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孔德王:宪法修正案运用中的技术问题

孔德王| 时间: 2019-04-01 15:27:44 | 文章来源: 中国宪治网

摘要:我国通过宪法修正案来修改宪法是基于修正案在保持宪法文本稳定方面的价值。但我国宪法修正案修改说明式的表述方式、调整宪法条文序号的方式和公布宪法修正文本的做法,在某种程度上抵消了宪法修正案的正面功效。此外,修改宪法的文本结构能否以修正案的方式进行也不无疑问。鉴于宪法修正案运用过程中出现的种种技术难题,修宪机关未来可以考虑放弃宪法修正案这一修宪方式,直接修改宪法原文并公布新的宪法文本。

关键词:宪法修正案;宪法修正文本;修宪方式;修宪技术;部分修宪



一、引言

作为一部“改革宪法”,[1]现行宪法自1982年公布施行后,伴随着改革进程的不断深入已经作了五次修改。全国人大于1988年第一次修改现行宪法时,放弃了此前采用的宪法修改方式,转而借鉴美国的宪法修正案进行宪法修改。此举旨在维护现行宪法文本的稳定,进而树立宪法的权威。[2]2018年第五个宪法修正案生效后,我国宪法修正案已达五十二条之多,充分体现了现行宪法与时俱进的鲜明特色。

不过,修宪机关在运用宪法修正案的过程中存在的技术瑕疵,一定程度上限制了宪法修正案的功效,也就是宪法修正案在维护宪法文本稳定方面的作用。实际上,伴随着前四个宪法修正案的出台,学界已经关注并探讨相关修宪技术,主要集中在:我国宪法修正案独特的表述方式,此其一;[3]我国宪法文本的统一问题,此其二。[4]根据学者们的研究,我国宪法修正案独特的表述方式是造成宪法以不同“面孔”示人,进而导致宪法文本不统一的重要原因。[5]尽管学界已经形成了较为确定的共识,但2018年通过的宪法修正案在表述方式和文本形态方面并未做出改变。不仅如此,最新的宪法修正案还出现了两个不同于前四个宪法修正案的地方:其一,以修正案的方式在现行宪法当中增加一节,首次修改了现行宪法的文本结构;其二,伴随着节的变化,相应地调整了部分宪法条文的法条序号。但是,诸多对新宪法修正案的研究并未涉及到这两处新的修宪技术是否妥当的问题。依笔者之见,上述四个方面都是属于修宪技术层面的问题,其背后的根源在于我们对宪法修正案存在认识误区,有必要加以澄清。本文即是一次尝试。

二、宪法修正案应当采用哪一种表述方式?

我国宪法修正案的表述方式一直以来都是学者们关注的重点问题,也是学者们批评的对象。早在1999年,蔡定剑、胡锦光和莫纪宏三位宪法学者分别撰文发表了对宪法修正案表述方式的看法。莫纪宏认为:“宪法修正案本身不具有独立的宪法规范的价值。”[6]蔡定剑主张,我国的宪法修正案不是规范的条文,“而是一个修改的说明,阐明某条怎么修改”。[7]胡锦光也指出,我国宪法修正案的表述方式“不符合宪法修正案的要求”,不是可引用的宪法条文。[8]此后,对宪法修正案表述方式的类似批评时有出现,可以说已经成为通说。在学者们看来,独特的表述方式,致使本应是独立存在且可以适用的宪法修正案,不仅失去了独立存在的价值,而且无法适用。

依据学界的通说,我国宪法修正案的表述方式是修改说明式的表述方式,迥异于法律条文的表述方式。以宪法修正案第一条为例,它的完整内容如下:“第一条 宪法第十一条增加规定:‘国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益,对私营经济实行引导、监督和管理。’”从构造来看,法条由序号和正文两部分组成。[9]与常见的法律条文相比,宪法修正案第一条的法条序号采用的是常用的设置方式,而正文的表述则与法条截然相异。[10]如蔡定剑所言,宪法修正案的法条正文更像是一个阐明某条应当如何修改的修改说明。我们只有将宪法修正案第一条与1982年宪法原文第十一条相结合,才能知晓1988年宪法修正案通过后宪法第十一条的完整内容为何。这使得宪法修正案无法脱离宪法原文而独立存在。

