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林彦:论人大执法检查对审判权运行的影响

林彦| 时间: 2019-04-11 15:21:32 | 文章来源: 《政治与法律》2019年第2期

摘要:作为一种常规的人大监督方式,执法检查从多个面向对审判权的运行产生影响,包括督促制定和完善司法解释、影响司法政策的制定、倡导建立办案协调机制、推广审判经验、关注审判权运行条件、监督个案的处理等等。这些影响与人大监督制度的法定功能不完全吻合,也在一定程度上不同于法院及学界对人大监督法院的认知和期许。从维护法院独立行使审判权这一原则出发,监督个案的处理、影响司法政策的制定以及倡导建立跨部门办案协调机制等应尽可能加以节制,甚至有所避免;监督司法解释以及确保司法权的运行环境是比较可取的两个着力点。当下,依法独立行使审判权这一原则如何在人大监督框架下得以保全、司法民主与审判独立之间如何求得平衡,也是值得深思的命题。

关键词:执法检查;审判权运行;审判独立;人大监督



一、法定功能及其边界

作为确保法律正确实施的制度工具,人大的执法检查自始至终将其监督对象锁定为同级“一府两院”。“人大常委会进行执法检查,最终的目的是督促政府依法行政、督促人民法院和人民检察院公正司法,从而保证法律、法规正确有效的实施。”[1]因此,无论是1993年的《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》(以下简称:《若干规定》)、1999年的《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》(以下简称:《几点意见》),还是2006年的我国《各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称:《监督法》),都规定法院是执法检查的对象。

与此同时,针对法院的执法检查从一开始就受到一定的限制,特别是避免介入个案的处理。《若干规定》明确,执法检查“主要是检查监督法律实施主管机关的执法工作,督促国务院及其部门、最高人民法院和最高人民检察院及时解决法律实施中存在的问题。执法检查组不直接处理问题”。在关注典型违法案件的同时,其又就如何对待“具体案件”明确规定:“对执法检查中发现的重大的典型违法案件,委员长会议可以交由专门委员会或常委会办事机构进行调查。调查结果应向委员长会议报告,委员长会议可根据情况,要求有关机关限期处理,有关机关应及时报告处理结果。必要时,委员长会议可提请常委会会议审议。对特别重大的典型违法案件,常委会可依法组织特定问题的调查委员会。常委会不直接处理具体案件,具体案件应由法律实施主管机关严格依照法律程序办理。”

到了1999年,《几点意见》尽管对执法检查制度做了一些及时必要的调整,但上述监督框架和界限依然得以保留和延续。[2]2006年制定的《监督法》既未将《若干规定》的上述内容予以吸纳,也未予以否认。其第27条第1款仅规定,各级人大常委会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告及审议报告交由法院处理,后者将研究处理情况向常委会报告。然而,立法机关反对将个案监督纳入执法检查的意图不难参透。一方面,个案监督作为专门的监督手段最终未能在《监督法》中有所规定,[3]因此,无须在“执法检查”部分重复这一立场。另一方面,深度参与《监督法》立法工作的全国人大常委会法工委工作人员对《若干规定》所划定的界限全盘接受,“执法检查中发现的具体案件和收到的群众来信,执法检查组应转交常委会办公厅,由办公厅统一转交有关部门依法处理。执法检查组不直接处理执法检查中发现的具体案件和收到的群众来信”,[4]他们进一步明确,“对有关主管机关执法情况的评价,应当以执法行为的合法性和合理性作为标准”。[5]同时,他们详细列举了一些具体的判断合法性与合理性的标准。[6]2009年,《若干规定》被废止。其所确定的监督界限是否继续有效,缺乏法律上的明确规定。

当然,地方人大在对待个案的态度上可能有所不同。例如,江苏省人大常委会规定:“对于检查中发现的个案问题,可以作为执法检查报告的附件反映。”[7]甚至还有个别地方人大常委会领导强调,在执法检查中应将“个案问题作为市人大监督工作的重点,一抓到底,直到落实为止”。[8]

