管的法定职责。于是,检察机关得出结论:“被告赤壁市水利局具有监督和管理本市农村供水工作的法定职权。”


关于举证责任和说理程度的问题


赤壁水利局公益诉讼案的第三个亮点是举证说理。一方面是检察机关长达11页的行政公益诉讼起诉书,通过大量举例,证明赤壁市水利局怠于履行法定职责,损害社会公共利益,表明检察机关说理认真;另一方面是法院13页半的判决书,说理充分,列出并支持检察机关的相关主张,显示了法院判案的严密逻辑。

检察机关所举证据包括:

(1)自来水厂是由镇政府投资建设的集中式供水单位;(2)1999年5月建成并投入使用,但自建成运营至今,该水厂一直未取得卫生许可证;(3)通城县卫生和计划生育局出具证明:没有混凝、沉淀设施,没有机械加药设备,不具备发放卫生许可证条件,故没有对其发放卫生许可证;(4)按照政府会议纪要,定期对全市范围内饮用水进行检验和监测,并按规定向有关部门报送水质监测报告;(5)2016年至2017年赤壁市疾病预防控制中心对该自来水厂出厂水、末梢水水质检测报告9份,检测结果均为不合格;(6)赤壁市卫生和计划生育局行政执法文书证明:该水厂生产的生活饮用水水质不达标;(7)赤壁市水利局作为负责农村饮水安全管理和监督的水行政主管部门,却一直未依法对该厂履行监管职责。

法院的逻辑推理包括:

(1)公益诉讼人检察院诉称;(2)公益诉讼人检察院提交的证据:第一组证据9份,第二组证据3份,第三组证据8份(列出大量证据,从另一个侧面证明了赤壁市人民检察院重视证据);(3)被告水利局辩称;(4)被告水利局提交的证据9份;(5)庭审质证;(6)经审理查明;(7)本院认为。

众所周知,“经审理查明”和“本院认为”最为重要,其最后聚焦于各种法律依据,为确认“被告赤壁市水利局具有监督和管理本市农村供水工作的法定职权”(《赤壁市人民政府办公室关于印发赤壁市水利局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》)从而作出责令其限期依法履行监管职责的判决奠定了基础。

但是,本案中也存在一个问题,那就是在关于确认行政机关法定职责的法律依据问题上,检察院起诉和法院判决所引用依据却并不完全相同。如前所述,赤壁市人民检察院列出了4项法规范和政策依据。赤壁市人民法院也列出4项法规范和政策依据:(1)《水法》第12条第4款;(2)《湖北省农村供水管理办法》第5条、第42条;(3)《赤壁市人民政府办公室关于印发赤壁市水利局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》[赤政办发(2011)72号]。

那么,检察院所列《水污染防治法》第92条(法院未列)、《湖北省农村供水管理办法》第42条(检察院未列)是什么关系?该如何理解这种法规范适用上的差异?虽然不是根本性差异,也应当予以认真应对,予以相应的理由说明。可见,虽然本案中赤壁市人民法院判决书整体上是重视说明理由的,但此处关于法规范和政策文件适用的理由说明仍有所不足。


关于公益性的认识和确认


所谓检察行政公益诉讼,顾名思义,是围绕“国家利益或者社会公共利益”是否受到侵害而展开的诉讼,是一种客观诉讼。换言之,如果“国家利益或者社会公共利益”得不到确认,也就无所谓公益诉讼。在赤壁水利局公益诉讼案中,茶庵岭镇居民的饮水安全这个公益客观存在,检察机关提起诉讼志在公益,督促行政机关依法履职,使茶庵岭镇居民的饮水安全有了保障,成为该案的第四个亮点。

从赤检行公建〔2018〕14号检察建议书,到委托勘验,赤壁市疾病预防控制中心检测报告、黄石湖理环保节能产业技术研究院评估报告(对当地居民正常用水构成极大的安全风险,易引起多种疾病),再到询问笔录,等等,皆是为了督促赤壁市水利局依法履行监管职责,消除“危及广大人民群众用水安全”的风险。

本案中“公益”的这两个方面或者两个要素都应当受到重视,至少应当得到相应的探讨。然而,如后所述,赤壁市人民法院判决只是责令水利局履行监管职责,顾及了前面一项,忽略了或者绕开了后面一项,值得深思。该现象背后所牵涉的公益性的认识和确认问题,有待相关标准和程序来支撑。


