日本的土地改良事业是针对农用地的改良、开发、保护以及各种集体化相关事项所开展的活动。其范畴设定较为广延并皆有相应的详细计划指引，所涉范围包括：“灌溉排水设施的改良与建设；农田道路的改革与整顿；区划整理，对零碎分散农田进行整形合并；农业用地的调整与整顿包括转耕工作；扩大农业用地，填海造田或排干工作；加强农地的防灾设施；农地的保护和公害防治工作等”[1]。中国的“农田基本建设”[2]与日本的土地改良在所涉范围上较为接近，即指“以建设早涝保收、高产稳产基本农田为目标，以改土治水为中心，实行山、水、田、林、路综合治理”[3]。但中国的该项事业发展一直存在着“公众参与积极性不高、资金投入不足”[4]等问题，且所需必要立法规范设定也较为零散，从而阻滞了农田基本建设规模的持续性扩张与预期绩效提升。相对完备的农田基本建设立法是构建农田基本建设有效运行机制的必要强制规范保障。日本《土地改良法》[5]于1949年颁布，1953年、1957年、1964年、1972年、1976年、1984年年、2001年7次修改。全文共145条，分为7章及附则，依次为：第1章总则及土地改良长期计划、第2章土地改良事业、第3章交换分割合并、第4章土地改良事业团体联合会、第5章补充规则、第6章监督、第7章罚则、附则。该法指引下开展的土地改良事业主要基于所设置的土地改良区来进行，并根据相应项目的具体规模和技术难度等事项而确立了国家或都道府县、市町村等不同的实施主体。其立法体例较为完备，并就土地改良区所涉公众参与和土地改良融资皆予以了较为完善的规范设定，可借鉴其有益经验而探寻中国农田基本建设立法可能的发展完善路径。 一、日本土地改良区相关立法及其特点 土地改良区是推进土地改良事业的主要载体，“将土地改良工程实施组织和管理组织的功能统一到了土地改良区，将二者的功能统一在一起，对促进实施土地改良事业的设施建设及其管理创造了良好的条件”[6]。《土地改良法》第3条、第5-15条、第16-36条和第47-57条在凸显公众参与的指引下，分别对土地改良区的基本内涵、成立、运行机制和设施管护予以了具体规定。 1．土地改良区的基本内涵 其一，土地改良区以具有进行土地改良事业资格的人为会员，当地所涉农户可自然加入土地改良区。例如，第3条第1款规定：“具有参加土地改良事业资格的人，应是对位于土地改良事业实施相关地区内土地享有权利的人”；又如，第11条规定：“对土地改良区地区内的土地拥有进行土地改良事业资格的人为其土地改良区会员”。其二，土地改良区作为独立法人可对外承担相应的责任和义务，为了筹集改良事业所需经费有权向会员征收土地改良金，并在土地改良事业结束后义务管护相应的设施。例如，第13条规定：“土地改良区为法人”；又如，第36条第1项规定：“土地改良区依据章程规定的内容，为充当其事业所需的经费，可以位于其区内的土地为准，对其会员征收金钱、劳力及实物”；再如，第57条规定：“土地改良区在土地改良事业工程结束的情况下，因其事业而产生土地改良设施时，必须管理其设施”。 综上所述，土地改良区即指以具有进行土地改良事业资格的人为会员，以当地农户为主，有权征收土地改良金并义务管护土地改良设施之专门从事土地改良事业的自治组织。 2．土地改良区的成立 其一，土地改良区会员以当地农户为主，成立土地改良区需要一定数量农户的同意以及所在都道府县的批准。例如，第5条第1款规定：“拥有法定资格的15人以上的自然人划定一定的地域，以该地域内有关的土地改良事业实施为目的，经过都道府县的认可后可以在其区域设立土地改良区”；又如，第5条第2款规定：“设立人应公布划定地域内的土地改良事业的规划概要、土地改良区章程事项并征得对土地改良区内拥有同样资格的自然人中三分之二以上的同意”。其二，成立土地改良区应尊重所涉农户的意愿以保障其充分参与相关事务，若有农户反对成立土地改良区则需要所在都道府县知事进行调停。例如，第6条第2-5款规定：“都道府县知事应及时就不同意进行改良事业的人的参与资格的更换、改良区内相关土地的所有权或是其它以使用及收益为目的的权力的转移、设定、变更等事项进行调停，制定调停方案并劝相关当事人接受”。 