摘  要：《行政程序规定》是“优化行政执法流程,促进法治政府建设”的重要航标,是法治政府建设得以施行的重要保证。《凉山州行政程序规定》（试行）的出台背景、过程、具体实施、取得的成效、创新与不足等都是值得研究的课题,通过凉山州以行政程序规范行政行为，证明行政程序的价值，展望依法行政乃至依法治国的前景。

关键词：行政程序；推进；效果

行政程序规定是有关行政程序的法律规范的总称,是行政法律关系主体在行政活动中应遵循的程序。在法治政府建设的进程中,《凉山州行政程序规定》（试行）（以下简称《规定》）应运而生。它主要是指导凉山彝族自治州（以下简称凉山州）各级政府依法行政、科学行政、民主行政,密切行政执法机关与管理和服务对象之间的关系,预防权力腐败,为规范政府行政行为,建设法治政府、责任政府、廉洁政府、诚信政府和服务政府提供制度保障。可以说,《规定》是目前中国行政程序规定版本中的一朵奇葩,不管是从其所涉及的内容、字里行间中,还是从其所渗透的法治思想与法治理念上都充溢着一种恢宏博大、奇姿纵肆的激情与张力,极具现实性、创新性与前瞻性,它是付诸实践并通过实践证明了的符合凉山州情的法治政府建设规范性文件。本文将重点从出台背景、过程、实施、成效、创新点及不足等方面予以介绍。

一、立足规范,精心制定《规定》

凉山州位于四川省西南川滇交界处,是我国最大的彝族聚居区,它是一个古老神秘而又闻名遐迩的地方,州府所在地西昌——自古以来就是通往云南和东南亚的“南方丝绸之路”的重镇,在民主改革前,这里还处于奴隶制阶段,过去泸沽湖畔摩梭男女实行走婚即“男不娶、女不嫁”,男女终身都在自己的母系家庭里,只由男子的“走”而实现他们的婚姻,至今还有部分残存。过去这里经济社会各方面发展相对落后,几乎没有行政程序规定的说法,更谈不上规范执法流程、建设法治政府的议题。

随着社会主义民主法制建设的不断发展和完善,凉山人沿袭相因、恒久不变的法制意识逐渐改变、法制观念逐步增强,政府法制建设工作不断提升并取得了瞩目的成绩。党的十五大报告第一次指出要把“健全社会主义法制,依法治国,建设社会主义法治国家”作为我国政治体制改革的重要目标,凉山州委、州政府积极响应党中央、国务院以及省委、省政府的号召,把依法治国、依法治州作为建好凉山的基本方略,从而使凉山人民在思想上实现了从“法制”到“法治”概念的跨越。党的十六大报告进一步细化法制建设工作,强调：“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势,加强立法工作,提高立法质量,到2010年形成具有中国特色的社会主义法制体系。”为贯彻落实十六大报告基本精神,凉山州相继出台了《凉山州人民政府制定规范性文件程序及备案审查规定》、《凉山州全面推进依法行政实施纲要五年规划》、《政府议事规则》、《凉山州行政问责办法》、《凉山州人民政府关于进一步加强依法行政工作的实施意见》等文件。特别是党的十七大报告用一个独立篇幅即“坚定不移发展社会主义民主政治”为题,集中阐述了社会主义民主法制建设,对“全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家”作了全面部署,关于法、法制、法治、权利、权益、权力、人权、物权、产权等论述分别出现在报告中,将很多经济、政治、文化、社会、外交问题都纳入法律范畴,这在历次党代会报告中是空前的,凉山州委、州政府坚决贯彻党的十七大报告精神,结合凉山实际,乘势而上、奋起探索。凉山近年来经济发展步伐较快,经济总量迅速上升排名全国少数民族自治州第一,财税收入排名四川省地市州第二,社会主义市场体系不断完善,社会各项事业全面发展,人民群众法制意识不断提高,优化再造政府流程,已经成为摆在州委州政府面前的一项重要而迫切的课题。也就是说,凉山人深深感到,原有的政府工作制度、政府运作流程有诸多制度与操作规程已不适应形势发展的需要,需要出台一种全新的与党的十七大报告基本精神一脉相承的适应社会发展需要的行政程序制度规范,以促进法治政府建设。建设法治政府,关键在于程序的合法和规范；打造服务型政府,关键在于政府工作效率和服务质量的提升,要通过对原有的政府运作流程重新设计、标准化建设,促进政府运作做到科学行政、民主行政、依法行政。为此,凉山州从2008年开始,即着手《规定》的调研、论证工作。历经近两年的考察、学习、调研、论证、评估,在广泛征求社会各界各阶层意见的基础上,起草了《规定》草案呈送中国法学会行政法学研究会审改,2009年5月经州政府常务会议审议通过并于2009年12月初公布,2010年1月1日正式实施。该《规定》共分3个部分,10个章节,176条,充分体现了行政程序制度的公开、公正、平等、效率、听证、回避、时效、说理、救济、理性等价值和原则。更为重要的是,该规定完全融合党的方针政策、十七大报告基本精神及凉山发展实际,具有浓郁的法治理念、现代法治精神,与中国特色社会主义理论浑然一体。