关于风险规制适用于检察行政公益诉讼的问题


与公益的认识和确认紧密相连的是风险规制问题,具体说来,就是能否将风险规制引入“国家利益或者社会公共利益”的认识和确认要件。赤壁水利局公益诉讼案的第五个亮点是将风险规制引入公益保护这一诉讼物,通过提起诉讼,实现督促行政机关积极能动作为,提升治理能力和治理效果的目的。

督促行政机关积极能动作为,提升治理能力和治理效果,是检察行政监督的重要职能,值得充分肯定和称赞。但是,从另一方面来看,其在法规范依据上则有待进一步确认和夯实。

众所周知,我国实定法上所确立的检察行政公益诉讼并没有将“国家利益或者社会公共利益”有受到侵害之虞作为保护法益。根据《行政诉讼法》第25条第4款规定,检察行政公益诉讼适用于“负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的”情形。

换言之,实定法上的行政公益诉讼适用要件之一就是已经造成了对国家利益或者社会公共利益侵害的这样一种情形。那么,实定法上没有规定有受到损害之虞的情形,是不是立法上的疏漏?从相关规定的立法过程来看,这种可能性几乎是不能存在的。

众所周知,我国检察行政公益诉讼的立法经历了独特的历程。《行政诉讼法》在2014年完成大修,其后仅过了3年,便于2017年进行了一次小修,只增设了1款作为第25条第4款,应该是经过反复打磨、仔细斟酌、利益均衡、慎重选择的结果。

该条明确规定:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

该规定标志着我国检察行政公益诉讼法律制度正式确立。为设置检察行政公益诉讼制度而特地启动《行政诉讼法》修改程序,既体现了该制度的重要性和独特性,也体现了有关部门对该制度的高度重视。然而,该规定中并没有规定有受到侵害之虞时可以启动检察行政公益诉讼,这种规定不可能是立法上的疏忽,只能说是立法者有意而为之。这应该是由检察行政公益诉讼自身的补充性和谦抑性所决定的吧。

从《行政诉讼法》上述规定可以看出,我国检察行政公益诉讼是检察机关在履行职责中发现特定领域负有监管职责的行政机关未依法履行职权(包括违法行使职权和不作为),致使国家利益或者社会公共利益受到侵害时,通过提出检察建议来督促其依法履行职责,并在督促无果的情况下向人民法院提起诉讼的制度。

而在本案中,它强调具有这样一种风险,针对这样一种风险,提出了检察建议;进而,针对这样一种风险,提起了检察行政公益诉讼。具体而言,赤壁市人民检察院通过举证,阐明了“对当地居民正常用水构成极大的安全风险”“损害了社会公共利益”;赤壁市人民法院确认指出:“被告水利局经公益诉讼人检察院发出检察建议后仍未采取有效措施进行监管,致使不安全水质对茶庵岭镇居民的人体健康构成极大安全风险,损害了社会公共利益。”这样架构,应该有助于督促行政机关积极能动采取措施,有效应对风险,彻底解决怠于履行饮用水安全监管职责等问题。

在《行政诉讼法》并未将“或者有受到侵害之虞”作为检察机关提出检察建议乃至提起诉讼的条件来规定的情况下,直接将风险规制作为启动检察建议乃至检察行政公益诉讼的条件来架构,存在法规范依据不足之嫌。为了绕开法规范依据不足这道坎,起诉书将“致使不安全水质对茶庵岭镇居民的人体健康构成极大安全风险”直接理解为“损害了社会公共利益”,这样虽然难免存在缺少中间过渡、太过生硬等值得商榷的余地,但是,也不失为一种有说服力的解释。当然,要使这样的风险得到有效应对,彻底履行对饮用水安全监管的职责等,尚需建构相应的风险规制的配套机制。


关于检察建议与检察行政公益诉讼的关系


从相关材料所呈现的赤壁水利局公益诉讼案的推进过程来看,该案的第六个亮点是检察机关认真履职,遵守检察建议前置的程序安排。在提出检察建议未达到督促行政机关依法履行职责效果的情况下,进而提起检察行政公益诉讼,最终确保了行政检察监督的实效性。可以说,赤壁市人民检察院遵守了检察建议前置这一法定程序,并且最后提起诉讼得到了法院的支持,才确保了行政检察监督的实效性。

当然,将赤壁市人民检察院的诉讼请求与赤壁市人民法院的判决进行比较,可以发现只有部分诉讼请求得到了支持。这个问题很复杂,在某种程度上说,它表明了司法权不宜深度介入行政决策之中,只有在行政裁量权收缩,尤其是行政裁量权零收缩的情况下,才可以命令行政机关“采取有效措施”。司法应当恪守界限论。那么,检察机关该如何把握好其权力的边界呢?

