摘 要：建设服务型政府必须考虑保障服务相对人能够有效参与到程序之中。服务相对人公共服务程序参与权具有重要功能,在确定服务相对人公共服务程序参与权时,准确把握服务相对人的范围以及程序参与权的内容具有重要意义。当前,应该通过多种途径为服务相对人实现公共服务程序参与权提供法律保障。
关键词：服务相对人；公共服务；程序参与权；法律保障
在服务型政府建设中,服务相对人参与到公共服务中,这对于提高公共服务质量和服务相对人的积极性都具有重要意义。在当下中国,目前需要重在研究解决服务相对人公共服务的程序参与权。
一、服务相对人公共服务程序参与权的内涵和功能
服务相对人公共服务程序参与权是行政程序参与权在公共服务领域的必要延伸。服务相对人公共服务程序参与权是指公共服务相对人为了维护自身的合法权益而参与到公共服务程序过程中,就涉及到的事实和法律问题公开发表自己的主张,从而影响公共服务提供者作出有利于自己的公共服务决定的程序权利。服务相对人在公共服务中的程序参与权是服务相对人程序性权利的逻辑起点,是确保公共服务实体公正的重要保证。服务相对人公共服务程序参与权具有重要价值和功能。
1．保障人权功能。人权最初仅仅是消极意义上的公民自由权,用以排斥和拒绝国家权力的不当干涉。现代人权保障制度是以法律肯定公民的积极地位为前提建立起来的,人权保障沿着从承认个人自由、承认收益,再到认可参政权的轨迹发展起来的,参与行政权利是参政权的自然延伸。①在传统的行政管理中,作为管理者的行政主体与作为被管理者的行政相对人之间的地位是不对等的。随着行政管理体制改革不断深入,建设服务型政府必然要求政府从管理者转变为服务者,充分尊重公共服务相对人的程序主体地位。服务相对人在公共服务中一系列实体权利和程序权利也只有通过程序参与权,才能使这些权利成为现实和可能。服务相对人公共服务程序参与权实际上不仅为服务相对人提供了陈述意见、辩论的机会和场合,也为公共服务提供者提供了听取不同意见的机会,有利于科学、民主、依法作出决定或者决策,防止决策或决定的偏差和错误,起到保护服务相对人合法权益的目的。
2．促进沟通功能。服务相对人公共服务程序参与权有利于树立相对人的主体意识和参与意识,意味着相对人作为独立的和主动的权利义务主体,有可能通过具体的行为促使这一过程产生符合自己意愿的结果,有权按自己的自主意志发动行为、影响结果,而不是仅仅作为一个客体被动地由别人强行安排结果或者命运。②服务相对人公共服务程序参与权为服务相对人利益诉求表达提供了沟通渠道,而且通过服务相对人的直接参与,使得这种沟通更顺畅。在此过程中,服务相对人有权就公共服务提供者决策和决定所依据的事实和法律问题提出自己的主张,陈明自己的理由,并可以与对方展开辩论。不管最后的结果如何,通过服务相对人的程序参与都可以为服务相对人提供说理和情绪表达的机会。
3．维护公平功能。行政管理注重效率,但不能忽视公平。服务型政府是为社会公众提供优质高效的服务,那么公正问题自然显得很重要。缺乏公平的公共服务是不能持久的,也会因为这种服务提供得越多,制造的矛盾和纠纷也会越多。特别是在服务型政府建设中,保证公共服务均等化是服务型政府应该解决的重大问题。关于公共服务的公平,可以通过与需求相关的公平,主要是指基本公共服务资源分配的能力,以及与服务可获得性相关的公平,主要是指对基本服务资源平等利用的机会这两个方面体现出来。③前者叫平等获得,后者叫平等利用。因此,无论是对于公共服务的分配还是对于公共服务的利用,都需要服务相对人的程序参与。在相对人参与公共服务决策和决定中,公共服务提供者严格遵守相关程序,由于服务相对人发表意见、辩论等活动均在公务服务提供者、服务相对人同时参与的情况下进行的,使决策和决定建立在充分论证与理性思考的基础上,在一定程度上确保了决策和决定的实体公平。通过服务相对人参与公共服务过程,将公共服务的决策和决定过程置于相对人的监督之下,增强了决策和决定的透明度,公共服务提供者在决策和决定时不得不考虑服务相对人这种外在制约力量的存在而公正地作出决策和决定,从而保证决策和决定的结果公平。