综上所述，土地改良区应以15人以上农户所划定区域作为土地改良工程的实施受益地域，并制订相应的土地改良事业规划和土地改良区章程条款，在征得受益地区内三分之二以上农户同意后，还应得到所在都道府县批准后方可成立。土地改良区作为所涉农户成立的相关自治组织，具有公益法人地位，一经成立即要求所涉区域内农户全员加入。加入土地改良区的农户既是土地改良事业的直接受益人，也是相关事业的有效话语权人。 3．土地改良区的运行机制 其一，土地改良区的决策机构是由农户组成的总会或总代会，所需必要工作人员即理事和监事。例如，第22条规定：“土地改良区的总会由会员组成”；又如，第23条规定：“当改良区内的会员数超过200人时，则可依据章程规定的内容设置取代总会的总代会”；再如，第18条规定：“在土地改良区，作为干部设置理事及监事”。其二，全体会员根据当地实际情况的需要，经过总会的议事表决程序来对土地改良区所涉一般事项和重要事项做出决议。例如，第30条规定：“下列事项必须经过总会的议决，包括：章程的变更；经费的收支预算；管理规章的设定、变更或废止等内容”；又如，第33条规定：“章程的改变；土地改良规划的设定及变更；解散或合并等事项要由总会议事的全体会员的三分之二以上出席，以其决议权的三分之二以上决定”。 综上所述，作为土地改良区决策机构的总会或总代会由农户组成，理事和监事作为具体工作人员由农户选举产生，为保障农户充分参与土地改良事业提供了基本的参与制度空间。在尊重改良区会员意愿的前提下，土地改良事业进展过程中的立项、筹资、施工及后期管护皆经过相应议事表决程序由全体会员来民主决断，则为实现农户充分参与土地改良事业提供了必要的程序步骤保障。 4．土地改良区的设施管护 其一，土地改良工作结束后，各种相应设施皆由土地改良区来管理维护。例如，第57条规定：“土地改良区在土地改良事业的工程结束的情况下，因其事业而产生土地改良设施时，必须管理其设施”。其二，土地改良区在管护相应设施过程中，还应就排水设施与农用地保护设施制定专门的管护规程，且得到所在都道府县的批准。例如，第57条第2款规定：“土地改良区要进行改良事业中农用排水设施或农业用地保全方面必要的设施管理情况下，必须依据农林水产省令规定的内容就相关事业实施的细则制定管理规章，并在相关事业实施前得到都道府县知事的认可”。其三，土地改良区还可根据实际需要自行针对排水设施实施必要整治。例如，第57条第4款规定：“土地改良区为确保相关农用排水设施的正常管理，要进行相关农用排水设施新建、管理、废止或变更等工程的情况下，须依照农林水产省令规定的内容，通过总会的决议制定农业集落排水设施整治事业规划及其它必要事项并得到都道府县知事的认可”。 综上所述，土地改良区有管护土地改良相应设施并经所在地方政府批准而制定相关管护规程的义务。在管护过程中，由相应设施的受益人来具体实施，较之政府的直接管护，其成本更低且在利益关联性的推动下管护效益会进一步凸显。 二、日本土地改良融资相关立法及其特点 土地改良事业的多元实施主体促成了多样化的土地改良融资渠道。《土地改良法》第36条第1-2款、第40条、第90条第2款、第91条第2款、第126条对土地改良事业的资金来源予以了具体规定。土地改良事业资金来源主要有：国家补助、融资扶持、征收金以及特别征收金。 1．国家补助和融资扶持是土地改良事业的主要融资渠道 一方面，国家补助的对象是土地改良事业所涉地方政府，都道府县之地方政府的补助对象则是土地改良事业具体实施者。例如，第126条规定：“国家在其预算范围内，依据政令规定的内容，就土地改良事业，若是都道府县自行进行土地改良的，则补助其所需经费的一部分；若是市町村以及其他实施者进行改良事业的，则补助都道府县给予实施者补助经费的一部分”。另一方面，以“制度金融”[7]的方式规定了国家对土地改良事业的优惠性融资扶持。例如，第40条规定：“土地改良区因进行土地改良事业的需要，可发行区债或是借款”。