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柳经纬、许林波:法律中的标准—以法律文本为分析对象

柳经纬、许林波| 时间: 2018-12-24 19:44:48 | 文章来源: 《比较法研究》2018年第2期

【摘要】 通过对法律文本的检索与分析,可以得出结论:标准在法律的众多领域里具有重要的作用。这种作用主要体现在,当法律涉及科学技术问题时,需借助于标准以确定权利和义务的内容和行为的内容,标准成为法调整社会关系不可缺少的工具和手段。我国宪法未规定标准,表明标准在宪法上的地位有待确立,从标准在国家治理现代化中所具有的基础性和战略性作用来看,有必要在宪法中规定标准的法律地位,并制定一部以建立国家标准体系为目标、全面统揽标准化工作的法律。

【关键词】 标准;法律;国家治理;宪法


作为本文主题的标准,是指标准化意义上的标准。[1]标准与法律同属规范的范畴,具有规范性,但二者属于不同性质的规范。[2]然而,随着社会经济与法治的发展,标准化和法治化的领域不断扩大,标准与法律的联系日趋密切,呈现出“你中有我、我中有你”的融合现象。[3]从法的角度来看,这种“融合”现象具体表现为,标准逐渐进入法的领域,在法律调整社会关系的过程中扮演着越来越重要的角色,发挥着越来越重要的作用。然而,标准在法律中的地位究竟如何?标准对法调整社会关系发挥何种作用?并不是一个已决的问题。但是,这一问题的解决却是必要的。它不仅对我们认识标准与法律的关系[4]具有重要的理论价值,而且对于更好地发挥标准对于法治的作用也具有重要的现实意义。

本课题的研究可以在立法、执法和司法等多个层面上展开。[5]本文拟在立法的层面上,以现行法律文本为分析对象,展开此项研究,旨在揭示标准在我国法律中的地位与作用,并进而探讨标准的宪法地位问题。

一、法律文本中的标准

(一)法律文本的来源

本文分析的对象限于全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律、条例、决定以及法律解释,不包括同样具有法源地位的行政法规、部委规章、司法解释、地方性法规规章。这些法律文本来自“中国人大网”(http://www. npc. gov. cn)“中国法律法规信息库”,截止时间为2017年8月17日。

在“中国法律法规信息库”里,法律被分为“宪法”、“宪法相关法”、“民商法”、“行政法”、“经济法”、“社会法”、“刑法”、“诉讼及非诉讼程序法”8个栏目,与《中国特色社会主义法律体系(白皮书)》所述法律体系的构成大体相当。[6]其中,“宪法”栏收录的现行有效法律文件10件,“宪法相关法”栏收录的现行有效法律文件40件,“民商法”栏收录的现行法律文件34件,“行政法”收录的现行有效法律文件84件,“经济法”收录的现行法律文件64件,“社会法”收录的现行法律文件20件,“刑法”栏收录的现行法律文件24件,“诉讼及非诉讼程序法”收录的现行法律文件10件,总计286件。

(二)“标准”一词的含义

在法律文本中,“标准”一词不只具有标准化的意义,还有其他意义。后者如“标准文本”(《立法法》第58条)、“支出标准”(《预算法》第32条)、“生活保障标准”(《国家赔偿法》第34条)、“补贴标准”(《兵役法》第42条)、“报酬标准”(《民法通则》第88条第4项)、“收费标准”(《证券法》第46条)、“资费标准”(《邮政法》第39条)、“工本费标准”(《居民身份证法》第20条)、“录取标准”(《民族区域自治法》第71条)等,这些“标准”均不具有标准化的含义。[7]鉴于本文的议题,本文所述法律文本中的标准仅限于标准化意义上的标准,不包括其他意义的标准。

在标准化意义上,“标准”一词通常与标准化领域或者标准的制定主体和属性结合出现在法律文本中,前者如“技术标准”、“产品标准”、“服务标准”、“质量标准”、“安全标准”、“卫生标准”、“药品标准”、“环境质量标准”、“污染物排放标准”、“防洪标准”等,后者如“国家标准”、“行业标准”、“地方标准”、“团体标准”、“企业标准”、“国际标准”或“强制性标准”、“推荐性标准”。