二、多措并举,强力推进《规定》实施

首先,毋庸置疑,作为一种制度出现必须运用于具体的实际工作环境中,必须用于实践并指导实践工作,在实践中予以改进、完善与提高。《规定》作为一种刚出台的、开创性的行政执法流程规定同样如此。凉山州把实施《规定》作为建设法治政府以及提升能力的重要举措,在全州政府系统大力推进实施。一是明确要求细化措施。州政府印发了《凉山州人民政府关于认真实施〈凉山州行政程序规定〉的通知》,要求全州各级政府及政府部门深入细致做好对《规定》的贯彻实施工作,围绕《规定》修改完善工作制度,搞好制度对接。二是加大宣传培训力度。州政府成立了专门工作领导小组,拨付专项工作经费用于《规定》的宣传、竞赛、调研、培训及配套制度建设；州政府法制办组织宣传队前往会理、盐源、木里等17个县（市）专门针对《规定》培训副科级以上领导骨干2 000余人；对州、县（市）政府行政机关工作人员进行了集中培训4 000人次；全州各县（市）还进行了集中统一宣传,1万余人次参与发放宣传资料与传单,与此同时还特意将2010年9月确定为《规定》专题宣传月,并举办了由全州各县（市）政府和州直部门共36支参赛队伍参加的《规定》专题知识竞赛活动,通过广播、电视、报纸等新闻媒体对竞赛活动予以广泛宣传。三是抓典型示范、以点带面。州政府选择了1市、2县人民政府和6个州政府工作部门作为《规定》实施的创建示范单位,及时推广示范取得的成功经验。同时将《规定》涉及的80余个行政程序制度分解落实交由17个县（市）政府和33个行政执法部门并以政府文件形式予以确认实施,取得了良好效果。

其次,任何一种制度在实施后都必定产生一定效应,效果好坏原因是多方面的,但关键是该制度要具备完善、先进、与时偕行、创新性等特性,否则是不会成功的。《规定》经过一年多来的实施,实践证明已经彰显出其对建设法治政府具有积极的推动作用,成效显著。

一是进一步完善和规范了决策机制。该《规定》健全了重大行政决策规则,规定了调查研究、专家论证、公众参与、法制办列席州政府常务会议负责合法性审查和集体研究等必经程序规范行政决策。仅2010年全州各级政府就已按照《规定》召开各类听证会议、集体决策800余次。

二是着力解决了行政执法中的热点难点问题。该《规定》通过在宪法、法律规定的范围内创设一系列的制度,解决了行政执法过程中的热点难点问题。比如：当事人权益代表制度,将代表人数额具体限定为“不超过5名”,解决了行政争议集体诉愿处理中的秩序问题；非法证据排除规则针对目前行政执法队伍整体素质不高的现状,对不具备“合法性”和“真实性”的七种行政执法证据以列举式排除,为正确处理法律事实与客观事实的关系,解决办案中多种价值的冲突与平衡、规避“钓鱼式”执法等社会问题提供了制度保障；协助调查补助制度为鼓励公民协助行政机关调查,给予了物质保障；典型案例比例原则示范指导制度防止了行政执法活动中滥用职权的情况；参照公务员管理单位和个人平等适用本规定制度将大量国情特色下的“超执法待遇”的队伍和人员同等纳入了执法监督。

