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郑毅 :论中央与地方关系中的“积极性”与“主动性”原则——— 基于我国《宪法》第3条第4款的考察

郑毅| 时间: 2019-04-06 16:10:07 | 文章来源: 《政治与法律》2019年第3期

摘要: 我国《宪法》第3条第4款中的“主动性”和“积极性”是调整中央与地方关系的基本原则,但对其规范内涵的关注和研究非常不够。从历史发展、规范现状、制度实践和改革趋势的综合考察可知,“积极性”的静态内涵既包括事权划分的明确性和规范性,也包括作为隐藏要件的与事权范围相匹配的财政资源的匹配程度,其动态内涵则体现为针对事权归属或财政资源争议的纠纷解决机制。比较而言,“主动性”更易被忽视,其内涵既在于将“不待外力推动而行动”的一般释义还原至宪法规范的语境,也能从其与积极性的对比中彰显,还能从我国五部宪法(文件)对央地关系原则体系结构的不同安排中把握。目前的地方试点、隐性对抗策略、地方联合体和地方责任弱化等都可视作主动性的实践,基于“中央统一领导”的前提,并非所有地方主动性实践都能为《宪法》第3条第4款所认可。
   关键词: 《宪法》;中央与地方关系原则;积极性;主动性;统一领导;事权


 

我国《宪法》3条第4款将“主动性”和“积极性”明确定性为我国处理中央与地方关系基本原则的实质要素,[1]但学界却鲜有著述深入探讨该宪法表述的规范内涵,这就直接影响和削弱了该款在中央与地方关系调整实践中的规范价值。

一、规范与规范史:“积极性”制度形象的变迁密码

(一)雾里看花:“积极性”的文本形象

我国《宪法》3条第4款的“积极性”在规范层面究竟所指为何?直接聚焦该问题的研究并不多见,而有限的成果又莫衷一是。如有学者认为,该款的“积极性”不能仅理解为是推动经济发展和提高效率的积极性,还应包括推动社会发展和实现公平正义的积极性;[2]另有学者提出促进社会经济发展、稳定社会政治秩序和发展文化教育事业的三元结构;[3]还有学者认为地方积极性、自主性和创造性就是“允许并鼓励地方政府自主创新、先行先试,允许地方做中央或国家法律法规不禁止做的事情,中央(领导人及部门负责人)深入实际,调查研究,总结经验,并向全国推广。同时允许地方犯错误,宽容创新失败,及时帮助总结教训,纠正错误”。[4]前述理解要么将积极性、自主性和创造性(与我国《宪法》3条第4款的表述有出入)混为一谈,要么只是对积极性的泛泛说明,而非对内涵结构的解释与呈现,更遑论能否经得起周延性标准的考问。

笔者认为,破题的关键在于回归“积极性”的本源及其在央地关系场域中的制度形象。正如有学者指出的,“积极性”作为开放的不确定条款,不能仅以一般解释方法进行释义,还须依价值判断对其进行具体化,而为防止价值判断的肆意性则既应结合相关的具体条款,也要考虑社会情事等客观因素。[5]

《现代汉语词典》对“积极”一词解释为:“肯定的,正面的,有利于发展的(多指抽象层面);进取的,热心的。”[6]显然后一种含义更契合本文论域。如此,需要追问的是:特定层级的地方得以“进取的、热心的”心态行使相关职权的基础又何在?所谓“热心的”,其前提在于“热心”的范围只能是该层级“力所能及”之畛域,而所谓“进取的”,其前提则在于该地方确有将特定主观意图付诸实践之能力。在现行体制下,“力所能及”之畛域显然属于该地方事权之范畴,而“付诸实践之能力”在现实中则更多体现为该地方所掌握财政资源的充沛程度。

综上所述,“积极性”的内涵至少包括但不限于如下三点:一是事权范围的规范明确性;二是对与事权范围相匹配的财政资源的掌控;三是个别事权归属或财政资源争议的纠纷解决机制。

(二)一个抑或两个:“积极性”的中央与地方关系之维

在我国中央与地方关系的话语体系中,“两个积极性”乃常见的习惯表述。2013年,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。”然而,我国《宪法》3条第4款实际上仅认可“地方的积极性”表述,“中央的积极性”缺乏明确的规范依据。对此应作何解?首先应从“两个积极性”的提法溯源开始。

虽然早在根据地时期中国共产党就建立了“统一领导、分级管理”的制度雏形,[7]但一般认为我国关于“中央和地方两个积极性”的提法源于1956年毛泽东著名的《论十大关系》一文:“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾,目前要注意的是,应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情。这对于我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多。”[8]实际上,中央对于相关问题的认识早在1949年《共同纲领》中即初现端倪,其第16条规定:“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分,应按照各项事务的性质,由中央人民政府委员会以法令加以规定,使之既利于国家统一,又利于因地制宜。”其中虽无“积极性”的表述,但逻辑上实已暗含其中:“利于国家统一”面向中央,“利于因地制宜”面向地方,央地积极性内涵各有侧重。为迅速恢复国家经济,1950年起开始建立以集中统一为基础的财经管理体制,当时党内领导层即对“统一管理以后发挥地方积极性”的问题存在清醒认识。[9]正如费正清在《剑桥中华人民共和国史(1949-1965)》中指出的:“由于缺乏经验的政府机构刚刚立稳,只有初步的计划和统计能力,大部分事情必须交由大区去做。此外,由于地区间的情况和问题大不相同,中央的领导人对需要多么大的大区权力心中无数,于是容许相当程度的地方实验。”[10]然而颇有些出乎意料的是,“五四宪法”不仅没有将“国家统一”和“因地制宜”进一步规范化为“积极性”的提法,甚至都没有延续《共同纲领》对央地关系处理的基本原则的规定,这是由当时强调中央集权的指导思想所决定的[11]——1954年6月11日举行的宪法起草委员会第七次全体会议上毛泽东即指出:“我们是中央集权,不是地方分权。一切法律都要由中央来制定,地方不能制定法律。中央可以改变地方的决定;下级要服从上级,地方要服从中央。”[12]“五四宪法”颁布两年后,毛泽东虽然在《论十大关系》中明确提出了“两个积极性”的问题,但这里的“中央与地方关系”其实被更多地限定在经济层面甚至企业隶属关系的层面上[13]——“中央要发展工业,地方也要发展工业。就是中央直属的工业,也还是要靠地方协助。至于农业和商业,更需要依靠地方。总之,要发展社会主义建设,就必须发挥地方的积极性。中央要巩固,就要注意地方的利益。”[14]另外,该文成文较早,虽曾于1965年12月和1975年7月形成了两个版本的整理稿,但毛泽东均不同意公开发表,只同意发党内讨论征求意见,直到他逝世后的1976年12月才首次在《人民日报》公开发表。[15]其主要原因就在于毛泽东本人对《论十大关系》的判断并未完全“拿得准”:“《论十大关系》究竟对不对?至少还要看五年。”[16]

1958年开始,中央开始大量下放权力,甚至“在十几天的时间内绝大部分中央企业事业单位下放给地方”。[17]1966年3月毛泽东明确指出:“中央还是虚君共和好,只管大政方针、政策、计划。中央叫计划制造工厂,只管虚、不管实,也管点实,少管一点实。”[18]1970年9月,党的九届二中全会基本通过的《宪法》草案第23条由此提出的“在国家统一计划下充分发挥地方各级的积极性”,乃是宪法性文件第一次在央地关系层面提及“积极性”的表述,且从该表述所置身的规范语境来看,似乎也不再局限于经济领域。同年12月,毛泽东会见斯诺时曾对此解释道:“就是要有两个积极性,中央的积极性和地方的积极性,让地方自己去搞,中央不要包办。统统抓在中央手里不行啊,管不了那么多啊!要学你们美国的办法,分到五十个州去。”[19]

