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林鸿潮:重大行政决策社会稳评体制的批判与重构

林鸿潮| 时间: 2018-10-26 12:52:20 | 文章来源: 《行政法学研究》2018年第3期



【摘要】 由于重大行政决策的社会稳定风险评估长期以非法治化的方式运作,且对其性质定位错误,导致稳评的体制架构十分混乱。稳评在本质上并不是一种科学决策机制,而是一种特殊的公众参与机制,基于稳评报告进行的决策属于政治判断而非科学结论。从这一性质出发,地方政府在稳评中可能扮演的三种不同角色应当得到清晰的界分;稳评的具体实施应当委托给第三方机构,且第三方参与稳评的独立性必须得到完整的保障;维稳办在职能上应当被定位为政府实施社会安全管理的决策辅助机构。 
【关键词】 行政决策;社会稳定风险评估;体制; 公众参与

  一、问题的提出:“灰色”的稳评和混乱的体制
  社会稳定风险评估,简称稳评,从2005年从四川遂宁开始试点,至今已经实施了12年,在法律上却一直带着灰色调,当社会学和公共管理学界讨论得热火朝天、高潮迭起的时候,法学界却对它欲言又止、讳莫如深。一个有趣的现象是,在2017年6月国务院对《重大行政决策程序暂行条例》公开征求意见的时候,征求意见稿中的几乎每一项制度都引发了法学家们的浓厚兴趣,唯独对稳定这一项绕道而行。究其原因,笔者认为应在以下三点:
  首先,稳评服务于维稳,而维稳本来就是法治机制缺失导致的“溢出物”。稳评在中国的出现和“社会影响评价”“社会风险评价”等社会治理机制在西方的发展有着不同社会背景。西方国家由于20世纪工业化时代片面追求经济高增长,忽略了对生态资源和社会环境的保护,造成贫富阶层对立、种族隔阂等严重社会问题,从上世纪60年代前后开始关注公共项目的社会影响,其核心在于解决重大公共决策、公共工程所产生的社会效果如何符合社区、非政府组织和社会公众的合法期望,从而消减社会冲突。社会影响评价源出环评,但其考虑的因素更加广泛,包括人口特征、社区和制度化的结构体系、政治和社会资源、社区和家庭的变化、社区资源等。[1]“虽然社会学家以及其他学科专家在过去的几十年已经对各种‘影响’有所研究,但是到70年代,作为对新环境立法的回应,社会影响评价领域才开始真正兴起。”[2]社会影响评价的概念经过多个阶段的发展最终扩大为:“分析所有对人类有影响的社会及文化因素的任何公共及私有行为,对他们的生活、工作娱乐及相关活动的影响。”[3]而在中国,稳评所评的是公共项目对社会稳定的影响,对其他社会因素的影响一概从略,其服务于国家统治目标的色彩十分明显。“中国社会稳定风险源于传统意识形态和社会控制机制的失效和新的社会控制机制如法治尚未真正建立。这种失效是两个方面的合力作用的结果:一是旧的正义标准的失效所导致的原有制度设置的问题化和非正当化,二是改革开放之后产生的新问题在原有制度设置下得不到解决”。[4]当前的中国还处于剧烈的社会转型期,法治化的进程和日益高涨的公民权利意识之间的差距并非短时间内所能弥合,法治和稳定之间张力的持续存在是国家发展过程中难以迅速逾越的一个阵痛期。维稳恰恰是这一背景下国家实施社会控制的“治标不治本”的手段,而稳评又被寄希望为一种可以提升维稳效能、降低维稳成本的“科学化”机制。由于维稳机制长期以来表现的非法治化倾向,人们很难奢望新兴的稳评反而能回到法治的轨道上运行。
