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汪习根、宋丁博:新时代宪法修正案的宪法价值分析

汪习根、宋丁博| 时间: 2018-11-28 20:32:25 | 文章来源: 《理论探索》2018年第3期

【摘要】 新时代的宪法修正案是政治宪法和规范宪法有机融合的产物,从法哲学高度探讨习近平新时代中国特色社会主义思想的宪法价值及其功能释放路径具有重大意义。修正案从根本价值的宪法化、核心价值的规范化和价值形态的系统化三大方面全面提升了新时代宪法的价值理念;在战略部署、总体布局、战略统筹、发展理念四个层面确立了新时代宪法价值实现的法定要求;从扩大人民主体范围、完善党的领导体制和下放地方立法权三条途径强化了新时代宪法价值引领的主体力量;而监察权的法治化、体系化和规范化是监察权及其运行体制入宪所彰显的内在价值,为宪法价值目标的实现提供强力监督保障。

【关键词】 习近平新时代中国特色社会主义思想;宪法修正案;宪法价值;监察权


在全面依法治国、提升国家治理能力的新时代背景下,十三届全国人民代表大会第一次会议于2018年3月11日通过了新的宪法修正案。无论是对宪法序言的丰富,还是宪法规则的修改,本次修宪是国家法治体系建设的根本之策,将新时代宪法价值理念与目标预期提升到了一个崭新的高度,在宪法发展史上具有里程碑式的意义。如何准确把握宪法修正案的精神实质和内在逻辑,深刻领会宪法发展的最新动态与实践要求?这是法学界应当进一步研究的重大课题。本文认为,应当既立足于规范文本又超越文本本身,以政治价值与法律价值的二元互动和有机融合为切入点,从宪法价值理念的法哲学高度揭示宪法修正案的时代意蕴、科学内涵与实施之道。

一、新时代宪法价值理念的全面升华

宪法的修正实质上是对宪法价值的优化与升华。“坚定维护宪法尊严和权威,推动宪法完善和发展,这是我国宪法保持生机活力的根本原因所在。”{1}而宪法的权威与尊严又寄托于宪法价值的先进性、人民性与正义性。宪法价值作为宪法的灵魂,是对各种社会价值形态与利益关系进行最高层次整合的产物,表征着全部社会“主体价值需要(或价值预期)的宪法在与主体相互作用过程中对主体发生的效应”{2},对全部法治规范体系构建与实施具有根本性引领和指导作用。习近平总书记明确指出,要“依据宪法治国理政”,这就要求将宪法所蕴含的根本价值与核心理念运用到国家治理过程中,增强价值形态的时代性和系统性,“不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化”{3}。可见,宪法修正是新时代价值理念发展在根本大法上的本质要求和必然反映,是全面涵括、提升和释放宪法新价值理念的必由之路。要精准理解宪法修正案的科学内涵,关键是要探明修正文本的内在价值理念。

(一)根本价值的宪法化。作为马克思主义中国化、现实化和当代化的最新成果,习近平新时代中国特色社会主义思想是引领中华民族实现伟大复兴的根本价值和思想基础,在价值目标、发展理念、战略部署诸方面丰富和发展了关于国家根本制度和根本任务的宪法基本内容。为此,宪法必须作出及时回应才能有效发挥其在依法治国中的根本作用。《宪法修正案》规定,在宪法序言第7自然段“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下”一句中,在增加“科学发展观”的同时,增加“习近平新时代中国特色社会主义思想”的内容{4},赋予这一思想最高的法律效力,确定了习近平新时代中国特色社会主义思想的宪法地位和宪法价值。

