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杨利敏:论韦伯社会理论中现代国家的特质与实现

杨利敏| 时间: 2019-04-05 15:02:56 | 文章来源: 中国宪治网

摘要:韦伯对现代国家的阐释与整个支配社会学之间存在内在关联,在支配社会学的脉络中才能彻底厘清韦伯理论中现代国家的特质和内涵。韦伯所强调的现代国家是实现对法强制的垄断的公共团体。支配社会学表明,在大规模国家中,除了法制型理性官僚制之外的其他支配形态均无法实现现代国家,通过对家产官僚制和法制型理性官僚制在内在机理和效果上的对比,可以辨明法制型理性官僚制是如何实现现代国家的。

关键词:现代国家;支配社会学;官僚制;家产制

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”中共十九大报告重申了这一点。“推进国家治理体系和治理能力的现代化”其实质可以理解为建设现代国家。因此,对于现代国家的基本内涵进行深入的理解和廓清,对于实现深化改革的总目标,实现“国家治理体系和治理能力的现代化”具有十分重要的意义。

在西方社会理论中,对于现代国家的经典的社会学阐述是由马克斯·韦伯作出的,当代社会理论家对于现代国家的讨论多是在韦伯现代国家定义的基础上,通过扩展或修正来展开自身的理论框架。有鉴于此,韦伯对现代国家的阐发仍然值得我们认真对待,对于我们深入理解现代国家具有重要的启发意义。本文力图从厘清韦伯对现代国家的阐述与支配社会学之间的关系入手,从整个支配社会学中阐释韦伯对现代国家的观察,探究韦伯理论中现代国家真正的特质和构造,以此为我国“推进国家治理体系和治理能力的现代化”提供一个有益的参照。

一、韦伯理论中现代国家的定义和特征

韦伯在《社会学的基本概念》的末尾,给出了对“国家”的定义:“一种政治性‘经营机构’如果而且唯有当此机构的管理干部成功地宣称:其对于为了施行秩序而使用暴力的‘正当性’有独占的权利,则称之为‘国家’”。[1]吉登斯指出,这一定义事实上是一个仅适用于现代民族-国家的定义。[2]韦伯对此直言不讳:“由于‘国家’的概念只在现代才达到完全的发展,因此最好对它下个配合于现代类型的定义。”[3]

在这一定义之中,最引人注目之处莫过于韦伯强调现代国家能够成功垄断对合法暴力的使用权。韦伯认为组织的“政治性特点”,唯有从其特有的“手段”即暴力的使用的角度来考虑,[4]因此,垄断合法暴力的行使权即意味着剥离地域范围内所有其他组织的政治性特征,使国家成为在领土范围内能够以自主的合法暴力作为最后保障手段推行自身秩序的唯一性组织,从而使得这套秩序在国家的领土范围内具有统一性,并直接及于每个个体成员。然而,如何正确地理解韦伯现代国家定义中的“垄断合法暴力的使用权”,对于理解韦伯对现代国家的阐述至关重要。

田耕认为,韦伯论现代国家的学说存在明线和暗线,明线是对现代国家的正面阐释,暗线是现代国家在支配社会学中的理论位置,但这两条线索之间是存在矛盾的,因为在对现代国家的阐释中韦伯强调对“正当性暴力”的独占,侧重点在于“暴力”,而在支配社会学中,讲的是暴力的反面,即以“正当性”为基础的政治。[5]认为韦伯的现代国家定义中强调的是对暴力本身的垄断,这是相当有代表性的观点,但如果对韦伯的现代国家定义详加推敲,就会发现事实并非如此。作为法学家出身的社会理论家,韦伯非常清楚,暴力本身是无法垄断的,能够垄断的是对暴力行使的合法性的主张——即暴力行使的合法权利。在对现代国家的定义中,韦伯明白无误地指出了这一点。而垄断暴力行使的合法权利的方法是——将自身之外的任何组织或个人对暴力的使用界定为“非法”,并对此予以排除。

