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张翔:环境宪法的新发展及其规范阐释

张翔| 时间: 2018-11-17 15:18:51 | 文章来源: 《法学家》2018年第3期

【摘要】 通过2018年的宪法修改,我国环境宪法的规范体系得到进一步充实。“生态文明”等内容的入宪,体现了“部门法的宪法化”,也回应了环境法的价值诉求。我国环境宪法采用了“国家目标”而非“环境权”的规定方式,但却通过对国家权力课予不同层次的义务,满足了“环境权入宪”的功能期待。我国宪法既有的环境保护的国家目标条款体系,经由宪法序言第7自然段增加的“新发展理念”“生态文明”“和谐美丽”等价值宣示,得到了原则性强化。对环境保护目标的落实,也应与序言“国家根本任务”中的其他国家目标相协调。将“生态文明建设”作为国务院职权,表明生态环保并非严格法律保留事项,但实践仍需要妥当处理立法权与行政权的职责分配。对宪法修改后形成的“环境宪法”的诸规范,必须在宪法与部门法“交互影响”的原理下作出体系融贯的解释。

【关键词】 环境宪法;部门法的宪法化;国家目标;环境权;法律保留

引言

2018年3月11日,第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》(以下简称《修正案》)第32条至第52条。本次修宪的一大亮点是增加了有关环境保护与生态文明建设的内容,主要包括:(1)将宪法序言第7自然段中的“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展,把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”修改为“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴”(《修正案》第32条);(2)将宪法第89条“国务院行使下列职权”中的“(六)领导和管理经济工作和城乡建设”修改为“(六)领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”(《修正案》第46条)。“生态文明”等内容进入宪法后,与既有的第26条等共同构成了“环境宪法”这一“部门宪法”的核心内容。基于此种宪法文本变动,生态文明建设的规范供给力度大大加强,我国的环境法治也迈向了宪法化的新阶段。本文尝试在宪法修改的背景下,归纳我国“环境宪法”的规范内容,厘清其与环境法等部门法的动态关系,剖析其在整体宪法上的定位与功能,并以宪法教义学的方法对其作出初步的体系化解释。

一、环境宪法:政治决断与规范表达

在宪法修改中就生态文明建设给予更多关照的基本背景是我国经济社会发展中自然生态的恶化,而直接的动力则是因应此种生态恶化而作出的政治决断。党的十八大报告中首次提出:建设中国特色社会主义的总布局是“五位一体”,将生态文明建设摆在了国家建设发展全局的高度,并将建成“美丽中国”设定为生态文明建设的总目标。[1]十八大以来,面对生态文明建设这一突出短板和环境保护工作的疲软乏力,执政党坚持统筹考量、协调发展,就生态环境保护工作作出了许多努力,取得了显著成效。[2]党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则进一步提出,要建立完善的体制机制,筑起推进生态文明建设的总体制度。[3]党的十八届五中全会提出要坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,要将生态环境保护融入经济社会的整体发展进程之中。[4]党的十九大报告中则再次强调要加快生态文明体制改革,建设美丽中国,并对此作出一系列安排布局,“绿水青山就是金山银山”等理念亦写入党章。[5]在执政党领导下的国家治理实践中,这些关于生态文明建设的观点,同时反映了人民的意志和呼声,构成了宪法就生态环保问题作出修改补充的政治基础。宪法中增添的内容也切实反映了党的十八大以来国家生态文明建设的方针理念,充分关照了社会变迁中的生态现实、政策应对以及政治决断。

本次宪法修改在序言部分和国务院职权部分就生态文明建设作出规定后,我国宪法上的环境法治相关规定发生重大变化,形成了新的“环境宪法”的规范体系,其主要内容如下:

宪法序言第7自然段的部分根本任务,第一章总纲中第9条第2款、第10条第5款、第26条以及第三章国家机构中第89条第6项。

需要强调的是,围绕生态文明建设进行的宪法修改虽然是由政治决断所启动,但政策理念一旦成为宪法条文,就成为指引国家宪法生活的最高规范,构成对国家公权力的宪法约束。同时,上述宪法规范主要对应的生活事实领域是生态建设和环境保护,主要调整的也是环境法治的议题,因此需要同环境法等部门法诠释互动。也就是说,环境法的理论沉淀和知识积累对“环境宪法”这一部门宪法的规范形成有着重要影响,而在环境宪法规范的辐射下,环境法部门内的相应规范和学理体系亦应朝宪法的方向进行调整。宪法与环境法,于此形成“交互影响”的关系。

二、宪法和部门法“交互影响”与环境法的宪法化

笔者曾概括过宪法与部门法的三重关系,包括“法律对宪法的具体化”“法律的合宪性解释”以及“法律的合宪性审查”。[6]就第一层次“法律对宪法的具体化”而言,环境法治有明显体现。在本次宪法修改前,我国已制定了诸多单项法律,这些法律是对宪法原有环境相关条文的具体化。例如《环境保护法》等法律是对宪法第26条的展开,《城乡规划法》等法律落实了宪法第10条第5款的规范要求,《可再生能源法》等法律是对宪法第9条第2款的细化。宪法规范的简洁措辞和抽象规整经过立法者的展开,形成了更为具体的法律规范,宪法的生态保护理念也由此贯彻于环境法的体系之中。此外,环境法在实践中的解释和适用,仍然要受到宪法规范的约束。环境法规范的解释者,必须时刻关照宪法价值,将宪法作为法律解释的“补充性”或者“控制性因素”,使环境法规范的具体适用合于宪法的整体秩序。这体现的是“法律的合宪性解释”的层面。此外,如果环境法规范出现了抵触宪法的情形,例如为了环保目标而过度限制公民财产权利,或者直接违背环境保护的国家义务,那么环境法规范本身又可能成为合宪性审查的对象,这又体现出前述宪法与部门法关系的第三个层面“法律的合宪性审查”。

在某种意义上,本次宪法修改却体现了部门法对于宪法的反向作用。增补环境宪法的内容,当然体现着宪法辐射部门法的作用,但对此问题的思考不能局限于此种“单向思维”,而应认真检视部门法的动态反作用。宪法与部门法间存在着交互影响(Wechselwirkung),[7]一方面宪法约束部门法秩序,而另一方面部门法也反作用于宪法。例如,在对宪法进行解释时,应考量相关领域立法者的规范展开,重视部门法的固有学理和实践现状,适当地“以宪就法”。[8]这是因为,立法者在具体化宪法时,会在抽象简约的宪法规范与具体繁复的社会现实之间反复衡量,其对宪法意涵的理解往往更贴合生活事实,也更能客观地展现宪法规范回应现实需求的适当方向。

从整体法秩序和法规范系统的视角出发,环境宪法的建构离不开作为部门法的环境法。部门法面向社会变迁的规范应对和学理发明,往往能更及时地捕捉生活事实领域的新动向,并获得科学化的法上的认识。宪法这一法秩序的“统帅”,借由部门法的襄助,能够更有效率、更加准确地把握社会发展,从而适时地进行宪法修改或宪法解释,以回应社会变迁、促进社会发展。也就是说,部门法起到的收集、过滤、整理作用,可以帮助宪法将现代社会中纷繁复杂的利益价值诉求有序地纳入视野,以展开根本法、最高法层面的整合。而将部门法成熟的价值诉求和规范表达,以修宪方式上升为宪法规范,也是部门法对宪法反向作用的体现。此次“生态文明”入宪就是典型例证。

此外,环境法天然具有的跨专业视角使其理论视野不局限于实定法,而经常需要超越法规范体系与诸多领域形成视域融合,由此也会产生环境法不能自足的价值以及规范需求。[9]这些诉求可能表现为法外的政治主张,但在“依宪治国”宪法秩序要求下,这些诉求必然会转化为向宪法要动力、要供给。因此,“生态文明”入宪,也体现了部门法通过宪法来实现法秩序的协调与重构。