习近平新时代中国特色社会主义思想载入宪法,是宪法价值全面升华的最深刻反映。一方面,这一修正确保根本法在规范层面达到了政治价值与法治价值的有机统一。“每一种法治形态背后都有一套政治理论,每一种法治模式当中都有一种政治逻辑,每一条法治道路底下都有一种政治立场。”{5}34法治下的政治实践需要辅以先进的治国思想,而宪法是最有力的保障方式。在法治轨道上实施、落实、贯彻执行习近平新时代中国特色社会主义思想,使其从党的文件所确认的价值理念上升成为国家层面的法律所确认的国家意志,具备宪法意义上的合法性与实在法上的效力,体现了党的意志上升为国家意志的法治精神,使党的根本指导思想不仅仅停留在政治理念层面,还上升到法治层面,与法治理念融为一体。这不仅夯实了法治国家的理论基础,丰富了宪法内容,更为法治中国的发展提供了最重要的思想指引。另一方面,这是促进党和国家实现治理法治化的根本举措,体现了依规治党和依法治国的有机统一。习近平新时代中国特色社会主义思想是经过长期理论准备和实践探索之后在党的十九大报告中正式提出的{6}。其后,被载入修改后的《中国共产党章程》这一最高党内法规之中{7}。2018年2月28日最新通过的十九届三中全会公报提出宪法修正建议,强调要坚持以“习近平新时代中国特色社会主义思想为指导”{8},并通过法定修宪程序载入宪法之中,保证了党对国家的领导走上法治化道路,成为“深化全面依法治国实践”{6}的关键之举。

(二)核心价值的规范化。价值与规范的一体化是法治优于人治的法宝。社会主义核心价值观是法治中国建设的灵魂,而道德层面的核心价值诉求需要法治的固化与强化。为此,应当以法治思维和法治方式,践行富强、民主、文明、和谐的国家价值观,实现自由、平等、公正、法治的社会价值观,凝聚爱国、敬业、诚信、友善的公民价值观。在法治中融入核心价值观业已取得重大进展,但是与推进国家治理体系和治理能力现代化建设的要求相比,把社会主义核心价值观融入法治建设还存在不小差距。有的法规和政策价值导向不鲜明,针对性、可操作性不强,保障不够有力。为此,应当“坚持以社会主义核心价值观为引领,恪守以民为本、立法为民理念,把社会主义核心价值观的要求体现到宪法法律、法规规章和公共政策之中,转化为具有刚性约束力的法律规定。”{9}而把核心价值观载入宪法修正案正是核心价值法治化的最重要立法成果形式。为此,《宪法修正案》规定,在宪法第24条第2款中增加“国家倡导社会主义核心价值观”的内容。

以宪法来确认、规范和弘扬核心价值,既是德法兼修、以德养法的需要,也是法治规范逻辑自洽的必需。核心价值是一个复合的系统,体现为“国家的价值目标、社会的价值取向、公民的价值准则”{9}三位一体、互通互联,所涵摄的价值关系迫切需要法律体系的整体联动。无论是在规范公权和公私互动关系的公法领域,还是在主体平等自治的私法领域,抑或在以社会公平为取向的社会法领域,都大有可为,也应有所为。而只有宪法才能对如此繁复多元的法律关系施以有效的最高层次、全方位的统领、整合与调适。因此,核心价值入宪,反映了新时代构建完备法治规范体系以实现良法善治的法治第一需求,有力促进了宪法的规范性和引领性的有机结合。

(三)价值形态的系统化。价值形态的系统化、一体化是法律价值整合的必然要求。为此,《宪法修正案》将宪法序言中的“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”修改为“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”。富强、民主、文明、和谐、美丽是国家价值的集中体现,在富强民主文明之后,增加了“和谐”与“美丽”两个新价值,拓展了“文明”价值的外延,还融入了“和平”与“人类命运共同体”的和谐世界新元素,从而既与前述“核心价值观”保持统一,又对核心价值进行了深度优化、强化与细化。具体精神可从以下五个方面加以阐释:

第一,在人与自然的和谐中建设“美丽中国”。“良好生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉。”{10}在经济、社会与生态环境的可持续发展中,建设资源节约型、环境友好型社会,为保护环境权利提供了宪法依据。《宪法修正案》中增加的“美丽”“生态文明”和“贯彻新发展理念”都是可持续发展战略在根本法上的具体表现形式。如果不在宪法中规定而仅仅停留在环境法层面,则无法理顺上下位法的关系,更不能体现关于环境的基本权之宪法效力。第二,在人与人的和谐中筑牢民族共同体意识。和谐的民族关系是构建和谐社会的基础,是保障民族平等发展权利的前提。因此,宪法序言第11自然段中“平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立,并将继续加强。”修改为“平等团结互助和谐的社会主义民族关系已经确立,并将继续加强。”宪法第4条第1款中“国家保障各少数民族的合法的权利和利益,维护和发展各民族的平等、团结、互助关系”修改为:“国家保障各少数民族的合法的权利和利益,维护和发展各民族的平等团结互助和谐关系。”此改动的根本目的在于促进各民族之间能够和睦共处、和衷共济、携手发展。第三,在人与社会的和谐中探索和谐法治之路。社会是一个多元利益构成的集合体,不仅强调个人利益,还维护公共利益和社会利益。儒家思想在中国两千多年的封建社会中始终占据主导地位,强调“礼治、德治、人治”,强调“引礼入法礼法合流”。虽然这是人治的实现方式,但也涵盖某些值得借鉴的优秀成分。和谐社会的提出就是传统文化在新时代的发展,其中法治领域融入的和谐因素为和谐法治的构建积累了宝贵经验,集中体现在“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”{6}和“完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”{11}等内容之中。宪法的这一修改为社会治理和多元纠纷解决机制奠定了根本法上的法律基础。第四,在全体人类的和谐中保卫和平发展。以根本大法来统筹国内与国际和谐,致力于构建人类命运共同体,彰显了宪法的和平与发展价值。对此,《宪法修正案》在宪法序言第12自然段“中国坚持独立自主的对外政策,坚持互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处的五项原则”后增加了“坚持和平发展道路,坚持互利共赢开放战略”的内容,并将“发展同各国的外交关系和经济、文化的交流”修改为“发展同各国的外交关系和经济、文化交流,推动构建人类命运共同体”。这一修改把“和平”与“发展”作为“人类命运共同体”价值体系[1]中的首要价值地位在宪法中确立下来,既充分回应了中国作为世界上最大的发展中国家,坚持发展是第一要务,和平发展权是最基本人权的时代要求,又顺应了联合国将和平、发展与人权作为三大支柱的人类精神,提出了世界和平发展的中国方案,彰显出中国宪法的世界意义。第五,“文明”价值的系统化。“文明”是社会主义核心价值观的重要组成部分,其不仅关系到社会的整体发展程度,也关系着国家和民族文化的可持续发展水平。《宪法修正案》将宪法序言中“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”修改为“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展”,增加了“社会文明”和“生态文明”的内容。该修改从三位一体的文明形态转变到五类文明共同推进,体现了宪法价值的根本飞跃,反映出对社会整体文明和建设规律认识上的提升,昭示着宪法在新时代根本任务设定上的重大调整。

二、新时代宪法价值实现的法定要求

宪法价值作为一种精神层面的存在,需要走出精神领地而付诸实践、体现在规范文本之中。宪法文本是“一种价值与规范体系”,是“用文字记载的一种宪法价值”{12}。习近平总书记指出:“我国宪法以国家根本法的形式,确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果,反映了我国各族人民的共同意志和根本利益,成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。”{3}因此,有必要通过宪法文本来设定国家发展新目标,以发展新理念进行法治上的战略部署和统筹安排,使其成为连接宪法价值与宪法实践的桥梁,从而确保宪法根本价值目标的实现。具体要求如下:(一)战略部署的宪法化。实现“两个一百年”奋斗目标需要精心谋划,进行科学的战略部署。国家根本任务是宪法调整的核心内容,这里不仅指目标任务本身,还应当包括目标得以实现的战略部署与实践方略。习近平总书记指出:“战略问题是一个政党、一个国家的根本性问题。”{13}44旨在实现中国梦的“两个一百年”奋斗目标是引领中国从大国走向强国的未来目标预设。党的十九大开启了大国走向强国的新征程,即到2020年全面建成小康社会,实现第一个百年奋斗目标;从2020年到2035年基本实现社会主义现代化,从2035年到本世纪中叶,建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴的中国梦,实现第二个百年奋斗目标。《宪法修正案》通过进一步完善序言部分对国家的根本任务进行了确认,将“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”一句修改为“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴”。任何一部国家宪法都是本土化的,中国宪法也不例外。因此,中国宪法必须明确“宪法学的中国问题、中国立场”,其“制度设计显然是考虑到中国的具体情况”,即中国国情,包括“中国社会今天的发展阶段”{14}。此处修改贯彻落实了十九大报告精神,有利于宪法根本任务的落实、价值目标的实现。