同时,韦伯所称的“暴力”也远不止于军队和警察之类的直接暴力工具。如果仅指军队、警察等直接暴力工具,那么,古代埃及和古代中国等垄断军队、警察等暴力工具的帝国早已成为现代国家,但这无疑不是韦伯的看法,否则,韦伯就不会一再地强调“‘国家’的概念只在现代才达到完全的发展”。韦伯写道:“‘客观保障的法律’意味着一个‘强制机构’的存在’;换言之,有一个(或一个以上的)人随时准备使用强制手段,这些强制手段(法强制)是为了维持秩序而特别提供给他们的”;“今天国家已垄断了以暴力来执行法强制的权力”。[6]易言之,对于韦伯而言,现代国家垄断的是不仅是集中化的暴力工具,更是“以暴力来执行法强制的权力”,即赖以支持国家整体法秩序的弥散化、日常化的合法暴力的行使权利。正因如此,这没有在任何一个垄断军队和警察的古代帝国中实现过,而是唯有现代国家才达到的伟大成就。

看清韦伯所说的现代国家“垄断合法暴力的行使权”指的是垄断在地域范围内推行统一秩序所需要的合法权利,田耕所提出的“矛盾”就可以得到合理的化解,韦伯对现代国家的正面阐释与其在支配社会学中所强调的以“正当性”为基础的政治并不冲突,而是相互呼应。

“现代国家的形式特征主要是:它拥有一个行政管理和法律的秩序,由立法程序可予以改变,管理干部的组织行动在经营运作时——这亦通过明文规定来控制——即以此秩序为依归。”[7]这段对现代国家的正面描述很容易对应到支配社会学中的法制型支配,尤其是法制性支配中作为纯粹类型的理性官僚制。当代的社会理论家往往天然将法制型理性官僚制作为现代国家的特征[8],然而,却鲜有人给出解释和论证,在现代国家的形式特征——法制型理性官僚制与其“垄断合法暴力行使权”这一根本特征之间是否存在必然的内在关联以及存在怎样的内在关联。但如果不能回答这一问题,就无法将整个支配社会学与韦伯的现代国家定义真正融贯起来,并从中获得韦伯的政治社会学给我们的最大教益。

二、支配的不同结构与形式

在支配社会学中,韦伯把国家政治权力的实质看做依靠有组织的行政力量来贯彻的以合法暴力为后盾的结构化的命令—服从关系[9],韦伯关注的焦点在于命令—服从关系的结构原则和具体形式及其后果,而不是军队、法庭、警察的具体组织样式,这是因为韦伯深谙命令—服从关系才是秩序的真正支撑。同时,命令权也正是合法暴力的法律形态——当合法的命令没有获得所期待的服从时,即是体力暴力的正式登场,以强制的方式使相应的命令获得实现。因此,现代国家对合法暴力行使权的垄断以达成领土范围内完整的秩序统一性,正是源于现代国家能够成功实现对合法的命令权以及与之相伴随的强制权力的垄断。整个支配社会学的分析正是在展示,只有愈接近纯粹类型的现代法制型理性官僚制支配结构才能够完满其作为一个现代国家,而其余的支配形态均不能实现这一点。

韦伯根据支配结构的根本原则——合法的命令—服从关系之所以合法的根据,将支配结构的纯粹类型分为三种:卡里斯玛型支配、传统型支配和法制型支配。

第一种是卡里斯玛型正当性,在这种类型中,正当性的基础是“对个人、及他所启示或制定的道德规范或社会秩序之超凡、神圣性、英雄气概或非凡特质的献身和效忠”。易言之,服从的对象是支配者的个人权威,其实质是个人的卡里斯玛品质。

第二种是传统型正当性,传统正当性的基础是“确信渊源悠久的传统之神圣性,及根据传统行使支配者的正当性”。在这种类型中,服从的对象是根据传统行使支配权力的个人,表现为在传统所规定的服从义务的范围内对支配者个人的人格性的恭顺。

第三种是法制型正当性,其正当性的基础是“确信法令、规章必须合于法律,以及行使支配者在这些法律规定之下有发号施令之权利”。[10]

卡里斯玛正当性是作用于支配者的内心的,是从内心唤起的一种情绪性的确信,因而是非日常的变革性的力量,在这一点上,卡里斯玛正当性与日常化的传统正当性和法制正当性具有根本的不同。但是,卡里斯玛正当性与传统正当性都是奠基于对具体个人的服从之上,在这一点上,这两者又与法制型正当性有着根本的不同,在法制型正当性之下,被支配者服从的是合理的规则,而非具体的个人。