赤壁市人民检察院在发现赤壁市水利局未依法履行监管职责、损害社会公共利益的线索后,审查确认其符合监督条件,便立案、依法审查,在确认事实的基础上发出赤检行公建〔2018〕14号检察建议书,建议赤壁市水利局依法正确履职,采取有效措施,保障农村饮用水安全。可以说这是检察权积极能动性之体现。

赤壁市水利局收到检察建议书后作出书面回复:(1)赤壁市水利局已编制《赤壁市农村饮用水安全巩固提升工程“十三五”规划》,循序推进农村饮用水安全巩固提升工作;(2)2016年至2017年,赤壁市农村供水水质合格率均达到上级政府及相关部门划定的合格率指标;(3)下一步将分年度逐步实施老化管网的更新改造任务,进一步加强水质监管,督促乡镇水厂落实安全制度。

对于赤壁市水利局的回复,存在不同观点。

有人主张行政机关作出书面回复,采取了相应措施,就是依法正确履职了。并且,政府系统中各项工作千头万绪,需要依计划推进,逐年落实,分步走。赤壁市水利局编制“十三五”规划,并按照规划分期分批推进老化管网更新和落实安全制度,相关做法是值得肯定的。也有人认为,赤壁市水利局的做法并不等于已按照检察建议书的要求依法正确履职。行政机关如何回应检察建议在理论上还有许多相关问题需要理顺,尤其是涉及行政机关和检察机关双方专业优势比较的问题,有必要进行分类研究,根据不同情形和阶段作出具有针对性的选择取舍。

总体而言,应当确立尊重行政首次判断权的原则,在检察建议发出后,只要行政机关切实作为,检察机关一般不宜再进一步介入,但是进一步跟踪监督还是必要的。

本案中赤壁市人民检察院通过充分利用“外脑”来弥补专业优势不足的短板,委托赤壁市疾病预防控制中心对茶庵岭镇自来水厂的出厂水质进行检测,委托黄石湖理环保节能产业技术研究院对茶庵岭镇自来水厂水质是否符合国标情况进行专家评估,证明赤壁市水利局采取相关措施后,依然是“水质状况达不到基本的卫生要求,此种状况对当地居民正常用水构成极大的安全风险,危及人体健康”。

正是基于对发出检察建议后严峻情况的确认,检察机关才启动检察行政公益诉讼程序。简言之,赤壁市人民检察院在赤壁市水利局对检察建议书作出书面回复之后,采取委托检测和专家评估等方式,充分调查取证,确认核实了相关事实,认定赤壁市水利局“一直未依法对茶庵岭镇自来水厂履行监管职责”,该“违法行为致使社会公共利益处于受侵害状态”,故而依法提起行政公益诉讼。

赤壁市人民法院在进行事实梳理、证据确认和客观评判的基础上,依法作出判决:“责令被告赤壁市水利局在本判决生效后六个月内依法对赤壁市茶庵岭镇政府自来水厂生产的生活饮用水水质履行监管职责。”这样,行政检察监督的实效性得到一定程度的实现,有望消除1700户约1万余人的生活用水安全风险。


关于茶庵岭镇自来水厂无证运营20年的思考


赤壁市人民检察院诉称,“赤壁市茶庵岭镇自来水厂是由赤壁市茶庵岭镇政府投资建成的集中式供水单位,于1999年5月建成并投入使用,为……1700户约1万余人提供生活饮用水。但自建成运营至今,该水厂一直未取得卫生许可证。”该案通过检察行政公益诉讼,获得了赤壁市人民法院的支持判决,责令赤壁市水利局依法对赤壁市茶庵岭镇政府自来水厂生产的生活饮用水水质履行监管职责。

至此,是否就万事大吉了呢?不是,当然不是。

且不说赤壁市水利局依法履行监管职责到底是一种什么状态、要达到什么标准等尚是未知数,单说茶庵岭镇政府投资建设一直未取得卫生许可证的自来水厂,相关指标和标准的要求当初为什么会被忽略?在相关要求未达标的情况下,怎么就能够建成自来水厂?既然未达标,“一直未取得卫生许可证”,那么,该自来水厂何以运营至今?