4．化解纠纷功能。服务相对人参与公共服务程序有利于促使服务相对人形成认同公共服务决策和决定的心理基础。④公共服务程序参与权的享有和行使,有助于提升服务相对人对程序制度内容及其运作的信赖度、信服度和接纳度。⑤服务相对人参与公共服务活动的特有功能就在于公共服务提供者通过保障服务相对人公共服务程序参与权,引导服务相对人在参与公共服务时能够以理性、合法的方式表达自己的意愿和要求。服务相对人参与公共服务决策和决定的过程,既是发表意见、提出要求的过程,也是情绪得到有效宣泄的过程。服务相对人参与公共服务决策和决定程序的主动和自愿性表明参与已得到有效的落实,即使公共服务决策和决定对其不利,心理上也有了较为充分的预见和承受准备,减少了与公共服务提供者之间的摩擦,从根本上减少社会不安定因素,因而提高了行政效率。通过服务相对人公共服务程序参与,有利于从源头上预防和化解公共服务决策和决定可能引发的矛盾和纠纷,对于维护社会和谐稳定有着不可替代的特殊作用。
5．教育引导功能。公共服务提供者通过服务相对人对公共服务决策和决定的程序参与,完全可以把服务相对人参与公共服务决策和决定过程作为政策解释、法律宣传的过程。服务相对人的程序参与有利于充分发挥公共服务提供者的政策宣传作用,扩大政策和法制宣传效果。在服务相对人参与公共服务决策和决定程序中,公共服务提供者和服务相对人在整个参与过程中通过充分的沟通交流,有利于不同的群体获得不同教育效果。作为公共服务提供者,可以通过服务相对人的程序参与,充分听取服务相对人的意见和社会需求,从而确保决策和决定能够尽可能地满足社会公众的需要；作为社会公众,通过程序参与,可以充分了解公共服务决策和决定的事实和法律依据,增强对公共决策和决定的可预见性,从而对今后生活产生教育引导作用,能够积极主动地配合公共服务提供者各项工作。
二、服务相对人公共服务程序参与权的基本内容
确定服务相对人公共服务程序参与权必须考虑我国国情和发展阶段,要充分考虑公共服务提供者具有保障服务相对人公共服务程序参与的能力、机会、权利,这也是解决需要与可能、理想与现实、公正与效率的问题。能力问题是首要问题,公共服务提供者如果不具备保障服务相对人公共服务程序参与权的能力,即使通过法律规定下来,也是行不通的,也很难实施。机会问题是分配正义的问题,服务相对人参与公共服务程序并非意味着全体服务相对人的程序参与,这是不现实的,因此公共服务提供者在有能力保证服务相对人参与公共服务程序时,要确定在什么广度和深度上保障服务相对人有机会接近和参与公共服务。权利问题是法律问题,也是公共服务提供者的法律责任问题,一旦服务相对人公共服务参与权通过法律规定下来,这种权利就应当加以保障,否则公共服务提供者就要承担相应的法律责任。因此,确定公共服务提供者保障服务相对人程序参与权时,必须与国家经济社会发展、依法治国进程相适应,提高制度设计的可行性。
（一）服务相对人的涵义及分类
如何确定服务相对人的范围,这是保障服务相对人程序参与权的关键。所谓行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人,即行政主体行政行为影响其权益的个人、组织。⑥服务相对人也就是在公共服务法律关系中与公共服务提供者相对应的另一方当事人,即公共服务行为影响其权益的个人、组织。从有关法律规定和实践来看,服务相对人主要包括以下几类：