三种纯粹类型是根据支配的结构原则划分的,在每一种类型下又可以包括不同的具体形式。[11]韦伯强调,在真实历史中出现的支配形态往往是纯粹类型的结合、混合、同化或变型,是纯粹类型的结合体或承转状态,这些结合承转可以有非常复杂的形式,一种支配的具体形式可以与不同的支配原则相结合,不同的支配原则之间也可能出现重叠交织。[12]然而,法制型正当性支配的最纯粹的形式是官僚制,而官僚制“理性发展的极致,正是近代国家的特色”。[13]

在《政治作为志业》中,韦伯对现代国家的特质进行了系统阐发。韦伯谈到支配的“经营”即持续的行政管理需要两项具体的要素——人与物,即由人所组成的行政管理僚属(行政官吏和行政事务人员)和物资方面的行政管理工具,而现代国家最重要的一个环节是行政僚属和具体行政工具的完全分离,国家集中了施行支配所需的“物”的手段。[14]事实上,如果把行政人员本身看做施行支配所需的人的手段,那么,国家还同时集中了施行支配所需的“人”的手段——没有任何行政官员隶属于国家之外的其他团体或个人。而“垄断合法暴力的行使权”是集中了施行支配所需的法律手段。因此,现代国家是能够同时垄断施行支配所需要的人的手段、物的手段和法律手段的支配团体,问题是,为什么只有法制型理性官僚制的支配结构能够做到这一点,而其余的支配形态均无法实现?

在韦伯理论中,纯粹的卡里斯玛支配不是一种“日常性的结构体”,纯粹的卡里斯玛在真实历史中只能是短暂的、过渡性的现象,卡里斯玛支配要向持久性的方向转变,必然引致向传统型或法制型的转变。[15]因此,需要讨论的是在传统型和法制型两种日常化的支配结构中,为何传统型的诸种形态无法导向现代国家。

韦伯加以讨论的传统型支配分为三种:长老制和原始的家父长制、家产制支配以及作为家产制特别形态的身份制支配。[16]长老制和原始家父长制是传统型支配的基本类型,但这两种支配形态无法适应于大规模的团体。当传统型支配者发展出附随于他的行政机构和武装力量,但仍以家权力的方式行使其政治权力时,此时即成立了家产制支配。家产制中又可以分出一种特定类型,即身份制家产制,其特别之处在于在身份制之下,原本作为支配者工具的管理干部“得以处分特定权力及与其相应的经济利益”。[17]从定义上,身份制家产制已经排除了作为现代国家的可能性。

按照韦伯的归类,在现代国家产生之前的大规模支配团体,实际上都可以归入家产制的类型,易言之,除了西方古代的城邦国家,传统国家都可以归入家产制国家。因而,问题可以转换为,纯正的家产制支配为何不能实现对支配的人的手段、物的手段、法律手段的垄断,即为何不能成其为现代国家?

韦伯充分地注意到,在家产制支配下,支配者拥有直接附属于他的行政机构和武装力量,这一行政机构需要以一定的形式组织起来,因而同样呈现为一套官吏制度,韦伯使用了“家产官僚制”这一术语来指称在大规模的家产制国家中出现的支配结构。[18]在韦伯的视野中,除了城邦国家以及中世纪的西欧和日本等少数身份制国家之外,其他的传统国家实际都属于家产官僚制支配形态。从支配的形式上看,家产官僚制和法制型官僚制具有很大的相似性,因此,问题是,家产官僚制和法制型理性官僚制究竟具有哪些差异,使得家产官僚制无法实现现代国家?而法制型理性官僚制又是通过什麽样的方式能够做到这一点?