二、涉及法院的执法检查主题及最高人民法院对执法检查的态度

由于议事资源的稀缺,也为了实现监督效果最大化,全国人大常委会对于执法检查主题的确定已形成比较明确的遴选标准。《监督法》第22条规定,应当“选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题”组织执法检查。

与法院系统密切相关的执法检查,也大致按照上述标准和逻辑确定主题。就实践来看,此类主题主要包括两大类:其一,是与作为审判权行使基础的法院组织、机构、职能等密切相关的法律,包括《法官法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》《刑事诉讼法》《律师法》《行政复议法》等;其二,是审判权直接作用的领域,即需要通过审判介入的领域,此类范围更为广泛。但凡需要法院参与实施,又切实与公民诉讼及相关实体权利密切相关的法律,其执法检查过程通常都要将法院列为检查对象。

需要强调的是,与国务院相比,最高人民法院作为执法检查对象的比例是很低的。几乎所有的执法检查都会将前者作为检查对象,而且是主要的检查对象。多数执法检查并不将法院作为检查对象,尤其是那些针对政策性法律的实施所开展的检查。例如,2012年针对我国《农业法》、2013年针对我国《气象法》与我国《可再生能源法》等的执法检查就是典型的例证。

毫无疑问,在多数情况下,法院在执法检查中主要充当监督对象,但是,在某些检查活动中,法院既是监督对象,也是监督的受益者,甚至更多充当受益者的角色。例如,在2006年《法官法》的执法检查中,所提到的四个问题中只有司法不公正是针对法院的,而办案力量不足,“以收定支”“收支挂钩”等违反财政纪律的做法屡禁不止,津贴、编制等法定保障措施未能落实,则主要是针对行政机关的。[9]

随着执法检查实践的发展,最高人民法院对其愈加重视。在20世纪90年代之前,处于萌芽和发展初期的执法检查尚未被该院视为全国人大常委会的常规性监督方式。此时,法院也开展自身体系内的执法检查,甚至还邀请人大代表参与。[10]尽管《若干规定》已于1993年制定,且八届全国人大常委会已开展一系列执法检查,[11]但任建新院长在回顾此间的监督方式时仅提及如下三个方面:“一是认真负责地向人大及其常委会报告法院工作,落实人大及其常委会作出的关于法院工作的决定;二是邀请人大代表视察法院工作,听取人大代表对法院工作的意见,虚心接受人大常委会组织的对法院工作评议中提出的建议;三是认真办理人大代表和政协委员提出的建议、提案。”[12]

也正是在同一年的全国人大会议上,《最高人民法院工作报告》的赞成票比例创造了历史最低纪录——55.1%。[13]这一表决结果给最高国家审判机关带来前所未有的压力,并直接促使其出台一系列制度改善法院的公众形象,尤其是法院在人大代表中的形象。[14]1998年底,最高人民法院出台了《关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》,其中规定:“人民法院应当为执法检查组开展调查或检查工作提供方便,积极配合、协助进行调查或检查工作。根据需要,由负责人如实汇报被调查或者检查的工作情况,提出解决问题和改进工作的意见。对人大及其常委会或者人大专门委员会就执法检查组提交的报告和作出的决定,依照法定程序执行。”这是该院第一次从制度层面系统回应执法检查,为整个法院系统后续如何接受检查提供了清晰的行为导向。

次年,肖扬院长在其任期所做的第一份工作报告中特别添加了如下耐人寻味的开场白:“1998年3月,在第九届全国人民代表大会第一次会议上,人民代表本着对人民法院审判工作和队伍建设的关心、支持和爱护,提出了许多中肯的意见和建议。对此,最高人民法院高度重视,认真整改。一年来,最高人民法院……自觉接受全国人大及其常委会的监督,一手抓审判工作,一手抓队伍建设,各项工作取得了新进展。”[15]

