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郑磊:省级人大常委会对设区的市地方性法规的备案审查权——制度需求与规范空间

郑磊| 时间: 2019-04-03 15:35:47 | 文章来源: 《政治与法律》2019年第2期


注释:
[1] 2013年11月召开的中国共产党第十八届三中全会指出:“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”。2014年10月召开的十八届四中全会更为明确地重申并升格为“依法赋予设区的市地方立法权”。
[2] “设区的市扩容立法”的短语概括,首见郑磊:《设区的市开始立法的确定与筹备——以<立法法>第72条第4款为中心》,《学习与探索》2016年第7期。
[3] 在2018年修宪之前,“较大的市”乃至“设区的市”的地方立法权的获取与行使,并非没有宪法依据。第五次修宪之前原有的第100条(即修宪后的第100条第1款)具有“地方立法概括性授权条款”的内涵结构:一方面是授权全国人大及其常委会通过立法调整地方立法权的规范依据,全国人大及其常委会由此获得设置地方立法权结构的立法形成余地;另一方面在修宪之前为“设区的市”享有地方立法权提供了宪法上的初始性权力和间接的宪法依据。(详见郑磊:《设区的市开始立法的确定与筹备——以<立法法>第72条第4款为中心》,《学习与探索》2016年第7期;郑磊、贾圣真:《从“较大的市”到“设区的市”:地方立法主体的扩容与宪法发展》,《华东政法大学学报》2016年第4期。)与之对比,第五次修宪在第100条新增的第2款,是以明示方式进一步为设区的市扩容立法提供了直接的宪法依据。
自“较大的市”开始行使地方立法权,其宪法依据何在、其属性是完整的立法权还是“半个立法权”,以及省级人大常委会对其地方性法规的批准权的属性是什么,一直是讨论的话题,2018年修宪则更新了这些问题讨论的宪法规范结构。这些问题的早期讨论,可参见,例如,丁祖年:《试论省级人大常委会对较大市地方性法规的批准权》,《法学评论》1990年第6期;宓雪军:《半立法权探讨》,《中国法学》1991年第6期;王林:《谈地方立法批准权性质》,《法学杂志》1994年第5期;刘克希:《较大的市制定的地方性法规应当经批准》,《现代法学》2000年第5期。
[4] 根据胡锦光教授的解读,宪法和法律委员会“名义上虽说是由法律委员会更名而来,但实际上可以理解为是全国人大新设立的一个专门委员会”。参见胡锦光:《论设立“宪法和法律委员会”的意义》,《政法论丛》2018年第3期。
[5] 草拟中《全国人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规定(草案)》或拟专章规定“报告工作”,并在其中专题规定“常委会专项报告”:全国人大常委会法制工作委员会每年向全国人大常委会专项报告开展备案审查工作的情况,由常委会会议审议。”截止2018年底,常委会专项报告已经逐年进行两次,参见沈春耀:《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告——2017年12月24日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上》;沈春耀:《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告——2018年12月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上》。
[6] “精细立法时代”的描述,详见本文第二部分“(二)提高地方立法质量成为立法精神内核”的分析。另见郑磊:《十二届全国人大常委会审查建议反馈实践:轨迹勾勒与宏观评述》,《中国法律评论》2018年第1期,第104页;郑磊、卢炜:《“旧”下位法的适用性——以第5号指导性案例、第13号行政审判指导案例为焦点》,《政治与法律》2014年第7期,第94、95页。
[7] 截止2018年3月,已有“323个设区的市,包括自治州,有立法权了。经过几年的实践,现在已经有595部设区的市制定的地方性法规。”参见沈春耀、郑淑娜等:“宪法修正案专题记者会”文字直播(2018年3月11日),载http://www.npc.gov.cn/npc/zhibo/zzzb27/node_29882.htm,2018年5月9日访问。
[8] 十二届全国人大常委会委员长张德江在2015年9月仍如此强调:要落实好立法法的规定,扎实推进赋予设区的市地方立法权工作,标准不能降低,底线不能突破,坚持“成熟一个、确定一个”,确保立法质量。参见张德江在“第二十一次全国地方立法研讨会”上的讲话,资料来源:http://news.ifeng.com/a/20150907/44600833_0.shtml,访问时间:2016年5月31日。
[9] 参见前注7。