  其次,较低的规范化程度使稳评被长期神秘化。无论人们如何看待稳评和法治之间的关系,主管部门一直致力于推动稳评的规范化和统一化,但至今收效甚微。2012年,中办、国办出台的《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》(中办发[2012]2号,下称“中办2号文”)是稳评领域迄今为止实际位阶最高的政策文件,但具体内容至今保密,外界只能窥其一鳞半爪。国务院部门制定的稳评类规范性文件也以保密居多,公开者寡。在地方上,关于稳评的规定几乎是清一色的低位阶规范性文件,到目前仅有四川省政府出台了唯一一部规章(2010年的《四川省社会稳定风险评估暂行办法》,2016年修改后名称删去“暂行”二字)。2017年6月的《重大行政决策程序暂行条例》(征求意见稿)虽然明确提出了对“社会稳定”的风险评估,却自始至终将稳评和早已成熟的环评合并规定——尽管两者性质迥异——对于稳评中的特有制度避而不谈或大而化之。如此“犹抱琵琶半遮面”导致稳评的规范性程度一直停留在低水平,成了行政决策程序中最神秘的一环。
  最后,党内机构作为主管部门使稳评的性质更加模糊。稳评主要适用于重大行政决策,是毫无争议的行政事权,但从全国范围内来看,其主管部门维护稳定工作领导小组办公室(简称维稳办)却是隶属于同级党委政法委的办公机构,只有极少数地方实际上内设于同级公安部门之内。这样的体制架构使人疑窦丛生,由一个党内机构主管重大行政决策的某一环节,是意味着该机构代表同级党委对决策过程实施监督吗?还是代表同级党委参与决策过程?抑或就是直接“以党代政”呢?由于对维稳办的性质和职能的难以描述,不少地方稳评的规范性文件干脆将其彻底隐去,而该机构事实上仍在稳评中发挥着至关重要的作用,“隐身”的主管机构为稳评又平添了几分神秘色彩。 主管机构的特殊性本身又是导致稳评的相关立法迟迟难以推进的重要原因之一,偶尔像《重大行政决策程序暂行条例》(征求意见稿)那样走上前台,也不得不跟环评“混搭”,以淡化“党管稳评”的色彩。
  整个稳评制度设计和运行的不规范、不透明、不统一严重制约了其运行效果,如同一架结构拙劣的机器在杂乱无章地高速运转。稳评之“乱”在体制架构上体现得最为淋漓尽致,而一项制度得以长期存续并实现效能的基础又恰恰需要稳定合理的体制架构。“稳评主体是稳评体制中的核心要素。稳评主体间权责的分配关乎稳评主体赋予权力、履行职责、承担责任的重要问题,极大地影响着稳评主体在重大项目评估过程中的协调配合,对评估事项的绩效评价、责任追究等。”[5]要规范稳评主体间的权责关系,就必须“通过法律形式对评估主体、责任主体和监督主体及其相互关系进行明确。以法律形式对评估主体、责任主体和监督主体及其相互关系进行明确规定,并对其各自的责任进行严格规范和约束,以切实做到程序合理、权责匹配。”[6]但事实恰恰相反,现行规范对稳评体制的架构含混不清又相互抵牾、漏洞百出。
  稳评中的“评估主体”(在某些地方被称为“责任主体”)一词可能是迄今为止在所有的行政规范性文件中被定义得最为混乱的概念。由于最高指导性文件中办2号文对评估主体语焉不详,制度留白过多,造成地方上对基本概念的定义各行其是,迟迟难以形成统一的话语体系。简单梳理现行规范可以发现,当它们使用“评估主体”一词时,可能有11种不同的含义,当它们使用相近的“责任主体”一词时,可能有4种含义,合计有15种含义。如果我们遵循这些文件中的定义,当我们提及“评估主体”一词时,就必须对其所处的语境做出十分严格的界定,脱离了这个语境,它所指的将完全是另外一个迥异的对象。而当我们认为自然而然地把“评估主体”和“责任主体”理解为同一个对象时——毕竟在通常的法律语境下,前者是从积极角度而后者是从消极角度来指称同一对象的,我们发现有时确实如此,有时又并非如此。我们不难想象,用这些歧义丛生、闪烁不定的词汇所描述出来的体制架构及其衍生的权责关系将是如何的混乱不堪。
  尽管与稳评有关的主体被定义得如此混乱, 但我们通过仔细的辨析仍然可以提炼出这个体制的一般架构。除了少数由高层级机关实施的重点决策之外,大多数地方的稳评是在这样的体制下运行:稳评的负责者通常是政府的一个部门,具体组织实施评估工作并编制稳评报告的是该部门中的某个机构。报告编制完成之后,这个部门经过初步审查送给同级党委维稳办进行形式审查,审查通过之后提交给此事项的决策主体,而决策主体可能是本级政府,也可能是这个部门自己。