在法律文本中,还有笼统使用“标准”一词的情形。此时,“标准”一词究竟属于哪一种情形,应根据其是否与标准化有关加以判定。如与标准化有关,则应认定属于标准化意义的标准。例如,《国防动员法》第23条规定:“列入目录的建设项目和重要产品,应当依照有关法律、行政法规和贯彻国防要求的技术规范和标准进行设计、生产、施工、监理和验收,保证建设项目和重要产品的质量。”本条中的“标准”事关国防建设项目工程的设计、生产、施工、监理、验收和国防“重要产品”的质量,工程建设和产品质量是标准化的重要领域,因而应属于标准化意义的标准。如与标准化工作无关,则应认定非标准化意义的标准。例如,《土地管理法》第55条规定:“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位,按照国务院规定的标准和办法,缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后,方可使用土地。”本条中的标准事关土地出让金等费用的缴纳,而土地出让金并不属于标准化领域,与标准化工作无关,这就不属于标准化的含义。有时,法律文本中的“标准”一词还可能既具有标准化的含义又具有非标准化的含义。例如,《行政许可法》第38条规定:“申请人的申请符合法定条件、标准的,行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。”根据该法第12条关于行政许可事项的规定,[8]第38条中的“标准”既可以是指标准化意义的标准(技术标准),也可以是指非标准化意义的标准。本文将这种情形统计在标准化含义的标准之内。

在法律文本中,“规范”一词有时也具有标准的意义。例如,《环境保护法》第17条中的“监测规范”,[9]《特种设备安全法》中的“技术规范”,均属标准的范畴。由于“规范”一词的多义性,在法律文本中并非主要指标准;且除《特征设备安全法》[10]外,多数法律文本主要采用“标准”一词,因此为方便起见,下文检索结果未包括“规范”一词在内。这种情况不会影响本文的基本结论。

需要指出的是,在法律文本的用语中,除了标准化意义的“标准”外,还有“标准化”。标准与标准化具有密切的联系,标准是标准化活动的产物,标准化的目的和作用均通过制定和实施具体的标准来体现。[11]鉴于本文探讨的主题是标准在法律中的地位与作用,也就是标准化在法治中的地位与作用,因此为叙述方便,本文对法律文本中的“标准化”与标准化含义的“标准”不作区分,法律文本中检索所得“标准”的数据包括“标准化”在内。

(三)检索结果

通过对法律文本的检索,在剔除非标准化意义的用语后,“标准”一词的分布情况如图1、图2所示,具体情况如下:

(图略)

图1各部门法中检索出“标准”的法律文本数分布统计

(图略)

图2“标准”在各部门法中检索出的频次分布统计

(1)“宪法”栏10件法律文本中,未检索出“标准”。

(2)“宪法相关法”栏40件法律文本中,有2件检索出“标准”,即《国家安全法》和《国防法》分别检索出“标准”各1次,合计2次。

(3)“民商法”栏34件法律文本中,有8件检索出“标准”,合计28次,其中最多的是《合同法》,检索出“标准”17次。

(4)“行政法”栏84件法律文本中,有49件检索出“标准”,合计528次。其中,10次以上(含10次)的15件,最多的是《食品安全法》,共检索出“标准”100次,其次是《大气污染防治法》64次,《水污染防治法》40次。

(5)“经济法”栏64件法律文本中,有39件检索出“标准”,合计424次。其中,10次以上(含10次)的13件,最多的是《标准化法》,共检索出“标准”95次,[12]其次是《节约能源法》42次,《产品质量法》26次。

(6)“社会法”栏20件法律文本中,有12件检索出“标准”,合计90次。其中,10次以上(含10次)的2件,分别为《安全生产法》32次,《职业病防治法》16次。

(7)“刑法”栏24件法律文本中,修正后的《刑法》检索出“标准”16次。[13]

(8)“诉讼及非诉讼程序法”栏10件法律文本中,仅有《劳动争议调解仲裁法》检索出“标准”1次。

根据上述检索情况,286件法律文本中,共有112件检索出“标准”,约占全部法律文本总数的39.2%。其中,“经济法”39件,占“经济法”全部法律文本的60.9%;“社会法”12件,占“社会法”全部法律文本的60%;“行政法”49件,占“行政法”全部法律文本的58.3%;“民商法”8件,占“民商法”全部法律文本的23.5%;“诉讼及非诉讼程序法”1件,占“诉讼及非诉讼程序法”全部法律文本的10%;“宪法相关法”2件,占“宪法相关法”全部法律文本的5%;“刑法”1件,占“刑法”全部法律文本的4.2%;“宪法”为0。

在112件法律文本中,共检索出“标准”1089次,平均每件法律文本约9.72次。其中,最多的是“行政法”528次,约占48.48%;“经济法”424次,约占38.93%;“社会法”90次,约占8.26%;“民商法”28次,约占2.57%;“刑法”16次,约占1.47%;“宪法相关法”2次,约占0.18%;“诉讼及非诉讼程序法”1次,约占0.1%;“宪法”为0。

