关键词: 地方立法权；平等权；地方性法规；社会主义法制的统一

一、国家平等对待各地方的宪法义务

在传统的宪法理论中，仅自然人和私法人具有基本权利能力，受平等权条款的保护，而地方单位是特定的统治主体，是“基本权利防御对象而不是保护对象”，^[1]但这种理论忽视了地方自治所具有的基本权利面相，也忽视了基本权利功能体系的多样性，因此需要适当反思，从而更为妥帖和深入地认识平等权对地方的适用性。

（一）宪法平等权条款对地方的适用性

在宪法的文字表述中，平等权的主体形式是（个）人、人人、公民或国民，但人们很少注意其数态差别。比如，1789年法国人权宣言的平等权条款（第1条）采用复数的人，即“在权利方面，人人（les hommes）与生俱来而且始终自由与平等。”而美国联邦宪法第14条修正案的法律平等保护条款则采用单数的人，即“在州管辖范围内，也不得拒绝给予任何人（any person）以法律的平等保护。”我国宪法第33条第2款的“公民在法律面前一律平等”表述，并无公民为单数或复数的明显倾向，但宪法的常见英译本多采用复数表述“all citizens”。^[2]从语义上看，单数形态更强调单个个体的平等权，而复数形态则别具个人集合体之平等权的意味。考虑到平等对于现代立宪体制的重要性，无论宪法文字表述的数态为何，都可以解释为单数的个人与复数的个人均应受到平等权的保障。

显而易见，在当前通行的宪法理论中，人们对平等权的分析往往是按照单数的思路展开的，即强调单个个人的平等权，而复数个人组成的整体却受到了不应有的忽视。就本文主题而言，如果说宪法的平等权条款保障单个个人享受国家的平等保护，那么它一定也意味着居住在特定地方范围内的个人的集合体享受国家的平等保护，原因非常简单，当国家缺乏合理事由而优待或苛待某个地方单位时，实则是该地方的全部居民受到了优待或苛待，而其他所有地方（及其全部居民）则反过来受到了苛待或优待，因此个人的平等权必受到了国家的牵连侵害。地方单位是地方人民所形成的集合体，在逻辑上讲，国家平等对待单个个人的义务必然衍生出国家平等对待各地方单位的义务。

国家平等对待各地方的义务既可以存在于权利领域，也可以适当延伸至权力领域。前者如，地方单位对其名称的权利应当得到国家的平等对待，后者如央地统治关系中，国家应当公平而不歧视地在各地方之间分配财政收入、事权范围或自治权限。因此，地方单位的基本权利能力在平等权领域具有较为广泛的存在空间。一般而言，“国家对不同地方公共团体的差别对待应当能够通过特定的平等保障审查标准。”^[3]比如，“所有的地方自治团体应公平地分享国家的财政收入。基于此，地方自治团体可以通过宪法诉讼程序，主张对其不利的法律规定违宪，亦可指摘优待其他团体的规定违宪。”^[4]不过具体而言，地方的平等权以何种形式受到保障，既受制于实际的宪法审查机制，也要考虑到基本权利的功能体系。对当今世界各国现行宪法的统计表明，在实行专门机构审查模式的94个国家中，有21个国家在宪法中明确赋予特定地方议会对侵害其自治权的法律规定提请宪法审查的资格，^[5]在此种条件下，地方单位可以援引宪法的平等权条款，就立法资格的不平等分配对抗国家，此时其平等权具有主观权利功能尤其是防御权功能，即使这种资格缺失（我国显属此种类型），地方单位的平等权仍具有客观价值秩序的功能，国家应当提供组织与程序保障，在向各地方自治团体分配立法资格时有义务适当考虑地方间的平等。

（二）地方的层级平等与种类平等

国家尤其是大国为在其内部进行有效治理，通常需要将内部政制设置为不同层级与种类的地方单位，如我国宪法第30条就将地方分为省级（省、自治区、直辖市）、地级（较大的市、自治州）、县级（县、自治县、县级市、市辖区等）和乡镇共四级，每个层级又分为不同的种类。宪法中的平等权并非不允许合理差别，所谓“同则同之，异则异之”，只有相同的情形作相同处理，不同的情形作差别对待，才是真正的平等，因此，在讨论地方立法权平等分配时，就必须妥当对待地方因层级和种类不同而形成的差别。

对于同一层级且同一种类的地方，国家必须一视同仁地赋予或不赋予立法权，这一点是没有任何疑义的。以我国为例，福建省和浙江省为同级同类行政区域，因此其人大及其常委会均依据宪法第100条享有地方性法规制定权，而北京市的海淀区和朝阳区作为同级同类行政区域，其人大及其常委会在宪法及宪法性法律中均不享有地方性法规制定权。但对于同级而不同类或者同类而不同级的地方，其立法权分配是否应予以相同对待，则存在一定疑难。