《监督法》通过之后,最高人民法院在不同场合表达了其对执法检查的重视。2006年底,肖扬院长在向全国人大常委会所作的一份专项工作报告中指出,最高人民法院“以学习和贯彻落实《监督法》为契机,主动接受人大的监督”,并“要求各级法院积极配合人大常委会的监督”,在执法检查等具体监督活动中“为人大常委会提供全面、准确的材料。对于监督中发现的问题,将及时制定整改方案,认真进行整改,并将整改情况向人大常委会汇报,听取人大常委会意见。”[16]此后,该院至少在两个场合重申了上述立场。[17]

2007年,肖扬院长还特别提到,该院对《法官法》执法检查所提出的审议意见“进行认真整改,取得了良好效果”。[18]2008年,在其任上所做的最后一份工作报告中,肖扬院长将“配合全国人大常委会开展法官法执法检查,推动法官法的贯彻落实”作为最高人民法院过去五年工作的一项重要内容。[19]这样的报告方式也基本上被萧规曹随,并未因最高人民法院领导人的更迭而受影响。[20]

时至今日,执法检查不仅是人大权力体系中最常见、最有效的监督方式,而且也已被最高人民法院视为全国人大常委会基本的监督方式。对此,最高人民法院不仅不敢怠慢,而且认为需要认真对待。2009年,该院向全国人大代表报告,过去的一年其“积极配合全国人大常委会开展未成年人保护法、劳动合同法执法检查,认真落实常委会审议意见”。[21]当然,在有些执法检查活动中,最高人民法院在面对全国人大常委会提出的一些批评和质疑时,也能够有理有节地以客观事实进行回应。[22]

三、执法检查对审判权运作的具体影响

与针对其他对象的执法检查一样,针对法院的检查的监督半径也超出了其法定功能的辐射范围。除了督促检查法院在审判中不折不扣地实施法律之外,执法检查还从以下几个侧面对审判权产生影响,即督促制定和完善司法解释、影响司法政策的制定、倡导建立办案协调机制、推广审判经验、关注审判权运行条件以及监督个案的处理等。由于其对完善司法解释的影响笔者已做过专门论述,于此不赘。[23]

(一)影响司法政策的制定

执法检查试图在多个层面引导和影响司法政策的制定。

首先,最为常见的建议便是敦促法院系统关注或加强某类案件的审判。当然,建议所用的口径却存在较为明显的差别。有的报告仅仅要求对某类行为或者案件进行依法处理。例如,有的报告中呼吁,对违反法律规定侵犯职工和工会合法权益等行为,“司法机关应当依法处理”;[24]有的报告仅要求“妥善处理保护专利权与防止专利权滥用问题,维护公平竞争的市场秩序和公众合法权益”。[25]

有不少报告则明确要求法院加强对某些案件的审理或某类行为的处理。[26]有报告“建议最高人民法院……继续加大农业法律实施的司法力度,对农业法及其相关法律实施中的重大违法案件,要依法严厉制裁”。[27]也有报告要求:“应切实加大执法力度。……对违法排污、严重污染环境并在这方面弄虚作假的,必须坚决依法处理,务必使违法者受到应有的惩罚。”[28]

有些执法检查组还对某类案件的处理提出了明确的时效性要求。例如,有报告“建议公、检、法机关明年将超期羁押作为一个重要问题依法进行清理,特别是超期羁押多年的案件,依法该判决的要及时判决,依法该释放的要及时释放”。[29]对于已积压多年尚未得到及时查处的涉及林业的案件,有报告“建议国务院、最高人民法院、最高人民检察院责成有关部门,限期对各类破坏森林资源案件进行一次系统的全面清查,尽快依法查处,今年末应当有一定的阶段性成果”。[30]