(四)主要法律领域

上述检索结果表明,就包含“标准”的法律文本分布而言,行政法、经济法和社会法共有100件法律文本检索出“标准”,约占全部法律文本总数的35%,占检索出“标准”的法律文本总数的89.3%;而论及“标准”在法律文本中出现的频次,行政法、经济法、社会法三者相加之和更是占比高达95.68%,宪法、宪法相关法、民商法、刑法、诉讼及非诉讼程序五者合计不足5%。综合可见,“标准”涉及的主要法律部门即“行政法”、“经济法”及“社会法”,在这三个部门法里,“标准”的分布又主要集中在以下领域:

(1)环境保护。“行政法”栏收录的环境保护法律文本共9件,包括:《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《固体废弃物污染防治法》、《大气污染防治法》、《放射性污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《防沙治沙法》、《海岛保护法》,共检索出“标准”137次,约占检出“标准”的全部法律文本总数的12.58%。

(2)安全生产。“行政法”、“经济法”和“社会法”三个法律部门中均有规范生产安全的法律,如《安全生产法》、《矿山安全法》、《特种设备安全法》、《交通安全法》、《突发事件应对法》、《消防法》、《职业病防治法》、《劳动法》、《劳动合同法》,共检索出“标准”127次,约占检出“标准”的全部法律文本总数的11.66%。

(3)标准计量。“经济法”栏收录了《标准化法》和《计量法》,两个法律文本共检索出“标准”107次,约占检出“标准”的全部法律文本总数的9.83%。

(4)食品安全。《食品安全法》共检索出“标准”100次,约占检出“标准”的全部法律文本总数的9.18%,是全部法律文本中检索出“标准”次数最多的。不仅如此,该法还设专章(第三章)规定了食品安全标准,条文多达9条(第24~32条)。

(5)能源。“经济法”栏收录的能源法包括《煤炭法》、《水法》、《节约能源法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》,共检索出“标准”76次,约占检出“标准”的全部法律文本总数的6.98%。

(6)工程建设。“经济法”栏收录有关工程建设的法律文本8件,包括《建筑法》、《公路法》、《铁路法》、《港口法》、《航道法》、《防洪法》、《电力法》、《国防交通法》,共检索出“标准”68次,约占检出“标准”的全部法律文本总数的6.24%。

(7)产品质量。“经济法”栏收录了《产品质量法》和《农产品质量法》,两个法律文本共检索出“标准”51次,约占检出“标准”的全部法律文本总数的4.68%。

(8)医药卫生。“行政法”栏收录医药卫生方面的法律文本8件,包括《中医药法》、《药品管理法》、《传染病防治法》、《精神卫生法》、《执业医师法》、《母婴保健法》、《国境卫生检疫法》、《献血法》,检索出“标准”47次,约占检出“标准”的全部法律文本总数的4.32%。

上述八个领域的法律文本中共检索出“标准”713次,约占检出“标准”的全部法律文本总数的65.47%。

除上述八个领域外,在国防军事、农林渔牧、网络安全、教育科技、语言文字、旅游服务、邮政、税收(环境保护税)等领域的法律文本中,也都不同程度地规定了“标准”。[14]

在其他法律部门中,“标准”一词出现最多的是《合同法》和《刑法》,分别为17次和16次。需要指出的是,这两部法律中的“标准”也与上述主要领域的标准有关。例如,《合同法》关于标准的规定主要体现在第62条第1项,有学者认为,这是法律明确规定的借助标准进行合同漏洞补充的最佳例证。[15]该项规定的是当事人未就合同标的的质量明确约定时适用标准的问题,与上述产品质量标准、工程建设标准、食品安全标准等都有关系。《刑法》关于标准的规定集中体现在第143条、第145~148条,其中第143条规定的是“生产、销售不符合安全标准的食品罪”,第145条规定的是“生产、销售不符合标准的卫生器材罪”,第146条规定的是“生产、销售不符合安全标准的产品罪”,第148条规定的是“生产、销售不符合卫生标准的化妆品罪”,分别属于上述食品安全标准、医药卫生标准、产品质量标准的范畴。

二、标准在法律中的地位与作用

在标准化意义上,标准是以科学、技术和经验的综合成果为基础而制定的,标准作为一种规范,目的在于为产品、过程和服务提供符合科学、技术和经验的规范。[16]因此,标准与科学、技术直接关联。