然而随着下放权力的弊端不断显现,“七五宪法”在一定程度上拨乱反正,其第10条明确规定了“充分发挥中央和地方两个积极性”。这样,不仅作为央地关系处理原则的积极性问题首次入宪,且中央的积极性问题也被给予了一定重视——“扩大地方权力当然要适度,应以不影响国家必要的集中统一为前提,而不能走到地区分割半分割的状态去”[20]——这其实也从侧面暗示了“中央的积极性”的核心内涵之一,即“国家的集中和统一”。

“七八宪法”在承认前述判断的基础上又作了进一步发展,其第11条第2款“在中央统一领导下充分发挥中央和地方两个积极性的方针”的规定蕴含三重信息:一是中央积极性和地方积极性依然处于同一位阶,这是对“七五宪法”的重申;二是所谓的“两个积极性”所置身的具体场域并非今天意义上的中央与地方职权划分,而仅聚焦“发展国民经济”,这与“七五宪法”“促进社会主义经济发展”的限定异曲同工;三是既然“中央统一领导”是“发挥中央积极性”的前提,则两者之间竞合或包含的关系在逻辑上难以成立,这又与“七五宪法”将中央统一领导直接作为中央积极性核心内容的立场存在本质差异。可见,虽然在现行宪法实施之前,地方积极性问题主要置身于经济语境,但这并不影响“中央不应过多干涉不该干涉的地方之事”早就作为隐含的制度价值粉墨登场。

我国现行宪法首次明确提出在“中央和地方国家机构职权的划分”层面的积极性问题。从具体意图来看,对这一规范表述的诠释主要应明确立法机关对其“实际预期”(actual expectation)和“计划运用”(planned application)的具体设想。[21]

第一,中央与地方的积极性问题从传统的经济领域转向更为宏观的国家职权划分领域。这源于1982年修宪时对中央与地方职权配置问题的空前关注。1980年10月7日,宪法修改委员会秘书处确定了宪法修改的九类重点题目,第四类即“在宪法中如何正确规定中央与地方关系”,尤其是“如何明确划分中央与地方的权限”。[22]1981年1月第一批外地专家学者座谈会上,吴家麟教授亦明确提出:“关于中央集权和地方分权,这个问题我们应慎重考虑。我们过去的问题是过分集中,但又要看到放弃集中也不行。”[23]可见,当时无论是立法机关还是专家学者,已对权力配置方面的央地关系问题应予关注达成共识。

第二,从立法机关修宪的原初意图来看,除从经济拓展至权力配置的领域变更之外,“七八宪法”“中央与地方两个积极性”提法的逻辑仍应延续。彭真在1982年4月22日下午召开的第五届全国人大常委会第二十三次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法草案的说明》即指出:“草案根据发挥中央和地方两个积极性的原则,规定中央和地方适当分权,在中央统一领导下,加强了地方的职权,肯定了省、自治区、直辖市人大和它的常委会有权制定和颁布地方性法规。”[24]既如此,为何现行我国《宪法》3条第4款未明确提及“中央的积极性”呢?这或许是由于在修宪过程中,鉴于当时举国上下对权力高度集中所带来的一系列弊端的深刻反思,普遍认为特别突出“地方的积极性”更有利于拨乱反正,这也解释了1980年10月7日宪法修改委员会秘书处确定的宪法修改的九类重点题目中实际将“如何扩大地方的权限”作为“在宪法中正确规定央地关系”核心议题的原因。[25]

第三,既然“中央的积极性”在逻辑上存在但却未明确提出,那么我国《宪法》3条第4款中“遵循中央统一领导”的表述可否被视作“中央的积极性”的当然内涵呢?学界既有成果多倾向于肯定的回答,[26]但笔者以为不然。1982年2月的《中华人民共和国宪法修改草案(讨论稿)》中,该款的表述其实为:“中央和地方国家机关职权的划分,遵循既有利于中央的统一领导,又能充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”其中“既…又…”的句式表明“中央统一领导”和“发挥地方的主动、积极性”乃并列关系,故“中央统一领导”确有可能引申为“中央的积极性”。然而在1982年3月10日举行的宪法修改委员会分组讨论上,孙起孟却指出这种提法“不确切”,因为“‘职权’不同于‘权力’,特别是不应把中央统一领导与发挥地方主动性、积极性并提。考虑到国家很大,社会主义还在摸索前进,宪法修订后,还有台湾、香港、澳门问题,国境线很长,国际斗争复杂等,尤应强调中央的统一领导”,即该款的这种表述“没有突出以中央统一领导为主的精神,而是把两者并列起来”。[27]荣毅仁则在此意见基础上进一步完善了修改方案,最终形成了现行《宪法》的3条第4款的表达模式。[28]由此可见,一方面,“中央的统一领导”是作为积极性的逻辑前提出场的,两者的本质区别在于,不论是立场还是路径,积极性的发挥在实践中具有一定的弹性空间,而“中央的统一领导”没有任何增减或形塑的余地,因为“中央与地方关系的关键,不在于谁在控制资源,而是谁在控制规制权”;[29]另一方面,虽然恩格斯坚信“集权是国家的本质,是国家的生命基础”,[30]但中央积极性并不必然表现出对事无巨细的“统一领导”的一味追求——既然中央积极性在本质上源于对国家整体利益的通盘考量,倘若适当放权所激发的地方积极性有利于国家整体利益,那么这种与“统一领导”存在形式冲突的放权又何尝不是中央积极性的应然组成部分?即“建立相对灵活的国家治理架构,从而达到在整体利益上中央与地方权力达到平衡”。[31]此外,有学者区分了我国《宪法》文本中存在“领导”与“领导和管理”两种表述(如89条),[32]这是非常重要的视角,但笔者不赞同将其视为对中央绝对专属事项和相对专属事项的区分,而应看作对我国《宪法》3条第4款的制度回应:“领导”对应“中央统一领导”,具有前提性与宏观性;“领导和管理”则聚焦具体的中央事权畛域问题,对应“中央积极性”的制度隐喻。

当然,“中央的积极性”也并非不能从宪法文本上加以体认。由于中央实质代表了整个国家的根本利益,因此中央积极性的价值意义本质上就指向国家发展的根本任务,我国《宪法》序言第七段将其阐述为:“坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,坚持改革开放,不断完善社会主义的各项制度,发展社会主义市场经济,发展社会主义民主,健全社会主义法治,贯彻新发展理念,自力更生,艰苦奋斗,逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化,推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴。”由此,中央积极性的内涵可从如下两个角度解构。第一,为实现前述目标所必须掌握的中央事权和与之相匹配的事权执行要素(如财政资源),以及对全国范围内各级各类事权配置与调整的主导地位。如作为分税制的改革背景,1988年开始实行的财政大包干确立了地方利益的主动地位、增强了地方政府的财政权力,但同时却导致中央财政收支难以平衡、财政赤字居高不下、央企收入流失严重,最终导致中央财政的宏观调控能力严重弱化。[33]分税制的实施,恰恰是由中央动议并主导完成的以央地财政资源优化和重构进而倒逼事权结构完善的改革,意在通过纠偏过当的地方积极性以实现对中央积极性的维护。第二,具体到央地事权划分的语境中,宏观的“中央积极性”又可被逻辑解构为成百上千应当“充分发挥”的“地方积极性”,其含义包括两个方面:一是强调中央积极性本质上源于各地方积极性的有机整合,这也为我国《宪法》3条第4款未在形式上明确提出中央积极性的处理方式提供了另一种解释进路;二是暗示对“积极性”内涵的理解在某种程度上可以以“地方积极性”的制度映射作为抓手,即前述事权划分的明确性、对与事权范围相匹配的财政资源的掌控和作为补充均衡机制的央地事权划分纠纷解决制度等。