对于同级而不同类的地方而言，国家可以基于合理事由而适当差别对待。比如，法国1958年现行宪法仅赋予海外地方自治团体立法资格，我国宪法第116条授权民族自治地方的人大“依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例”，这一权力是普通地方所不具备的，此种基于国家统合和民族实质平等考虑而对特殊自治地方的特别赋权，并不违反平等原则。反过来讲，我国宪法第100条赋予地方性法规制定权时仅明确提及“省、直辖市”的人大及其常委会，而未提及“自治区”，作为省和直辖市的同级却不同类的行政区域，自治区人大及其常委会是否被剥夺了平等的地方立法权？答案是否定的，宪法第100条的解释必须结合第67条第8项^[6]和第115条^[7]的规定，平等且合理地推导出自治区人大及其常委会的地方性法规制定权。

对于同类而不同级的地方而言，国家也可以基于合理事由而适当差别对待。比如，在我国各级普通行政区域中，宪法第100条仅赋予省级行政区域地方性法规制定权，^[8]而未赋予设区的市、区县市、乡镇这三级行政区域立法权，这种基于层级的差别对待并不能说完全不具有合理事由，因为层级较高的行政区域往往在辖区面积、人口数量和经济规模等方面具有复杂性，这种复杂性是下级行政区域所不能比拟的，而且国家在建设社会主义法治的过程中适当控制立法主体的范围，有助于促进宪法第5条“社会主义法制的统一”这一重要价值，因此不能说有违平等原则。但反过来讲，如法国在2003年修宪中一概赋予全部各级地方自治团体立法资格的作法，显然是更符合平等原则的，因为它体现了这一理念：居民所组成的集合体，无论其规模与范围存在何种差别，在道义上都应当具备自我制定规则的资格。

二、比较法中的地方立法权平等分配

在比较宪法中，美法两国关于地方立法权的立场可谓是世界各国的两种极端，美国基于地方自治传统将立法权视为人民的固有权力，而法国则基于中央集权传统曾长期否定地方立法权。由此，这两种模式就构成最具代表性的研究样本。

（一）美国的地方立法权固有自生模式

在美国的联邦制和地方自治传统中，立法权历来高度分散，其制定法的渊源除联邦宪法和各州宪法外还包括国会的法律等联邦成文法，各州议会的法律、州行政机构的行政法规，以及各级地方性法规。广义上的地方立法包括州议会的法律，其内容涵盖民事、行政和刑事等各个领域，而即使在狭义上将地方限定为市、县、区等地方单位，地方立法的范围亦不容小觑，不仅涉及民事和行政领域，而且可能涉足刑事领域。如在著名的芝加哥市诉莫埃尔案中，芝加哥市理事会制定了关于游荡罪的刑事法律，^[9]而联邦最高法院默认了市理事会的刑事立法权，仅基于明确性原则审查立法内容，判定立法过于模糊因此违反正当法律程序。^[10]这种由地方议会制定刑事法律的作法，在法德以及我国《立法法》第8条的法律保留原则中，是根本无法理解的。

美国地方议会的立法权到底从何而来，其法理依据又是什么？从规范形式上看，地方议会立法权既可能来源于州宪法的明文认可，也可能来源于司法判例的确认。就前者而言，部分州遵循殖民地时期以来的地方自治传统（尤其是新英格兰地区），在宪法中明确认可地方自治原则，并承认地方自我制定规则的资格，如1970年伊利诺斯州宪法在第7条第6款规定了自治单位的权力，其中具有自治地位的县、市都有制定法规的权力，效力等级从高到低依次为州宪法、州法律、市法规（municipal ordinance）和县法规（county ordinance）等。^[11]就后者而言，围绕地方自治存在两个截然相反的原则，首先是由爱荷华最高法院狄龙法官在判决中确立的狄龙原则（Dillon’s Rule），“地方政府在法律上由州议会所创造，因此其生命（life）由州议会所赋予，其组织和结构亦受州议会控制，并不具有相对于州议会的独立地位。”^[12]两年后，密歇根最高法院库利法官确立了库利原则（Cooley’s Rule）暨地方自治原则，“地方自治的权力应当是保留给人民的，或者说，地方自治是人民应保留的天然之权力，据此，人民有权独立制定宪法和自治宪章，划定地方政府单位的结构和权力，而不是由州政府通过州宪法或州立法法案来决定地方政府的设置、权力和权利。”^[13]由此，地方具有自我立法和规制的当然资格。目前部分州采纳狄龙原则，另一部分州则采纳库利原则。