1．公共服务行为的直接相对人,也就是公共服务提供者公共服务行为的直接对象,其权益受到公共服务行为的直接影响,比如行政许可、行政给付的申请人,行政合同的另一方当事人,以及行政奖励的对象等。
2．与公共服务行为有利害关系的个人、组织。是否与公共服务行为具有利害关系,是确认服务相对人主体资格和公共服务对象范围的一个重要条件。《行政许可法》第36条规定：“行政机关对行政许可申请人进行审查时,发现行政许可事项直接关系他人重大利益的,应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”因此,公共服务提供者审查中发现公共服务事项直接关系到第三人重大利益的,决定的作出会对第三人的利益产生影响,应当在合理期限内,及时告知利害关系人,给予申请人、利害关系人以充分表达自己意见并为自己辩解的机会。
3．社会公众。《政府信息公开条例》第9条第2项规定,需要社会公众广泛知晓或者参与的政府信息应当主动公开。因此,该项规定事实上把公共服务的对象范围从直接权利人或者利害关系人扩大到社会公众。因此,在特定情形下,社会公众也会成为公共服务提供者的公共服务相对人。
（二）服务相对人参与权的内容
1．知情权。又称为知的权利、知悉权、资讯权、信息权或了解权,是指知悉、获取信息的自由与权利,包括从官方或非官方知悉、获取相关信息。掌握公共服务信息是服务相对人参与公共服务程序的基本前提,服务相对人享有知情权以及程序的参与权是公共服务程序公正的基本要求。由于受专业化与层级制的影响,公共政策相关信息在公民与公共管理者之间的分布是不对称的,不充分或不完备的信息条件从客观上制约了公民参与的实际能力。⑦一旦出现公共信息不完备的情况,公共利益的边界也就变得模糊不清,利益相关者的范围也难于确定。作为服务相对人除了知情外,还应在符合参与公共服务程序的法定条件下,有权获得公共服务提供者通知其参与公共服务程序的权利。因此,公共服务提供者应该主动或者依申请公布有关公共服务信息,有义务在法定期限内以适当的方式通知服务相对人参与公共服务程序,确保服务相对人在知情的基础上更积极、主动、有效地参与公共服务程序。
2．陈述权。陈述权是服务相对人就公共服务决策和决定所涉及的事实和依据向公共服务提供者陈述自己观点和主张的权利。服务相对人是公共服务的直接接受者和参与者,通过保障服务相对人充分行使陈述权,有利于服务相对人维护自己的合法权益,也有利于公共服务提供者在作出决策和决定时集思广益,促使行政决策和决定科学、合法、合理。在行政许可的申请过程中,申请人有权说明取得许可的理由、依据和事实,与申请的行政许可有利害关系的第三人有权说明不应当批准申请人的许可申请的理由、依据和事实。服务相对人在行使陈述权时可以采取书面及口头等形式进行,公共服务提供者不能单方面决定服务相对人必须采取何种方式行使陈述权。当服务相对人因正当理由不能直接参与程序行使陈述权时,可以委托代理人代为行使。
3．申辩权。申辩权是申述理由、加以辩解的权利。在公共服务中,服务相对人针对公共服务提供者作出的不利于己的决策和决定,依据其掌握的事实向公共服务提供者提出反驳,以减轻或者取消对其不利的决策或决定。在行政许可的申请过程中,当事人有权对行政机关及第三人提出的不利于申请人获得批准的理由、事实和问题等进行解释、说明、澄清和辩解。应当说,服务相对人享有陈述权、申辩权是公正原则的体现,有利于公共提供者作出公正决策或决定。