三、家产官僚制的内在机理及效果

虽然同表现为一套官吏制度,然而,官吏制度只是支配的形式,家产官僚制和法制型理性官僚制在相近的形式背后是机理完全不同的两种支配原则,即它们实际上分属于两种支配结构,这导致了两者在实践中完全不同的效果。

(一)家产制的根本机理

家产官僚制是从属于家产制的,因此,在家产官僚制中发挥作用的是家产制的根本机理。

家产制根本的机理的第一个方面是“公”“私”不分[19],其要点在于没有支配者个人与政治团体之间的区分。传统型的基本形态是长老制和原始家父长制,在这两种支配中,有一个独立于支配者人身的“政治团体”的观念存在,支配的最终权威奠基于政治团体。家产制的发生是基于家权力的分散化和支配者个人支配工具的产生[20],支配者个人支配工具(行政机构和武装力量)的产生,导致长老制和原始家父长制的支配结构发生了重大变化,“原先支配者的权威明显的是属于团体所共有,现在则成为个人的权利,他把此一权威窃为己有,正如他占有其他事务一样”[21]。易言之,尽管传统还在起作用,但在家产制支配中,支配者个人取代了政治团体,不再有区分于支配者个人的政治团体观念的存在。如同韦伯在分析传统中国的情形时所一针见血指出的:“独立于皇帝个人之外的国家概念并不存在。”[22]因此,在家产制下,“政治的管理也被视为支配者纯个人性的事务,政治权力被视为其个人财产的一部分”[23]。家产制最重要的特点——没有“公”和“私”的区分——于斯成立。

家产制根本机理的第二个方面在于被支配者服从义务的模式。随着家产制的发生,被支配者的地位也从团体中的伙伴沦为“子民”,其对支配者的服从不是对政治团体的服从,而是对支配者个人的服从。由于家产制的原型是家共同体中的家权力,服从的本质是对家父长的“特殊的、人格性的恭顺”[24],在家产制下,转化为对支配者的“严格的、个人性的恭顺”,除了受到传统限定的领域外,服从的限度在内在上倾向于无限大。[25]

家产制根本机理的第三个方面是家产制权力行使的双重性。家产制支配者权力的正当性来自下列两个方式之一:其一是直接限定了其命令内容的某种传统;另一是由于传统在某个程度内给予支配者恣意而行的自由。因此,支配者的权力行使出现了两个层面:一个层面是固定化的层面,支配者受到不可侵犯的神圣传统的约束,越过此一约束可能会危及到支配者的传统性地位;另一个层面是专断性的层面,支配者不受任何规则的限定,具有完全恣意而行的自由。[26]

基于上述三项机理,出现了家产制任官制度的唯人化。家产制的服从模式是对支配者个人的无限度的、人格性的恭顺,家产制管理干部即官吏对支配者的服从奠基于同样的模式之上。韦伯对此有尖锐的描述:“家产制官吏的地位乃来自其对支配者之纯粹人身性格的隶属关系……就算政治的官吏并非人身性的宫廷隶属者,支配者也会要求他在职务上无条件地服从。因此,家产制官吏的职务忠诚并非对即事化任务的一种切事性的职务忠诚(职务忠诚的外延与内涵乃由此种任务来界定),而是一种奴婢的忠诚”。[27]基于,支配者没有动机去设立以专业化训练为任职资格的官职体系,因为官吏任用的前提乃是支配者可以信赖的人格性服从。因而,家产制政体缺乏“权限”的概念,即便有,“权限”也没有合理性的划分,官吏的任职不是取决于专业性的资格,而是取决于其与支配者之间个人性的关系。

前述机理的另一个后果是家产制下政治权力的经济效用。由于在不受神圣传统拘束的领域内,支配者的行为不受特定规则约束,“支配者可以自由依其个人喜好而施惠,特别是为了得到礼物回报”。[28]易言之,政治权力既被视为支配者的个人财产的一部分,其行使也不受规则的约束,支配者对事务的处理即是对子民的恩惠,可以向子民要求报偿,支配者的政治权力依此具有经济效用,“可以通过收取贡租与规费等方式加以利用”。[29]

在韦伯的论述中,家产制还有另一个根本性的机理,此即家产制国家的构造奠基于一种家产制的统合关系,[30]易言之,在家产制国家内部,存在着其他小型的、地方性的家产制权力,这些小型家产制权力的内部结构与家产制国家之间并无本质的区别,因而,家产制支配者需要处理与这些地方性的家产制之间的关系。

(二)家产制机理的延伸

上述机理会在整个家产制的构造中一直贯穿下去,即在家产制支配者的行政干部与子民之间的关系上同样发生作用,从而导致家产制支配的变形。

首先,由于没有明确的“公”与“私”的区分,尤其是没有明确的权限的规定,如家产制支配者私有其政治权力一样,家产制官吏的权力同样是与其人身合一的,并在一定程度上被视为官吏的私产。子民没有在被权限明确划定的界限内服从官吏的概念,因而,子民服从的对象如同对于支配者本人一样,是官吏个人。