地方立法权在根本上要归源于美国立国以来的宪法传统。早在第一批移民抵达北美时，美国的宪法传统中就确立了通过自我立法来确立共同生活规则的观念，1620年《“五月花号”公约》当然可以视为北美成文宪法的最早萌芽，但也完全可以视为地方人民通过契约自我赋予立法权的历史起点，因为除了五月花号上的一百多名殖民者外，任何其他殖民者团体，都可以通过相互同意的契约而自我赋予立法权。正如自治主义的代表者杰斐逊所言，“世界上每一个人和人们所组成的每一个团体，都有自治权。他们生来就由自然赋予这种权利。这种权利个人凭他们单独的意志来行使；集体凭他们多数人的意志来行使；因为多数人的法则是每一个人类社会的自然法则。”^[14]这种观念在联邦宪法第10条修正案中得到了肯定，即“本宪法未授予联邦也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。”人民所保留的权力，自然是由所有地方的人民所平等地固有的。

（二）法国的地方立法权国家平等赋予模式

众所周知，法国自大革命以来形成了牢固的中央集权传统。在法国式的经典定义中，单一制是“一个单一政治意志施加于公民全体从而使全体公民在所有领域服从于相同的法律的国家”。^[15]基于这种对单一制的极端且顽固的理解，地方立法权丝毫没有存在空间。1958年现行宪法遵循了法国历来的单一制传统，仅新喀里多尼亚等特殊的海外自治团体被赋予特定的立法权，而普通地方自治团体全无立法之资格。不过，自1982年开始，议会通过制定《市镇、省和大区的权利和自由法》等法律陆续推行地方自治改革，地方自主事权随着改革的推进不断扩大，地方自治团体实现其自治的形式也不断拓展。

在2003年修宪时，以二十多年地方自治改革的成果为基础，地方自治团体的权限终于实现了重大突破，修改后的宪法不仅确立了地方分权的基本原则，而且在第72条第3款明确规定，“地方自治团体由民选议会依据法律规定实施自治，并为履行其职责享有条例权（pouvoir réglementaire）。”更值得注意的是，该条第4款还赋予地方立法变通权，即“在法律或者行政法规已有规定的情况下，地方自治团体或其联合体视情形可以依照组织法规定的条件，为特定目的并在确定期限内，试验性地减损调整其权限行使的该法律性或者法规性条款，但涉及行使公共自由或者宪法所保障权利的实质条件的除外。”由此，地方自治团体可以通过试验性条例来变通国家法律和行政法规的内容。

2003年修宪赋予地方自治团体条例权，这在法国的中央集权传统中是不可想象的。更超出想象的是，通过此次修宪，包括大区、省和市镇在内的所有各级各类地方自治团体全部获得了同样的条例制定权，修宪者并没有基于地方自治团体的层级或种类而作出差别对待。其实，如果考虑到法国自1982年以来的地方自治改革，宪法采取这种一揽子赋权方案并不奇怪，因为自1982年以来各种修改宪法和法律的努力都在塑造各级地方自治团体之间的平等关系，其后果诚如威尔波教授所言，“关于各级地方自治团体的许多规则，尤其是关于其公共职责的规则，逐渐统一……1996年《地方自治团体一般法典》在第一篇设置适用于各级地方自治团体的‘总则’亦是实现层级平等的表现。”^[16]关于法国对地方立法权的前后两种截然不同的态度，学者评价道，“对于1789年的革命者而言，共和国的单一性曾经必须建立在适用于整个国家的法律的单一性之上”，而在今天，“我们可以讨论‘多法律的国家（état pluri législatif）’”，^[17]法律的地方化成为一个普通性概念。总之，就立法权的分配而言，法国已经在单一制原则和地方自治之间找到令人满意的宪法平衡。

综上所述，尽管法美两国的地方立法权配置在出发点上略有不同，美国更倾向于将地方立法权视为人民对自身事务进行自治的固有资格，这种资格由于其天赋性而由各地方无差别地享有，而法国在由否定到肯定地方立法权的转变中，则更多考虑到国家对各级各类地方自治团体的平等对待，要么全然否定要么全然肯定地方立法权，不过，两种模式的发展可谓殊途而同归，都基于地方间平等的考量而最终承认地方立法权。

三、地方立法权扩容的合宪性：基于平等的论证

我国地方立法权的分配显然接近法国的国家平等赋权模式，但它表现出强烈的“渐进性”特征。宪法第100条仅创设了省级人大及其常委会的地方性法规制定权，设区的市及其他地方的法规制定权则通过立法形成来“有控制地”不断予以承认。