这就在政府内部的科层体系之内形成了一个封闭的循环,基于下级对上级行政目标的服从,我们很难想象一个部门会违背政府的决策导向去评估,而这个部门的下属机构又会编制出一个不符合上级意图的评估报告来,更何况有的时候这些主体还互相重叠在了一起。真实的运作过程一般都是决策在前,然后再进行稳评,把稳评当作决策后补充进行的一个程序“走一走”,而极少把稳评真正当作决策前的依据,更遑论“重要依据”。[8]如此一来,稳评就失去了为决策的正确做出提供有力参考的价值,全能政府、执行不力以及法律监督的风险随之而来。[9]稳评各部门之间权力和职责交叉,风险界定难以清晰,责任倒查过程中各部门之间相互推诿,造成评估责任追究难的问题。[10]
  尽管实践中的某些做法对这个封闭的链条似乎有所突破,比如委托第三方编制稳评报告,但这些第三方机构大多附庸于作为评估主体的政府部门,并无独立性可言。相反,第三方接受委托获得收益,认认真真走了过程,评估主体既拉来了一个挡箭牌,又乐得轻松,双方心照不宣、各得其所。这就是典型的虚假治理,虽偶有收效但多属徒劳。也许在某些时候,政府规制会给一般公众带来一些有益的因素,但这并非政府规制实际的初衷,它充其量不过是规制的意外结果而已。[11]
  研究者对于改造当前的稳评体制的必要性、迫切性是有共识的,但既有成果所提出的对策却往往不得要领,其根本原因在于对稳评的定性出现了偏差。想要对稳评体制进行合理重构,就必须重新辨清稳评的属性,特别是明确其在重大行政决策程序中的定位。
  二、稳评性质考辨:假“科学”和真“参与”
  从2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定“实行依法决策、科学决策、民主决策”开始,行政决策就被提炼为依法、科学、民主三原则,各种行政决策程序都在“三者必居其一”的框架下定位。稳评自然不属于依法决策的范畴,那么到底属于科学决策还是民主决策呢?通说认为属于前者,其最有力的理由是,《法治政府建设实施纲要(2015-2020)》在论及风险评估时将其放在公众参与(民主)之后、合法性审查(依法)之前,又和专家论证(科学)一并规定,非属于“科学”而何?《重大行政决策程序暂行条例》(征求意见稿)基本上也做此安排,“风险评估”一章紧随“专家论证”之后而在“合法性审查”之前,还将稳评和环评并列,而环评的科学属性又是确凿无疑的。应该说,规范意义上的“稳评”确实被定位为了一种科学决策机制。但是,这种界定很可能只是一种望文生义、被“评估”二字自带的“科学”光环所干扰而带来的误会,当人们习惯性地把稳评和环评归为一类时,这种误会就更容易发生。探究稳评的属性还要从其评估内容说起,在现行规范和实践操作中,稳评的内容包括五个方面:合法性评估;合理性评估;安全性评估;可行性评估;可控性评估。[12]按照字面含义理解,除了可控性评估实际上是建立在前四项评估结果上的一种结论性判断外,其余内容和行政决策中的其他程序大多是重叠的。比如,合法性评估看起来和通常由政府法制机构实施的合法性审查很像一回事,但如果真是一回事的话,稳评中的合法性评估结果一定是极不可靠的,因为大量的稳评是由工程咨询机构实施的,但没有人会认可其具备法律专业能力。再如,在行政决策对象是某个公共项目时——大多数情况下就是如此——合理性、安全性、可行性评估在项目的可行性研究报告中就已经完成了。事实上,绝大多数地方在实际操作中也并不把这些已经完成的工作重复一遍,而是采取了另一种截然不同的路径,就是在行政决策的利益相关群体中就他们对决策事项合法性、合理性、安全性、可行性的看法进行调查,从他们对这些因素的看法中判断其对决策事项的认可程度,进而判断该程度是否可能影响社会稳定,以及这种影响是否可控——比如某类利益相关者是否因强烈不满而可能制造群体性事件或网络舆情事件。换言之,稳评就是对决策利益相关者进行的态度调查和压力测试,与其说是一种科学方法,毋宁说是另一种公众参与机制。在此前的研究中,研究者已经普遍意识到稳评所具有的参与属性,认为“稳评要求建立多元参与的共治共享机制。积极主动地将更多专家、利益相关者和公共传播媒介体纳入‘稳评’全过程或关键节点,发挥民主协商的作用。”[13]“在风险规制中专家所遭遇的信任危机,表明通过专家理性模式实现的决策合法化模式具有内在缺陷,必须辅之以充分的公众参与模式。”[14]