其次,某些执法检查组则直接向法院系统提出具体的审判策略和尺度方面的指导意见。例如,有执法检查组提出,在专利保护方面,“要充分发挥司法保护的主导作用,切实加大对侵权行为的判赔力度,以司法判决来规范市场竞争秩序,提升司法保护公信力”。[31]也有报告指出:“人民法院审理涉及未成年人的离婚、抚养、继承以及受教育权等民事、行政案件,要认真贯彻未成年人保护法规定的‘特殊、优先’保护原则,保障未成年人的身心健康和合法权益。”[32]还有报告要求:“执法机关要充分运用《产品质量法》、《刑法》和其他有关法律法规赋予的权力,严格按照法律规定,对违法犯罪分子该重罚的重罚,该判刑的判刑,决不能姑息迁就,防止以罚代刑。”[33]

最后,其他方面的司法政策建议还包括建立和完善某领域的司法制度,[34]设立特定的审判组织,[35]对某类案件实行单独案由管理,[36]统一某类案件的审判尺度等。[37]近期的一份报告对加强著作权司法保护提出了一系列建议:“各级法院要深入推进知识产权审判体制机制改革,加快建立健全著作权司法鉴定、专家证人、技术调查、案例指导等相关制度,研究推进案件繁简分流,完善诉前临时措施,依法减轻权利人举证负担,提高侵权代价和违法成本。”[38]

最高人民法院也积极回应此类建议。例如,该院曾表明:“就执法检查报告中提出的问题,制定了改进措施,并向各省、自治区、直辖市高级人民法院下发了《关于贯彻实施〈农业法〉加强涉农案件审判工作的通知》,促进了各地法院加强对涉农案件的审判工作。”[39]又如,1999年,针对我国《森林法》的执法检查报告提出的要求和建议,该院曾向各省、自治区、直辖市高级人民法院发出《关于依法严厉打击破坏森林资源犯罪活动的通知》,并提出诸多具体的要求。[40]

(二)倡导建立办案协调机制

法院与检察院、行政机关等在办案中是否加强协调,甚至形成常态性的协调机制,也是执法检查经常关注的问题。一些报告将此类机制作为富有成效的执法经验加以肯定。例如,有报告提及,中央和部分省(区、市)建立了由政法委牵头,法院、检察院、公安、妇联等单位组成的妇女维权工作协调组,强化维权协调职能。[41]另一份报告指出,政府与法院配合,积极调处投诉与纠纷,在维护台湾同胞权益方面取得了良好的效果。[42]也有报告提到,食品药品监管总局与最高人民法院等联合出台了《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》,研究解决了行政执法与刑事司法衔接工作中存在的案件移送标准不明确、涉案物品检验认定难、案件查办协调配合不到位等主要问题。[43]还有报告更详细地展示合作办案机制取得的成效:“国家林业局会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部和监察部于1998年10月,统一部署了开展严厉打击破坏森林资源违法犯罪活动专项斗争。经过各有关部门的艰苦奋战,历时3个月,仅全国森林公安机关就查处各类破坏森林资源案件4万余起,打击、处理违法犯罪人员52800多人,收缴木材7万多立方米,收回林地6100公顷,挽回经济损失5000多万元。”[44]

当然,也有一些协作机制可能存在与审判独立和审判中立性原则明显不相吻合之处。例如,有报告声称,最高人民法院支持行政机关依法行政,对于处理“包间最低消费”和“禁止自带酒水”等工商部门认定无效的格式条款,给予司法支持。[45]

在很多领域,执法检查组不仅乐于见到协调办案机制的存在,而且将建立和完善此种机制作为法院进一步努力的方向。例如,有报告中呼吁:“法院在审理劳动争议案件时,要和劳动争议仲裁及工会组织加强沟通与衔接,及时依法审理和调解各类劳动争议案件,积极化解纠纷。”[46]有执法检查组认为:“证券监管、银行、法院、检察院等部门之间要加强配合,建立统一的执法协调机制,保证证券市场的公平和有效性。”[47]有的报告则从降低维权成本、提高执法效率的角度强调促进专利行政执法与司法有效衔接。[48]有的检查组则强调,法院要和公安携手,依法严厉打击各种侵害未成年人的违法犯罪活动,切实降低发案率。[49]还有报告建议司法部与最高人民法院等部门协商,一方面解决律师参与诉讼过程中存在的困难,保障律师在各诉讼环节的执业权利,另一方面要规范公民、基层法律服务工作者代理案件的行为,坚决查处“黑律师”、“假律师”。[50]也有报告中提出,要“建立健全执法部门与司法机关信息共享、案情通报、案件移送等制度,完善案件移送标准和程序,形成行政执法和刑事司法的合力,重点打击链条式、产业化犯罪网络”。[51]