(二)总体布局的宪法化。在宪法任务确定为“两个一百年”战略部署后,实现强国的价值目标需要进行全方位建设布局。从经济建设到经济、社会与环境建设再到经济、政治、社会、文化与生态文明“五位一体”建设方案的根本飞跃,是中国发展迈入新时代作出的总体布局。党的十八大报告首次正式在党的代表大会的文件中确立了五位一体总体布局,十九大报告予以进一步强调。该方案将文化与生态文明建设提高到与经济、政治、社会建设相并列的地位,这不仅是对当代中国国情的最好诠释,同时也标志着中国共产党对于中国特色社会主义的内涵和发展前景有了一个更深层次的认知。“五位一体”总体布局统筹推进载入宪法是时代之需、发展之需。如前所述,《宪法修正案》将宪法序言第7自然段修改为建设一个“富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”,推动“生态文明协调发展”。这不只是价值预设,也蕴含着建设布局。其中,富强对应的是经济建设,民主则是政治发展的内核,文明彰显了文化建设的必要,和谐预示着社会建设的方向,美丽则是生态文明建设的必然逻辑。生态兴则文明兴,生态衰则文明衰。作为全面建成小康社会的突出短板,生态文明建设“既是重大经济问题,也是重大社会和政治问题”{15},必须从根本上扭转我国生态环境日益恶化的趋势,为“美丽中国”建设提供强大的法治支撑。正如习近平总书记所云:“宁要绿水青山,不要金山银山,而且绿水青山就是金山银山。”{13}230因而,为了与宪法序言增加的“协调发展”内容相适应,本次修宪在宪法第89条“国务院行使下列职权”中增加领导和管理“生态文明建设”的内容。宪法作为最大的政治法和规范法,在双重意义上保障了生态文明建设的顺利推进,并以此促进生态环境目标的实现。

(三)战略统筹的宪法化。宪法作为治国安邦的总章程,需要将国家治理新方案及时地宪法化,为实现宪法价值构建起牢固的保障体系。而由全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党构成的“四个全面”战略布局和战略统筹,是在新的历史条件下党和国家各项工作的战略目标和战略举措。作为新形势下治国理政的总方略,“四个全面”的整体展开既是一种生动的宪法实践,又为宪法文本规范的优化提供了鲜活的经验,还为民族伟大复兴价值目标的实现提供了根本保障。“深刻领会‘四个全面’的精神实质和相互关系,对于实现中华民族伟大复兴的历史重任具有十分重要的理论意义和现实意义。”〔16“〕四个全面”战略布局相互之间具有高度的有机统一性和紧密的内在逻辑性,并在《宪法修正案》中得以彰显。具体表现在:

第一,全面建成小康社会的宪法理念。尽管宪法修正案中没有使用全面建成小康社会的字眼,但是,从宪法修正案浓墨重彩地修改和丰富宪法序言第7自然段就可以发现,全面建成小康社会是宪法修改的应有之义,自不待言。无论是增加的“实现中华民族伟大复兴”,还是“和谐”“美丽”价值的融入,抑或五个文明一体建设,都蕴含着作为第一阶段目标的小康社会的宪法意义。第二,全面深化改革的宪法依据。改革要“于法有据”是全面深化改革较之于以往改革的重大区别,“改革”入宪是改革于法有据在最上位法修改上的根本之举。自党的十八届三中全会对全面深化改革进行总体部署以来,改革取得突破性进展。但同时也应看到,我国目前仍然存在一系列突出矛盾和严峻挑战,必须依靠长期的全面深化改革,才能“破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端,突破利益固化的藩篱”,“只有改革开放才能发展中国”{6}。因此,《宪法修正案》在宪法序言第10自然段强调了进行长期改革的重要性与必要性,将“在长期的革命和建设过程中”修改为“在长期的革命、建设、改革过程中”。此外,“要注重调动各方面推动改革、参与改革的积极性”{13}82,确保我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。这主要体现在宪法序言第12自然段的修改内容中,即把“中国革命和建设的成就是同世界人民的支持分不开的”修改为“中国革命、建设、改革的成就是同世界人民的支持分不开的”。第三,全面依法治国的宪法确认。宪法修改旨在“通过立宪活动,将国家治理和社会治理的基本原则和基本方式以根本法的形式确立下来”{17}4。从人治到法制再到法治,意味着治理体系和治理能力的发展。党的十八届四中全会对依法治国问题进行了专题研究,通过了中共党史上第一个全面推进依法治国的专门性决定,也由此正式开启了我国法治的新时代。《宪法修正案》将序言第7自然段中的“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”。从“法制”到“法治”虽然仅一字之差,但寓意深远,标志着全面依法治国迈上新征程,有利于中国特色社会主义法治体系的最终建成。同时,法治是制度安排与文化信念互动的产物。为了提高宪法信仰、推动形成维护宪法权威的法治精神和法治文化氛围,宪法修正案确立了宪法宣誓制度,规定在宪法第27条增加第3款,即“国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓。”该修改使宪法宣誓从党的十八届四中全会决定中的一项内容上升为国家的宪法规范,意味着宪法宣誓不仅仅是一项政治任务,更是一项宪法义务,一切党政干部必须进行宪法宣誓。第四,全面从严治党的宪制创新。习近平总书记指出:“党要管党,才能管好党;从严治党,才能治好党。”{13}104党的十九大报告指出,要“坚定不移全面从严治党,不断提高党的执政能力和领导水平”。《宪法修正案》在原有的立法权、行政权和司法权三权之外创设了监察权这一新型权力,明确了国家监察机关的宪法地位,进一步优化了权力配置与治理结构,从而确保全面从严治党在法治轨道和宪法框架内的有序运行与纵深推进。