（一）已实现的种类平等：2000年和2015年

第六届全国人大常委会1986年修改《地方组织法》时正式将地方性法规制定权赋予省会市（共27个）和经国务院批准的较大的市（共18个，^[18]分四次批准）。2000年《立法法》（第63条第4款）在前述省会市和经国务院批准的较大的市以外，进一步涵盖经济特区所在地的市（共4个），^[19]由此形成享有地方立法权的三类“较大的市”。^[20]在2015年《立法法》修正后，地方性法规制定权则扩容至包括所有设区的市和自治州。

宪法第30条第2款规定“直辖市和较大的市分为区、县”，因此，较大的市与设区的市原本应当是等同的，1986年《地方组织法》和2000年《立法法》之所以对其强作分别，实则旨在将地方立法权作为稀缺资源加以控制，学者们普遍认识到，“设区县普遍化与立法权稀缺化的对立，带来了地级市之间在地方立法权配置上的不平等”，而2015年地方立法权扩容便“消解了‘设区的市’之间地方立法权的不平等配置”。^[21]但其之所以“不平等”的规范理据却鲜有分析。

在平等视角下，原享有地方立法权的三类较大的市，其立法资格实则是一种固化垄断特权。省会市是一种固化的地方身份，法律上的省会原本只是出于便利而设置的省域行政中心，并不必然意味着其经济规模大、人口数量多或战略地位高，^[22]也不意味着其立法需求高于其他设区的市，因此，将地方立法权与省会市身份绑定的作法缺乏正当性。《地方组织法》显然也是为了以开放方式略为纠正这种身份的固定化，才将经国务院批准的较大的市列为地方立法权主体，但立法资格批准程序的瑕疵却造成事实上的特权。平等原则要求批准程序具有运作的常规性、入口的开放性、过程的透明性、标准的合理性和决定的可救济性，但国务院的批准实践却呈现五大特点：“以计划经济体制为背景”；“批准标准较为简单，并且缺乏科学论证”；“在地域分布上基本以长江及其以北的中东部城市，尤其是东北城市居多”；“时间上看，都在1994年以前”；“审批办法至今没有出台”。^[23]即使采取最宽松的审查基准，批准程序的任何环节都无法通过平等权的门槛。无需赘述，经济特区地位的取得程序显然也存在前述问题。因此，随着2015年地方立法权扩容至涵盖所有设区的市和自治州，地方立法的特权与垄断机制终归消灭，地方立法权分配终于在所有地级单位之间实现了种类平等。

（二）实现中的层级平等：1986年和未来某年

1986年至2015年对地级立法权的扩容，在整体上可以理解为国家将地方立法权配置予以层级（由省级到地级）的平等化。继而是否可以期待县和乡镇两级地方亦可被平等赋予立法权？换言之，未来潜在的地方立法权层级扩容是否存在规范空间？学者提出仅对设区的市立法权扩容“显然未能满足不设区的市的立法需求以及扩权强县、省直管县的地方制度改革趋势，也不能完全适应加强地方法制建设的现实需要。”^[24]其实这一问题在根本上取决于如何解释宪法第100条的赋权条款。郑毅将扩容理解为对宪法第100条的“（良性的）法律续造”即“以立法的方式发展宪法”，^[25]李少文则认为，“在规范意义上，扩张地方立法权是民主的要求，是自治的表现；在功能意义上，扩张地方立法权是治理之需求，它契合了八二宪法一贯的实验精神”。^[26]前述论证均着眼于2015年扩容的合宪性，这在逻辑上是非常奇怪的，因为2015年合宪性取决于1986年的起点，若1986年合宪，则2015年更合宪（如前部分所述，2015年扩容促进了种类平等），恰恰是2015年扩容最不需要合宪性论证。所以，需要合宪性论证的是1986年开始的地级立法整体扩容，以及未来县和乡镇两级立法的可能扩容，由省级到地级、再到县乡两级的扩容，都涉及层级平等和种类平等的问题。只有从平等条款出发，并且在肯定我国宪法承认地方自治的前提下，合宪性论证在整体论的意义上才是充分的。

学界通常认为我国宪法中并不存在普遍意义上的地方自治，这是对我国宪法的误解。就普通央地关系而言，“尽管宪法规范在概念和用语上不甚明确，但就其具体制度构造、基本原则和立宪背景及主旨来看，我国现行宪法在文本上确认一定程度的地方自治权乃不争之事实。”^[27]诚如学者所说，我国各级普通地方“依法行使宪法和法律赋予的职权就是地方自治”，^[28]这根源于宪法第3条第4款对“地方的主动性、积极性”的原则性保障。宪法第100条之所以创设地方立法权，也旨在使“各地因时因地制宜，发挥主动性、积极性”。^[29]地方立法权的存在本身不就可以证明地方自治的存在吗？由此，就必须在地方自治的主旨下将宪法第100条理解为一个开放赋权条款，而不能在中央集权的主旨下将其理解为一个封闭或排他性赋权条款。