办案协调机制在某种程度上体现了我国“集中力量办大事”的体制惯性,也的确可以克服法院办案所面临的一些现实障碍,在办理刑事案件中还能体现我国《宪法》第140条规定的“互相配合”原则。然而,某些协调机制的倡导和运用是否违背法院独立行使审判权的宪法原则,值得深思。

(三)推广审判经验

执法检查组也注重在监督过程中分享、推广各地法院行之有效的一些审判经验,使执法检查成为法院间传授经验、互通有无的平台。这在涉及特殊群体(未成年人、妇女、老年人、劳动者、消费者等)立法的执法检查报告中尤为常见。从长远来看,此举也具有明显的统一裁判功能,与司法解释、指导性案例等机制具有一定的相似度,尽管后两者对下级法院的约束力更强。一般而言,被推广的审判经验主要包括以下几个方面。

首先,是具体办案方法的推广,这也是最为常见的经验类型。例如,有报告提到:“山东等省的一些地方法院推广现场开庭、就地审理、及时调解、当庭结案的巡回办案做法,较好地解决了劳动者打官司时间长、打不起官司等问题。”[52]另一份报告提到:“宁夏吴忠市利通区法院少年法庭在审理未成年人犯罪案件时,对未成年犯抓好‘三帮’(即帮助他们分析犯罪原因,帮助他们认罪服法,帮助他们树立重新做人的勇气),做好‘三教’(即庭前教育、庭审教育和延伸教育),坚持三个制度(即回访考察制度、建档制度、帮教制度)。”[53]还有报告指出:“各级人民法院对涉老赡养案件优先立案、优先审理、优先执行,对生活困难老年人诉讼费实行减、免、缓交。5年来全国法院受理的赡养纠纷案件逐年下降,由2006年的3.1万件下降到2010年的2.6万件。”[54]

其次,是建立特定办案机制的做法。例如,在消费者权益保护领域,“上海市多个行政部门、社会组织与法院签订协议,建立非诉调解与诉讼渠道相衔接的矛盾纠纷解决机制,今年化解了消费投诉3000多件,提高了调解的公信力和执行力”。[55]有报告提及,很多地方在加强土地承包经营纠纷调解仲裁工作的同时,积极建立乡村调解、县市仲裁、司法保障的土地承包经营纠纷调处机制,妥善解决土地承包经营纠纷。[56]还有报告指出:“武汉市中级人民法院针对离婚妇女住房难问题,与市房地产局联合制定了《关于离婚案件公房承租权处理意见的联合通知》,使离婚妇女住房困难得以缓解。”[57]

最后,是设置特别办案组织的经验。例如,有报告指出:“上海、浙江、河南、云南等地的一些法院成立了保护消费者权益法庭或在繁华商业区设立巡回法庭,深受消费者欢迎。”[58]