三是健全了执法机制,保证了行政执法程序制度的生命力。在《规定》中,凉山州明确了行政首长决策职权制度,规定当行政首长的决定与会议组成人员多数人的意见不一致时需暂缓决定或不同意决定以尊重集体决策；明确了行政决策评估制度,通过对重大行政决策执行情况进行监督检查,来检验和评价重大行政决策效果好坏,及时调整行政决策；明确了关联审批履行不当问责制度,解决了依照法律、法规规定经过其他行政机关批准或者会同办理才能生效时的监管和责任问题；设立听证代表随机选择制度,防止了利害关系部门通过行政机关选择有利于其决策的听证代表形成“民意”误导政策,从而保障民主决策；优先送达行政执法文书制度,将“公告送达”作为最末一项选择送达的方式,避免了行政机关在参照民事诉讼法任选送达方式时,有的行政执法机关单一采用“公告送达”,造成管理混乱,侵害管理相对人利益的情形。

四是健全了柔性执法机制,使以人为本、高效便民的理念真正予以实现。该《规定》从以人为本原则出发,对违法情节轻微、经教育后自觉履行法定义务且未造成危害后果的,予以警告或不予处罚。为提高行政效率、提供有效便民措施,对行政执法事项和非行政许可事项,没有法定办理期限的,规定时限,实行限时办结制度；对内部行政事务（请示、报告、询问、答复、商洽工作等）施行承诺办结制度；对只需形式审查的行政执法事项和非行政许可事项,执行当场办理制度；对作出行政执法决定前,依法需要委托中介组织的,对中介组织的选择限定为事前有公开承诺办结期限的中介组织；对限定行政机关公布作出重大行政决策的时限为20日；建立规范性文件异议审查结果告知申请人的时限为政府法制部门收到来件之日起30日内。

五是创新行政执法监督机制,实施严格问责。通过行政执法监督协调工作机制,整合了政府法制、监察、人事等部门的监督职能；通过畅通州长书记公开电话、电话留言、手机短信、传真、电子邮件和网上提交接入方式、全天候24小时不间断地为公众提供服务（日均777个）,为公众表达诉求提供了无障碍服务,全年受理有效诉求达2 193件,同比增长6.45%。严格执行首长负责制度、限时办结制度、责任追究制度,完善行政效能制度体系,分别对因窗口人员疏忽大意未及时完成办结操作的11名直接责任人员进行了行政效能告诫,并取消2010年度评优评先资格,责令作出书面检查,起到了较好的警示教育作用。

六是推进政务公开。为了提高政府服务质量和效率,各部门在政务服务中心任命了窗口首席代表,对首席代表充分授权,明确其行政审批、审核上报及组织协调权。同时,对行政审批事项进行清理并在中心网站和办事窗口予以公示。除上述几项成效外,凉山州还将执行该《规定》纳入行政执法责任制评议考核内容,通过行政复议等工作对违反该《规定》的行政执法行为予以及时纠正,仅2010年就收到行政复议申请141件,同比增加14%；另外为稳步推进行政调解工作,充分发挥行政调解中心协调、控制、指导的功能,2010年全州共收到行政调解案件7 061件,办结6 178件,成功率达87%,较好地维护了社会的稳定。