其次,如同对于支配者的服从是一种对支配者个人的人格性的恭顺,家产制的子民对于官吏的服从同样是奠基于对官吏个人的人格性的恭顺,并且由于缺乏官吏权限的规定而同样倾向于无限大。

再次,如同家产制支配者的权力行使具有双重层面——被传统固化的层面和恣意的层面,家产制官吏的权力行使出现同样的局面,由于具有拘束力的明确规则付之阙如,“权力的行使基本上被视为官吏个人的支配权:只要是神圣的传统没有确定规定的领域,他即可任凭个人意志下决定,就像支配者一样”[31],“官吏‘可以’任意行事,只要他不违反传统的力量以及支配者的利益——维持臣民的服从态度与付税能力”[32]。如同支配者可以就事务的处理向子民要求报偿一样,官吏同样可以就具体事务的处理向子民要求报偿,最终的结果是“官职与公权力的行使,乃是为了服务支配者个人,以及得到此一职位的官吏个人,而非‘即事性的’目的”[33]

由于以上的机理,子民对支配者个人的人格性服从会转化为对具体行使支配权的官吏个人的人格性服从,在一无明确权限、二无具有拘束力的规则约束的情况下,命令权及其附随的物理强制手段事实上由官吏个人掌控,易言之,在家产官僚制下,支配者的官吏群在为支配者行使支配权力时天然地具有一种将支配权力个人化的倾向,相当于官吏在自身的领域中充当起一个个独立的、微型的支配者的角色。当支配的范围越是广阔,支配者的官吏群越是广大,官吏因而与支配者的个人性关系越为疏离的场合,上述的倾向就会越为强烈。这种倾向还会被家产制下的两种结构所加剧,这两种结构使得官吏同时可以踞有支配的“物”的手段和“人”的手段。

一种是家产制下的俸禄结构。家产制的天然倾向是排斥具有独立性的经济社会势力的存在,因而对基于分殊原则的工商业经营会持贬抑态度,[34]这决定了家产制国家难以长时间地保持足够程度的货币经济发展,因而也难以长时间地维系以充足的货币支付官员的薪资,在此情况下,家产制支付官员经济报酬的典型方式是俸禄,而俸禄“通常也意味着一种明确的‘官职持有权’,以及由此而来的官职之占有”[35]

另一种结构是家产制下的依附结构。对于大规模的官僚制而言,官职层级制及其监督手段是极为重要的,这是维持支配统一性的重要手段,但层级制结构的组织和监督恰恰是家产官僚制的短板。由于家产制的整体服从模式是基于对个人的人格性恭顺,因此,在家产制下,下级官吏对上级官吏的服从也同样是基于人格性的恭顺,是对于上级官吏个人的服从,因而,这相当于在上下级官吏之间形成一种人身性依附关系,在某种程度上,上级官吏可以将下级官吏作为其自己的手段而使用,即“私有”其下级官吏,这对于官职层级制是根本的背离。

(三)家产官僚制的效果

综上所述,由于家产官僚制的根本机理和结构性缺陷,在家产官僚制之下,不可避免地会发生官吏私人占有支配权力的情况,易言之,家产官僚制内部实际存在着一种向身份制方向转化的驱力机制。韦伯所说的“历史的真相是一种持续地——虽然大多数情况下也是隐伏的——存在于统治者与其行政干部间,为了占有权与处分权而起的冲突”[36]对于家产官僚制确是真实写照。在家产官僚制下,“类似近代西欧契约制官僚之精确的行政,只有在(精力过人的领导下)官僚对支配者的服从是绝对且纯个人性的情况下才能达成,换言之,利用奴隶来管理行政,或将行政人员视为奴隶”[37]。而更常见的情况是,“伴随着官职占有的发展,支配者的权力——特别是政治权力——乃崩解成一堆分别为个人(基于其特权而)占有的拼凑权力。”[38]在这样一种支配结构里,“支配者贯彻其意志的纯粹个人性的能力,对其名义上权力之(经常不稳定的)实质内容,乃是决定性的关键”[39]