如前所述，我国宪法第33条第2款的“公民在法律面前一律平等”不仅意味着单数公民的平等，也意味着国家有义务平等对待复数公民所构成的地方团体。地方各级人大是各地方人民行使本地方国家权力的机关（宪法第2条第2款），是人民对本地方事务进行管理的根本途径，而立法又是自我管理的最重要形态，因此，国家对地方立法权的分配应当考虑地方层级平等。不应忽视的是，地方的主动性和积极性在宪法第30条的框架中展现为省级、地级、县级和乡镇四个层级，并且在地方层级平等的意义上并列存在着。从宪法第99条^[30]和第104条^[31]的规定来看，地方各级人大和县级以上地方各级人大常委会的职权并无纵向层级差别，可见，在决定各级国家权力机关及其常设机关的职权分配时，层级并不是对地方予以差别对待的“相关因素”。^[32]因此，地方立法权在宪法中不能作为一种稀缺资源而由特定层级的人大及其常委会排他性享有。

在此意义上，宪法第100条的明文规定与其说是“原则性授权条款”，^[33]不如说是试验性授权条款，也就是在改革开放基本国策（宪法序言第7段）的指引下，考虑到力求稳妥的原因而使地方主动性和积极性的发挥处于渐进过程中，试验性地先行授予省级地方立法权，更低层级地方的立法权并未受到宪法的歧视和剥夺，而是可以本着层级平等的原则，由全国人大及其常委会^[34]作进一步的立法形成。正因如此，《地方组织法》和《立法法》可以将立法主体进一步扩大为省会市、经国务院批准的较大的市、经济特区所在地的市和全部设区的市，也正因如此，区县市和乡镇两级人大也是未来潜在的立法主体。在平等权的考量中，地方立法权的更普遍分配具有合宪性基础。如此解释第100条亦不违背“法无授权即禁止”的权力防范原理，因为地方自治如前文所述具有基本权利的面相。

四、平等、整体性立法扩容与法制统一

（一）立法权平等化与整体性立法扩容

我国作为大国的疆域政制构成具有极度多样性，地方立法权的平等分配必须面对地方多样性导致的各种技术问题。尽管一般认为我国存在四级地方，但地方的层级和种类却存在多种组合关系，既有两级结构（如直辖市—市辖区），也有三级结构（如直辖市—县—乡镇、省—县—乡镇、省—设区的市—市辖区或省—自治州—县级市），亦存在完整的四级结构（如省—设区的市—县—乡镇或省—自治州—县—乡镇）。^[35]而且同一地方单位亦可能存在层级定位上的差别，如县可以分为省辖县和州（市）辖县。在基于层级和种类平等的考虑对地方立法进行扩容时，这种扩容必然导致地方立法权的整体性膨胀，即最终结果是所有地方都必须享有立法资格。例如，如果承认县具有立法资格，那么与县同级的市辖区也应当平等地具有立法资格。若从更为微观的事实角度出发，地方间的平等则会变得更为复杂，比如北京市海淀区是第二级却是最基层行政区域，面积430.8平方公里，2015年常住人口369.4万，国民生产总值为4613.5亿元，^[36]其人口和经济规模相当于甚至超过部分设区的市，如福建省厦门市是第二级行政区域，但之下还有区级，^[37]其总面积1699.4平方公里，2015年常住人口386万，国民生产总值为3466亿元，^[38]地方立法资格在海淀区的无和厦门市的有之间，其差别对待的理据为何？^[39]如果承认这种差别不合理，那么各级地方均平等享有立法资格才是正当的。

由于平等化地整体性扩容必然导致立法主体大量增加，从而带来地方保护主义的上升、立法质量的下降和法规范间冲突的加剧，因此就必须考虑宪法第5条规定的“社会主义法制的统一”。但首先必须肯定，这些弊端与问题并不能成为否定地方立法权平等分配的理由，正如不能因为担心权利被滥用，而歧视性地否定特定人群的基本权利能力，或者否定个人的特定基本权利。我们需要站在客观和普适性的立场上认识到，地方之间平等分享立法权无论在道义上还是在规范上都具有正当性，至于地方立法权的可能滥用，那只是一个可能结果并且可以通过建立相应机制予以纠正，若据此结果而否定道义和规范，则无异于因噎废食。而且，只要允许地方立法权存在，无论其范围大小都有被滥用的可能，宪法第100条本身赋予的省级立法权甚至亦不例外，因此扩容只是加剧前述弊端而非其根源，不应基于未知之疑惧而过度放大扩容所可能导致的负面效应。那么，在地方立法权不断扩容的背景下，如何更好地预防和纠正地方立法权及其扩容所衍生的弊端呢？笔者认为，可以从立法前与立法后两个方面进行控制。