(四)发展理念的宪法化。发展是中国的第一要务,其中“第一要务”即是宪法上国家的根本任务。发展理念的优化,意味着实现国家任务的指导思想的升级。对此,宪法作出应有的调整,在第7自然段指导思想中增加“科学发展观”和“新发展理念”。党的十八届五中全会在以人为本科学发展观基础上进一步优化发展思想,确立了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大新发展理念,这是新时代中国发展理论的一次重大创新。《宪法修正案》在宪法序言第7自然段“自力更生,艰苦奋斗”前增写了“贯彻新发展理念”的内容,这是对中国特色社会主义宪法的重要理论补充,有助于破解发展难题、增强发展动力、厚植发展优势。具体来说,第一,“创新”注重解决发展动力问题,是引领民族进步与发展的第一动力。习近平总书记有言:“抓住了创新,就抓住了牵动经济社会发展全局的‘牛鼻子’。”{13}133第二,“协调”注重解决发展不平衡、不公平问题,要求城乡、贫富、经济与社会、发达地区与落后区域、国内与国际的协调协同运作、共同发展。第三,“绿色”要求在大力发展经济的同时注重营造健康良好的生态环境,坚持“绿色富国绿色惠民”,与上文提到的“生态文明建设”有异曲同工之妙。第四,“开放”注重解决发展内外联动问题,要求我们在面对日新月异的国际形势时,具备“走出去”和“引进来”的开放意识与心态,构建以合作共赢为核心的国际外交关系,形成深度融合、互惠互利的合作新格局。第五,“共享”注重解决社会公平正义问题,保障全体人民平等参与、平等发展权利得以充分实现。

三、新时代宪法价值的主体力量

宪法是各种政治力量对比关系在法律上的集中体现,是对社会不同主体的根本利益关系进行确认和规范,并以根本大法的形式予以记载,其规范的各种利益关系简而言之就是治者、被治者以及其他参与者、协作者之间的关系。我国是人民民主专政的社会主义国家,人民是国家的主人,国家权力来源于人民。为此,应当“坚持国家一切权力属于人民的宪法理念,最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定,通过各级人民代表大会行使国家权力,通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业,共同建设,共同享有,共同发展,成为国家、社会和自己命运的主人。”{18}89对此,《宪法修正案》从坚持人民主体地位、坚持党的领导和坚持深化民主立法改革三个方面对如何促使人民更好地行使治理国家的权力进行了规定。

(一)坚持人民主体地位,扩大统一战线范围。法治意味着民治而非治民。在新时代,人民是依法治国的主体和力量源泉,坚持人民主体地位原则是新型法治区别与以往历史类型法治的分水岭。法治与人民主体地位原则相辅相成,达到了形式与内容的高度统一。其核心在于“坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民,以保障人民根本权益为出发点和落脚点”{11}。《宪法修正案》进一步完善了统一战线制度,扩大了人民主体的范围,将宪法序言部分“包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线”的表述修改为“包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的广泛的爱国统一战线”。这一修改在法理上体现出对新形势下人民主体理论的完善,有利于最大限度地集合主体意志、释放主体价值、实现宪法价值,凝聚成实现中华民族伟大复兴中国梦的强大力量。