但需要注意的是,在因应部门法的诉求而调整宪法规范的过程中,宪法必须保持定力,必须依据既有的宪法规范结构和价值逻辑,以自身的范式和体系需求来涵纳部门法的关切,并以规范性表达来整合包括政治话语在内的各类愿景。[10]本次宪法修改尽管纳入了“生态文明”这一新理念,但仍然是在既有的宪法表述结构中,在保留了原有宪法正文中有关条款的基础上,沿着宪法序言以及有关国务院职权规定的表达逻辑,各有侧重地将对环保事项进行补充的内容嵌入宪法规范之中。不论是宪法序言第7自然段还是正文第89条第6项的新增内容,都依原有规范的序列逻辑增添其中,保持了规范体系的相对稳定。此种修改方式维护了宪法整体篇章的安定性,不至于因内容修改而扰乱过多的条款序号,有利于维护宪法权威。更为重要的是,这种依序添加的做法,若从宪法体系解释的角度看,也具有明晰新条文规范属性的意义。[11]本次修改前,宪法序言第7自然段中的原有表述“国家的根本任务是……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”,是根据1982年宪法相应段落位置的规定“今后国家的根本任务是……把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家”,经1993年、1999年及2004年的宪法修正案修改而成。1982年宪法的相应规范被认为集中说明了国家的根本任务,为国家的发展设定了宪法上的方针路线。[12]故而虽经具体内容的些许变动,但其根本的规范性质、内容意涵以及叙述逻辑并未改变。因此从历史解释的角度看,不论是贯彻新发展理念、推动生态文明协调发展还是建设美丽中国,都属于国家任务或国家目标,对国家的发展方向具有宪法上的基础性、全局性的指导规范作用。

三、环境宪法的建构方向:国家目标抑或“环境权”

此次修宪关于“生态文明”的两项规定中,《修正案》第32条的规定属于“国家目标”规定,也就是规定国家在发展过程中应朝向什么目标、完成什么任务,是对国家生活具有基础性调整效果的规范;[13]《修正案》第46条是国家机构条款,主要是增加了国务院的宪法上的职权。但就《宪法》第89条第6项的条文意涵看,其同样具备国家目标条款的性质,设定了一系列国家任务。[14]可以认为,此次环境宪法的规范表达的基本取向是设定国家目标,主要指向的是在宪法上通过客观法规范对国家各类权力课予不同层次和方面的义务。这与我国环境法学界众多学者希望在宪法中规定“环境权”,将环境保护做公民基本权利方向上的规范建构的主张,存在一定落差。

环境法学界对于建构一个超越部门法的环境宪法规范体系有着很高的期待,这一方面是基于环境生态利益对于国家发展和个人生存的极端重要性,另一方面是部门法学理遭遇瓶颈后,希望通过根本法进行突破的诉求。完成具体化宪法任务后的部门法,面对变动不居的社会变迁,仍然是难以独力应对的。在这个过程当中,环境法学界希望以规定宪法环境权的方式,以经典的权利义务范式来强化环境保护的规范约束力,是可以理解的。对于环境权的性质与入宪方式,环境法学界已有长期的讨论。[15]部分学者认为,只有在宪法上将环境权作为基本权利予以确证,才能与环境保护的重要性相匹配,生态环境利益才能得到有效保障,环境法的学科基础与法理资源才足够坚实广博。环境权入宪的主要理由大致被归纳为:(1)设立环境权这一类似给付型社会权的基本权利,可以更为有效地对国家课予相应义务,促推国家在环保上的积极作为;(2)环境问题因果关系复杂,环境保护具有独特的宪法价值,固有的基本权利体系和保护模式对于新的环境保护需求难以为继,容易造成挂一漏万,环境权入宪有利于生态环境保护的全面和协调;(3)宪法上环境权的设立有利于解决环境法法理的“本源性”“权威性”问题,能够为环境法研究中的一些新的理念认识给予上位法支持,补强环境立法和环保规制等的合法正当性,同时为环境法的填补续造提供宪法上的依据。[16]