（二）事前控制：立法调整对象的区分

对立法进行事前控制可以有多种手段，如“确立立法规划、立法决策、立法公开及立法听证等制度”，“实现地方立法的民主化与科学化，进而提高地方立法质量”。^[40]就本文主题而言，由于在不同层级地方之间平等地分配立法权，必须对不同层级的立法进行有效区分。众所周知，我国各级地方立法与法律和行政法规存在“暧昧”关系，即省级或地级立法经常重复法律和行政法规的内容，这在实施性立法中尤其突出。如某省截至2010年10月，“现行有效的省本级立法共198件，其中实施性立法118件，占到了总数的60%；同时，几乎所有的实施性立法均存在不同程度的重复上位法的情形”。^[41]尽管理论和实务界普遍认为应当采取有效措施避免重复立法现象，从而减少立法成本和节约立法资源，但相关措施却极度乏力。实际上，重复立法与立法冲突是同一枚硬币的两面，其之所以产生的原因在于，“《立法法》关于地方立法与中央立法权限的划分上仍然很不明确，地方立法权限的规定也存在不足”。^[42]而纵向立法权限模糊的根本原因又在于中央与各级地方的事权划分不明确，由此各级事权的重叠导致了机构与职能的重叠，也导致各级立法在内容上的重复和不必要冲突。

《立法法》经2015年修正后将设区的市立法权限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”（第72条第2款），这是区分调整对象的初步尝试，可以在一定程度上将设区的市的立法对象与省级立法和中央立法相区别。如果未来对地方立法进行更普遍的层级扩容，各级事权的明确划分及立法调整对象的有效区分就极为必要了。当前，新一轮各级事权划分改革已经拉开序幕，^[43]随着中央与各级地方事权划分的明确化，可以考虑在《立法法》中区分各级各类地方立法所调整的“地方性事务”的范围，从而在根本上有效防止重复立法和立法冲突。至于地方性事务的范围，可以采行事务“影响范围”和“重要程度”相结合的标准加以确定，然后“以‘地方性事务’作为起点，在规定地方享有专属立法权的同时，具体列举‘地方性事务’的范围”。^[44]

（三）事后控制：法规审查机制的强化

对立法进行事后控制的最有效途径是法规审查机制，这是确保法制统一的根本保证。在美国，普通法院的常规司法审查充当了这一机制，在法国则由宪法委员会的合宪性审查和各级行政法院的合法律性审查发挥作用。在地方立法权扩容问题的延长线上，我国的体制短板恰恰在于法规审查机制尚未被充分激活。学者预测，“设区的市立法主体激增带来的这一级地方性法规制定井喷并导致地方立法质量的下降，使得全国人大常委会乃至省、自治区人大常委会对设区的市地方性法规的备案审查工作的必要性得到突显。法规审查工作在设区的市地方性法规审查层面被激活的可能性并非没有，如果由此激活常态性的法规审查工作，设区的市扩容立法反而将长远地促进提高立法质量，倒逼法制统一，从而发挥‘以时间换空间’的又一重大战略意义。”^[45]然而，作为老生常谈的问题，如何确立有效的法规审查机制？

《立法法》建立的以人大常委会为中心的审查机制存在诸多问题，长期未能发挥实效。其实对比前述美法两国的机制可以发现，具有司法性质的机构才最适合常规性地承担法规审查职能，不过我国的人民法院似乎缺少足够的审查权威。因此，学者认为尽管“立法冲突在性质上属于法律争议，因此必须建立司法性质的机构才能有效解决”，但“考虑到我国法院缺乏审查法律规范的传统及独立性较差的现状”，只能在全国人大常委会之下设立“中央与地方法律审查委员会”，专门解决“法律以下的所有法律规范的冲突问题”。^[46]这在本质上是将审查权集中化的思路，在地方立法不断扩容的背景下，必然使审查机关难担重荷，因此只有审查权的分散配置才值得考虑。在2015年《立法法》修正过程中，审查权分散配置的趋势业已明朗，即全国人大常委会审查省级立法，而省级人大常委会则审查地级立法。

本文并不反对激活现行的以人大常委会为核心的法规审查机制，但必须注意到，在立法权扩容→审查压力加大→审查权分散化的背景下，该机制存在根本缺陷。一方面，审查权由多级多个人大常委会平行地行使，这非常接近分散化的司法审查模式，但它缺少司法审查模式的最高法院终审控制，无法确保法律规则融贯性和审查基准同一性；另一方面，同一人大常委会既行使本级立法权又对下级立法行使审查权的作法缺乏足够的正当性，因为基于事权划分的各级立法有各自的调整范围，当上级立法侵害下级自主事权时，上级人大常委会的审查就有充当自己案件法官的嫌疑。在此条件下，现行审查机制若充分发挥作用，可能对法制统一产生更为严重的破坏。