应当说,我国宪法修正案仅仅“形似”宪法条款,实质上无法将其视作独立的宪法条款。这导致宪法修正案在援引和适用方面面临棘手的问题。就援引而言,有学者曾以宪法修正案第二条为例进行分析。论者提出宪法修正案第二条要求修改1982年宪法第十条第四款的内容,那么当需要援引修改后的宪法条文时,是将其援引作宪法第十条第四款,还是宪法修正案第二条?[11]似乎两种援引方式皆有其道理和依据:前一种援引方式的根据在于宪法修正案第二条正文的内容,而后一种援引方式则依循宪法修正案第二条法条序号所提供的信息。毕竟,法条序号的功能之一就是便于查询进而引用目标法条。[12]但同一内容存在两种援引方式显然容易造成混乱。不过,实践当中更为常见的是第一种援引方式。这一点不难理解,毕竟宪法修正案的表述方式很难让人将它当作法条引用。就适用而言,由于宪法修正案的正文是关于修改宪法的操作指南而不是规范的条文,导致其无法直接适用。事实上,这一问题也存在于同样采用修改说明式的表述方式的刑法修正案。[13]

我国曾在1979年、1980年两次以修宪决议的方式修改1978年宪法。已经有学者注意到,我国宪法修正案的表述方式与修宪决议如出一辙。例如,1979年通过的《第五届全国人民代表大会第二次会议关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》采用的是典型的修改操作说明式的表述方式,如“一、第二章第三节的标题修改为:‘地方各级人民代表大会和地方各级人民政府。’”[14]相较之下,修宪决议与宪法修正案在表述方式上的唯一差别,是前者没有使用法条序号。[15]此外,在我国,同样采用修改说明式的表述方式的还有大量的关于修改法律的决定。[16]

理论上同为部分修宪的两种方式,宪法修正案与修宪决议最大的差别在于,以修正案的方式修改宪法无需修改宪法原文,而以修宪决议的方式修改宪法则应当修改原文,后者因此被归入“原文修正式”宪法修改。[17]换言之,修宪决议通过后,应当根据修宪决议的内容修改宪法中的相应条文并公布新的宪法文本。正因此,修宪决议才采用了修改说明式的表述方式。[18]由于宪法修正案本应是独立存在的宪法条文,其与宪法原文共同构成宪法文本,所以域外的宪法修正案才采用了法条的表述方式。[19]也就是说,不同的表述方式匹配的是不同的修宪方式。

如前所述,我国当初放弃修宪决议而选择使用宪法修正案,正是看中了以宪法修正案的方式修改宪法无需修改宪法原文,有助于维护宪法文本的稳定。但不知为何,我国宪法修正案却沿用了修宪决议的表述方式,而这限制甚至抵消了宪法修正案的作用。

三、宪法修正案通过后公布宪法修正文本?

关于宪法修正案通过后是否公布宪法修正文本——根据宪法修正案做相应修改后的宪法文本——的问题,现有的资料表明,官方的认知和做法经历了一个变化过程。

1988年全国人大第一次以宪法修正案的方式修改现行宪法。宪法修正案通过后,全国人大并没有公布相应的宪法修正文本。从现有的文献资料来看,无论党中央还是全国人大都未提及是否公布宪法修正文本的问题。

1993年修宪时,《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的补充建议》附件二《关于修改宪法部分内容的建议的说明》首次提出:“宪法修改方式,继续沿用1988年的修正案方式,同时在出版的文本中按修正案把原文改过来。”[20]根据蔡定剑的记述,“1993年修宪时,为避免修宪后宪法文本的不统一,修宪小组内部讨论了宪法的文本问题,意见是将修正案附在宪法后面,同时将修改的内容改到宪法正文中去”。[21]但不知因为何故,全国人大最终只公布了宪法修正案,并未公布宪法修正文本。

1999年修宪时,时任全国人大常委会副委员长的田纪云在《关于中华人民共和国宪法修正案(草案)的说明》中重申了官方的立场:“这次修改宪法,继续沿用1988年和1993年的修正案方式,同时在出版的文本中按修正案把原文改过来。”[22]不过,尽管党中央和全国人大都一再呼吁出版宪法修正文本,却并未得到足够的回应,作为全国人大常委会官方出版物的《全国人民代表大会常务委员会公报》并未及时刊登宪法修正文本就是明证。