接下来,水利局对该厂生产的生活饮用水水质履行监管职责,政府投资建设的该自来水厂将面临怎样的命运?该予以取缔,还是使其原样存续,抑或责令整改基础上再根据整改结果来决定其存废?这个问题是本案所涉全部问题的总根源,这个问题不解决,其他问题也就很难期冀案结事了。

从赤壁水利局公益诉讼案来看,尚有许多配套机制需要夯实完善。赤壁市人民法院确认了“被告水利局经公益诉讼人检察院发出检察建议后仍未采取有效措施进行监管,致使不安全水质对茶庵岭镇居民的人体健康构成极大安全风险,损害了社会公共利益”,在此基础上,作出判决责令水利局限期履行监管职责。

如此判决,看起来挺好的,实际上却未能实现案结事了,即行政争议的实质性化解——经过检察行政公益诉讼等程序后,实体救济得以落实,其他实体法律关系皆得以实质处理,再没有启动新的法律程序的标的物。

之所以说本案未能实现行政争议的实质性化解,是因为法院判决仅回应了人民检察院的部分诉讼请求(确认被告不履行对茶庵岭镇自来水厂监督管理职责的行为违法;判令被告依法履行农村饮用水安全职责),而没有回应人民检察院的根本性诉讼请求(判令被告采取有效措施保障茶庵岭镇自来水厂饮用水安全)。那么,是检察机关的诉讼请求过分,还是法院的判决保守呢?这个问题非常复杂,值得持续关注并研究。

如何才能达至消除“对茶庵岭镇居民的人体健康构成极大安全风险”,对被损害了的社会公共利益进行救济或曰修复,都需要行政系统切实采取有效措施。除了采取有效措施保障茶庵岭镇自来水厂饮用水安全这个第一要务之外,还应当建立健全相应的责任机制。比如说,自来水厂的水质量不达标,厂长是否有责任?卫计局知其不合格,除了不发卫生许可证之外,还应该干些什么?政府系统内部的信息共享、公务协作机制该如何建构?水利局不依法履行监管职责,政府应否负责、应当承担什么责任?各相关单位和领域的主管领导、主要领导等该承担什么责任?

只有把这些问题理清楚,把相关责任落实了,才能尽可能避免或者减少不依法履行职责的现象,国家利益或者社会公共利益才能够得到保护。最重要的,通过这些问题的思考,建构起相应的制度支撑,将有助于人们更好地理解和把握检察行政公益诉讼的定位和意义。


检察行政公益诉讼应该如何确定“违法行使职权或者不作为”导致“国家利益或者社会公共利益受到侵害”


因为未达标,故而未取得卫生许可证,还是因为未取得卫生许可证而迁就、纵容了未达标?无论如何,这里都牵扯行政机关监管不作为的问题。行政机关的监管或者规制不到位,光靠外部监督是很难奏效的。

进而重要的问题是,这种未达标,对饮水者的身体健康危害到底有多大?或者说,未达标只是管理规范的违反而已,并没有对饮水者身体健康带来实际损害?如果是这样,有关部门长期不作为在相当程度上具有可以被容忍的余地,但是公益诉讼的意义则可能会大打折扣。

把这个问题搞清楚,对于检察建议乃至检察行政公益诉讼“切实保护社会公共利益”的目的证成来说,会有更大的意义。赤壁市人民检察院应当在这方面下功夫,以社会调查数据证成茶庵岭镇自来水厂提供的生活饮用水“危及人体健康”。然而,在行政公益诉讼起诉书和法院判决书中都找不到相关支持数据。这不能不说是该案的一个遗憾。

尤其是关于行政机关依法履职的问题,法院判决为什么要设定“本判决生效后6个月内”的期间?这与前问紧密相连。如果有“危及人体健康”的情形,就不应当设置如此长的期限。应该说,法院判决书整体上是重视说明理由的,而此处判决内容的理由说明显然被忽略了。宜在此方面下功夫,让所作出的判决更具有实效性和权威性。