在有些情况下,执法检查组并不停留于单纯的经验信息分享,而是建议或要求法院系统推广某种(些)特定的方法或机制。例如,有检查组“建议最高人民法院不断总结多年来专利案件审判实践的经验和规律,用以指导各地专利案件的审判工作;要总结和推广上海等地人民法院在专利案件审判工作中高度重视诉讼指导、诉讼释明、诉讼调解的经验,坚持当判则判、能调则调、调判结合、息讼止纷的做法;要继续探索如何改进法院内部的审理分工,完善专利案件审理中民事、行政和刑事程序的衔接,逐步建立适合知识产权案件特点的审判机制”。[59]另一份报告中呼吁:“司法机关和劳动争议仲裁组织要依法及时审理涉及工会法和劳动法的各类案件,总结和推广方便职工打官司,简化程序,确保公正的经验和制度。”[60]近期,全国人大常委会要求“最高人民法院要认真总结知识产权法院以及各地法院知识产权审判工作的有益经验,及时提炼并加以推广”。[61]

(四)关注审判权的运行条件

审判权运行所需的各种条件配备落实情况也是执法检查中的一个重点。执法检查组特别关注人、财、物及机制等方面条件对审判权的影响,并且敦促法院在内的相关部门成就和保障有利条件,消除不利因素。大致而言,执法检查组关注法院内部和外部两个方面的审判权运行条件。

一方面,是法院自身的各种条件配备情况,包括人员配备、物质保障等。有些条件是偏客观面向的。例如,有报告提及,“少年法庭存在机构和人员不稳定的问题。我国少年法庭诞生于1984年,到1994年底,全国法院系统建立少年法庭3千多个,审判人员有1万名左右。后因多方面的原因,到目前少年法庭减为2500余个,审判人员减少到7千余名,有的基层少年法庭名不副实”。[62]无独有偶,另一份报告也不无忧虑地指出:“全国知识产权案件中著作权案件占到75%以上,其中约70%的著作权案件集中发生在北京、上海、江苏、浙江、广东等地,有的法官年办案量超过200件,案多人少的矛盾突出,影响了依法保护的效果。”[63]还有报告专门提到物质条件的刚性制约。例如,有检查组认为,在民事诉讼领域,“法院装备水平较低,办案经费普遍紧张。办公条件特别是基层法院和人民法庭办公条件简陋,开庭无场所,影响了工作的发展”。[64]

也有一些是主观因素引起检查组的关注,尤其是审判人员的消极履职心态。例如,有报告指出:“由于行政审判面临的实际困难较多,承受的压力较大,不少行政审判人员对搞好行政审判工作信心不足,不安心从事行政审判工作。某市两级10个法院全部行政审判人员39人,有50%以上不安心工作,其中12名正副庭长反映行政审判工作难搞,想调动工作。”[65]针对上述问题,检查组提出了不同的解决方案。就少年法庭机构和人员不稳定、影响审判工作开展的情况,检查组建议区别对待,根据各地不同情况分别进行少年法院试点、加强少年法庭建设等。[66]就民事诉讼审判人员配置等问题,检查组认为,法院内部改革、争取地方党政支持、地方政府加大投入和支持力度均是解决之策。[67]

另一方面,是来自法院外部的制约。这在各类诉讼领域显得尤为突出,也特别引起检查组的关注。下列报告详细描述了法院在行政诉讼制度建立初期所遭遇的各种抵制和压力:“有的行政机关当了被告不应诉,不答辩,不移送有关材料,不提交作出具体行政行为的规范性文件。某县有12个乡政府在行政诉讼中当过被告,其中85%在诉讼中不积极应诉,既不及时举证,又不认真答辩。有的行政机关在原告起诉后,通过各种关系向原告甚至法院施加压力,干预法院行使审判权。某市有一个公民,不服该市某公安机关的处罚,向法院起诉后,被告多次向原告施加压力说:你告状,我们要送你去劳教。迫于压力,原告撤回了诉讼。某省有个乡政府所作的具体行政行为,被县法院撤销了几件后,该乡政府领导就扬言若法院再让他们败诉,换届选举时就不投法院院长的票了。还有的行政机关败诉后,不履行判决,也不交诉讼费。浙江省高级法院的同志反映,有一个市的某些行政机关败诉后未交的诉讼费累计1000多元。”[68]

近期的一份报告指出:“有些地方行政管理和司法保护脱节,有些部门向司法机关移送案件不主动、不及时,导致司法机关未能续侦、续办相关案件。”[69]