2004年修宪时,时任全国人大常委会副委员长的王兆国在《关于〈中华人民共和国宪法修正案(草案)〉的说明》中,专门强调应一道公布宪法原文及历次修正案和最新的宪法修正文本。他说:“关于宪法文本问题。为了维护宪法的权威和尊严,保证宪法文本的统一,同时有利于学习和实施宪法,建议本次大会通过宪法修正案后,由大会秘书处根据宪法修正案对宪法有关内容作相应的修正,将一九八二年宪法原文、历次宪法修正案和根据宪法修正案修正的文本同时公布。”[23]宪法修正案通过后,《全国人民代表大会常务委员会公报》响应官方号召,同时刊载了宪法原文及历次宪法修正案和最新的宪法修正文本。[24]

2018年再次修宪,人民日报于宪法修正案通过后的次日即将其公布,[25]并于不久后公布了最新的宪法修正文本[26]。全国人大也在其官方网站中国人大网上公布了最新的宪法修正案[27]和最新的宪法修正文本[28]。官方出版物《全国人民代表大会常务委员会公报》由于出版周期的问题,尚未公布与此次宪法修改相关的文件。

回顾历史我们可以发现,从呼吁公布宪法修正文本到带头公布宪法修正文本,官方似乎想以宪法修正文本作为权威的宪法文本,以结束宪法文本不统一的局面。如有学者所言:“宪法是国家的根本大法,具有最高权威和法律效力,它是国家法制统一的基础。但是,如果我们的宪法本身没有一个统一、权威的文本,使人无所适从,将有损宪法的权威,对宪法的执行和引用造成混乱。”[29]事实上,宪法修正文本一直是更为常用的宪法文本。

不过,官方同时公布宪法原文及修正案和宪法修正文本的做法本身就存在误导性。正如有学者所言,“两个文本同时面世,很可能会混淆视听,让人无所适从”。[30]要想统一宪法文本,显然不应当同时公布两个文本。此外,宪法修正文本是否具备法理上的正当性也不无疑问。[31]

更应当引起重视的是,以宪法修正文本作为标准宪法文本,与当初借鉴宪法修正案的初衷背道而驰。根据国内权威教材,“我国在认为对宪法进行整体修改和直接在宪法条文中进行增删,有损于宪法的权威和尊严的情况下,分别于1988年、1993年、1999年和2004年四次运用宪法修正案的方式修改了现行宪法”。[32]由此可见,以宪法修正案的方式修改宪法的好处之一是不用直接修改宪法原文。对此,该教材进一步解释说,宪法修正案的优点在于,“其不需要重新通过宪法或者重新公布宪法,因而能够保持宪法典的稳定性和完整性”。[33]但是,如若以宪法修正文本作为标准宪法文本,则意味着每一次宪法修正案的出台,都要产生和公布一个新的宪法修正文本。该文本不仅应当而且必须随着宪法的局部修改不断更替。这样的做法,一方面,与原有的以修宪决议的方式进行宪法修改并无实质区别;另一方面,使得宪法修正案本应具有的保持宪法文本稳定的功能无从发挥。

四、宪法修正案可否修改宪法的文本结构?

现行宪法的第五次修改首次调整了宪法的文本结构。根据《宪法修正案》第五十二条,宪法第三章“国家机构”中增加一节,作为第七节“监察委员会”,原来的第七节“人民法院和人民检察院”相应改为第八节。也就是说,修宪机关以专门一节的形式将监察委员会“纳入”了我国的国家机构体系。[34]这是1982年至今,现行宪法的文本结构第一次发生变动。

一个被忽略的问题是,以宪法修正案的方式修改宪法文本结构是否妥当?根据学界通说,宪法修正案适用于部分修宪。宪法的部分修改是相对于全面修改而言的,至于何为部分,学者们多模糊地界定为“部分内容”或“部分条款”。[35]细究关于部分修宪的论述可以发现,所谓部分仅仅指的是宪法条文,并不涉及宪法的文本结构。因此,一个悬而未决的问题是,修改宪法的文本结构属于宪法的全面修改还是部分修改?在笔者看来,这一问题之所以被忽略,主要是因为所谓全面修宪和部分修宪只是对我国此前宪法修改实践的简单描述,至于这一理论分类是否具有足够的理论解释力,则并未得到充分的讨论。