4．申请权。服务相对人为维护自己的合法权益向公共服务提供者提出请求参与公共服务程序的权利。服务相对人行使申请权是某些公共服务程序启动的重要条件,主要表现在以下几个方面的权利：一是申请听证权利。听证是公共服务提供者作出行政决策和决定前给予服务相对人就重要事实表达意见的机会,通过公开、公正、民主的方式达到公共服务目的的程序。二是申请回避权。服务相对人如果认为公共服务提供者有需要回避情形的,可以申请该提供者回避,从而消除服务相对人对程序结果的不公正怀疑。三是查阅卷宗权。由于公共服务决策或决定会形成卷宗,而这些卷宗往往是公共服务决策和决定的依据,与服务相对人的权益有着密切关联。因此,服务相对人通过行使查阅卷宗的权利,有利于其更好地主张权利。四是请求救济权。服务相对人如果对公共服务提供者的服务行为不服的,可以行使一系列的法律救济权,比如申请行政复议、行政诉讼、行政赔偿等请求权。
（三）服务相对人参与权的限制
世界上没有绝对的权利,权利总是相对的,服务相对人公共服务程序参与权也不例外。“在我们的社会里,让每一个可能对他们造成重要影响的重要裁决程序的每一个重要阶段都参与进来,这几乎是不可能的。”⑧服务参与人公共服务程序参与权必须与我国国情和社会发展相适应,如果追求无限制的参与,只会导致行政权运作失衡,正常的公共服务秩序则难以为继。⑨因此,服务相对人公共服务程序参与权的发展应该是渐进的,以便契合经济社会发展衍生的条件和需求。从总体而言,服务相对人公务服务参与权受到以下限制：
1．经济社会发展水平。公共产品、公共服务都必须有赖于经济发展和社会进步的基础。经济不发展,政府即使希望提供更多的公共服务和公共产品,也无能为力；社会不进步,政府即使提供了大量公共服务和公共产品,社会公众也不会有效享有。
2．制度供给程度。制度是稳定的、受尊重的和周期性发生的行为模式。服务相对人程序参与权只有通过制度确立下来,这时的权利才有制度保障,在行使时才具有可预见性。目前,服务相对人参与公共服务政策制定的权利和身份没有得到明确的规定,公民参与的内容、方式方法、步骤等都没有严格的规定,缺乏一套详细的、操作性强的参与程序。公民的参与往往是无序参与、盲目参与,相应地,就得不到政府的积极回应,进而导致公民参与热情的丧失,影响公共政策的制定。⑩
3．观念意识状态。由于受传统“官本位”思想影响,作为公共服务提供者的行政人员官僚主义思想依然存在,不从实际出发,不了解民情,不顾及公民的参与权。作为服务相对人的公民由于传统观念的影响,主体意识较差,严重缺乏公共精神和公共意识,把制定政策看成是政府的事,被动接受政府的政策,而不能以主人翁的身份去积极参与政策制定。
4．操作程序设计。在具体设计服务相对人参与公共服务程序时,对于一些客观指标的限定也会影响服务相对人的参与权。一是参与时间。服务相对人从什么时间开始介入公共服务程序,这个启动程序始点不仅会影响服务相对人参与的广度和深度,也会影响公共服务效率。二是参与机会。服务相对人参与机会越多,获得服务信息也会越多,对公共服务提供者的制约也会越强。反之,服务相对人参与机会越少,公共服务提供者受到的限制也会越少。三是参与范围。多大范围上的服务相对人可以参与到公共服务程序中去,在同样范围内可以参与公共服务程序的人数,这些也会影响到程序参与权的有效行使。四是参与程度。程度是服务相对人参与权中最重要的要素,程度的深浅直接决定着参与权的效果,参与程度应该满足充分性和目的性的要求。⑾五是参与方式。服务相对人以何种方式参与公共服务程序中,参与方式的不同给服务相对人参与公共服务程序的便利程度也就不同,也会对行政成本产生影响。对于服务相对人而言,可以希望采用书面、口头以及其他任何便利形式,而对于公共服务提供者来说,方式尽可能单一,这样便于管理,节约成本。
三、服务相对人公共服务程序参与权的法律保障
服务相对人公共服务参与权是实现服务相对人程序权利乃至实体权利的逻辑起点,因而只有服务相对人公共服务程序参与权得到切实保障,才能实现服务相对人的其他程序权利。