  “具有建构主义倾向的参与式评估模式很好地弥补了分析式评估模式的缺陷,将受影响群体纳入评估的整个过程中,以‘少数人对话’的形式实现‘真正的民主’。”[15]但这样的认识仍建立在稳评主要是一种科学方法的基础上,对参与的重视只是为了进一步增强评估效果,或者为了修正单纯科学理性的不足和偏差。这显然不够彻底,在笔者看来,稳评并非由于参与而变得更加有效,而应该说,稳评本身就是一种参与机制。
  首先,稳评建立在对人们的主观态度感知的基础上,而这种态度只有在参与过程中才可能表达出来。所谓风险,指的是发生某种违背人们期望的消极后果的可能性。在其他风险评估如环评、灾害风险评估、事故风险评估中,都可以使用某些客观指标对这种可能性加以计算。例如,灾害风险评估可以通过致灾因子的历史概率和强度、承载体的暴露几率和应对能力等指标来计算。[16]但这些方法在稳评中是无法使用的,稳评所需要了解的是利益相关者对决策事项抱持的态度,以及基于这种态度采取对抗措施的可能性和强度。评估者想要了解这种态度,就必须给利益相关者提供某种表达机制,其表达的过程本质上就是一种参与,它和通常所说的公众参与的差别在于后者公开进行且依靠说理,稳评则可能受到某种匿名机制的保护且只表达直观感受。以决策的合理性为例,听证代表需要理性陈述自己的利益所在并力图证明其正当性,而稳评中的被调查对象只直接表达自己的获得感或被剥夺感,不管这种感觉是否于理有据,对评估结论都具有意义。
  其次,稳评结果的可靠性低且保持的时间很短。技术性评估在保证方法正确的前提下,其结论是比较可靠的,理论上可以无限接近于真实,而且在外界客观条件没有重大变化的情况下,这种可靠性会持续很长时间,这也是此类评估具有科学性的重要原因。稳评的基础则是公众的主观感受,“受影响群体总是以个体生活和观察经验以及受害者的方式去界定风险”,[17]“他们并不具有专家所具有的系统性的目的/工具理性取向的专业知识,一般只具有某些通过归纳而得到的经验判断。”[18]这种经验判断是很不稳定的,很容易因时过境迁而发生改变,而可能引发这些改变的因素本身又是复杂且易变的。加上中国地区环境、发展状况异常复杂,不同区域由于自然地理、人口态势、经济发展、民族宗教等因素的不同,影响地区稳定的风险源、监控域、着力点也会有不同。[19]这进一步影响了稳评结论的可靠性。我们很难说这样一种机制是“科学”的,充其量只能说它有可能比较准确地反映了某时某地对某事的公众心理倾向。
  最后,决策者对稳评结果的运用是一种政治决断而非科学判断。稳评服务于行政决策,无论决策者对评估结论最终是否采纳,其理由都绝非基于“科学”。比如,一个公益征地项目完全符合所有的形式合法要件,却因为被拆迁方的激烈对抗而被认为具有很高的稳定风险,决策者就完全可能使项目停止。[20]在这种情况下,稳评所获得的被拆迁方主观态度可能完全背离了法律和理性,而决策者却不得不考虑。对稳评报告的运用必然体现决策者的风险偏好,而影响这种偏好的显然不是科学因素,而是政治因素。换言之,对稳评结果的运用考虑的既不是“对与错”,也不是“是与非”,而是“利与害”。
  总之,稳评机制的引入并不能提升决策的科学水平,但在评估结论可靠的情况下,它有可能促使决策者更加审慎地在不同利益相关者之间寻求平衡,也可能使决策结果更加符合公众预期从而增强正当性,并且有利于减少决策实施的阻力。而这些功能已经和公众参与十分接近了,因此,我们或许可以把稳评看作是披着“科学决策”外衣的“民主决策”机制。这种性质上的逐步澄清与社会影响评价在西方的经历是相似的,从上个世纪80年代开始,社会影响评价的发展趋势就从原来的专家决策转化为一种大众影响决策的社会参与过程。[21]在澄清了稳评的这一性质之后,关于其体制架构的诸多难题便有望迎刃而解。