在法律文本中,“技术标准”、“产品标准”、“服务标准”、“质量标准”、“安全标准”、“卫生标准”、“污染物排放标准”等,都表明了标准与科学技术的联系。法律文本检索的情况也表明,在法的领域里,法律是否规定标准与其是否需要解决一定的科学技术问题有关。[17]

如果法律不涉及科学技术的问题,那么通常无规定标准之必要。例如,在“宪法”栏10件法律文本中未能检索到“标准”一词,这与宪法的内容有关,宪法规定的是国家的根本任务和根本制度,即社会制度、国家制度的原则和国家政权的组织以及公民的基本权利义务等内容。这些内容与科学技术问题没有联系,因而宪法就没有规定标准的必要。又如,在三大诉讼法律文本中,也没有检索到“标准”一词,这也与诉讼法的内容不涉及科学技术问题有关,诉讼法规定的是诉讼程序以及诉讼当事人在诉讼活动中的权利和义务,一般不涉及科学技术问题。在婚姻家庭法领域,法律调整的社会关系也不涉及科学技术问题,因此《婚姻法》、《收养法》和《继承法》也无规定标准之必要。

但是,如果法律需要解决一定的科学技术问题,那么就有必要规定标准。且法律需要解决的科学技术问题对于法律问题的解决越重要,规定标准并赋予其相应的法律地位就越不可或缺。例如,在“宪法相关法”栏40件法律文本中,仅有《国防法》和《国家安全法》分别检索出“标准”一词,前者规定“企业事业单位应当按照国家的要求……提供符合质量标准的武器装备或者军用物资”(第51条),后者规定“承担国家安全战略物资储备任务的单位,应当按照国家有关规定和标准对国家安全物资进行收储、保管和维护,定期调整更换,保证储备物资的使用效能和安全”(第72条),前者规定的标准是武器装备和军用物质的质量,后者规定的标准则是国防安全物资的收储、保管和维护,均属于科学技术问题。又如,《物权法》仅在第89条检索到标准化意义的“标准”一次,规定的是工程建设标准,《农业专业合作社法》也仅在第50条检索到“标准”一次,规定的是农产品质量标准,二者皆为科学技术问题。环境保护、安全生产、食品安全、产品质量、能源、工程建设、医药卫生等领域的法律文本中频繁检索出“标准”一词,也是由于在这些领域里,法律需要解决的科学技术问题对于法的目标和宗旨来说具有极为重要的意义。例如,《食品安全法》文本中共检索出“标准”100次,不仅如此,该法还设专章规定了食品安全标准(第三章),可见食品安全标准之于食品安全法的重要性。[18]究其原由,同样在于食品安全与否完全是一个科学技术问题,这一问题的解决对于实现食品安全法的立法宗旨(保证食品安全,保障公众身体健康和生命安全)[19]至关重要。又如,在环境保护领域,首先需要界定的是法律对环境质量有何要求,人类的何种行为将对环境构成危害,而行为是否构成对环境的危害则是一个科学技术问题,环境标准(环境质量标准、污染物排放标准)就为法律解决这一问题提供了依据。这也就是环境保护法律文本中频繁出现“标准”一词的原因。

上述表明,在涉及科学技术的问题上,法律对标准形成了一种依赖关系,即法律必须依赖于标准,法律本身并不直接规定所涉及的科学技术问题(如产品质量、环境质量、药品质量),而是将其交予标准解决,标准由此成为法律在调整涉及科学技术问题的社会关系时,不可缺少的手段和工具。

标准对于法律的意义可以从法实现其调整社会关系的机制来理解。张文显教授指出,法对社会关系的调整是“通过规定人们的权利和义务,以权利和义务为机制,影响人们的行为动机,指引人们的行为”来实现的。[20]因此法对社会关系的调整机制可以分为两个层次:一是规定人们的权利和义务,告知人们在社会关系中享有何种权利,负有何种义务;二是通过权利和义务的规定,告知人们什么“可为”,什么“不可为”,什么“当为”,什么“不当为”,从而指引人们的行为。标准对于法律的意义,相应地也就表现在法调整社会关系的两个层面上。