综上所述,中央积极性和地方积极性两个核心概念的“最大公约数”,集中体现为事权划分的明确与规范以及财力的科学匹配与相应保障。

二、“积极性”内涵:静态与动态的制度耦合

(一)静态内涵:事权划分的明确性与规范性

所谓事权划分的明确性是指事权配置既要符合一般性规律,事权划分的规范性则指具体的中央与地方事权配置方案应在宪法和法律层面实现充分教义化。伯特兰·罗素将现代政府的三项基本目的概括为安全、公正和进步,其中安全和公正需要集中的政府控制,进步则要为与社会秩序相容的个人主动性提供最大的空间,分权则是前述目的同时实现的方法,即国家政府必须给地方权力机构留下尽可能多的空间。[34]我国亦有学者委婉地指出,“(对中央政府权力中心的顶礼膜拜和盛赞)地方政府将会彻底地丧失自己的积极性而成为中央政府的传声筒”,即地方的积极性至少体现为避免“成为中央政府的传声筒”;[35]有学者还进一步揭示道:“由于地方过多承担了中央的事权,地方在财力制约下势必选择降低标准执行,甚至对于某些只有指令而无配套资金的事权,地方政府选择不履行或敷衍了事。”[36]可见,不论是中央抑或地方,倘若缺失法定的、明确的事权畛域,不仅难以真正贯彻落实政策,地方更将彻底丧失在央地关系中扮演积极建构性角色的基础。

毛泽东在酝酿《论十大关系》的过程中,国家计委曾向其汇报:“现在各省市自治区普遍要求多办工厂,但他们有两个顾虑:一怕中央不准他们搞;二怕等工厂搞得像样子后,被中央收走。”[37]毛泽东回应道:“苏联有一个时期很集中,也有好处,但缺点是使地方积极性减少了。我们现在要注意这个问题。地方政权那么多,不要使他们感到无事可做。”[38]这就在地方事权与地方积极性之间建立了明确的逻辑关联。虽然基于对事权划分终局权力的掌握,中央的对于积极性的顾虑相对于地方较少,但也同样不容忽视。如,本着财力与事权相匹配原则,中央与地方的财力本应以事权的明确配置为前提,但实践中却出现倒逼的情形,即1994年的分税制改革基本上明确了中央与地方税源的分配,但事权的精准配置反而迟迟未能实现,这无疑将导致中央集中财力履行专属事权时束手束脚、顾虑重重。

中央与地方事权划分的明确性一直是财政学、公共管理学等学科观察央地关系的核心视角之一,并形成了诸如“委托-代理”理论、公共产品层次性理论、博弈理论、市场经济理论、公共需要理论、制度变迁与体制创新理论、公平与效率理论、依法理财理论、政体-国体-国家结构理论、公共财政理论等近十种事权划分理论。[39]其中有些理论的归纳较为牵强,与其说是理论基础,毋宁说是划分原则(如依法理财理论、公平与效率理论等),有的甚至只是对现状的描述(如市场经济理论、公共需要理论、制度变迁与体制创新理论)。[40]在三种相对重要的基础理论中,“委托-代理”理论更倾向于中央与地方事权初步划分基础上的修正和纠偏;博弈理论则更倾向于解释中央和地方在事权静态划分基础上的互动过程;相对而言,公共产品层次理论则直面中央与地方事权的基本配置问题,将国家职权视作公共产品的供给,引入经济理性作为划分供给层级的基础依据,聚焦中央与地方不同层级所面向的民众群体的差异化需求,因此被越来越多的国家采纳作为划分中央与地方事权的基础理论。[41]有学者甚至将公共产品层次理论直接作为界定“事权”概念的前提要素:“事权是指财政部门根据国家与政府实现其职能的需要,按照社会公共需要的内容与层次,进行财权分配活动的事务。”[42]

虽然公共产品层次理论在规范层面尚缺乏直观表达,但其早已进入我国央地关系改革的顶层设计话语体系。建国初期的《关于1951年度财政收支系统划分的决定》《国营工业生产建设的决定》和《划分中央与地方在财政经济工作上管理职权的决定》等文件就曾提出在继续保持国家财政经济工作统一领导、统一计划和统一管理的原则下,把一部分适宜由地方政府管理的职权交给地方政府。[43]1956年中共八大上陈云提出的“分级管理的计划体制”更是明确契合了相关思想:“凡需要全国统一平衡的各项重要指标,由国家计委、经委综合平衡;地方性的、局部性的指标,由各省市自治区或各部门自行平衡和安排;其他许多次要的、种类繁多的、情况又不容易掌握的产品,不作计划,由地方或基层单位自行安排,国家只从大的方面加以筹划。”[44]在从计划经济向市场经济转型的过程中,1987年10月党的十三大《沿着有中国特色的社会主义道路前进》的报告进一步将其提炼为:“凡是宜于下面办的事情,都应由下面决定和执行。这是一个总的原则。在中央和地方的关系上,要在保证全国政令的统一的前提下,逐步划清中央和地方的职责,做到地方的事情地方管,中央的责任是指出大政方针和进行监督。”

到了2013年,作为新时代各方面事业发展总蓝图的党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更是全面阐述了该理论与中国实践的契合关系:“适度加强中央事权和支出责任,国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权;部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权,逐步理顺事权关系;区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务,中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。”全国性公共产品、准全国性公共产品、地方公共产品的三分法逻辑呼之欲出。2015年《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》重申:“合理划分中央事权、中央地方共同事权和地方事权,强化中央在国防、外交、国家安全、全国统一市场等领域的职责,强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化的职责。”[45]2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》将该问题进一步解构为三个方面:第一,“逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权”;第二,“逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权”;第三,“将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省(区、市)重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省(区、市)且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权,并明确各承担主体的职责。”中央与地方事权明确划分的政策框架已初步呈现。[46]2018年国务院《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》则归纳了18类基本公共服务事项,其中10类事项的央地支出责任比例被具体量化,8类未被具体量化的事项亦根据实际情况予以策略化处理,这不仅建构了央地事权划分的实际操作指南,更代表着央地事权划分改革开始从原则框架向具体领域深入。[47]