虽然本次宪法修改并未确立“环境权”这一基本权利,但显然修宪者已经意识到必须在生态环境保护方面适当调整以保证充分的宪法供给。因此,修改后的环境宪法虽然并没有规定环境权,但并不意味着没有满足环境法学界对环境权入宪的功能期望。在笔者看来,目前的环境宪法规范已然能够满足前述的功能主张。为释清这一问题,有必要结合国家目标的性质和规范功能来予以分析。

国家目标不是单纯的政策宣示,而是具备最高位阶的宪法义务规范,其不直接对私人课予义务,[17]而是对国家活动的原则和路线予以规制,对国家机关产生拘束,通过指明特定的发展方向要求国家权力负担义务,对此各类国家权力都需要重视并积极履行。[18]宪法修改将绿色发展、包括生态文明建设在内的“五位一体”布局以及建设美丽中国等明确设定为国家发展的根本任务和总目标之一,可以说已接近将生态环境利益的保障提高到宪法原则的高度。并且,这一原则不是空洞的、象征性的,而是在规范意义上作用于所有的国家权力。例如环境保护的国家目标对立法机关形成宪法委托,构成立法的宪法动因和立法权形成自由的宪制框架,立法机关因此有义务按照宪法,积极推动生态环境保护法律的制定。[19]又如,行政机关应当忠实执行生态环保法律,并应在各类行政裁量和法律执行的过程中注意宪法国家目标规定课予的环保义务,将生态环境利益作为权衡的重要考虑指标。[20]同样,司法机关亦应当在适用法律与解释法律时重视保护生态环境的宪法要求,遇有不确定法律概念或需自由裁量时,应综合权衡判断,遇有法律漏洞时可以按照宪法规范进行法律续造。[21]由此可见,即使不规定“环境权”,同样能对国家权力产生强有力的宪法约束和引导。

宪法序言所增加的内容,也是对宪法总纲中已有的生态环境保护的国家目标条款的再度强调,并将其与其他国家目标协调统合起来。也就是说,国家目标表述中的“生态文明建设”“美丽”等所涵盖的事项或许不仅限于保护生态环境、防治污染、植树造林、节约自然资源等内容,国家目标对国家发展方向的全局性、综合性的拘束效果,使得生态环境保护精神应当辐射于经济社会发展的方方面面。以国家目标的形式建构环境宪法,有利于扩大环境保护的范围,这使环保的开展更加全面。此外,国家目标所包含的生态环境利益,是一种宪法保护的客观利益,因此其虽然不能为个人所主张,但在进行利益衡量时仍应与基本权利、宪法上的其他客观利益一起被综合考察。这有利于避免因片面重视保障公民的基本权利而损害生态环境利益的情况,也有利于防止出现因“唯环保论”而侵害漠视基本权利及其他宪法法益的情形。此外,国家目标之于国家权力的义务规范属性,也可用来论证对公民进行规制的国家公权力行为的合宪性,为环保法治的展开提供正当性论证。

综合而言,国家目标虽然是客观法规范,直接指向国家义务,但其同样设定了国家应保障的环境法益,由此必将辐射“国家个人”或“个人个人”间的法律关系。从相反的角度看,即使宪法中写入“环境权”,其所能发挥的基本权利的客观功能亦与国家目标相差无几,而“环境权”的主观功能却会因诸多障碍而难以实现。[22]在主张“环境权”的国家,往往仅以社会权的面向来理解环境权。社会权也是侧重客观功能的发挥,而较少释放充足的主观功能空间以供公民进行宪法争诉。[23]因此,即使在宪法上确立“环境权”,功能效果上也接近国家目标规定。此次宪法修改,从体系稳定和法秩序安定的角度出发,仍然以国家目标的建构方向完善环境宪法,是可以理解的。在修改之后,我国宪法上关于环境保护的国家目标规定更加完善,足以回应环境法的需求与关切。