首先,法律规定了人们的权利和义务,但在涉及科学技术的问题时,难以规定权利义务的具体内容,以科学、技术和经验为基础制定的标准使得法律规定的权利义务的内容得以具体化。以买卖关系为例,依据合同法的规定,卖方负有交付标的物的义务,并对标的物的质量负瑕疵担保责任(义务)。卖方的此项义务极具抽象性,其内容之确定因标的物的不同而有所区别。在现代社会,随着标准化事业的发展,不仅工业产品被纳入标准化的领域,农产品也被纳入标准化的领域,标的物的质量通常须依质量标准来确定,大概只有艺术品可以除外。[21]因此,在买卖关系中,卖方的义务通常被具体化为交付符合特定质量标准的标的物的义务,买方的权利则被具体化为请求卖方交付符合质量标准要求的标的物的权利。在这里,法律只是告知人们享有何种权利,承担何种义务,标准则进一步告知人们享有的权利的具体内容是什么,承担的义务的具体内容是什么,标准成为买卖双方权利和义务之内容得以具体确定的工具。举一个例子,如果买卖的是自行车,法律会告知卖方的义务是交付合同约定的自行车并使之符合质量要求,而国家强制性标准《自行车安全要求》(GB 3565-2005)则进一步告知卖方所承担的义务的具体内容是交付达到该项标准所规定的具体品质指标要求的自行车,具体包括零部件的要求和整车的要求。[22]这种通过标准来确定人们权利义务的具体内容的情形,在《合同法》第62条第1项的规定中得到集中体现。依据该法第62条第1项的规定,合同当事人对标的的质量要求不明确时,可以直接适用国家标准、行业标准以确定合同标的的质量,以确定债务人对标的质量所负的具体义务。这种须借助于标准来确定权利义务的具体内容的情形存在于大多数出现“标准”的法律文本中,尤其是涉及法定义务设定的规定更是如此。例如,《水污染防治法》第10条规定:“排放水污染物,不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”《食品安全法》第4条规定“食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动,保证食品安全”,第33条规定“食品生产经营应当符合食品安全标准”;《公路法》第24条规定:“公路建设单位应当根据公路建设工程的特点和技术要求,选择具有相应资格的勘查设计单位、施工单位和工程监理单位,并依照有关法律、法规、规章的规定和公路工程技术标准的要求,分别签订合同,明确双方的权利义务。”《网络安全法》第10条规定:“建设、运营网络或者通过网络提供服务,应当依照法律、行政法规的规定和国家标准的强制性要求,采取技术措施和其他必要措施,保障网络安全、稳定运行,有效应对网络安全事件,防范网络违法犯罪活动,维护网络数据的完整性、保密性和可用性。”这些规定都表明了标准对于确定法定义务的具体内容的意义。

其次,法律通过权利义务的规定,对社会行为作出“可为”与“不可为”、“当为”或“不当为”的评价,从而指引人们的行为,但这只是回答了“可为”与“不可为”、“当为”与“不当为”的问题,而没有回答“如何为”的问题,以科学、技术和经验为基础制定的标准则可作出解答,从而为人们的行为提供具体的指向,并为司法实践中判定行为违法与否提供事实的依据。[23]以商品买卖为例,一般情况下,法律只要求卖方出售的商品符合约定或法定的质量要求(结果),即被认为是“可为”的或“当为”的;如不符合约定或法定的质量要求(结果),即被认为是“不可为”的或“不当为”的。至于该商品的生产过程也就是如何生产出来的,则属于“如何为”的问题,法律对此并不过问。然而,当商品涉及公共安全时,法律仅仅从卖方出售的商品是否符合约定或法定的质量要求(结果)来判断“可为”与“不可为”、“当为”与“不当为”是不够的,因为商品是否安全与其生产过程密切相关,为了确保生产出来的商品是安全的,法律应当对其生产过程即“如何为”的问题加以规范。如果等到商品生产出来之后,才根据其是否符合约定或法定的质量要求,作出“可为”与“不可为”、“当为”与“不当为”的判断,则难以满足公共安全的要求。以食品安全为例,当食品的质量被提升到公共安全的高度时,就必须严把食品生产过程各个环节的安全关。从食品的原材料到添加剂,从食品的加工、包装到储存、运输,从食品加工人员的健康状况到加工器具和周遭环境的卫生条件,即所谓“从田间到餐桌”,每一个环节对食品安全都至关重要,只要一个环节出了问题,就可能对消费者的安全构成危害。因此,基于公共安全的考虑,法律必须对食品的生产过程加以规范。但是,由于食品种类繁多,食品的生产过程复杂,食品安全的问题科技含量高,法律关于权利义务的规定,只能提供一个原则性的行为指引,而无法对生产过程的各个环节作出具体的规范。这种对食品生产过程及其环节的规范则由标准来完成。根据《食品安全法》第26条规定,食品安全标准包括:(一)食品、食品添加剂、食品相关产品中的致病性微生物,农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定;(二)食品添加剂的品种、使用范围、用量;(三)专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的营养成分要求;(四)对与卫生、营养等食品安全要求有关的标签、标志、说明书的要求;(五)食品生产经营过程的卫生要求;(六)与食品安全有关的质量要求;(七)与食品安全有关的食品检验方法与规程;(八)其他需要制定为食品安全标准的内容。根据国家标准化管理委员会官网(http://www. sac. gov. cn)“国家标准全文公开系统”的信息,“食品技术”项下,现行有效和即将实施的国家标准(包括强制性国家标准和推荐性国家标准)多达824项。其中,诸如《食品安全管理体系:食品链中各类组织的要求》(GB/T 22000-2006)、《食品加工机械:食物切碎机和搅拌机:安全和卫生要求》(GB 23242-2009)、《食品容器及包装材料用不饱和聚酯树脂及其玻璃钢制品卫生标准》(GB 13115-1991)、《食品添加剂L -苹果酸》(GB 13737-2008)、《肉类加工厂卫生规范》(GB 12694—1990)、《蛋制品卫生操作规范》(GB/T 21710-2008)、《乳品设备安全卫生》(GB 12073-1989)等标准,都是规范食品生产过程中相关环节的。在其他项下也有与食品安全有关的标准,如“化工技术”项下“香油精”中就有作为食品添加剂的香油精的标准,如《食品添加剂大茴香脑(天然)》(GB 23489-2009)、《食品添加剂乳化香精》(GB 10355-2006)。众多的食品安全标准为法律规范食品安全生产中“如何为”的问题提供了具体的指向。