至于中央与地方事权划分的规范化,在当前历史背景下集中体现为法治化,这也是法学(尤其是宪法学)对于央地关系议题的最大贡献所在。根据党的十九大提出的“全面推进依法治国”的总目标,中央与地方事权的法治建设应有三个必经阶段。一是划分原则的规范化,这个从1949年《共同纲领》至今一直在宪法规范的层面不断变化,其间虽有反复,但目前已基本形成了原则性条款、中央与特殊地方关系条款、静态条款、动态条款和间接条款并立的结构框架。[48]二是划分规则的法律化,目前已初步形成了以我国《立法法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称:《地方组织法》)为代表的中央与一般地方关系规范,以及以我国《民族区域自治法》、港澳基本法为代表的中央与特殊地方关系规范,同时又面临体系性、充实性、整合性等方面的问题。前述两个阶段可合称为“中央与地方关系法制化”,其核心乃是解决央地关系调整“有法可依”的问题。三是划分规范的实施化,即将党的十九大提出的“加强宪法实施”具象化为宪法和宪法相关法中的央地关系规范被全面、良好、充分地贯彻落实,此乃解决央地关系调整“有法必依”的问题。

我国目前正处于第一阶段和第二阶段之交替时期:一方面,宪法文本中以第3条第4款为代表的原则性条款初具,但作为实施前提的释义学分析不足;另一方面,宪法相关法的部分制度初建,但在其与宪法之间以及不同法律制度之间的全方位整合方面有待深入。2014年党的十八届四中全会明确:“推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度,强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权,强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责,强化市县政府执行职责。”前述目标的实现方案有二:一是延续当前的思路,由不同的宪法相关法在其所面向的具体央地关系类型内分别对特定央地关系予以规制,即分散进路;二是出台全面聚焦央地关系的宪法相关法,形成现行各相关法的“规范凝结核”,即整合进路——2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》提出:“在2019-2020年,及时总结改革成果,梳理需要上升为法律法规的内容,适时制修订相关法律、行政法规,研究起草政府间财政关系法,推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。”该指导意见的出台,告诉了我们三方面的重要信息:对整合进路至少作为重要选项的身份明确认可;提出了明确的《政府间财政关系法》的立法目标;给出了相对清晰的时间表。[49]

(二)隐藏要件:财力的科学匹配与保障

前文各项事权类型的划分依据,在制度上均可转化为“支出责任”的划分问题。支出责任划分本身是一个客观的过程,从这个意义上说,诸如“公共产品层次理论”、“委托-代理理论”、“博弈理论”等皆为解释该客观过程的多元视角,而非能动地建构并形塑该过程的逻辑路径,那么,我国《宪法》3条第4款所谓的“发挥地方主动性、积极性”的价值究竟何在?这涉及另一个与事权划分密切相关的制度要素——实施特定事权的能力。

逻辑上,特定层级的政府的职权配置标准是客观的,若其实施职权能力强,则履行过程事半功倍;若其实施职权能力弱,则履行过程就步履维艰甚至无法完成法定职责。对履行职务结果的预测又对该级政府的履职主观能动性产生强劲的反作用。正如有学者指出的:“地方政府积极性的发挥始终与地方政府获取财政资源的多少紧密相连。当地方政府获取足够多的财政收入时,地方政府积极性相应地得到发挥,职能得到很好的履行。相反,当地方政府缺乏足够多的财政收入时,地方政府的积极性就会受到抑制。”[50]由此,与其说我国《宪法》3条第4款强调的是单纯的职权划分,毋宁说其隐含了更重要的、不同级别政府间履行职责的能力的划分乃至资源(主要是财政资源)配置的方案——在现代国家,这种具有基础性价值的“资源”主要就指向财政问题,这也是财政学较早介入央地关系研究的原因之一。从这个意义上说,虽然扩大地方自主权的本意在于充分调动地方在经济和社会发展中的积极性,[51]但调动积极性绝不意味着赋予地方的事权多多益善,而应以合理配置的事权为基础,强调各层级地方均有充沛财力确保相关事权的真正落实,当然也就不能将一味的“权力下放”奉为调动地方积极性的不二法门。[52]

同时应注意到,党的十八大以来的国家顶层设计在阐释相关问题时,长期采用的是“事权与支出责任相匹配”的表述,[53]那么,“支出责任”与“财力”的关系又为何?笔者认为,若超越“一个硬币两个面”的简单理解,则根据公共产品层次理论,特定一级地方承担了何种事权责任,就应当有相应的支出能力与之相匹配。[54]若支出能力大于事权责任,将导致地方政府财力过度冗余,不仅会打破地方间财力均衡状态,更会有抵消中央调控能力效率之虞;[55]若事权责任大于支出能力,则特定层级地方事多而钱少,许多公共服务的提供“有心无力”,最终就只能通过寻求中央财政转移支付乃至土地财政等其他方式获得额外的财政补贴。[56]可见,“支出责任”的提法原本就预设了对与履行该责任完全匹配的“支出能力”的覆盖,这种“支出能力”的基础就体现为特定层级地方对财政支出的资源掌握与运用的策略可能性。至于中央文件没有直接采用学界更为传统的“事权-财权(力)”表达方式的原因,倘若不是简单的同义反复,那么就应理解为一种制度实践的理论纠偏——由于出现了事权和支出责任相脱节的情形,因此才需要通过强调两者的适应性使之回归到应有的关系模式上来。[57]从这个意义上说,党的十八大以来的中央相关文件的表述不仅没有颠覆传统上“事权-财权(力)”的匹配关系,反而在糅合了制度与实践的需求后呈现出内在逻辑的深层融贯性。

进而,需要明确的是,科学的匹配关系模式究竟是“事权-财权”还是“事权-财力”。“事权-财权”模式乃是传统提法,[58]包括“事权与财权相匹配”和“财权与事权相匹配”两种具体表述。[59]正如学者指出的:“事权与财权相匹配的原则,一方面,要求各级政府(无论是中央政府还是地方各级政府),其所承担的事权实施任务应当与其享有的财权相匹配,以确保其对于相关事权的实际实施效果;另一方面,还要求各级政府实施事权的行为应当在其所享有的财权的范围内实施,否则,将会造成对其他作为实施主体的政府的财权造成侵害。”[60]

然而,“事权-财权”模式却面临如下困境。第一,理论上不应匹配。如前所述,财权是指一级政府为满足一定的支出需要而获得相应财政收入的权力,故在数额上,财权所对应的财政支出能力仅是地方政府所有财政支出能力中的一部分,即“自筹”的部分。这显然不是覆盖其行使全部事权的所有支出能力——许多经济发达、基础设施建设完备的地方恰恰是社会、市场等民间资本活跃之地,这同样属于地方政府能够调动的财力范围,其对公共财政支出的替代甚至获得了更优的实施效果,既然不能将其直接归作政府财政收入的“财权”范畴,则事权与财权也就难以形成完全对应关系。第二,逻辑上不宜匹配。事权和财权虽然在具体内容指向上并不相同,但其基本法律要素却是一致的——均属权力(职权)的范畴,而现代法治的精义即在于对权力的有效监督,责任制政府被视为民主合法性的基本保障。[61]基于权责一致的基本法理,与事权相对应的概念在法治逻辑上应指向不行使或不当行使相关事权所产生的政府责任,而非同样作为权力,亦同样需要与特定政府责任形成对应关系的财“权”。这也成为事权与支出责任相对应的逻辑基础。第三,实践中不能匹配。一方面,现代服务型政府的基本目标之一是公共服务的均等化,即在基本公共服务的供给水平上至少达到最低的一致性,以使公民无论居住在国内哪个地方,都有权享受到大体一致的基本公共服务,即同级地方事权间的相对一致;另一方面,政府间财政能力与支出需求的差异,使得一些地方在同样的财权配置下无法达到其他地方所提供公共服务的水平,地方政府本身无法羁控的因素导致对特定人群、地域按照财政能力(财权)征税并不能保证相对均等的公共服务供给。[62]有学者指出:“事实上,从1994年分税制改革开始,改革的实践已经背离了这一理论。从目前的状况来看,各级政府的财权与事权已不再能够统一,中央政府拥有了更大的财权,而省以下地方政府的财权与其支出(事权)相比则小了很多。尤其是对于经济不发达地区,‘财权与事权不匹配’已经转化为一个相对次要的问题。”[63]