（一）加大行政程序立法力度,确认和保障服务相对人公共服务程序参与权的实现
目前,我国宪法虽然规定了公民享有参加国家各项事务管理的权利,也规定公民对国家机关和国家机关工作人员享有建议权、批评权、控告权,这些权利的实现必须固定在具体的制度中。服务相对人程序参与权是现代行政程序理念的具体体现,我国目前还没有制定《行政程序法》,这不能不说是一个遗憾,不过可喜的是一些省份尝试着制定行政程序规定,比如湖南省政府制定的行政程序规定对于保障服务相对人参与公共服务程序还是非常必要的。
（二）大力推进政府信息公开,努力保障服务相对人公共服务程序参与的知情权
在服务型政府建设中,政府治理的公开性和透明度至关重要,没有公开性就没有透明度,更不用说建设服务型政府。政府信息公开是服务相对人参与公共服务程序的前提,政府信息公开的程度决定了服务相对人参与公共服务的程度。《政府信息公开条例》规定了政府信息公开主体的特定性和广泛性,规定了“公开是原则,不公开是例外”的法治原则,规定了信息公开的方式和程序,信息公开的审查、监督和保障制度。政府信息公开有利于构建阳光政府、法治政府和责任政府。
（三）进一步转变政府职能,切实提高服务相对人公共服务程序参与意识和能力
服务相对人参与公共服务程序的效果如何,制约因素很多,但参与者的能力和公共服务提供者对参与的态度与反应,是问题的关键所在。必须处理好政府与市场、行政权力与公民权利的关系，转变公共服务提供者的观念,从“管制型”、“统治型”观念向“服务型”观念转变,明确服务相对人在公共服务程序中不再是从属于公共服务提供者,而是作为一个独立主体通过行使公共服务程序的参与权来制约公共服务提供者的权力,为服务相对人参与公共服务程序奠定基础。
（四）建立程序救济制度,保障服务相对人行使公共服务程序参与权
无救济,就没有权利。长期以来,在“重实体,轻程序”观念影响下,一些影响甚至侵害服务相对人公共服务参与权利的行为没有得到及时监督和纠正。应当说,参与程序是行政程序的一部分,侵害了服务相对人公共服务程序参与权自然是一种程序违法,理应受到监督和纠正。对于侵害服务相对人公共服务程序参与权的行为,服务相对人可以通过申请行政复议或者提起行政诉讼来寻求救济,从而保障其程序参与权的有效行使。
注释：
①方洁：“参与行政的意义——对行政程序内核的法理解析”, 载《行政法学研究》2001 年第1 期。
②张晓光：“行政相对人在行政程序中的参与权”, 载《行政法学研究》2000 年第3 期。
③丁元竹：《中国社会建设战略思路与基本对策》, 北京大学出版社2008 年版, 第99 页。
④章剑生：“论行政相对人在行政程序中的参与权”, 载《公法研究》2004 年版, 第55 页
⑤杜睿哲：“论当事人的程序参与权”, 载《兰州大学学报》（社会科学版）2002 年第1 期。
⑥姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》, 北京大学出版社、高等教育出版社2005 年版, 第160 页。
⑦唐琴, 刘金程, 王建容：“公共政策中公民参与的经济分析”, 载《西南民族大学学报》2009 年第11 期。
⑧陈瑞华：“通过法律实现程序正义——萨默斯‘程序价值’理论评析”, 载《北大法律评论》1998 年第1 卷, 第197 页。
⑨方洁：“参与行政的意义——对行政程序内核的法理解析”, 载《行政法学研究》2001 年第1 期。
⑩张杰：“公民参与地方政府公共政策制定的制约因素及对策分析”, 载《世纪桥》2009 年第9 期。
⑾张晓光：“行政相对人在行政程序中的参与权”, 载《行政法学研究》2000 年第3 期。
本文原载于《行政法学研究》2011年第1期