标准在为法律规范行为中“如何为”的问题提供具体指向的同时,也为实践中判定合法行为(适法行为)与违法行为提供了事实的依据。在法律上,判定行为是否违法的法律依据是法律的规定,而不是标准。即便是在标准化领域,也是如此。例如,某企业生产的产品不符合强制性标准的质量要求,构成违法行为。在这里,判定该企业行为违法的法律依据并不是该产品的强制性标准,而是《标准化法》关于“强制性标准必须执行”的规定。[24]但是,标准在违法行为的事实认定上却具有重要的意义。正是由于存在企业生产的产品不符合强制性标准要求的客观事实,其行为才被认定为违反《标准化法》之规定的违法行为。此时,标准只是成为认定违法行为的事实依据,而不是法律依据。这一点对于准确理解违法行为(包括民事违法行为、行政违法行为和刑事违法行为)和适用法律至关重要。例如,根据《刑法》第143条关于“生产、销售不符合安全标准的食品罪”的规定,首先必须确定生产经营者生产、销售的食品是否存在不符合食品安全标准的事实;如存在这一事实,依据《刑法》第143条之规定,是否满足“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患”的条件,认定是否构成犯罪;如构成犯罪的,依据该条关于刑罚之规定,追究食品生产经营者的刑事责任。[25]

从112件法律文本中检出的1089处“标准”,既无具体标准的名称,也无标准编号,并未指明具体的标准。因此,在操作层面上,必须根据法律的规定和具体情况才能确定所指向的特定标准。例如,《产品质量法》第13条规定:“可能危及人体健康和人身、财产安全的工业产品,必须符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准……”。如果具体的物品为灯具,那么《产品责任法》第13条所称“保障人体健康和人身、财产安全”的标准指向的就是国家强制性标准《灯具第1部分:一般要求与实验》(GB 7000.1-2015),如属特种灯具(如手提灯),还应包括特种灯具的安全标准(如国家强制性标准《灯具第2-8部分:特殊要求手提灯》(GB 7000.208-2008))。

我国法律援引标准的方式,与美国《消费品安全法案》采用的方式有所不同,后者在规定具体产品的安全要求时会写明具体的标准。[26]例如,关于自行车头盔,美国《消费品安全法案》第20条规定,在最终标准出台之前,应遵守美国国家标准学会称为“90.4-1984”的标准、斯内尔纪念基金会称为“B -90”的标准、美国测试与材料协会(ASTM)称为“F1447”的标准及其他标准。[27]当然,这种援引标准的方式仅限于具体产品。如果法律规定的不是某种产品的标准而是某类产品的标准,法律也无法直接援引具体的标准,而只能笼统地规定某类标准。