既然面临诸多诘问,“事权-财权”模式又为何会被学界广为接受呢?笔者认为如下两点值得重视。第一,长期以来将财权视作财政能力的代名词,忽略了两者间的微妙差异,典型表述如:“事权的实现是与一定的财政能力相联系的,财政能力超过事权实施的成本,会造成财政资源的浪费,而财政能力低于事权实施的成本,就难以保证各级政府所提供的公共服务的质量。”[64]从这个意义上来说,“事权-财权”模式和“事权-财力”模式间并不存在本质分歧,只是对“财政能力=支出能力”的误读导致了对财权一词的理解偏差,进而扩大了两者的形式差异而已。第二,分税制所形成的历史影响。在当前征税权涵盖绝大部分财权范畴的情况下,分税制的确立实际上象征着中央与地方财权配置格局的初步形成。由于事权划分改革的严重滞后,导致分税制反而进一步放大了我国中央与地方事权混沌不清的弊端,“中央请客地方买单”(如中央减免地方税)、[65]“中央号召地方解囊”(如基于执政党科层体制和政治号召的对口支援)等现象频现。[66]实践中对于推进与财权划分相适应的事权划分改革的呼声日渐高涨,而“事权-财权”模式就暗含了将财权划分的改革成果引入并反哺事权划分的理论期待。[67]其动机显而易见:“在目前宪法和基本法没有明确区分中央与地方政府事权的前提之下,这种事权划分(指作为分税制政策基础的1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》——笔者注)的方式当然无法永久性地约束中央政府本身,它必然随着社会经济的发展而不断地调整。”[68]没有事权划分基础的财权划分改革在理论上乃无源之水,而我国财权改革(如分税制)先行的客观现实也侧面解释了多数学者提倡“事权与财权匹配”而非“财权与事权匹配”的原因。

无论如何,“事权-财权”模式亟待发展已是不争的事实。一方面,对财权和财政能力关系的误读已然澄清,财政能力也必然向“财力”的原旨回归;另一方面,中央已明确“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任”,依据财权划分反推事权划分的现实必要性不复存在,“事权-财力”模式得以走到历史的前台。该模式在官方层面正式确立于2007年的党的十七大报告,即“深化预算制度改革,强化预算管理和监督,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”。其至少有三方面优势。第一,在避免对“事权-支出能力”关系模式产生实质变更的情况下实现概念理解上的“拨乱反正”,即实现“支出能力-财权”向“支出能力-财力”的转化。第二,正视横向府际财权均等情况下实际支出能力不均等的问题,避免“因对事权和财权匹配关系的不当强调而导致一个地方一个分享比例,从而对社会经济的安全、稳定、收入分配所造成的不利影响”。[69]第三,构建“事权-财力-支出责任”三位一体的关系模式,即以事权的划分为核心,辅以相应的财力匹配,并以支出责任作为政府行为监督与评价的制度基础。正如有学者指出的:“财力是对财权、事权关系处理的一个有益补充。因为长期以来所说的财权与事权相匹配的观点没有得到有效落实,或者在执行中出现了一定的偏差。……事实上财力与财权并不矛盾,对于财权来说财力限定其真正可支配收入及财政资源。使财力与事权相匹配,对于处理原来财权与事权相匹配关系更加准确了。”[70]在此基础上,2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》提出:“加快研究制定中央与地方收入划分总体方案,推动进一步理顺中央与地方的财政分配关系,形成财力与事权相匹配的财政体制。”[71]党的十九大报告进一步明确:“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。”在某些情况下,财力的配置情况亦能反推出特定事权的央地归属,如2015年《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》提及“中央财政集中的财力主要用于增加对地方特别是中西部地区的转移支付”,实际在传统的国防、外交等之外进而明确了“转移支付”作为中央专属事权的属性。

(三)动态均衡:中央与地方事权争议解决机制

规范层面即便是再精细的事权划分方案,也无法完全避免央地事权配置争议的发生,其原因包括但不限于如下三点:一是当前我国正处于改革攻坚期和深水区,事权配置的合理性标准随着改革的现实需求而动态化;二是我国疆域广阔,不同地区在发展特点上存在差异,对宏观政策的敏感性亦不相同;三是重大改革往往由中央文件主导,法律仅作原则性规定,政策手段的灵活性导致事权配置的稳定态势较容易被打破。因此,如何处理中央与地方的事权争议就成为微调央地事权天平动态均衡的关键“游码”,这也是有学者将央地事权矛盾的协调通道解读为“积极性”内涵的重要原因之一。[72]

在纠纷解决模式的选择上,目前学界主要存在两种意见。首先是诉讼解决机制。“行政诉讼在中央与地方分权过程中可以藉由司法审查、司法政策和司法解释等方式,平衡与调适中央与地方间利益,并促成中央与地方关系的法治化。”[73]诉讼解决机制在制度化、规范化、程序化、可规制性等各方面契合了法学家对央地纠纷解决机制的一般预期,但缺憾同样明显:一方面,央地关系本质上属于宪法关系,因此相关争议理应由宪法诉讼解决,即便由于我国制度现实无法实现,但单凭监督公权力的功能属性就转为诉诸行政诉讼的立场亦未免草率——毕竟从目标预设、功能范围、法院地位等要素来看,行政诉讼均难当大任;另一方面,以诉讼方式解决央地事权纠纷的灵感主要源于美、英、德、俄、法等典型国家的成功实践,但应注意到这些国家诸如宪法规定性、争议解决机构专门化等条件在我国尚不具备,[74]直接移植蕴含排异风险。总之,虽然诉讼解决作为央地事权纠纷的最佳解决机制在理论上无疑,但应在各方面条件渐次齐备之后方可尝试。

由此,学界又提出协商的思路,这滥觞于新中国建立之初中央与地方间“商量办事”的经验。[75]如《论十大关系》成文前,毛泽东就曾集中听取各部门汇报,本质上就是允许自由表达观点并以之作为决策基础的过程。“协商民主作为一种决策的形式,强调了公开讨论的重要性,并且要求每个参与者都能够自由表达自己的观点,同时愿意考虑相反的观点。”[76]目前,我国存在初步法制化的中央与地方协商机制,如我国《民族区域自治法》14条要求民族自治地方的建立、区域界线的划分、名称的组成以及撤并等应以上级国家机关和民族自治地方自治机关的充分协商为前提;[77]《地方组织法》在列举地方各级国家机关职权时最后附带的兜底条款,在相当程度上为前述协商结果的动态实现提供了开放性的规范基础。不过协商模式也面临两个重要难题,即协商过程的非制度化倾向以及地方与中央在一定程度上难以对等的协商主体地位。