  三、属地政府三重角色的界分
  现行稳评体制最被诟病之处在于对决策事项属地政府及其部门职能定位不清,其根源就是中办2号文首倡的“谁决策谁负责”“谁主管谁负责”原则。[22]在地方上又衍生出“谁实施谁负责”“谁审批谁负责”,变成四原则。按照这些原则来架构稳评体制只会出现两种结果:其一,同一主体对稳评既主管、又实施、又审批、又决策,该主体对所有过程和结果负责,这样的评估无异于自说自话,且该主体风险极大;其二,不同主体在稳评中分司主管、实施、审批、决策工作,但都要负责,这样必然权责混乱,责任完全无法追溯。实践中的体制架构虽然不是、也不可能完全如此安排,但大致接近第一种情况,就是“决策权、执行权、监督权主体合一,稳评走过场。”[23]
  出现这种局面的直接原因在于将决策项目属地政府的角色单一化了,只在这级政府的内部考虑稳评的所有职责分工。如深圳市规定:“评估责任主体是重大事项方案制定的职能部门。如重大事项是人大、政府制定出台的,由人大、政府指定评估责任主体;如涉及多部门职能交叉而难以界定评估责任主体的,由同级党委、政府指定。”“市级重大事项由市级职能部门牵头负责进行评估,区级重大事项由区级职能部门牵头负责进行评估。”“各级信访、维稳部门负责抓好社会稳定风险评估工作的督导和协调。”[24]问题在于,政府作为科层制的官僚体系,一旦决策事项的导向形成——这种导向在目前的稳评开始之前通常已经形成,其内部的任何一个分支都不可能扭转这种导向,政府及其部门之间的任何分工都不能产生真正能够将决策结果引向其他方向的制衡力量。事实上,属地政府在稳评中的角色是多重的,当不同角色互相重叠而又被制度的设计者所忽视时,最终呈现出来的体制架构必然彼此抵牾。要重构稳评体制,就必须从剥离属地政府的多重角色开始。
  首先,在大多数情况下,属地政府是行政决策的作出者,不应身兼稳评实施主体的角色。大多数行政管理事项的决策权属于区县或地市政府,稳评作为一种参与机制,应当由包括决策事项发起方在内的各利益相关者将各自的态度竞争性地展现给决策机关看,而不是由决策机关自己带着某种导向来组织这一过程。因此,必须尽量将稳评的实施权从决策机关中分离出去,原则上可以借鉴环评的做法。对于作为建设项目的决策事项,比照建设项目环评,由建设单位作为稳评主体,具体实施委托给第三方机构;对于非建设项目的决策事项,比照规划环评,由决策的提出部门或承办单位作为稳评主体,同样委托给第三方。与环评不同的是,稳评应当提前到这些单位或部门提出决策动议时进行,而不是等到政府已经形成决策导向时,否则仍会沦为走过场。
  其次,对于决策层级较高的重大事项,属地政府实际上是一个利益相关者,不应承担稳评的实施,更不应对稳评结果负责。某些重大事项的决策权属于高层级的行政机关,比如中央或省级政府及其部门。而按照现行规定,此事项的稳评仍由属地政府实施,多数情况下是区县政府,因为维稳实行属地管理、主责在县。[25]这就产生了严重的权责错配。一方面,这些事项的决策权在省部高层,而现行规范对稳评决策失误的责任规定却极少,[26]在稳评报告提示风险为“低级别”的情况下,还赋予决策机关极大的自由裁量权,[27]这都导致决策机关很可能轻易通过决策。另一方面,稳评的职责被分配给属地政府,但其提交的稳评报告对于决策者只有参考意义,本身无权参与决策。对于属地政府来说,尽管决策的通过有可能给当地带来某种经济或社会利益,但决策后一旦爆发社会安全事件,又要由其承担维稳不力的责任,甚至还可能追究其在稳评实施过程中的责任。在这种情况下,属地政府实际上只是决策中的一个利益相关者,如何去为稳评结果负责呢?在决策项目跨行政区域的情况下,这种安排就显得更加荒唐,因为不同地方政府处于自身利益考量完全可能做出截然相反的风险判断,上级机关的最终决策必然与一部分地方政府的稳评结论相背离,一旦决策通过将来又地方“不稳”,责任的分配结果将更为扭曲。这种末端治理思维,不惩处上游“放火”,不查处中游“煽风”,却严惩下游“救火不力”,严重不利于从根源上治理风险。[28]笔者认为,在这种情况下,稳评的实施仍应由项目建设单位或提出部门/机构负责,直接将稳评结果提交给决策机关。在作为参与机制的稳评当中,地方政府只以利益相关者角色参与其中,充其量只是一个有竞争力的参与者。