[10] 陈菲:《立法法修改实施一年 209个地方获行使立法权》,来源:http://news.xinhuanet.com/2016-03/02/c_1118215814.htm,访问时间:2016年3月15日。张璁:《地方立法周年 各地如何兑现》,《人民日报》2016年3月2日,第17版。
[11] 本部分分析的统计数据基础及其论述,详见郑磊:《设区的市开始立法的确定与筹备——以<立法法>第72条第4款为中心》,《学习与探索》2016年第7期。
[12] 参见前注7。
[13] 《立法法》第72条第1款、第2款。
[14] 关于设区的市地方性法规同省级地方性法规数量的比例关系及其趋势,除了考虑立法主体数量对比的主体因素、权限落差的权限因素两项外,还应考虑新科立法主体在开始立法初期立法需求相对旺盛、同时立法项目选定又会相对谨慎这项时间因素等相关因素。但是正反因素叠加,总体不影响地方性法规中设区的市法规比例增高的趋势。
[15] 参见2018年备案审查年度报告,同前注5。
[16] 陈菲:《立法法修改实施一年 209个地方获行使立法权》,来源:http://news.xinhuanet.com/2016-03/02/c_1118215814.htm,访问时间:2016年3月15日。
[17] 邓小平:《解放思想,实事求是,团结一致向前看——1978年12月13日的中共中央工作会议闭幕会上的讲话》。
[18] 郭道晖:《当代中国立法》(下),中国民主法制出版社,1998年版,第883-884页。
[19] 吴邦国:《全国人大常委会工作报告——2011年3月10日在第十一届全国人民代表大会第四次会议上》。
[20] 另见郑磊:《十二届全国人大常委会审查建议反馈实践:轨迹勾勒与宏观评述》,《中国法律评论》2018年第1期,第104页;郑磊、卢炜:《“旧”下位法的适用性——以第5号指导性案例、第13 号行政审判指导案例为焦点》,《政治与法律》2014年第7期,第94、95页。
[21] 习近平:“在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话”,2013年2月23日。转引自张文显:《建设中国特色社会主义法治体系》,《法学研究》2014年第6期。
[22] 详见王逸吟、刘梦:《五道防线管住地方立法权——全国人大常委会法工委负责人答问立法法修改》,《光明日报》2015年3月10日,第3版;王延辉:《“五道防线”避免地方立法过多过滥》,《河南日报》2015年4月14日,第2版,等等。
[23] 郑磊:《设区的市开始立法的确定与筹备——以<立法法>第72条第4款为中心》,《学习与探索》2016年第7期。
[24] 参见沈春耀:《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告——2017年12月24日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上》;沈春耀:《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告——2018年12月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上》。
[25] 在加强备案审查建设的阶段布局上,笔者曾言,对设区的市地方性法规切实实现“又备又审”,则会带来“扩容立法倒逼法制统一”的效果。尤其是当因扩容立法后而占重要比例的地方性法规成为了备案审查重点后,由此若在正式作出审查结论意义上常态性地激活整体的法规审查工作,设区的市扩容立法反而将长远地促进提高立法质量、倒逼法制统一,从而发挥出以时间换空间的又一重大战略意义。详见郑磊、贾圣真:《从“较大的市”到“设区的市”:地方立法主体的扩容与宪法发展》,《华东政法大学学报》2016年第4期。
[26] 关于启动要件、启动机制,参见,例如,郑磊:《宪法审查的启动要件》,法律出版社2009年版;胡锦光:《论合宪性审查的“过滤”机制》,《中国法律评论》2018年第1期。
[27] 与此相关的讨论还有,例如,省级人大常委会是否因为行使批准权而成为该类地方性法规的制定主体、这类批准权的属性是什么、设区的市需批准才生效施行的地方立法权是否是完整的立法权,相关文献参见前注3。
[28] 参见王建学:《省级人大常委会法规审查要求权的规范建构》,《法学评论》2017年第2期。
[29] 解释进路不仅可运用于规范空间具体化的过程中,也可单独用于完全从现行规范依据中寻找法律方案。前述王建学教授主张的通过省级人大常委会法规审查要求的起承转合来加强对设区的市地方性法规审查,就属于不涉及修法的纯粹解释进路的例子。同前注27。
[30] 沈春耀:《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告——2017年12月24日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上》。

 

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