我国法律采取的援引标准的方式,有利于保持法律的稳定性不因标准的变动而受到影响,同时又不会妨碍法律指向的标准随着科学技术的发展而完善,从而确保了法律借助于标准调整社会关系时能够做到“与时俱进”。例如,上述《产品责任法》制定于1993年,2009年修订,该法第13条所规定的工业产品“保障人体健康和人身、财产安全”的国家标准、行业标准,由于未明确限定为某项特定标准,因此依据该条规定援引标准时,就不限于法律制(修)定时制(修)定的标准,而应包括法律制(修)定之后制(修)定的标准。当然,这种援引标准的方式能够做到“与时俱进”,是建立在标准复审制度之上的。根据我国《标准化法》第13条的规定,标准实施后,制定标准的部门应当根据科学技术的发展和经济建设的需要适时进行复审,以确认现行标准继续有效或者予以修订、废止。[28]《标准化法实施条例》第20条规定“标准复审周期一般不超过五年”。标准复审制度的目的在于确保标准能够因应科学技术的发展和经济建设的需要而不断完善,从而确保依据法律规定援引标准以确定权利和义务的具体内容和规范行为时始终保持“与时俱进”的态势。当然,如果标准复审制度未能得到认真执行,标准老化,也会影响法律的“与时俱进”。

我国法律采取的援引标准的方式也存在着不足之处。由于法律规定未指明具体的标准,因此当同类产品存在不同标准的情形时,就会导致依据法律规定援引标准的不确定性,从而引起争议。因此,如果法律规定的标准是指向特定对象的,那么也可以在法律条文中明确具体的标准,以增加法律援引标准的确定性,避免不必要的争议。

三、标准的宪法地位问题

“宪法”栏10件法律文本,均未检出“标准”一词,不仅表明宪法在调整社会关系时无需借助于标准,更表明在我国宪法中,标准与标准化没有被作为一项国家的基本制度加以规定。

这种情形符合大多数宪法的惯例。在世界各国的宪法中,除了韩国以外,都没有将标准与标准化作为一项国家基本制度加以规定。在一些联邦制国家,宪法在规定联邦权力时会涉及标准,其内容主要是明确有关规定度量衡等标准的权力属于联邦。例如,美国《宪法》第1条第8款中规定“国会有权……制定度量衡的标准”,德国《基本法》第73条规定联邦享有“货币政策、货币和铸币、度量衡和时间标准的确定”的专属权力,俄罗斯《宪法》第71条规定“俄罗斯联邦气象机构、标准、标准器具……的命名;正式的统计和会计核算”专属于俄罗斯联邦管辖。

与上述国家不同的是,韩国1980年通过宪法修正案,在第九章“经济”下,于第128条第2款规定“国家确立国家标准制度”。1987年韩国再次修订宪法,保留了这一规定,列为第127条第2款。韩国宪法关于国家标准制度[29]的规定,大大提升了标准与标准化制度的法律位阶,使得标准制度成为一项与自由经济、自然资源保护、消费者保护并列的国家基本经济制度。[30]

为了落实宪法关于国家标准制度的规定,韩国于1999年制定了《国家标准法》。该法以构建国家标准体系为目标,旨在为科学技术革新提供便利,实现先进的工业结构与信息社会,并致力于促进国家竞争力和社会福利(第1条)。依据该法的规定,韩国的国家标准体系涵盖了标准和计量以及认证和认可(第3条)。为推进国家标准体系建设和协调部门间的标准化工作,设立了包括相关部长在内的国家标准理事会,直属总理大臣领导,统揽全国标准化工作(第5条);确立了国家标准体系建设的基本规划和年度行动计划制度(第7条、第8条);建立了国家标准体系的执行和管理的体制机制,内容包括机构、人事、经费等(第四章)。

韩国依据其宪法和《国家标准法》的规定建立了国家标准体系,全面提升了标准与标准化工作在整个国家制度建设中的地位。这是韩国标准化法有别于其他国家的地方。[31]