  最后,属地政府还是本区域内所有行政决策事项所引发的社会安全事件在整体上的应对者。
  对于社会安全事件,有关法律和政策文件都明确规定实行属地管理,这完全符合公共危机管理的原则。但属地政府所承担的这种责任首先是整体性的,而不是针对某一决策事项的,无论该事项是否由当地政府决策,属地政府基于其安全管理职责都必须负责应对。其次,属地政府对此所负之责是一种积极责任(Responsibility),不同于因稳评不当或决策错误所承担的消极责任(Liability)。比如,在属地政府并非决策机关的情况下,稳评报告提示低风险但决策后发生社会安全事件,或者稳评报告提示高风险但决策仍然被通过,也发生了事件,属地政府都无需因此被问责,但其仍应负责对事件进行处置和善后。基于属地政府对区域内整体社会安全负责的角色,他有权获得与本区域内一切行政决策中稳评有关的信息,评估的实施者或决策机关应当向其报送或者共享这些信息,特别是稳评报告及相关的决策过程信息。
  四、重述第三方介入的必要性和独立性
  关于稳评体制或主体的大量研究都主张稳评的具体操作过程应当委托给第三方机构实施。理由是:第一,这能够实现多元主体对社会风险的合作共治而进一步提升稳评的质量和效率,强化评估工作的广泛参与和外部监督,推动政府相关职能的有序转移和承接;[29]第二,有利于通过视角转换实现客观性,第三方机构一般由体制外人员组成,依据一定的专业知识和学术规范来考虑问题,可以促进合理决策;第三,第三方立场无涉有利于实现各利益相关方的理解沟通,降低委托方与受影响群体之间的不信任;[30]第四,有利于增强稳评的公正性,最大限度地减少利益相关方的影响,有效纠正当前政府自我评估的缺陷;第五,有利于提高稳评的科学性,因为稳评是一项科学性且极其复杂的工作。[31]
  这些研究确实揭示了第三方参与稳评的必要性,但并不充分。稳评的实施之所以需要交给第三方,核心原因并不在于第三方能够提升评估的专业性,也不在于能够动员社会资源以降低政府的治理成本——尽管第三方的介入确实起到了这样的作用——而在于保障评估的独立性。这种独立性的要求源于稳评作为公众参与机制的建构性,源于稳评过程应当采取的“商谈—建构”范式。从这一点出发,我们才能充分把握其独立性的内涵,他不仅要独立于评估主体、即评估业务的委托者,也要独立于其他利益相关者,还要独立于决策机关。基于对这种独立的完整性的保证,才能够对第三方参与的具体条件和过程做出正确设计。
  “风险”存在主客观的双重属性,即它既具有客观存在性,又具有主观建构性。与之对应的解决策略则分为偏向科学的“理性一工具范式”策略和偏向民主的“商谈一建构范式”策略。[32]前者所对应的决策事项往往是客观的、可计量的,不确定性是可控的。例如,在环评中对噪音、化学物质应该采取何种污染控制措施等;后者则主要是复杂的社会甚至是政治争议,涉及价值和认识论的难题,例如稳评。[33]稳评在本质上是行政决策过程中特殊的公众参与机制,各利益相关群体在稳评过程中表达的意见所涵括的范围——合法性、合理性、可行性、安全性等,与他们在通常的参与中所讨论的主题并无二致,只不过这些意见通过某种有别于往常的方式被收集起来,并通过量化和计算,将计算结果与维护社会稳定这个特定目标联系了起来而已。但恰恰是这一点,使稳评被误解为一种通过量化数据的技术理性帮助行政决策获得合法性的“科学决策”方法。[34]事实上,社会稳定风险是一种隐藏于“人心”并需要通过人的集体行动转化为实际危害的风险,它并不客观地存在于自然界中供人发现和测量。相反,这些可能导致风险的意见只有通过将代表不同利益的人群聚合起来,并由评估实施者和他们进行互动才能被感知和表达,再结合其他因素被识别出来,供决策者在做出政治决断时考虑。这显然是一个风险主观构建的过程,和通常的公众参与类似,都是公权力的行使与不同偏好和利益进行表达和博弈的过程,是行政决策中的“民主装置”而非“科学装置”。既然是“民主装置”,在实施主体的选择上就应当首先遵循正当程序原则,以“不偏私”为核心——如果是一种“科学装置”的话,其首要目标将是把最好的专业机构遴选出来。