又如，附则第3条规定：“国家在一定的时间内，对都道府县就增补农业集落排水设施整治事业及其他土地改良设施的功能或是确保设施的合理管理而进行必要的设施等整治事业中与土地改良事业同步实施的工程，可以在预算范围内向其发放无利息贷款”。再如，附则第4条规定：“国家贷款的偿还期限为5年以内”。 2．征收金是土地改良事业的辅助融资渠道 土地改良区可对区域内的会员或因土地改良事业而获得利益的特定受益者，征收“水费”[8]等金钱或可用以冲抵的劳力、实物。例如，第36条第1项规定：“土地改良区依据章程规定的内容，为充当其事业所需经费，可以位于其区内的土地为准，对其会员征收金钱、劳力及实物。”劳力、实物必须是能以金钱换算的。又如，第36条第8项在第1项之外规定：“可根据章程规定的内容，在得到都道府县知事认可的情况下，可向因其进行的土地改良事业而获得利益的并且是农林水产省令规定的当事人，将其视为特定受益者，并以其获得的利益为限度，向其征收土地改良事业必要经费的一部分”。 3．特别征收金是土地改良事业的补充融资渠道 在各级土地改良事业实施过程中，土地改良区可向所涉土地超出土地改良事业规划预定用途的会员额外征收一定的金额。例如，第36条第2款规定：“当会员将位于土地改良事业实施有关地域内的土地用于土地改良事业规划中预定用途外时，可向其征收相关土地改良事业所需费用中与该土地有关部分的金额”。又如，第90条规定：“国家、都道府县或市町村，在对国营土地改良事业实施有关的地域内，当事人在相关国营土地改良事业的工程结束发布公告之日以后至经过8年的期间因将相关土地用于土地改良事业规划中目的以外用途的行为，可以从该当事人处征收特别征收金”。再如，第91条第2款规定：“都道府县或市町村，依据政令规定的内容，可以以条例的方式，对都道府县经营的土地改良事业实施有关地域内当事人的将相关土地用于都道府县进行土地改良事业规划中目的以外用途的行为，可以从该当事人处征收特别征收金”。 综上所述，土地改良事业的大多数建设成本由国家财政负担，剩余部分则由都道府县、市町村及受益农户三方来共同分担，建设成本具体负担比例根据工程性质、规模的不同而有所区别。其一，由国家来主导实施的土地改良事业一般都是跨区域的大型工程。“建设投资主要由国库负担70％，其次是该地区的都道府县和土地改良区负担。运行管理中，那些重要的、技术性要求高的工程，由国家管理，运行管理费由国库负担。”[9]其二，由都道府县来主导实施的土地改良事业一般都是位于所在地方辖区范围内，受其管辖的各种农业建设工程项目，如泵站、大型蓄水池等。“建设投资一般由国家补助50％，其余大部分由都道府县负担，小部分为土地改良区负担。运行管理中，那些重要的技术性要求高的工程，由都道府县管理，运行管理费由都道府县负担。”[9]其三，由市町村来主导实施的土地改良事业一般都是位于所在市町村地域范围内，资金、技术要求相对较低的简易工程项目，如水渠、小型蓄水池、灌排水管道、农村道路等。“建设投资主要由土地改良区负担，其次为国库、都道府县、当地市町村的补助，运行管理及费用都由土地改良区负责。”[9]土地改良区征收的资金主要用于灌排设施的运营、维护成本以及相关工作人员的工资、会议费、办公费等。 三、对中国农田基本建设立法的启示 可充分借鉴日本土地改良立法所蕴含的凸显公众参与和多样化融资渠道之特点，尝试从确立农田基本建设公众参与机制和完善农田基本建设资金运营机制这两个方面来厘清中国农田基本建设立法的指引方向。 1．确立农田基本建设公众参与机制 日本土地改良区大致确立了建管合一的土地改良事业运营机制，在该机制下所设立的土地改良区更多地近似于一种农民经济合作组织，从而强调所涉农户通过组建总会或总代会来行使改良区的各项事务。可参照日本土地改良区相关立法而确立中国农田基本建设公众参与机制相关规范设定，逐步引导农田基本建设区域所涉农民成立以农田基本建设及管护为核心事项的专业合作组织。该类农田基本建设合作组织的运营应强调从相应项目开展至后期设施管护皆以充分尊重所涉农民意愿为前提，以确保农民在农田基本建设活动中的话语权，而实现对该类活动的切实参与。 其一，基于“耕作者主义”[10]原则，该合作组织应以农田基本建设区域所涉农民为主要成员。