韩国赋予标准以宪法地位,并依此建立国家标准体系,对于我国发展标准化事业有着重要的启示。

党的十八大以来,国家治理体系和治理能力现代化作为国家现代化建设的重要内容被提到议事日程上来,并在党的十八届三中全会上被确立为全面深化改革的总目标。随着标准化事业的发展,标准与标准化对于国家治理体系和治理能力现代化所具有的意义必将越来越重要,诚如魏礼群所言,标准化是国家治理和国际交往的重要规则,是国家治理能力现代化的重要标志,也是提高国家治理能力的重要抓手。[32]在治理主体[33]上,国家治理强调治理主体的多元性以及多元主体共治,我国的标准体系既包括由政府主导制定的标准(国家标准、行业标准和地方标准),也包括由社会团体制定的标准(团体标准)和企业制定的标准(企业标准),充分体现了治理主体的多元性。[34]在治理客体上,国家治理强调对政治、经济、文化、社会、生态文明等社会事务的全覆盖,我国标准体系建设也早已从最初的工业领域扩大到农业、服务业以及政务、党建等领域,从经济层面、生态文明建设、社会管理、政府管理等各方面推进法治国家治理。[35]在治理目标(效果)上,国家治理旨在有效维护社会稳定和社会秩序,[36]标准化的目的是在一定范围内“获得最佳秩序,促进共同效益”,[37]与国家治理的目标(效果)有着高度的契合性。在治理方式上,国家治理强调制度、法律和政策的综合运用,其中法治是国家治理的基本方式,[38]标准化则是国家治理的另一基本方式;而且,正如本文所指出的,标准对于法调整社会关系具有重要的作用,因此标准在国家治理现代化建设中更具有基础性的地位。

从标准化的实际情况来看,我国已经形成了覆盖一、二、三产业和社会事业各领域的标准体系,共有国家标准32842项,备案的行业标准54148项,备案的地方标准29916项,备案的企业标准则超过100万项。[39]其中,由政府主导制定的国家标准、行业标准和地方标准之总数达到116906项,远超过现行有效的法律、行政法规、部委规章、司法解释、地方法规规章的总数30536件。[40]在标准与法律共同规范的领域里,标准规范的范围也远远超过法律所规范的范围。例如,国家推荐性标准《康山机械安全标志第1部分:通则》(GB/T25517.1-2010)和《矿山机械安全标志第2部分:危险图示符号》(GB/T25517.2-2010)详尽规定了矿山机械产品中可能产生的机械危险伤害所应注明的安全标志的使用原则、基本形式、标志内容构成、颜色、尺寸和制作的规范;国家强制性标准《食品安全国家标准食品生产通用卫生规范》(GB 14881-2013)规定了食品生产过程中原料采购、加工、包装、贮存和运输等环节的场所、设施、人员的基本要求和管理准则。这些具体的规范要求都是法律所未涉及的。

近年来,随着我国社会经济的发展,标准化工作在国家治理现代化建设中的基础性地位已得到重视。2015年,国务院印发《深化标准化工作改革方案》(国发〔2015〕13号),提出了标准化工作改革目标和措施,建立了由国务院领导为召集人、有关部委领导组成的国务院标准化协调推进机制和部际联席会议制度。该方案明确指出,标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中,具有“基础性”、“战略性”的作用。在国家治理体系中,标准以其科学性、技术性和合理性有别于以公平正义为价值取向的法律,成为法律之外实现国家治理现代化目标的又一重要抓手。[41]从这个角度来说,提升标准的法律位阶,赋予标准以相应的法律地位,实属必要。也就是从这个意义上说,韩国实行标准入宪,建立国家标准制度,值得我们借鉴。

一是鉴于标准在国家治理体系和治理能力现代化中的基础性和战略性作用,有必要通过宪法的修订明确标准的宪法地位。鉴于标准与科学技术有着密切的关系,可以在《宪法》第20条(“国家发展自然科学和社会科学事业,普及科学和技术知识,奖励科学研究成果和技术发明创造。”)下增设一款,规定“国家发展标准化事业,建立国家标准体系”。

二是鉴于我国标准化法体系分散的情况,有必要制定一部以建立国家标准体系为目标的法律,全面统领标准化工作。我国《标准化法》施行于1989年,长期未修订,严重滞后于标准化事业和社会经济的发展。我国2017年新修订的《标准化法》并没有改变我国标准化立法分散化的总体格局。一方面,《标准化法》不含计量,计量虽然与标准化关系密切,[42]但计量与标准分别立法的格局没有改变;[43]另一方面,《标准化法》没有规定认证认可制度,认证认可作为标准化(标准实施)的一项基本制度,[44]其与标准分别立法的格局也没有变。[45]我国2017年修订后的《标准化法》整体格局与修订前基本一致,仅限于标准的制定、实施(不含认证认可)和监督管理,并不是一部全面统揽标准化工作的法律。这种情形与我国长期以来形成的标准、计量、认证认可分散的管理体制有关,但从国家治理体系与治理能力现代化的要求来看,有必要建立国家标准体系,将计量、认证认可都纳入标准化体制内,并制定一部以建立国家标准体系为目标的法律,以全面统领标准化工作。

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