  稳评实施主体的“不偏私”或曰独立性应当得到完整理解,并通过具体制度的构建获得切实保证。首先,他必须独立于利益相关者,这不言而喻。一般来说,作为第三方的稳评实施机构与决策的利益相关者之间是陌生的,不存在利害关系。但当前的稳评市场生态却出现了明显的地方壁垒倾向,很多地方的第三方机构获得业务的主要途径是作为主管部门的当地维稳办推荐——尽管这种推荐并不公开,大多数维稳办还对第三方机构实行清单管理,只有在一定时期内到维稳办备案并被列入清单的机构才有资格承接当地的稳评业务。这既涉嫌利益输送,又导致稳评机构严重本土化,而这些“本土”机构长期在当地——通常是一个县域——承接业务,久而久之就会变成所谓的“地头蛇”,并与当地行政决策的各种潜在利益群体发生千丝万缕的联系。这种做法必须被废除,维稳办不应拥有决定第三方准入资格的权力,关于这种资格的设定,下文还将予以讨论。实践中还有一种做法,就是第三方机构利用项目当地社会资源开展评估,以北京大兴区为例,“参与第三方机构评估的人员多是对大兴区本地实际情况已有相当认识的各方人士,他们有从行政岗位上的退休人员,有企业界高管,有高校教师,有心理咨询专家。”[35]对当地资源的挖掘确实有利于增进互动,但同样存在评估人员在熟人社会中被“俘获”的风险,这种本土化的评估者至少不应占据主导地位。
  其次,第三方必须独立于评估主体、即评估业务的委托者。在项目建设单位或决策提出部门充当评估主体时,他们实际上也是利益相关者,在绝大多数情况下他们都会努力使评估获得通过。要阻断委托者和第三方机构之间的利益联系,必须解决这样几个问题:第一,对第三方的选择必须通过竞争,原则上应当在具备资格的机构名录中招标,招标过程交给中介机构去完成。第二,评估主体与第三方机构签订委托协议、提交项目资料并通过座谈等方式表达自己的意见之后,便不再介入后续流程。第三,对第三方机构和委托者之间的利益输送行为要建立严厉的惩戒机制。
  最后,第三方还必须独立于决策机关,这一点通常被忽视。决策机关在已经形成某种决策导向但又希望规避责任时,同样可能“俘获”第三方以获得一个令其满意的评估结论,这主要通过控制第三方的准入资格来实现。在项目属地政府行使决策权的情况下,主要通过当地维稳办来控制准入资格,这一问题的解决已如前述。在高层级政府部门行使决策权时,则主要通过设定行业性的资格资质许可来达到这一目的。有研究提出,为了保证稳评的专业水准,必须设定准入门槛,对第三方机构和从业人员设定资格资质许可。[36]且不论在当前简政放权的背景下,增设专门许可几无可能,更为重要的是,一旦设定这种许可,这些第三方机构为了获得资质以及资质的升级、延续等就极易成为许可机关的附庸,而许可机关又极有可能和评估事项的决策机关相重合,如发改委系统。目前,很多决策机关采取“借用”既有的其他许可——主要是国家发改委颁发的工程咨询资质证书,并加上若干其他条件对第三方机构进行筛选的做法。[37]这种做法的效果是可疑的,既造成了此类机构对稳评业务的垄断,又必将促使其与掌握着众多高“含金量”项目决策权的发改系统结成紧密联系,丧失独立性。既然设定门槛是必须的,增设专门许可既不可能又有风险,非要“借用”其他许可的话,就应当分散从业机构与许可机关之间的利益联系,采取多元的“借”法,让具有多种资格资质许可的机构加上一定的其他条件之后,均可进入稳评市场。[38]
  五、定位为决策辅助机构的维稳办