因此，本文更赞成开辟人民法院的司法审查空间，这不仅可以减轻人大常委会的审查负荷，而且考虑到“审判权的本质职能是围绕宪法第126条塑造融贯的法体系”，^[47]人民法院的审查更能够在实质上维护法律体系的融贯性，这可能成为中国法治发展的新的增长点。在规范层面上，只要在修正相关诉讼法的过程中，对宪法第126条“人民法院依照法律规定独立行使审判权”的“法律”进行限缩解释，将其限定为全国人大及其常委会的法律，提高法院在法律适用中的地位，就可以使法院取得对地方立法的审查资格。基于实践策略的考虑，可以先将下级地方立法纳入司法审查的范围。正如各级地方应当平等地具有立法资格一样，各级地方的立法行为也要平等地服从于司法权，这是央地关系法治化的题中应有之义。

注释:

[1] 秦奥蕾：《〈德国基本法〉上的公法人基本权利主体地位》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2012年第6期，第47页。

[2] 例如，英文版的中国人大网官方网站提供《中华人民共和国宪法》英译本，其中的第33条第2款的公民即采用英文复数形态。Constitution of the People's Republic of China, http://www.npc.gov.cn/englishnpc/Constitution/2007-11/15/content_1372964.htm, 2016年10月1日访问。

[3] 王建学：《作为基本权利的地方自治》，厦门大学出版社2010年版，第120页。

[4] 田芳：《地方自治法律制度研究》，法律出版社2008年版，第47页。

[5] 统计自孙谦、韩大元主编：《世界各国宪法》（全四卷），中国检察出版社2012年版，具体分析可参见王建学：《省级人大常委会法规审查要求权的规范建构》，《法学评论》2017年第2期。

[6] 根据宪法第67条第8项的规定，全国人大常委会有权“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。

[7] 根据宪法第115条的规定，民族自治地方的自治机关“行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权”，同时行使自治权。

[8] 我国的地方立法体制经历了探索起步、逐步完善和不断发展提高的过程，省级地方性法规制定权最初由1979年《地方组织法》所赋予，后来得到1982年宪法的肯定。彭真在1979年7月1日“关于七个法律草案的说明”中指出，这是“根据中共中央和毛泽东同志多次强调要扩大地方权力，发挥中央和地方两个积极性的思想，按照我国的实际情况和长期以来进行政治、经济、文化改革和建设的经验”提出的。参见《中华人民共和国法律及有关法规汇编（1979~1984）》，法律出版社1986年版，第807-808页。

[9] See the Gang Congregation Ordinance, Chicago Municipal Code 8-4-015, 1992.

[10] See City of Chicago v. Morales, 527 U.S. 41 (1999).

[11] See Constitution of the State of Illinois (adopted at special election on December 15, 1970), http://www.ilga.gov/commission/lrb/conent.htm，2016年10月2日访问。

[12] See Clinton v. Cedar Rapids and the Missouri River Railroad, 24 Iowa 455 (1868).关于该原则的中文讨论，可参见：董礼洁：《美国城市的法律地位——狄龙规则的过去与现在》，《行政法学研究》2008年第1期；陈科霖：《狄龙规则与地方自治：美国的实践经验及对中国的借鉴启示》，《甘肃行政学院学报》2015年第2期。

[13] See People v. Hurlbut, 24 Mich. 44, 108 (1871).

[14] [美]托马斯·杰斐逊：《杰斐逊文选》，王华译，商务印书馆1963年版，第58页。

[15] Bernard Chantebout, Droit Constitutionnel, Paris: Dalloz, 2007, p.56.

[16] Michel Verpeaux, Droit des Collectivités Territoriales, Paris: PUF, 2005, p.XXV.

[17] [法]安德烈·鲁：《法律的合宪性审查与共和国单一性的维持》，王建学译，载《厦门大学法律评论》2015年第25辑，周赟主编，厦门大学出版社2015年版，第252-253页。

[18] 重庆市亦属此列，但因1997年升格为直辖市，故不计入。

[19] 经济特区所在地的市享有的较大的市的立法权来源于2000年《立法法》，但其作为经济特区而制定法规的权力则来源于全国人大及其常委会在20世纪80和90年代的个别授权，具体包括：1981年11月26日《全国人民代表大会常务委员会关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议》、1988年4月13日《全国人民代表大会关于建立海南经济特区的决议》、1992年7月1日《全国人民代表大会常务委员会关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》、1994年3月22日《全国人民代表大会关于授权厦门市人民代表大会及其常务委员会和厦门市人民政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施的决定》和1996年3月17日《全国人民代表大会关于授权汕头市和珠海市人民代表大会及其常务委员会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定》。