该合作组织既可依据《中华人民共和国农民专业合作社法》等相关规范性法律文件向成员征收会费充作农田基本建设的辅助资金，还应完成农田基本建设相关设施的管护工作。 其二，成立农田基本建设合作组织应以充分尊重所涉农民意愿为前提。可结合“一事一议”[11]制度，在召开村民会议或村民代表会议时，本村18周岁以上村民半数参加或三分之二以上农户代表参加且出席人员过半数通过，并经地方政府相关职能部门审批通过，方可成立相应农田基本建设合作组织。 其三，农田基本建设合作组织的决策、执行、监督机构应经全体组织成员选举产生。具体工作人员应主要来自所涉农民，必要时可聘任符合一定资质要件的专业技术人员。作为农田基本建设项目权利人的所涉农民与项目有效运营的利益关联最为直接，以其为相关合作组织的运营主体能够确保该组织决策、执行过程的目的现实性与民主性。 其四，农田基本建设合作组织为农田基本建设工程相关设施的主要管护方。项目施工过程中及项目建设后的相关设施管护皆由合作组织来具体负责，合作组织亦可依法向成员征收相应的设备管护费用并根据设施运营的实际需求完成必要的升级改造。较之政府相关职能部门作为设施管护方，合作组织管护模式更具灵活性与实效性。 2．完善农田基本建设资金运营机制 日本土地改良事业的多样化融资渠道及相应的分级分类建设成本分担模式为相关事业的有效运营提供了相对充足的资金保障。可参照日本土地改良融资相关立法而完善中国农田基本建设资金运营机制相关规范设定，逐步确立契合中国国情的“征收新增建设用地出让金和有偿使用费、新增的千亿斤粮食产能规划田间工程资金、现代农业生产发展资金、政府财政投入、社会资本”[12]之农田基本建设多元融资渠道，并根据相关项目分级分类之不同确立差异化的农田基本建设资金运营机制，以确保有限资金下的最大运营绩效。 其一，国家级农田基本建设工程的资金来源可以中央财政投入为主、地方财政配套投入为辅，并以信贷等社会资本和农田基本建设合作组织自筹资金为补充。国家级工程一般指项目运营成本较高、建设周期3年以上或更长、技术难度较大、涉及多个行政区域及多种农田建设改造类型的农田基本建设工程。中央财政相关投入应优先保障该类项目，负担比例至少为工程建设成本的一半，地方财政配套投入比例根据各地财政收入状况之不同可设定为50%-100%。并将相关支出列入各级财政预算，强调把农田基本建设作为国家固定资产投资的重点领域，并确保投资力度不减弱、总量稳中有增。此外，还应统筹、引导政府土地出让收益等其他资金投入农田基本建设项目。资金缺额部分可“借助政策性金融机构拓展资金来源，辅以拓展商业性金融机构职能扩大金融资金来源，并由政策性金融机构监督运营”[13]以及其他补充渠道解决，其中合作组织自筹资金部分不能超过缺额资金的30%。 其二，县级及其以上地方农田基本建设工程的资金来源可以地方财政投入为主、中央财政配套投入为辅，并以信贷等社会资本和农田基本建设合作组织自筹资金为补充。地方级工程一般指项目运营成本适中、建设周期1年至3年、技术难度适中、涉及行政区域及农田建设改造类型相对简单的农田基本建设工程。地方财政相关投入应优先保障该类项目，负担比例根据各地财政收入状况之不同最高可至工程建设成本的一半，中央财政配套投入比例可设定为100%。资金缺额部分则通过补充渠道来解决，其中合作组织自筹资金部分最高可至缺额资金的一半。 其三，村镇级农田基本建设工程的资金来源可以农田基本建设合作组织自筹资金为主、地方财政配套投入为辅，并以中央财政配套投入和信贷等社会资本为补充。村镇级工程一般指项目运营成本较低、建设周期1年以下、技术难度较低、不跨行政区域及农田建设改造类型单一的农田基本建设工程。建设工程所涉区域内的农民为相应农田基本建设合作组织的主要成员，其自筹资金为该类工程建设的主要资金来源。地方财政配套投入可采取“民办公助”[14]的方式适当保障该类项目，负担比例根据各地财政收入状况之不同最高可至工程建设成本的30%。中央财政配套投入则采取“以奖代补”[15]的方式予以补贴，最高可至缺额资金的一半，剩余缺额资金则通过信贷等社会资本渠道来解决。 |