  并非所有地方的稳评文件都明文规定维稳办的职权,但维稳办在这些地方仍实实在在地履行着和那些明文规定者相同或类似的职责。维稳办作为稳评的主管部门,在现行的文本规定中,职权是十分宽泛的,包括:(1)牵头组织或派员直接参加稳评的实施;[39](2)批准重点评估事项及其稳评方案;[40](3)确定跨部门决策事项的稳评责任主体;[41](4)指导稳评报告的编制;[42](5)审查并批准稳评报告;[43](6)接受稳评报告的备案;[44](7)督导落实稳评报告提出的风险化解措施;[45](8)监督决策实施过程中的社会风险化解工作;[46](9)对各部门的稳评工作进行考评;[47](10)负责本行政区域风险评估工作的综合协调、督促指导。[48]
  在稳评的几乎每一个环节都可以看见维稳办的身影,这样的权力配置方案显然是有问题的。首先,上述规范赋予维稳办如此众多的职权,实际上是将当地政府在稳评中的角色在维稳办身上具体化了,仍然建立在当地政府既是决策机关又是区域维稳责任主体的基础上,并有意无意地混淆这两种角色,同时忽略了当地政府有时还可能扮演决策的利益相关者角色。其次,维稳办的上述职权之间也存在着许多显而易见的冲突,在很多地方,维稳办既要组织或参加实施稳评,还要对稳评报告进行审批或备案,同时对整个稳评工作进行综合协调、督促指导,“自导、自演、自评”,既应付不暇又令人对其工作的实际效果产生怀疑。
  对维稳办的职权界定,应当与政府在稳评中的角色紧密结合起来,诚如上文所述,当地政府可能扮演三种不同角色,维稳办的职权也应据此确定。无论当地政府以稳评中的何种角色出现,维稳办都必须脱离对评估过程的直接操作,主要充当政府在稳评中的决策辅助机构。
  在大多数情况下,当地政府以决策机关的身份出现,维稳办的决策辅助功能就类似于合法性审查中的法制办,或者环评中的环保局,其主要职责是对稳评报告进行审查并向政府提出决策建议,稳评报告未经审查通过的项目不能进入最终决策环节。各地现行规范大多规定维稳办是稳评报告的备案机关(之一),换言之,维稳办只对报告进行形式审查,如审查其内容和流程是否完整,这种审查尽管有助于掌握信息,但对于政府就当前事项实施的决策来说几乎没有帮助。唯一规定维稳办具有实质审查权的是深圳市,值得借鉴。[49]维稳办的审查范围应当包括评估方案是否合理、评估过程是否真实、评估报告是否翔实且合乎逻辑,必要时还可以对报告提出的风险点进行验证,这就要求维稳办具备必要的专业能力。需要注意的是,维稳办对报告的实质审查并不意味着由其根据评估结论对决策事项做出决定,这一点与合法性审查或环评不同,在这两种评估当中,法制办或环保局的否定性意见将直接导致决策事项无法获得通过。而稳评作为一种公众参与机制,维稳办的审查仅仅是对稳评报告是否合格的评判,对于一个合格但提示高风险等级的报告,维稳办仍应予以通过并提交政府决策,并提出自己的决策建议。“科学本身并不能解决规范性问题”,[50]参与同样也不能,经审查被认定为合格的稳评报告应当交给决策机关作出政治判断。
  在决策权属于上级政府及其部门时,决策事项的属地政府处于利益相关者的地位,维稳办此时应当成为政府的参谋,就属地政府如何说服决策机关接受自己的意见提出方案,或者受政府的委托参与到稳评当中去,向稳评的实施机构表达这种意见。
  属地政府同时是本区域行政决策事项所引发的整体社会风险的第一应对者,维稳办需要具体承担政府在这个问题上的日常工作,类似于政府应对其他类型突发事件时的专业机构,如地震局之于地震灾害、安监局之于生产安全事故、环保局之于环境突发事件。对于属地政府的这项职能来说,稳评发挥了风险排查作用。维稳办应当全面掌握与本区域有关的每一个决策项目的稳评报告及其相关信息,并将其应用到政府实施社会风险管理的整个过程中去。
  最后需要指出的是,将维稳办设立在党委政法委中不利于其发挥上述职能。即使考虑到党委往往实际介入重大行政决策过程,也应当采取党政合并设立的方式。党的十九大报告已经肯定了这种做法,而与维稳办职能密切相关的另外一个机构——信访办早已采取这一模式。
 

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