关于“依法履行职责”与行使法律监督权的问题


检察公益诉讼制度,是法律赋予检察机关依法履行法律监督职能的重要法律制度,是维护国家利益和社会公共利益,推动国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。我国《行政诉讼法》所确立的行政公益诉讼,作为检察机关履行其法律监督职责的一种路径和方式,有其自身严格的适用要件。

从《行政诉讼法》第25条第4款开头关于“人民检察院在履行职责中发现”的条件设定来看,我国目前检察行政公益诉讼制度没有赋予人民检察院专门为探寻检察行政公益诉讼案源而积极行动的职能。“在履行职责中发现”这种附带职责拓展模式的利弊得失问题有待进一步深研,但是,在本案中,予以相应的解释和说明是必要的。

什么是“依法履行职责”?检察机关在行使监督权时应当把握尺度,保证检察院启动行政公益诉讼的过程中始终保持谦抑性。

行政公益诉讼具有很强的督促性,对于公益的理解不应当被束缚于“等内等外”,应考虑不同地域对于公共利益的具体追求,而检察机关向行政机关提起行政公益诉讼权力的行使,考虑到行政机关的特殊地位以及行政机关违法行为的性质,还是应当注意折中处理。

检察建议和检察行政公益诉讼相结合,形成对行政机关依法履行职责进行法律监督的合力,可以期待保障监督的实效性。这也符合我国相关法规范将检察建议作为检察机关行使法律监督职能的重要方式,并将其确立为提起行政公益诉讼之前的必经程序的制度安排。

2017年《行政诉讼法》第25条第4款规定:“应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”2018年3月2日《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》进一步明确规定,在提起行政公益诉讼前,检察机关应向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责,行政机关应当在2个月内依法履行职责,并书面回复。

同年,新修订的《人民检察院组织法》也增加了有关“检察建议”的规定,其第21条规定:“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权,可以进行调查核实,并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合,并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。”

如何夯实检察建议,使其更好发挥应有作用,这是摆在理论界和实务界面前的共同课题。其中,如何让行政机关予以配合,是解决这个问题的关键所在。政府及其职能部门,乃至每一个公务员,都应当认真对待检察建议。涉及检察行政公益诉讼的领域是这样,其他所有领域也是这样。


结语


以上是笔者对赤壁水利局公益诉讼案的评析。共9个方面的阐述,讲到诸多亮点,也提及尚有值得追问和反思的一些问题。

总体而言,笔者觉得本案给我们很多启示,赤壁市人民检察院和赤壁市人民法院进行了重要的好的探索,其担当精神值得肯定。希望这种探索和担当能够得到很好的总结,得到相关法规范的支持,形成可复制的经验,供有关方面去借鉴、参考;同时,也要指出其中的不足,以便从立法政策层面谋求解决之道,并坚持实践和理论的互动共进,不断探索,扎实研究,完善法规范和相关制度,让检察行政公益诉讼真正发挥其应有的作用。

重要的是确保检察建议真正成为经常性的权力,而提起诉讼是在前置的检察建议不能发挥其应有作用的情况下,不得已而行使的权力。这样说并非要否定检察行政公益诉讼的重要性,恰恰相反,正是因为有检察行政公益诉讼作为后盾,检察建议才能够较好地完成行政检察监督职能。同样的理由,因为有了检察建议,一般行政检察监督的任务都能够较好完成,故而不应当让启动诉讼程序成为经常性的路径选择。在这层意义上说,没有通过检察建议很好地实现行政检察监督职能,此乃赤壁水利局公益诉讼案的重要教训之一。

其实,该案最大的问题在于公益诉讼人检察院所提出的“判令被告依法……采取有效措施保障茶庵岭镇自来水厂饮用水安全”的诉讼请求没有得到法院支持。这不能怪法院。这是由事物的本来规律性所决定的,是由一国权力配置和运行规则所决定的。

行文至此,检察建议和检察行政公益诉讼的课题应该更加清晰了——不仅要有所作为,而且要找准定位和路径,采取切实有效的方法和措施,确保所作所为具有实效性;不仅要寻求“拓展”“探索”“创新”等,而且要坚持确认、承继和发展的正确方法论。笔者坚信,对赤壁水利局公益诉讼案的相关材料继续进行全面深入研读,就前述9个方面的问题展开进一步讨论,可以为探索检察建议和检察行政公益诉讼健康可持续发展之路提供重要启迪。



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