综上所述,在家产官僚制国家,家产制支配者不可能实现对支配的人的手段、物的手段和法律手段——对合法强制行使权的垄断,这是由家产制的内在机理决定的。即便家产制支配者扩展自己的官吏群,但只要家产制的根本机理未予改变,支配权力内在崩解的趋势就不可能得到有效遏制。在这种情况下,家产制支配者越是扩展官吏群,越是会出现杜赞其所称的“国家政权建设内卷化”的现象,[40]占有支配权力的官吏体制复制自身,却无法提高效益,反而不断演化为支配者与子民之间的掠夺型经纪人。

四、法制型理性官僚制的内在机理与功能模式

(一)法制型理性官僚制的根本机理

法制型的根本机理有两条:一是“公”的领域与官员个人“私”领域的分离[41];二是个人服从的对象是一套“无私的秩序”,即以合理的方式制定的抽象规则体系,而非具体的个人。[42]法制型支配的直接特性表现为后者,但实际上,前者是更具根本性的。“公”领域与官员个人“私”领域的分离,有赖于一个根本的前提,即独立于官员个人的作为公共团体的政治团体(国家)概念,政治团体作为公共团体,不仅独立于官员个人,而且独立于支配者。韦伯写道:“服从支配的人是以组织的‘成员’的身份而服从的,他所服从的,也只是该‘组织’的法律。”这意味着在法制型支配中,政治团体是一个由其成员共同组成的公共团体,而成员服从的对象是这一团体。立足于此,一个区别于支配者和官员私人的“公”领域才得以存在。因此,在纯粹的法制型之下,与其说支配者是个人,毋宁说真正的支配者是政治团体自身。韦伯写道:“‘国家’——作为支配者权力之抽象担纲者、与‘法规范’之创造者——与所有个人之人格性的‘权限’之间,有一概念性的分别”。[43]易言之,作为公共团体的国家才是集中化的支配权力之所在,是真正的支配者,这一点正是法制型支配区别于家产制支配的根本。

由于真正的支配者是作为公共团体的国家自身,因此,国民和官员的服从都是指向于国家的。而作为公共团体的国家是一种抽象的存在,它要能够在日常生活中具象化地“在场”,就必须有能力“道成肉身”,而国家“道成肉身”的方式就是作为“法规范的创造者”,通过合理的立法程序所制定的合理的规则将自身转化为一套“无私的秩序”,国民和官员对国家的服从因而转化为对出自国家的合理法律秩序的服从。由于这套秩序代表国家,因此,“典型的支配者,即‘上级’,自身也得服从于一套无私的法令和程序”[44]。易言之,不仅国民服从法律,国家的最高首长同样服从于法律,通过服从于法律而服从于国家。

法制型支配的上述根本机理是现代国家能够实现垄断合法强制行使权的基础。由于国家是一个独立于任何支配者(最高首长)和官员人身的公共团体,因而,国家是国民和各级官员服从义务的唯一对象,易言之,只有国家才掌握合法的命令权和附随的强制手段,任何个人或团体只有作为国家机构的一员或者从国家获得许可才能够行使命令权和相应的强制权;又因为国家将自身转化为一套合理性的规则,只有从这套规则中取得的命令权和强制手段才是代表国家的合法强制,这套规则之外不存在合法的命令权和强制手段。通过此种方式,国家可以实现对合法强制行使权的垄断,同时,一并断除家产制国家中支配者及其官吏运用支配权力获取经济利益的合法性根基。