另一份报告则详细归纳了民事诉讼中执行难背后的地方保护主义的各种表现形式:“其一,一些地方政府自行规定,凡到本地查询、冻结、划拨银行存款的外地公、检、法及工商部门要先到本地对口部门加具意见备案后,方能到银行办理手续。其二,一些部门为了自身利益对案件执行不予配合甚至设置障碍。其三,执法机关为利益驱动,积极参与地方保护。如一些法院判决明显偏袒当地当事人,为此甚至发展到争管辖权,法院委托执行本来是一种较好的执行方式,但效果普遍不佳。一些公安、检察机关为保护当地利益直接插手经济纠纷案件。其四,一些地方的个别领导人打电话、递条子为地方利益干预法院审判和执行的事情也时有发生。法院由于经费、住房、子女安排等要靠地方解决,对此往往抵制不力。”为消除地方保护主义,检查组一方面敦促“要采取得力措施,坚决实行中央政法工作会议提出的‘五个严禁’的要求”,另一方面也呼吁法院、地方党政部门及人大通力合作、协同攻克这一顽疾。[70]

(五)监督个案的处理

全国人大常委会曾明确,执法检查组不介入个案的处理,但是,实践表明,这一原则并未得到不折不扣地贯彻。执法检查组在个别情况下依然会过问个案,并且要求相关法院做出适当的回应。这在一些针对特殊群体立法的执法检查中相对常见。

有些报告会通过对典型个案的描述凸显审判过程中存在的问题。例如,有报告提到:“内蒙古大杨树林业局地区,有一起毁林开垦130亩、毁坏幼树2.88万株的案件,经法院一审、二审已判决当事人有罪,且刑期已执行完毕,但后来上级法院又改判无罪,各方面反映很大,也使当地森林公安机关查处的14起毁林开垦、乱占林地的重大案件,至今无法处理。”[71]对此,最高人民法院事后在书面汇报中表示:“我院刑二庭对此案件正在进行审查,有关结果将另行专报。”[72]

另一些报告尽管并未具体列明典型个案,但积极督促法院进行整改。如有报告指出:“通过执法检查了解到,各地有不少涉及林业的案件没有得到及时查处,有的已积压多年,建议国务院、最高人民法院、最高人民检察院责成有关部门,限期对各类破坏森林资源案件进行一次系统的全面清查,尽快依法查处,今年末应当有一定的阶段性成果。”[73]2000年,《刑事诉讼法》执法检查组明确提出:“在这次执法检查中,涉及超期羁押、刑讯逼供和保障律师依法履行职务不力等方面比较典型的案件,建议转请国务院有关部门、最高人民法院、最高人民检察院认真严肃处理,并将处理结果报人大常委会办公厅。”[74]一天之后,李鹏委员长再次强调:“对这次执法检查发现的一些典型的违法案件,请国务院督促公安部、并请最高人民法院、最高人民检察院抓紧查处,查处情况及时反馈给全国人大内务司法委员会。”[75]