(二)坚持党的领导,健全党和国家领导体制的制度性安排。人民民主的宪法制度离不开有效的组织保障。人民作为一个集合的概念,需要统一的组织领导者。历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑的反复推演求证了中国共产党的组织领导者地位。作为中国特色社会主义事业的领导核心,党是各族人民利益的忠实代表,是工人阶级的先锋队。其公共权力的行使来自于人民的授权,其运行宗旨是为了人民根本利益的实现。因此,党权和民权是相生相伴、相互促进的关系,统一于共同的价值诉求和利益取向。所以,确定党在国家中的领导地位是我国宪法的题中应有之义。《宪法修正案》第1条第2款从社会主义本质属性的高度确定了党在国家中的领导地位,明确规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。这种修改有助于更好地确保中国共产党的“先锋队”性质和“全心全意为人民服务”宗旨的实现,更好地发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,从而把党的领导更好地贯彻落实到国家工作的各个方面,确保党和国家事业始终沿着以宪法为核心的法治轨道向前推进。

此外,《宪法修正案》对国家主席的任职规定也作出调整,将宪法第79条第3款“中华人民共和国主席、副主席每届任期同全国人民代表大会每届任期相同,连续任职不得超过两届”中“连续任职不得超过两届”的内容删去。这是健全党和国家领导体制的重大举措。我国长期实行中国共产党、中华人民共和国和中国人民解放军领导人“三位一体”的领导体制,而国家主席制度是党和国家领导体制的重要组成部分。从党章和宪法来看,“党章对党的中央委员会总书记、党的中央军事委员会主席,宪法对中华人民共和国中央军事委员会主席都没有做出‘连续任职不得超过两届’的规定”{19}。本次宪法修改使党的总书记、党的中央军委主席、国家中央军委主席和国家主席的任职规定保持一致,确保了“三位一体”领导体制在宪法上的贯彻落实,对保证更加高效权威地推进改革发展和更好更全面地维护人民长远利益具有根本制度性意义。再者,这一修改并“不意味着改变党和国家领导干部退休制,也不意味着领导干部职务终身制”{20}。必须遵循党章这一最大的党内法规[2],奉行任期制,废除终身制。

(三)坚持民主立法,扩大地方人民代表大会立法权。地方人大对地方立法的自主管理是拓展民主空间、发扬人民民主的重要途径。地方性法规是以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。2015年通过的新的《立法法》第72条赋予设区的市地方立法权,“使我国享有地方立法权的主体,在原有31个省(自治区、直辖市)和49个较大的市基础上,又增加273个,包括239个设区的市、30个自治州和4个未设区的地级市”{21}。《宪法修正案》增加了设区的市的地方立法权,在第3章“国家机构”第100条增加第2款规定,即“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以依照法律规定制定地方性法规,报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行”,从而进一步完善了社会主义立法体制。该修改是对我国设区的市的立法权在根本法层面的权威确认,扩大地方立法的主体和权限范围实质上是扩大了地方民主,有利于设区的市充分发挥主观能动性,因地制宜,根据本地具体情况和实际发展需要,制定符合本区实际的、更具可操作性的地方性法规,例如对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,从而更有针对性地回应各个地方人民群众的不同利益诉求、整合多元利益,广泛实现以人民为中心的发展。

四、新时代宪法价值提升的监督保障

规范、制约和监督国家权力是宪法价值实现的强力保障和奥妙所在。建设严密的法治监督体系,既是法治历史逻辑的现实展开,又是法治中国建设的必由之路。“一切有权力的人都容易走向权力的滥用,这是一条千古不变的真理。”{22}156习近平总书记深刻地指出,“没有监督的权力必然导致腐败,这是一条铁律”{13}92,要“让权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子里”{23}。在法治中国建设的新时代“,运用法治思维和法治方式惩治和预防腐败”{24}成为宪法实施的关键。正是在构建“严密的法治监督体系”实践中,监察制度的创设应运而生。