(二)法制型理性官僚制的功能模式

法制型理性官僚制以一系列具体的功能模式贯彻了上述法制型支配的根本机理,从而确保现代国家能够避免在家产官僚制下所发生的“官职占有”和支配权力内在崩解的倾向,成功实现对合法强制行使权的垄断。[45]法制型理性官僚制的主要功能模式有三:第一是官职之间合理的权限划分;第二是官职层级制;第三是权力的具体行使遵照一般规则。[46]在三者之间,官职之间的权限划分又是基础性的,权限划分不仅仅是对业务即官职所处理事务的划分,还同时包含了对相应的命令权、强制权、物的手段和人的手段的分配。与家产制下支配权力的行使总体上被笼统地交给官吏个人不同,在法制型理性官僚制之下,每一个官员执行职务的范围都经过精心的界定,按照其所处理事务的性质进行专门性的划分,并依其事务的性质而有专门的边界,这就是“权限”的概念,而“权限”又被分派到具体的“职位”上。其次,与职位所处理的事务相关,依其所需要的程度配备相应的命令权及强制手段[47],以及执行职务所需要的物资,并择定充任职位的适格人员。亦即,遂行支配所需要的命令权和附随强制手段,以及必要的物的手段和人的手段都是事先精确地计算好的,并分配给相应的职位。易言之,支配的权力及其手段不是交给官员个人的,而是分派给“职位”的。官员能够代表国家行使支配的范围以职位的权限为界,在权限的范围内,官员的行为代表国家,官员能够合法地下达命令,并使用包括物理强制在内的支配的各项手段;国民个体对官员的服从也以官员的权限为界,在权限的范围内,个体有义务服从官员,而一旦官员的行为越出权限,个体即不再具有合法的服从义务。“成员对掌握权威者服从的义务,只限于这项秩序所给予的、为理性所界定的、切实的管辖权范围之内。”[48]

但是,即便在权限的范围之内,官员也不能任意性地行使其命令权和附随的强制手段,“经由合法程序赋予某一官府处理一定事务的权限,并不意味着此一官府可以根据个别命令来处理,而只是赋予它抽象的、规制事务的权限”[49]。官员命令权的具体行使还需符合上述的第三项功能模式,即受到具有拘束力的明确的一般规则的限制。与在家产官僚制之下,官吏可以在神圣传统之外的领域中恣意性地行事不同,规则会对命令权的具体内容和行使方式加以限定,只有命令的内容和强制行使的方式符合规则,官员对命令权和附随强制手段的行使才是合法的,个人也才对官员的行为具有法定的服从义务。

与权限划分和明确规则相配套的还有官职层级制。上下级官职之间的关系同样以明确的规则组织起来,其中,下级处在上级的监督之下。以此方式,各层级的官职组织为一个整体。下级官员是否遵循了权限、是否正当地行使了其命令权以及附随的强制手段或其他手段,这些均处于上级的监督之下。由于确定权限的规则和限定权力行使的规则都是明确的,因此,与家产官僚制下的情况不同,上级对下级的监督也变得简便易行。为了便于监督的进行,法制型理性官僚制的层级制监督还引入了来自官僚制外部的协助机制,“此一制度也提供被支配者,遵照既定程序,向相关上级申诉下级单位之决定的可能性”[50],被支配者对官员支配权力的行使是否存有违反规则之处具有最直接的了解,通过引入被支配者的“告诉”,上级可以克服监督中存在的信息困难,有效地发现下级超越权限或违反规则的行为,并对此予以监督和纠正。

通过上述三种功能模式的协同作用,法制型理性官僚制可以确保支配的核心手段——命令权和附随的强制权力确实掌握在国家手中,个人服从的对象是国家,而不会转化为官员个人,因而可以从根本上阻断官员占有支配权力的倾向。

除了上述三种基本的功能模式之外,法制型理性官僚制还采取了其他的手段来防止法制型理性官僚制发生变形。

一是切断了官职与经济收益之间的关联,并使官员与支配的物的手段彻底分离。在法制型理性官僚制下,租税是国家专有的,不能以任何形式为官员个人所据有。国家以固定的货币形态支付官员的薪酬,并规定了官员按照既定的规则行事的职务义务,履行职务因此不再是家产制官僚制下官吏对子民的恩惠,而是官员对国家必须负有的义务,国家已经就此向官员提供了报偿,官员不能以从个人手中直接获取经济利益作为履行职务的回报。同时,国家也对履行职务所需要的物质手段予以提供,不使官员从自己的财务收入中负担行政支出。以此,法制型理性官僚制可以有效地去除官职财产化的倾向。

二是法制型理性官僚制以一系列机制防止官员之间人身依附关系的发生,杜绝上级官员对下级官员“私有化”。这些机制包括官员任职的专业资格、官员升迁的功绩制和官员的身份保障等。在这些机制之下,个人通过其专业知识而不是人身性关系进入官员体制,并通过对职位义务的即事化履行而获得升迁资格,同时在没有法定过错事由的情况下不受免职,这些共同保障了下级官员在上级官员的权限范围内听命于上级,但其职业生涯不取决于上级官员的个人性好恶,因而无需投身于对上级官员的人身性依附,从而保障了官员服从的对象是国家,而不是上级官员个人。