前一个问题属制度建构层面,学界业已提出诸多对策,如在全国政协下设中央地方争议协调委员会、[78]在全国人大或国务院下设地区委员会、[79]在全国人大常委会下设政府间财政关系委员会等。[80]笔者判断如下。第一,应妥善区分协商和政协制度。许多学者基于政协是我国政治协商的成熟范式的判断,提出中央与地方事权争议的协商自然也应归入政协体制,这实际存在误读——虽然政协能够在中央与地方事权纠纷争议解决中发挥辅助作用,但根据政协的非国家权力机关属性及其《章程》第1条“中国人民政治协商会议以各民主党派、各人民团体为基础组成”的规定,央地关系维度并不属于政协的协商范畴。第二,应兼顾纠纷解决机构的综合性与权威性,这是确保其居间裁判地位的基础。2018年我国《宪法》修改后将全国人大原法律委员会改制为宪法和法律委员会,基于央地关系的宪法本质,该委员会完全可根据我国《宪法》70条第2款的规定针对某项具体的央地关系纠纷“研究、审议和拟定有关议案”,并根据《宪法》70条第1款的规定,将重大央地关系纠纷提交全国人大决定,其他央地关系纠纷则在全国人大闭会期间提交全国人大常委会决定。

关于地方在协商过程中相对对等地位的保障机制问题,单纯依靠制度设计实难根本解决,这既由单一制所决定——中央需要也必须保留央地关系争议的最终决定权,亦是我国《宪法》3条第4款关于划分央地职权时“中央统一领导”前提的最终体现。然而,不必过于杞人忧天的是,中央完全枉顾地方声音而强行划分事权的情况不会轻易出现。第一,在理论上,中央利益实际是国内各级各类地方利益的有机整合,在根本价值取向上具有内在一致性。第二,在实践中,一般经济强省在同中央就具体央地关系的协商过程中并不完全处于被动,甚至出现“中央政府被迫与力量非常强大的地方政府商谈”的局面;[81]至于弱势省份,又可通过地方联合体的方式夯实自身的协商地位,如20世纪80年代建立的西南六省(区市)经济协调会,这个“省级联盟”的成立实际出自胡耀邦(即中央)提议的事实亦表明,中央并不会无视较弱势地方的需求和声音。[82]第三,在当前改革阶段,中央偏好通过邻接区域的整合实现差异化地方政策的“打包供给”,如西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先发展以及近年来深度发力的京津冀协同发展等,一方面通过中央政策对特定区域地方需求的积极回应在相当程度上缩小了央地纠纷实际发生的空间,另一方面通过“中央主导之下的地方联合”的制度安排提升了地方获取对等协商地位的可能性。

总之,央地事权纠纷解决机制是央地事权划分刚性制度下必要的弹性空间和缓冲地带,不仅在维护规范权威与尊严的前提下最大限度地实现对改革的动态兼容,而且也维系着中央与地方积极性之间的微妙平衡。

三、文本叙事:“主动性”出场的二元化结构背景

在央地关系的法政实践和学术研究中,相对于被经常提及的“积极性”,与被我国《宪法》明确规定的“主动性”似乎并未引起太多关注。甚至在1982年修改我国《宪法》之前,“主动”一词从未作为规范的宪法概念出场。该词在宪法中第一次也是迄今唯一一次亮相就直接指向央地关系的主题,其规范背景更值深究。这可从“主动性”自身的规范释义及其所置身的文本环境两个方面解析。

何谓“主动性”?《现代汉语词典》对其的解释为:“不待外力推动而行动;能够造成有利局面,使事情按照自己的意图进行。”[83]具体到本文论域,前一种解释显然更应重视。针对我国《宪法》3条第4款的“主动性”表述,宪法相关法结合不同的地方类型予以回应。第一,是中央与一般地方关系方面。如,《地方组织法》共提及15处各级地方“在本行政区域内”的职权问题,且集中在第8条县级以上地方各级人大的职权(3处)、第9条乡级人大职权(4处)、第44条县级以上地方各级人大常委会职权(3处)、第59条县级以上地方各级政府职权(2处)、第61条乡级政府职权(2处)以及第67条各级政府对设在本地方但无隶属关系的国家机关和企事业单位的协助(1处);又如,我国《立法法》第四章对地方性法规、自治条例、单行条例和地方政府规章等地方立法的权限、范围、程序的规定,第五章对备案审查与冲突规范的规定等,第90条第2款甚至赋予经济特区在立法方面享有比一般地方更大的主动空间。第二,是中央与民族自治地方关系方面。基于我国《宪法》115条的规定,兼容前述所有一般地方的主动范围;同时,根据我国《民族区域自治法》第三章的规定,民族自治地方还另在27项自治权范围内享有更大的主动性。[84]第三,是中央与特别行政区关系方面。基于《香港基本法》第二章和《澳门基本法》第二章的规定,港澳特区在处理同中央的关系方面享有的主动空间也已超出一般理论对单一制国家的通常描述。前述分析表明,地方的主动性空间大小以地方所具有的事权范围为基础,与地方的积极性所涵摄的事权划分的明确性如出一辙,也从另一个侧面印证了地方主动性和积极性各要素间的逻辑关联。

剖析“主动性”规范内涵的关键还在于其与作为并列性规范角色出场的“积极性”形成的二元结构。这基于如下假设:宪法作为一国根本大法应天然具备“惜字如金”的品格,因此我国《宪法》3条第4款中“主动性和积极性”的并列关系不应武断视作简单的文字上的重复(tautology),而应具有各自具体、明确的规范内涵,但遗憾的是,目前该问题在相当程度上被大多数学者以“眉毛胡子一把抓”的态度误读、混淆甚至忽视了。[85]

笔者认为,两者的区分要点主要有以下五个方面。第一,定位不同。“主动性”强调的是地方能动作为的主观意愿,而“积极性”则倾向于描述以事权和财权合理匹配为代表的地方利益被满足程度的客观状态。第二,机制有别。虽然“积极性”在多数情况下乃是主动性的基础,但中央对地方积极性的照顾并不必然会转化为地方的主动性。如2015年我国《立法法》修改后赋予30个自治州与设区的市一致的地方性法规和地方政府规章制定权,意在提升自治州地方法制建设的积极性(即立法事权扩充),但实际情况是,基于立法范围、规制效力等一系列复杂因素的影响,在我国《立法法》修订后的相当一段时期,自治州并未明显呈现制定地方性法规和地方政府规章的主动性,观望态度反而是主流。[86]第三,角色各异。我国《宪法》3条第4款“遵循在中央的统一领导下”在表述上构成了发挥地方“主动性”和“积极性”的共同前提,实际蕴含了“中央领导-地方积极性”和“中央领导-地方主动性”的双重逻辑关系。其中,前者意在彰显地方的作为空间由中央决定并主导,后者则旨在突出地方的能动意愿同中央的互动和补充,而“中央的统一领导”也由此衍生出不同的规范侧重。第四,先后有序。“主动性”和“积极性”的出场其实分为两个阶段:“积极性”作为确定的前提存在,划定了“主动性”发挥的基础场域和客观边界;而“主动性”则是在“积极性”构建的制度框架下通过对主观能动性的充分发挥,最终促成“积极性”和“主动性”共同价值的真正实现。第五,取向不同。在个别情况下,“主动性”和“积极性”之间可能产生张力。如作为我国民族自治地方的最高层级,自治区自治条例的阙如一直是制约我国民族区域自治法实施效果提升的重要因素,但就新疆、西藏这两个情况最为特殊也由此被诸多学者认为最可能率先出台自治条例的自治区而言,实际上几无制定自治条例的主动性,其原因恰恰是对中央以非制度化形式确保各方面资源供给以调动两区维护民族团结、边疆稳定积极性的路径依赖。[87]总之,地方主动性的发挥多以地方积极性作为逻辑前提,但不能忽视两者在角色、机制和取向方面的细微差异,这也就在一定程度上诠释了为何惯常的政策表达往往只提及“积极性”,而我国《宪法》3条第4款却必须对“主动性”予以具有某种纠偏意味的强调。