在我国,监察委员会的探索具有深厚的社会历史背景。早在新中国成立初期,毛泽东就提出,要“厉行廉洁政治,严惩公务人员之贪污行为,禁止任何公务人员假公济私之行为,共产党员有犯法者从重治罪”{25}43;20世纪80年代,邓小平也旗帜鲜明地指出,加强党内监督,“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”{26}332。通过几十年艰苦卓绝的探索,今天终于形成了一个更具有强制力和生命活力的新的权力监督机构—监察委员会。2017 年11月,全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国监察法(草案)》(以下简称《草案》)发布并面向社会征求意见[3]。因此,构建以宪法为核心的国家监察法治体系,已成为当务之急。《宪法修正案》在第3章“国家机构”中增加第7节“监察委员会”,并增加5项条款,明确了监察机关的性质(第123条)、地位(第125条第1款)、名称(第124条第1款)、人员组成(第124条第2款)、任期任届(第124条第3款)、领导体制(第125条第2款)和工作机制(第126、127条){19}。不同于西方的三权分立,在宪法中增设监察权,并以此为依据构筑国家监察制度,是法治中国建设的创新之举。这不仅符合中国自身的法治国情和民主模式,还有助于革除旧有制约机制的弊端,有效预防权力滥用和贪污腐败现象的发生,从而不断推动权力监督和制约机制的法治化、体系化和规范化。

(一)监察委员会依法独立行使监察权,推进权力监督制约机制法治化。“国家监察机关既不是行政机关也不是司法机关,而是代表党和国家行使监察权的专责机关。”{27}《宪法修正案》设置新的第127条第1款规定:“监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”该条款具有两层含义。一方面,监察权具有专属性和独立性,除各级监察委员会外,任何行政机关、社会团体和个人都无权干涉。因此《宪法修正案》修改了宪法第89条和第107条第1款,分别撤销了国务院和县级以上地方各级人民政府的监察权。[4]另一方面,该条款还强调了监察权的依法行使,要求监察机关及其工作人员在行使监察工作过程中必须严格遵守法律规定,不得滥用职权。监察权设置的核心要义就是使权力严格在宪法和法律轨道上运行,如果监察权本身的运作违背了法律规定,不仅无法实现监察权本身的目的,还会使权力制约成为一纸空文,损害法律权威,危害法治建设。因此,将监察机关纳入宪法,再依据宪法制定体系完备、内容完善的国家监察法,进一步对监察机关的独立地位、职责职能、运行机制等内容作出系统性规定,将有助于提高我国权力监督制约机制的法治化水平。

(二)监察委员会协调各方监督资源,推进权力监督制约机制体系化。《宪法修正案》增设第127条第2款,规定:“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约。”该条款同样蕴含两层含义。首先,各级监察委员会在职务违法和职务犯罪案件中享有办案权。虽然宪法对该办案权的具体内容没有明确规定,但是,《草案》明确了“监察机关的职责是监督、调查、处置”(第15条第2款),并在实际办案过程中享有一系列权力[5]。其次,监察机关在办案过程中,还应注重与审判、检察和行政执法部门间的相互配合与制约。正如《草案》第26条和第41条第2款分别指出,公安机关应依法对监察机关的搜查工作和采取留置措施予以协助;第35条第2款规定,“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪,又涉嫌其他违法犯罪的,应当由监察机关为主调查,其他机关予以协助”。此外,相关制度规定监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公,从而将党内监督和国家监督进行了史无前例的高度结合,“实现了不分党员与非党员,但凡行使公权力就须得接受监督”的新格局{28},有助于提升我国权力监督和制约机制的体系化水平,实现对国家权力运行的全面监察覆盖。

(三)监察委员会统一管理国家监察工作,推进权力制约和监督机制规范化。除了第7节“监察委员会”的相关规定,《宪法修正案》还对监察机关的产生(第3条第3款)、监察委员会成员的产生和罢免(第62条第7项、第63条第4项、第67条第11项、第101条第2款与第103条第3款)、监察机关受人民代表大会常务委员会监督(第67条第6项、第104条)、监察机关人员任职的身份限制(第65条第4款、第103条第3款)进行了明确。这些规定体现出我国监察制度改革后的另一个特点,即由监察委员会对国家监察工作进行统一的领导管理。这既改变了以往权力分散、多头监察、疲弱乏力的局面,也为监察权提供了在宪法上十分明确的权源,还有助于破解如何进行有效有力监督的难题,使党对国家监察工作的领导上升到法治新高度。

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