通过以上种种方式,法制型理性官僚制以“职位”概念为核心,组织起了支配权力的制度化行使体系,使支配的各种手段与具体的官员人身相分离,官员对作为抽象支配者的国家的服从最终转化为对职位的忠诚义务,转化为对职位职责的“切事化”履行。即便在缺乏明确的一般性规则限定的领域,对于国家的忠诚义务,即对于职位所确定的相关公共利益的考量,也会决定官员命令权行使的实际内容,从而使之成为一个创造性的领域,而非个人主观恣意横行的领域。官员裁量权的行使因此是安全的,与家产官僚制之下的恣意判然有别。在这一整套支配权力的制度化行使体系中,官吏对支配权力的占有和支配权力的内在崩解趋势可以得到有效的遏制。

同时,在法制型理性官僚制之下,国家是一个整体性的公共团体,支配权力通过严整的制度体系在整个团体内一体遂行,不存在家权力之间的统合关系。由于法制型理性官僚制的精确程度远远超过家产官僚制,因而,其支配的运作可以深入到团体的各个部分;即便由于国家的领土广阔,理性官僚制的规模不宜过于庞大,法制型支配也可以依据法制型的根本机理,组成地方性的公共团体,由地方性的公共团体从代表国家的整体法律秩序中获取自身的权限和相伴随的强制权力,即遂行地方自治,并就其自治权的行使是否符合整体法律秩序接受国家监督。以此方式,在法制型理性官僚制下,地方的自主性权力是从国家取得,并仍然有序纳入到整体的支配权力制度化行使体系之中,从而,支配权力在基层“溶解”的现象也可以得到有效抑制。[51]

至此,我们可以得到结论,韦伯何以将现代国家的“形式特征”与“垄断合法暴力的行使权”相并列作为现代国家的根本特征:支配社会学虽然没有对西欧现代国家的形成作演进史的勾勒,但韦伯的确非常留意了现代的法制型理性官僚制与前现代的支配结构和形式之间的差别,通过在类型学比较中系统性展示的差异,韦伯已经断言了,现代国家必然是一个以法制型理性官僚制为其内核的国家,[52]只有法制型理性官僚制才能达致现代国家。就此,整个支配社会学与韦伯对现代国家的阐释水乳交融、相合无间。

五、结语

韦伯的社会理论是一笔宝贵财富,值得我们认真对待和善用。在韦伯笔下,现代国家是国家的最完满形态,因为它剥离了地域范围内所有其他组织的“政治”属性,从而得以在领土范围内推行一套统一性的秩序,这套秩序一体化地及于每一个个体成员,不受任何割裂和崩解,因此,它达到国家的最高形态,而这一最高形态是通过法制型理性官僚制支配结构达成的。如韦伯反复强调的,现代国家所提供的这一套统一法律秩序又为合理的工业资本主义——以市场为导向,以合理的经济组织和合理经营为基础,在市场压力下具有持续创新动力的工业资本主义——的发展提供了“可计算的”法律和行政之基础,从而促进了后者的生长和发育。现代国家与合理的工业资本主义因此是互为表里的,唯有现代国家的法制型理性官僚制才能为合理的工业资本主义的发展提供制度性的前提条件。[53]韦伯笔下合理工业资本主义的含义在今天毋宁可替换为市场经济,因此,韦伯的现代国家理论向我们昭示了实现国家治理体系和治理能力的现代化、建设现代国家不仅对于国家本身,而且对于发展市场经济的重要意义。此中,尤为重要的是,我们绝不能忽略,作为现代国家内核的法制型理性官僚制是依靠一套理性的公法体系建立起来的。

在十八届三中全会之后,十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,《决定》提出“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦,全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度,提高党的执政能力和执政水平,必须全面推进依法治国”,这显然也是将全面推进依法治国作为实现国家治理体系和治理能力现代化的内在必然来看待,而韦伯理论启示我们,对于中国全面推进依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的宏伟大业而言,仍亟需大力推进公法体系建设。

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