2006年针对我国《归侨侨眷权益保护法》的检查则是目前为止对个案处理跟踪力度最大的一次。执法检查期间,检查组共收到200多件涉侨信访件,并进行了分类整理,选择了以涉及侵害归侨侨眷和海外侨胞投资权益为主的31个案件。在常委会会议结束之后,执法检查报告、常委会组成人员审议意见,一并分别送交最高人民法院等机关“依法严肃处理,并请他们将处理情况向全国人大常委会反馈”。[76]因此,郑功成委员评价道:“类似于这样明确、具体、有力度的内容在以前的执法检查报告中是少见的。”[77]最高人民法院对此极为重视,“要求对全国人大常委会送交的29个信访案件抓紧落实,务必负起责任,一件一件作出答复”。同时,该院“下发通知,要求各承办法院对转办的涉侨案件列入本院近期重要日程,院长亲自抓;建立分级负责制,列出工作计划,责任落实到人;在依法审理的同时,体现适当照顾的政策”。截至其向常委会反馈情况时,“所有案件都已落实到具体承办部门,4个案件已办结,其他都在审理、审查中”。全国人大华侨委员会在跟踪检查报告中要求最高人民法院等部门就这些案件的处理情况及时向全国人大常委会反馈处理情况,“对错案要坚决依法纠正,正确的也要做好说明和解释工作,并以这些案件为典型,认真总结经验教训,完善制度,提高工作水平,推动其他涉侨信访案件的依法处理”。同时,该委员会表示,将继续对这些案件的处理情况开展跟踪检查。[78]次年,肖扬院长在另一场合特别提到,最高人民法院“对全国人大常委会执法检查中关注的有关涉侨案件,高度重视,在坚持下级法院依法独立行使审判权的原则下,认真督办并将办理进度和结果及时进行了反馈”。[79]

四、结论

全国人大常委会在执法检查监督权行使过程中所实际产生的对审判过程、结果和司法环境的影响和塑造能力既超越了执法检查的初始功能,也在一定程度上不同于法院及学界对人大监督法院的认知和期许。[80]陈光中先生曾认为:“目前权力机关与司法机关的监督与被监督的关系,从立法和司法两个层面来看都是比较正常的,应当予以坚持。”[81]然而,本文所呈现的画面无法让人们全然乐观。

值得一提的是,执法检查对审判权运行的影响与其对行政执法的影响在很大程度上具有相似性,并未因监督对象的不同而呈现明显的差异。[82]对行政法规和司法解释的关注、影响行政和司法政策的制定、确保行政权和司法权的运行环境及条件,监督方式高度一致。究其原因,可能主要是《监督法》并未针对不同的监督对象设置不同的检查原则、方式、程序等。多年积累的执法检查实践也因此沉淀了颇为执拗的制度惯性。除了个案监督之外,检查小组和常委会在检查实践中并未严格区分政府与法院,往往易于将两者等量齐观,尽管政府是最主要的监督对象。在执法检查报告中,检查政府和法院的情况也往往统一进行描述,并不存在实质性的行文差异。[83]此种惯性如此强大,以至于一些报告不加区分地倡导在执法和司法中均应建立某种形式的办案协调机制。更出乎意料的是,尽管在绝大多数情况下并不介入个案处理,但在涉及特殊群体保护立法的检查中依然无法彻底恪守上述原则。从某种程度上看,这是统战任务在执法检查环节的投射。置身于共同的政治体制之下,作为检查主体的全国人大常委会和作为检查对象的最高人民法院有时似乎很难对统战任务无动于衷。

然而,从维护法院独立行使审判权这一原则出发,监督个案的处理、影响司法政策的制定和倡导建立跨部门办案协调机制不同程度地触及法院的核心功能即审判,因此,这些领域不宜出现与监督行政同质化的方式,而应当尽可能得到节制,甚至加以避免。毕竟,“从宪法角度和有关法律的演变过程看,制宪者和立法者对人大监督司法是持慎重态度的,是有意区别于对行政机关的监督的,目的是要避免干预司法机关对具体案件的审理”。[84]相对而言,监督司法解释以及确保司法权的运行环境是比较可取的两个着力点,两者更多涉及立法,而非司法功能。值得强调的是,确保司法权运行环境及条件除了监督功能应有之义之外,更多是出于人大常委会的自省和制度完善。此处,监督与支持的辩证统一关系、“寓支持于监督之中”的逻辑可见一斑。[85]

当然,人们也不能忽略另一个面向的场景:长期以来,全国人大及其常委会对于最高人民法院存在超越后者宪定职权的高度信任与超常规赋权。司法解释及司法改革就是两个典型。[86]因此,依法独立行使审判权这一原则如何在人大监督框架下得以保全、司法民主与审判独立之间如何求得平衡是值得深思的命题。



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