四、环境宪法诸规范的体系解释

环境宪法的规范表达以国家目标为基本方向,是将生态环境保护作为国家的一项重要的客观法义务,而非可主张的公民基本权利的内容。这就意味着,环境宪法的主要致力方向是约束引导国家权力,通过各类公权活动贯彻环境保护的国家目标,虽然在此过程中不排斥公众参与,但并未赋予个人或私人团体对国家就生态环境保护进行作为或不作为予以请求的宪法依据。因此在理解环境宪法的规范意涵时,应主要剖析其义务形成的理路和客观规则的面向,重点考察其对不同国家权力的作用效果和规制内容,这些都是对环境宪法规定进行解释的方向。在此过程中,还应理清环境宪法各项规范之间的内在逻辑与体系关系,通过对环境宪法的体系性解释完整把握其法治内涵。

本次修改所增添的“贯彻新发展理念”等内容集中于宪法的“序言”部分。以宪法序言来作出这些表述,是对宪法“总纲”部分环境保护条款的提升与超越。在此次宪法修改之前,位于总纲的第26条第1款是环境保护这一国家目标的直接清晰的表达。该款明确规定了国家的环保治污义务,其中“保护和改善生活环境和生态环境”“防治污染和其他公害”等内容具有很强的容纳性,可以涵盖许多具体的国家任务,例如保护自然资源、保护珍贵动植物、建立合理的土地利用机制、植树造林,等等。但是,生活环境和生态环境所包含的领域系统并不限于上述事项,还包括建设发展过程的其他诸多方面,因此宪法第26条第1款是一项综合的环境保护条款,其概括式地对国家课予义务,对其他散布于总纲中个别的环保方面的国家任务予以统摄。[24]这样,总纲中形成了以第26条第1款为主干,以第9条第2款、第10条第5款、第26条第2款为辅助的环境保护条款体系。这些条款表述相对详细明确,对于国家权力具有较为清楚的导向性,是国家在环保工作领域的宪法具体指引。就环境宪法而言,本次宪法修改并未在总纲中进一步增添条款,说明了原有环境保护条款体系的自足和自洽,也表明相应规范较为妥当地涵盖了国家在环保方面的义务内容。[25]此次宪法修改,在总纲的基础上,又在序言中对生态文明建设进行了补充,并且同样采取了国家目标的规定方式,对此项变动,宪法教义学不能忽视,必须给出协调融贯的解释,也就是要理顺序言有关国家总任务的表述与总纲中具体环保条款的关系。

总纲中的环保条款都是单独成文的,而且具体针对生态环境保护的某一方面。这主要是因为总纲作为宪法正文,应当严格契合法规范的文本逻辑,力求简洁明晰,并突出义务主体与内容,避免过多的价值宣示。相比之下,序言除了具备一定的规范效力外,还以宏观叙事的语言叙述了宪法秩序形成的历史脉络和政治基础,点明了宪法的建构精神和决断逻辑,兼具规范意义、解释意义、教育意义与团结意义。[26]换言之,序言的立意更为高远,统筹性、协调性更强,部分内容与宪法正文相互呼应。也正是在这个意义上,宪法序言中缺失对于宪法生活具有基础性、根本性的生态环境保护是不甚妥当的,尤其是在生态文明建设已然与国家存续发展、个人福祉保障存在重大关联的当下。