同时,“主动性”与“积极性”又显然具有鲜明的内在关联。第一,地位并列。我国《宪法》3条第4款通过顿号强化了两者规范地位的对等性。第二,立意共享。不论是“主动性”还是“积极性”,其内在价值追求本质相同,均以地方各项事业稳步发展和地方合理利益最大化为终极目标。第三,分工协调。“主动性”是“积极性”的主观背景,而“积极性”则是“主动性”的客观体现——在逻辑上,只有在积极性被真正调动的前提下,地方才可能充分发挥主动性并参与到特定的中央与地方的关系互动过程中,即“积极性”提供了“主动性”的空间,而“主动性”则实现了“积极性”的价值。

前述异同关系的比较主要聚焦静态层面,主动性与积极性的动态区隔又是什么呢?一方面,现行《宪法》3条第4款首次确立了“统一领导”、“主动性”和“积极性”的三元要素结构,但回顾新中国历部宪法(文件)中描述中央与地方角色的关键词分布情况可知,除一直延续“积极性”和“统一领导”的提法外,充当关键“第三者”的提法除了现行宪法中的“主动性”外,《共同纲领》、“五四宪法”和“七八宪法”中的“创造性”的出场频次反而更高。另一方面,除了相关原则条款所置身的具体央地关系类型的语境差异不谈,不同时期央地关系原则体系的结构特征亦不相同:《共同纲领》和现行宪法在“积极性”之外均尚有另一个描述地方角色的关键词与“积极性”一起构成共同对应“中央统一领导”,形成三元结构;“七五宪法”和“七八宪法”只认可“积极性”与“中央统一领导”的“一对一”关系,形成二元结构;“五四宪法”在央地关系层面仅强调了“中央统一领导”问题,未对地方在央地关系中的角色进行明确描述,仅为一元结构。[88](前述对比详见表1)

1五部宪法文件中央地关系原则体系结构对比



通过表1可以看出,同样是央地关系语境下的地方“积极性”,其内涵却因“统一领导”对应项为一元抑或二元存在差异:《共同纲领》框架下的地方“积极性”倾向于维系地方经济部门正常发展经济的能力和空间,“主动性”则要求地方经济部门除了正常履行经济发展职能外另觅其他方式以寻求前述目标更快更好地实现;“七五宪法”和“七八宪法”框架下的地方积极性显然更为宏观,即兼容了相当一部分《共同纲领》中“创造性”的内涵;[89]现行宪法框架下的“积极性”除了延续传统的内涵之外,还从规范体系的层面更加清晰地凸显了“职权配置”的价值场域,更借由新增“地方的主动性”的提法向《共同纲领》的二元结构“致敬”。从这个意义上说,恰恰是“主动性”的出场最终实现了对“积极性”内涵的明晰乃至重塑。

现行宪法在原则体系结构基本一致的情况下将《共同纲领》的“创造性”改为“主动性”,其制度背景在于“地方积极性”被具象化为地方职权制度空间的反作用——央地事权的划分既然以法律规范的方式确立,再强调可能弱化规范空间或削弱法律安定性价值的“创造性”显然不妥,而在法定的职权范围内充分发挥主观能动性促成央地关系在实践层面的优化,则完全符合我国《宪法》3条第4款和新时代央地关系发展的价值预期。从这个意义上说,我国《宪法》3条第4款的历史贡献也不仅在于将央地关系场域从局限于具体事项或类型拓展到更为宏观的层面,更在于对地方具体角色定位的丰富化、明晰化和立体化。

四、回归实践:“主动性”的制度实践及其评价

相对于规范层面偏于宏观和基础的描述,在各方面改革事业进入深水区的今天,地方“主动性”的制度实践也日渐丰富,试举如下四例。

第一,地方试点的主动性。其一,中央在一定程度上对地方“放手”,拓展了地方主动性的空间。在改革开放之初,邓小平就曾提过著名的“摸着石头过河”论断:“在全国的统一的方案拿出来以前,可以先从局部做起,从一个地区、一个行业做起,逐步推开。中央各部门要允许和鼓励它们进行这种试验。试验中间会出现各种矛盾,我们要及时发现和克服这些矛盾。这样我们才能进步得比较快。”[90]在改革开放的三十余年间,地方试点取得了良好的成效。2013年党的十八届三中全会提出:“加强重大改革试点工作,及时总结经验”,进一步确立了新时期“试点”在国家各方面事业建设和发展过程中的政策地位。2015年我国《立法法》修改后新增13条——“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”这是从法制层面为“试点”的开展保驾护航。2015年10月13日,习近平在中央全面深化改革领导小组第十七次会议上重申:“必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索,全面深化改革任务越重,越要重视基层探索实践。”[91]其二,中央对地方“试错”的容忍。党的十八届三中全会明确提出要“宽容改革失误”,为“试错”提供顶层设计背书,这与当时所处的时代背景有关,即“地方自主及正当性得到普遍承认,中央权力正逐渐转让出对地方事务的主导权,转而采取对地方事务及权益维护和辅助的立场”。[92]一般认为,“试错”是一种改革成本的分期支付逻辑,[93]既然总成本不变,而风险得以分散,自然对“中央的积极性”即国家整体利益有利。地方立法(如2006年通过的《深圳经济特区改革创新促进条例》41条的规定)先于中央立法对“试错”予以明确规定的现状本身就说明了“试错”带给地方的主动性效应已然彰显。其三,中央对地方试点成果的肯定与采纳,即如果某个地方的政策“试点”创新设计能够引起国家相关部门的呼应,则可能会成为国家级政策的蓝本,而该地方也会通过“先行先试”这一施政惯性由地方试点规格上升为国家级试点,之后国家会出台政策并通过逐年按比例扩大国家试点的方式向全国推行该政策。如2018年春进一步深化的大部制改革,在相当程度上就源于20世纪90年代广东佛山模式的积极探索。早在1992年,顺德便成为广东省“综合配套改革试验市”,并开始了以转变政府职能为核心的改革。这是中国县级政府最早实施的大部制改革之一。时至2009年,在佛山再次进行大部制改革前夕,广东省向中央汇报了这些年行政体制改革的成果,并希望中央能向广东下放一些权力和进行一些行政职能的转变。中央调研小组亦数次赴佛山调研,把经验带回北京。[94]2018年党和国家机构的改革在某种程度上亦是对地方试点经验的再总结与再提升。此外,既然央地关系远不止中央与地方国家机构关系,那么试点问题当然也就不仅限于政府职能的层面。事实上,政党、组织等内部也存在地方试点问题,如2002年以来,中国共产党内部也就竞争性选举、党代会常任制、党委会改革、党务公开以及票决制、党员议事会等党建问题开展了地方试点,成效斐然。[95]总之,“激发了地方的主体作用,有助于落实我国《宪法》3条第4款确立的发挥地方主动性和积极性的原则”。[96]