总之,《规定》自实施以来硕果累累,取得了显著成效。

三、效果突出,《规定》的实施有力地促进了法治政府建设

《易·系辞》说：“穷则变,变则通,通则久。”提示了东方哲学的精髓,反映了炎黄子孙寻求变革求新的渴望。黑格尔说：“要是没有热情、没有创新,世界上任何伟大事业都不会成功。”创新既是一个历史范畴,也是一种时代精神。创新是一个民族进步的灵魂,是一个国家兴旺发达的不竭动力,也是融责任、勇气、方法、态度等综合素质于一身的具体实践,是一切工作能否取得进步的关键。凉山人民由于时代与环境等原因曾经思想保守、固步自封,缺乏开拓意识,而今随着改革开放及社会发展变化,思想逐步开放,创新意识、创新习惯、前瞻思维、赶超精神不断涌现,特别是在法制意识、法制观念、依法治国、依法治州等法制理念与行动上积极与全国乃至世界接轨,力争走在社会与时代的前列。《规定》就是在这样一种创新意识浓厚的环境下破茧而出的。那么该《规定》有哪些独到见解与创新之处呢？也就是说,该《规定》在深化行政体制改革,推进政府管理创新,解决当前行政管理和依法行政中的突出问题上有哪些突破与独到之处呢？

（一）创新行政决策机制,着力规范行政决策行为

行政决策是行政机关制定政策、立法、作出决议等具有普遍约束力的行为和针对重要行政事务作出具体决定的行为。历史经验证明,决策的失误是最大的失误,决策稍有不慎,就会造成不可挽回的损失。为防止决策前拍脑袋、决策中拍胸脯、决策后拍屁股现象,《规定》对重大决策程序事项进行界定,对部分重大事项,结合凉山州实际,进行金额限定。设计了调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体研究五个步骤,在重大决策的实施过程中实行“决策机关、执行机关和监督机关既相互分离又协调统一”的体制。在民主决策方面,建立了公众参与制度；在科学决策方面,建立了专家论证制度；在依法决策上,建立了合法性论证和审查制度；对于“红头文件”的管理,建立规范性文件“三统一”制度（统一登记、统一编号、统一公布）,从2010年元月1日起,对全州所有规范性文件宣布一律废止,尚需继续执行的由法制办统一审查、编号、公布后实施。还创新了着力解决“红头文件”过多过滥的具体办法：设立规范性文件定期清理制度,规定5年清理一次,并明确清理后应做出废止、失效、修改、继续执行四种处理情形；要求行政机关制定规范性文件必须采取多种形式广泛听取意见,必须经制定机关的法制工作机构进行合法性审查,必须由制定机关负责人集体审议决定,必须在政府规定的统一发布平台上公布等四个核心程序；需要修订的,按制定程序办理；为方便公众查阅,要求建立网上检索系统,公布经登记的现行有效的规范性文件和已经失效的规范性文件的目录,以方便公民、法人或者其他组织查询等。

(二)创新行政公开方式,着力建设阳光政府

行政公开是宪法规定的公民知情权在行政领域的重要体现,是党的十七大提出的明确要求。将行政权力运行的依据、过程和结果向公众和当事人公开,是保障公众和当事人的知情权,增进行政的透明度,体现行政民主,促进公众参与,加强对行政机关的监督和防止腐败的重要措施。《规定》明确规定公开的具体内容；规范公开的方式；建立违法行为登记公布以及阅览卷宗和说明理由制度等。在规范公开的方式上,规定了统一政府信息发布平台,并要求规范性文件、重大行政决策结果和《中华人民共和国政府信息公开条例》确定的其他应当主动公开的重点政府信息,必须在县级以上人民政府指定的政府网站上公布。县级以上人民政府及其工作部门制定的规范性文件未在指定的政府网站上公布的,不得作为实施行政管理的依据,对公民、法人或者其他组织没有约束力。在阅览卷宗和说明理由制度上,《规定》要求行政机关要建立健全行政执法案卷,公民、法人或者其他组织可以查阅相关案卷；行政执法决定文书应当充分说明决定的理由,包括证据采信理由、依据选择理由和决定裁量理由。