我国宪法是典型的成文宪法,宪法文本由复杂的章节体例构成。宪法的文本结构[36]承载了制宪者或修宪者的宪法理念,前者是后者的外化和具体体现。举例而言,现行宪法与1954年宪法相比,在体例上的一个重大变化是将“公民的基本权利和义务”一章放在“国家机构”之前。时任宪法修改委员会副秘书长的王汉斌指出:“在宪法体例设计上,先规定‘公民的基本权利和义务’,再规定‘国家机构’,能比较充分地体现国家的一切权力属于人民的性质”;“宪法结构的这一变动,表明我国国家对保障公民享有宪法规定的公民权利的高度重视”。[37]由此可见,宪法的文本结构不是随意设置的,而是精心设计的结果,某种程度上是宪法理念的外化。

有学者撰文特别强调应当认真对待宪法中节的设置。他指出:“宪法中‘节’的设置问题虽然属于形式问题,也即属于宪法体例形式或宪法形式结构方面的问题,但切不可因此而轻视它,因为宪法是内容与形式的统一体,宪法形式特别是宪法体例形式或宪法形式结构是体现宪法精神、反映宪法内容、展示立宪技术的基本载体,是人们感知宪法、认识宪法、评价宪法的基本途径,对宪法文本的完善、宪法形象的塑造与宪法功能的发挥有着重要的影响。”[38]

笔者认为,监察委员会以“插入”一节的方式入宪,调整了现行宪法原有的文本结构,已经超出了部分修宪的范围。尤其是,监察委员会一节在国家机构一章中究竟应该放置在第几节的问题,涉及到宪法设立的国家机关之间的相互关系,不能简单理解为只是增加几个宪法条文。相应的,既然宪法修正案只适用于部分修宪,那么以宪法修正案的方式修改宪法的文本结构就并不恰当。

此外,新的宪法修正案在国家机构一章中增加“监察委员会”一节后,如不根据其对宪法原文的文本结构及条文顺序作相应的改动,并公布最新的宪法修正文本,读者更难以知晓我国宪法的完整内容。也就是说,此次对宪法文本结构的调整进一步放大了宪法修正案的缺陷,使得公布并使用宪法修正文本势在必行。这使得原本就处境尴尬的宪法修正案进一步边缘化。

五、宪法修正案如何调整宪法的条文序号?

众所周知,法律条文是一部法律最基本的组成单位。法律条文的设置不是任意的,往往是依照一定的顺序依次排列。作为法律条文的重要组成部分的法条序号,就是法律条文排列顺序的直观体现。我国《立法法》第六十一条专门规定,法律条文的序号用中文数字依次表述。法条序号并非可有可无,它承担着构成、整合、查寻、引用等重要功能。[39]简单来说,法条序号对应着法条正文,标示着后者在一部法律之中的具体位置。读者往往是通过法条序号来查找和引用相应的法条正文。因此,法条序号一旦确定,应当尽量保持不变;而法条序号的变动,则意味着法律的变动。换言之,法条序号的稳定是一部法律保持稳定的重要表现。

如何调整法律条文的序号是修改法律时常常碰到的问题。无论增加新的条文还是删除原有的条文,都可能打破此前的法律条文排列顺序,涉及到法条序号的变动。为了保持法律的稳定,应当尽量维持原有的法条序号不变,尤其是那些并未被修改的法律条文,其法条序号更应当保持不变,以维护人们已经形成的行为预期和查找习惯。为此,立法学研究和立法实践已经发展出了成熟且可操作的立法技术,以解决如何调整法条序号的问题。[40]

此次调整相关宪法条文的法条序号,是修改宪法文本结构引发的连锁效应。全国人大将监察委员会作为国家机构一章的第七节后,相应地在宪法修正案中调整了第七节之后的宪法条文的条文序号:“第一百二十三条至第一百三十八条相应改为第一百二十八条至第一百四十三条”。[41]这是现行宪法施行后宪法条文序号首次发生变动。