通过观察序言第7自然段的新增内容以及整体架构,不难发现,这一段集中阐明了国家“集中力量进行社会主义现代化建设”的根本任务的内涵。国家应坚持什么样的发展方向、推动哪些方面的建设、达成什么样的目标,是此段主要内容。宪法将诸多目标聚合起来,使之共同成为国家前途的方针,要求国家公权力长久致力于此。多元化的国家目标,同时列举于宪法的“根本任务”规定中,意味着宪法的实施必须协调多元利益、达成重叠共识。[27]依此,宪法反对国家权力的偏激行为,要求公权全面综合地考量宪法上的法益,稳妥地给出评价和判断。例如,不能因为要致富就污染环境,也不能因为要重现蓝天就全面禁止汽车的使用和工业的发展,生态文明建设应当与其他目标做通盘考虑。此外,环境保护的实现不单纯依赖于国家的环保措施,还有赖于其他领域工作的助力。例如,应在教育领域中,培育公民的绿色环保理念,在政治系统中将环保指标纳入官员政绩考核,在科学技术领域鼓励探索防污治污技术等。序言中使用了比“环境保护”意涵更为广博的“生态文明建设”“美丽”等语汇,并将生态文明建设与物质文明、精神文明建设等任务并列,将美丽中国与富强、民主、文明、和谐之中国等目标并列,是以更为综合的视角来关怀生态环境保护,是在某种意义上提醒公权力:在援引宪法总纲中的环境保护条款时不可无视宪法所保障的其他法益体系。

进一步,此次修宪在第89条增加规定国务院领导“生态文明建设”,是在生态保护国家目标的规定基础上,明确主要由国务院承担推进生态文明建设的职责。在国务院的职权中添设此项,是在具体的国家机构规范中呼应具有全局性质的国家目标规范的变化。[28]但如前文所述,国家目标指向全部公权力,立法、行政、司法等都要受到国家目标的规范约束,只是不同权力在实现国家目标的过程中,由于相应权力属性和任务功能的不同而各有侧重。就立法权而言,其主要的致力内容是依循国家目标的指引进行生态环境保护立法,并在各项立法工作中综合关照生态环境利益。这与国务院领导和管理生态文明建设的宪法规定并不矛盾。宪法规定的该项国务院职权并不能在事项上排斥全国人大及其常委会的立法权限,[29]而是强调国务院应在落实法律、依法行政的过程中,将生态文明建设作为一项重要的宪定职责去积极落实。例如依法通过各类行政措施或总结经验及时向立法机关提出法案。在国务院的职权中增设此项的规范意义在于:明确生态环保并非严格法律保留事项,国务院亦可根据《立法法》第65条第2款第2项就生态文明建设工作制定行政法规、各部委可根据《立法法》第80条制定行政规章。宪法作出这种安排减轻了立法机关的立法任务,其考量在于:环保问题专业性强、时效性要求高、社会关联性复杂,行政机关能够更为灵活快速地予以因应,公众也在此问题上具有较强的“政府依赖”,因而行政机关也就相应地承担起更多的工作。[30]与此相较,立法机关并不在该事项上垄断立法,而是在一定程度上与行政机关分享立法权限。但是,依据法律优位原则,当全国人大及其常委会制定了有关生态环境保护的法律时,行政法规、规章等下位法不得予以违反。并且,如果相关立法涉及其他法律保留的事项,例如公民基本权利的严重干预、税收等,就应当考虑仍然由全国人大或全国人大常委会来制定法律。在此立法权限的划分上,传统的“重要性理论”[31]仍有其适用的空间。概言之,不论是立法权还是行政权都应当履行宪法国家目标所课予的义务,但在具体的实现过程中要根据规范的领域和事项,作出差异性的安排。

结 语

此次宪法修改,进一步强化了生态保护的国家目标属性,对相应的国家义务作出了新的职权设定,并有力回应了“环境权入宪”的诉求。宪法序言中的“国家根本任务”规定,总纲中的国家目标规范,以及其他与土地保护、自然资源保护、国家机构职权划分等相关的条款,共同构成了我国“环境宪法”的规范体系。宪法学和环境法学应该对此规范体系积极展开学理建构,在宪法与部门法交互影响的视野中,共同推进宪法的实施和环境法治的完善。

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