[20] 相关法律的历次修改过程及背景可参见乔晓阳、张春生主编：《〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉释义及问题解答》，中国民主法制出版社2006年版，第12-13页。

[21] 郑磊、贾圣真：《从“较大的市”到“设区的市”：地方立法主体的扩容与宪法发展》，《华东政法大学学报》2016年第4期，第93页。

[22] 比如，法国历史上确定省会及省域范围的标准是，保证省内任何地方都能用一天时间骑马到达省会（参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第72页），而美国各州的首府多在本州两个最大城市之间选择一个小城，以便在政治和地域意义上实现平衡。

[23] 李兵：《国务院批准具有立法权的“较大的市”行为研究》，《行政法学研究》2006年第2期，第53页。

[24] 苗连营：《立法法重心的位移：从权限划分到立法监督》，《学术交流》2015年第4期，第78页。

[25] 郑毅：《对我国〈立法法〉修改后若干疑难问题的诠释和回应》，《政治与法律》2016年第1期，第52页。

[26] 李少文：《地方立法权扩张的合宪性与宪法发展》，《华东政法大学学报》2016年第2期，第69页。

[27] 王建学：《我国的地方自治：宪法文本的解读与现实状况的考察》，载《厦门大学法律评论》2006年第12辑，廖益新主编，厦门大学出版社2006年版，第53页。

[28] 王圣诵：《中国自治法研究》，中国法制出版社2003年版，第208页。

[29] 彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明——1982年4月22日在第五届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上》，载中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》（下），人民出版社1982年版，第551页。

[30] 宪法第99条第1款规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”

[31] 宪法第104条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；撤销下一级人民代表大会的不适当的决议；依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免；在本级人民代表大会闭会期间，罢免和补选上一级人民代表大会的个别代表。”

[32] 平等权要求国家的分类措施必须与该措施所追求的目的存在特定的相关性，如合理审查基准要求国家的分类措施必须与合法利益（legitimate interest）合理地相关（rationally related），中度审查和严格审查的基准则相应更高，举例而言，在评价个人是否符合资格时，种族等是个不相关的因素，而个人的能力与成就才是相关因素，参见饶志静：《平等权分析架构中的嫌疑分类》，《理论界》2008年第12期，第78页。

[33] 郑磊：《设区的市开始立法的确定与筹备——以〈立法法〉第72条第4款为中心的分析》，《学习与探索》2016年第7期，第75页。

[34] 全国人大与其常委会之间存在立法事项的分工，从理论上讲，影响范围较广的地方立法赋权应当由全国人大而非其常委会作立法形成。

[35] 这只是基于宪法第30条所作的规范梳理，实际情形可能更加复杂，比如实践中存在较大的市下设县级市、市辖区下设乡镇，这可能存在违宪的嫌疑。

[36] 参见《2016北京海淀统计年鉴》，http://hdtjj.bjhd.gov.cn/tjsj/ndsj/201611/P020161124611767225698.pdf，2016年12月28日访问。

[37] 事实上，厦门市在厦门岛外的区（海沧、同安、翔安）还设有若干镇，乃县改区时所遗留，严格意义上并不符合宪法。

[38] 参见《厦门市2015年国民经济和社会发展统计公报》，http://www.stats-xm.gov.cn/tjzl/tjgb/ndgb/201603/t20160322_28169.htm，2016年12月28日访问。

[39] 基于这种对比是否可以推测，相关立法的立意可能是仅将地方立法资格下放到人大代表间接选举的行政区域，从而排除了人大代表直接选举的县乡两级？笔者认为，人大代表的选举方式（是直接还是间接）似与立法资格分配缺乏实质性关联。

[40] 赵静波：《地方立法准备的改革与完善——立法规划的突出地位》，《当代法学》2003年第8期，第77页。

[41] 林琳：《对实施性地方立法重复上位法现状的原因分析和改善设想》，《人大研究》2011年第1期，第35页。

[42] 任尔昕、宋鹏：《关于地方重复立法问题的思考》，《法学杂志》2010年第9期，第93页。

[43] 国务院2016年8月16日专门出台《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），该事件入选2016年度中国十大宪法事例，其重要意义可见一斑，http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=11906，2017年1月1日访问。

[44] 孙波：《论地方专属立法权》，《当代法学》2008年第2期，第125页。

[45] 郑磊：《设区的市开始立法的确定与筹备——以〈立法法〉第72条第4款为中心的分析》，《学习与探索》2016年第7期，第80页。

[46] 吴东镐：《我国中央与地方关系的法治化议题》，《当代法学》2015年第4期，第19页。

[47] 王建学：《地方各级人民法院宪法地位的规范分析》，《法学研究》2015年第4期，第67页。