第二,地方对抗中央的隐性策略产生的主动性。人们一般将这种现象视作批判对象,[97]而笔者认为尚应结合中央的主观立场作具体判断;也有学者认为这种隐性策略的前提主要是“中央的默认或不知晓”,[98]但实际情况可能更为复杂。其一,由于地方利益在某种程度上可能独立于国家全局利益甚至产生矛盾,因此地方往往能够借助信息不对称、[99]中央的包容性失误等,与中央进行隐性的对抗甚至自我缔造(恣意的)主动性空间。公共政策博弈的策略集合,在理论上本来就含有变相执行的元素,[100]这在现实中体现为地方政府往往采取较为消极的行为来落实和执行中央政策,[101]导致中央政策“落地”的阻力增大,同时产生各种变异、偏差和扭曲,即所谓的“上有政策,下有对策”,[102]有的地方甚至利用部委间的矛盾获利。[103]这类隐性对抗策略的实施,中央往往并不知情。其二,中央通过相对抽象的意图表述方式默示赋予地方主动空间,使地方获得具有可操作性的政策资源,“既不可能从中央与各级地方政府政策规定中直接得到,也不可能从其它地区执行中央政策的具体政策中照抄照搬,需要地方政府应用创造性思维去理解中央政策并结合本地区实际加以创造性的制定”,[104]颇为近似经济学上所谓的“不完全契约”(incomplete contract)。[105]有学者坦言:“这么大个国家,中央文件写得太细、太板,底下没法办。中国的文件不能不给底下留下选择的余地。文件层层下达后,读还是不读,有的选;读哪句,不读哪句,也有的选;读了怎么理解,重点放到哪里,更有的选。北京都写明白了,底下怎么办?”[106]有学者进而将这种中央许可范围内的地方主动性归纳为调整具体政策创造性、反馈上级政策执行效果的创造性,以及对上级政府提出政策建议的创造性三种类型。[107]总之,出于宏观目标实现的偏好,中央对于地方奉行的这类隐性对抗策略多采取默许的态度;而地方为了更好地实现创造性而积极塑造的制度空间,本身也是一种主动性的体现。其三,中央持反对立场,但由于种种原因未及时否定地方的隐性对抗策略而在事实上营造的地方主动空间。如在一些中央仅转移支出责任而未配套相应资金的情况(即“中央请客地方买单”)下,地方受财力制约,在执行中央意图时往往降低标准、敷衍了事甚至不行动,中央对其的惩罚虽然形式上存在,却由于责任认定困难等,因而难以落实,[108]最终沦为一种空洞的威胁。这类情况比较复杂,并不必然意味着中央的间接许可,近年来地方土地财政诱发的房地产泡沫和中央调控在相当程度上沦为“空调”的实践即为典型例证。[109]显然,这类地方主动性的空间大小主要取决于中央对于“下有对策”现象的立场,而这个立场实际上是基于不同历史背景而不断变化的。[110]

第三,地方联合体的主动性空间。目前我国的地方联合体主要有三种。其一,显性的联合,最典型的莫过于西南六省(区市)的经济协调会、长三角城市经济协调会等。由于中央政府赋予了经济协调会大量权力用于制定与本地区经济相关的经济行政决议,[111]相关地方获得了更大的主动空间。又如为了特定的跨区域或全国性事业所产生的事实联合,如为了三峡工程的建设和运营,其所在的湖北省与重庆市就结为了一种特殊的联合体,在中央层面甚至专门成立了国务院三峡工程建设委员会及其办公室作为横向的议事协调机构,[112]两省市由此在三峡问题上获得了更多的主动性空间。其二,隐性的联合,其特征在于缺乏具体的联席组织机制,但并不影响事实联合的成立。最常见的隐性联合是基于国家区域发展规划而产生的区域联合体,如西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先发展等,相关区域的地方虽无明确的联合文件或协议,但由于作为同一政策受体的共性而产生事实上的利益互通性与相关性,[113]当作为一个整体参与央地关系博弈时,其主动性空间明显要大于地方个体的“单打独斗”。其三,有些中央政策虽然不具有整体区域性,但同样不影响作为受体的相关地方产生联合的事实意愿,如国家对经济特区的设立,不仅使7个经济特区获得了互通的主动性空间,而且我国《立法法》74条关于“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定,制定法规,在经济特区范围内实施”的规定,甚至使经济特区所在地的省亦在某种程度上加入了联合体,地方主动性的空间又得以进一步放大。[114]总之,不论何种地方联合体,均是依照中央的意愿产生,因此与其说是地方自行扩大自主空间的尝试,毋宁说是中央遵循我国《宪法》3条第4款“充分发挥地方主动性原则”的具体体现。

第四,地方责任弱化趋势所孕育的主动性。虽然地方自主性逐渐扩大,单一制的国家结构形式决定了地方在本质上仍为中央政府的延伸,然而这种看似以中央管制为主线的规范逻辑,却在另一个侧面为地方主动空间的营造提供了间接支持——中央作为各级政府责任的最终承担者,无意间弱化了地方政府自身的责任压力,而压力腾退的空间就为地方主动性的额外发挥创造了新维度。[115]如,面对GDP考核与经济发展双重压力,自2008年底为应对国际金融危机放开地方政府债券后,“负债发展”的模式就得到地方的普遍推崇,这种主动性的产生除了直接的融资收益外,还在于地方在偿债风险责任方面的弱化——虽然《财政部代理发行2011年地方政府债券发行兑付办法》第20条明确规定“地方财政部门未按时足额向中央财政专户缴入还本付息资金的,财政部采取中央财政垫付方式代为办理地方政府债券还本付息”,但中央政府仍对地方政府债券偿还负有实质的担保责任,这是因为中央政府必须对国家经济安全承担无限责任。[116]地方由此获得的偿债风险弱化的财政“红利”,这为调动更多资金支持本地方各项事业的发展提供了更大的主动性空间。

结合前述分析,如下三个问题应予强调。

第一,前述四例各呈现了一种地方主动性的客观叙事,即在特定情形下充分释放地方积极性的规范尺度甚至明示或暗示地拓展地方积极性外延的实践基础,但这并不意味着该四例均可进入我国《宪法》3条第4款的正式“射程”——“充分”的状语前缀说明作为“发挥地方主动性”主体的中央的主观立场事实上构成了更为关键的第二重主动性判定标准。易言之,只有中央认可并促进的“地方主动性”方为该款所保护和鼓励的对象,认可与否的判断基准仍在于是否“遵循中央的统一领导”。

由是观之,例一和例三显然符合前述“主观-客观”双重标准的审查要求,而例二和例四虽然客观上属于地方积极营造的主动性空间,但由于中央事实上的否定立场而不能被全面纳入我国《宪法》3条第4款的支持“清单”。

第二,对于中央所明确认可的“主动性”而言,地方实际获得的能动空间在本质上仍取决于中央“发挥”意愿的“充分”程度。易言之,如果说地方积极性的高低主要建立在职权科学划分和财力有效匹配这一相对客观的基础上的话,那么地方主动性的大小则在相当程度上取决于中央主观意愿的收放之间。从这个意义上说,虽然我国《宪法》3条第4款将“中央的统一领导”并列为发挥地方“主动性”和“积极性”的共同前提,但“中央统一领导”分别针对主动性和积极性的具体的效力发生路径和“领导”的实际后果却均有所差异。

第三,按照前述文义解释的逻辑,虽然我国《宪法》3条第4款的表述将“主动性”主体定位为“地方”,但“中央的主动性”的追问依然存在,只是基于单一制客观实践所确立的中央在调整央地关系过程中的决定性地位,“中央的主动性”并无在宪法中作明确规范之必要而已。

 



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