但此次调整宪法条文序号的方式是否恰当值得商榷。在并未修改宪法第一百二十三条至第一百三十八条之内容的情况下,宪法修正案修改了这十六个宪法条文的条文序号。例如,原本规定法院独立行使审判权的宪法第一百二十五条,在宪法修正案通过后变成了宪法第一百三十条。这不仅打破了已经通行近四十年的阅读和查找相关宪法条文的习惯,而且使得此前引用相关宪法条文的法律文书、学术著作都需要作相应的修改。对于后一个问题,有学者指出:“用法条序号指代相关法律规范,是国内外法学学习、法学研究和司法文书制作的习惯做法,修法变动法条序号就会导致修改后法条序号与此前相关法学论文、著作中引用的法条序号失去对应关系,给法学学习、研究等活动带来不便。”[42]试举一例。如何理解“人民法院依照法律规定独立行使审判权”中“法律”的含义,是宪法适用研究中的重要课题。学者们已经形成了直接以宪法第126条来指称该宪法条款的习惯做法。[43]如今,该条文的内容只字未变,而条文序号却发生了改变。

早在2003年已经有学者强调,宪法修改过程中应当注意保持宪法条文序号的稳定。他提出:“出现需要废除宪法某一条或几条的情况时,为保持宪法其他条文序号的不变,应采用保留所欲废除的条文的序号及其相对位置并在序号后用括号载文加以注明的办法来处置”;“若需要增加宪法条文,应采用增加副条的办法保持宪法全部条款的序号不变”。[44]

事实上,为保持宪法条文序号的稳定,国外宪法在修改过程中已经广泛运用了前述技术。例如,为增加关于外交事务委员会以及国防委员会、军事专员、请愿委员会和审查委员会的规定,德国基本法在与之最为接近的基本法第45条和第46条之间,增加了第45条a、第45条b、第45条c和第45条d四个副条,在不改变基本法原有格局的情况下达成了增加新的条文的目的。[45]再如,印尼宪法第20条之后,紧接着的是“第20-1条”的副条;[46]奥地利宪法第49条之后则是“第49条之一”和“第49条之二”两个副条。[47]至于如何删除原有的宪法条文而保持条文序号不变,我国可借鉴德国基本法第49条的做法。该条文现有的内容如下:“第49条 (已废除)”。[48]国外的做法虽然在一定程度上牺牲了宪法文本形式上的美感,但好处也十分明显,那就是无论增加新的条文还是删除原有的宪法条文,宪法的条文序号都得以保持稳定,

实际上,我国刑法修正案对刑法条文序号的调整方式就采用了国外类似的做法。其一,以副条的方式增加新的刑法条文,维持原有的条文顺序不变。例如,《刑法修正案(九)》第一条规定:“在刑法第三十七条后增加一条,作为第三十七条之一:‘……’。”其二,在删除原有的刑法条文同时,保留原有的条文序号。例如,《刑法修正案(九)》第十二条规定:“删去刑法第一百九十九条。”[49]刑法修正案采用的法条序号调整方式,使得1997年刑法典在经过十个刑法修正案修改后,原有的法条序号仍能保持1997年通过时的格局。但不知为何,我国宪法修正案对宪法条文序号的调整,没有借鉴刑法修正案的“固化序号删加式”的调整方式,而是采用了不利于宪法稳定的“全部条文重排式”调整方式。

六、结语

本文的结论可以概括为:第一,宪法修正案应当采用法条的表述方式,目前采用的修改说明式的表述方式使得公布宪法修正文本成为必要;第二,出于实用的目的公布宪法修正文本,与引入宪法修正案的初衷背道而驰;第三,修改宪法文本结构不应当采用宪法修正案;第四,目前宪法修正案调整宪法条文序号的方式不利于宪法文本的稳定。

综合来看,前述四个技术问题是我们对宪法修正案的两个认识误区所致。其一,宪法修正案应当是独立、可适用的宪法条文,而不是关于如何修改宪法的操作说明。其二,宪法修正案应当只适用于宪法条文的修改,修改文本结构不在宪法修正案的适用范围之内。宪法修正案运用中的种种技术问题,已经使得采用宪法修正案这一修宪方式的初衷难以实现,未来我国修改宪法应当以直接修改宪法原文并公布新的宪法文本的方式进行。实际上,就目前的情况来看,我国以宪法修正案的方式修改宪法与直接修改宪法原文并公布新的宪法文本的修宪方式并无二致。因此,放弃宪法修正案而改用直接修改宪法原文的修宪方式制度成本较低。未来再次修改宪法,修宪机关应当考虑全面解决宪法文本的统一等长期困扰我国的问题。



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