(三)创新行政运行、行政管理、行政监督方式,着力提高行政效能,增强政府管理能力,强化行政监督

在行政运行方面,一是理顺行政机关之间的关系。比如：规定了行政协助制度,规定行政机关在行政管理过程中,独自行使职权不能实现行政目的,或者不能自行调查执行公务需要的事实资料的,或者执行公务所必需的文书、资料、信息为其他行政机关所掌握、自行收集难以获得的,有权请求相关行政机关协助。被请求协助的行政机关应当及时履行协助义务,不得推诿或者拒绝协助。不能提供行政协助的,应当以书面形式及时告知并说明理由。二是为了解决执法过程中争权和推诿现象,对行政执法体制改革进行了规范。三是规定了办结期限。四是禁止不作为和缓作为等。在行政管理方面,一是重视行政合同、行政指导、行政调解、行政应急等在政府管理和服务中的作用。二是加强电子政务建设,提高政府管理能力。三是下移行政执法重心,减少执法层次。比如：要求与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动,依法应由下级行政机关能够自行决定和处理的行政事务,应当由下级行政机关自行决定和处理。四是建立高效、便捷、成本低廉的社会矛盾化解机制,进一步完善行政机关调处民事纠份制度等。在行政监督方面,主要制定了绩效评估制度；行政问责制度、责任追究制度以及对行政行为的效力形态问题进行了具体规定。比如：在绩效评估方面,《规定》要求县级以上人民政府加强政府绩效管理,逐步建立健全政府绩效管理体系,政府绩效评估应包括行政机关履行职责、行政效率、行政效果、行政成本等内容；政府绩效评估的标准、指标、过程和结果应通过适当方式向社会公开；政府绩效评估应当实行行政机关内部评估与外部评估相结合,采取座谈会、聘请监督评议员、组织公开评议等多种形式,广泛听取公众和社会各界意见,由公众和社会各界代表参与评估。

另外,该《规定》还创新了公众有序参与行政管理机制等,这里不一一列举。

四、精益求精,不断完善和规避《规定》的不足

制定和实施《规定》,在全国特别是市州级行政区中率先破茧而出,是凉山州在推进政府管理创新,在建设法治政府和服务型政府的探索中迈出的重要一步,并取得了一定成效。但不得不承认,问题与不足依旧存在,在一些制度条款规定上还有很多不完善之处,有些条款与凉山政府法制建设实际不尽吻合,未免显得有些操之过急,现实中还有些部门和人员法制意识和程序意识淡薄,在执行上尺度把握不一,影响了《规定》的实施成效,这都是在以后的工作中需要注意和改进的地方。

行政程序制度理性价值的实现不仅需要合理的程序设计,还必须有相应的对理性的崇尚、与之匹配的社会基础,有赖于国家治理模式、社会结构、法律机制和司法制度等的保障,否则,行政程序制度的理性价值也就永远只能是空想。凉山州行政程序制度的保障,比如司法等力量单薄,《规定》尚需上升至以民族自治立法形式来解决其与司法程序的衔接。也就是说,《规定》在优化行政执法流程上还需要根据实践情况不断修订、改进、完善,还需要认真学习借鉴国内外先进的法治政府管理经验,在上级党和政府的指导下,深入实践,认真总结,不断创新,以期取得更好的成效。

结 语

“集百家之长,毓一枝之秀”,是历史上各门学问与艺术取得新的突破、获得伟大成就的共同经验,《规定》也不例外。它是在尊重法治成果、借鉴前人及国内外行政执法流程、法治内容、形式和理念的基础上,结合凉山实际给予改造,注入新的内容探索制定出来的,具有极其丰富的创造性。该《规定》运用独立的新思维,贯通了多元结合的方面,一是从多方位、多侧面深层次地反思我国法制与行政程序的历史与现实；二是从法与中国实情及凉山经济社会发展实际相结合的新高度出发,制定了《规定》,成为中国地市州级政府行政程序制度建设先锋,具前瞻意识与创新思维,也是难能可贵的。当然,对《规定》中存在的问题与不足,要以辩证的眼光看待,去粗取精,去伪存真,吸其精华,去其糟粕,真正利用其合理之处,以崭新的姿态,以良好的政府运作机制打造人民满意的政府,为建设美丽富饶文明和谐的新凉山提供坚强的法治保障,从而为和谐社会、依法治国尽绵薄之力。