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黄辉:检察机关提起环境行政公益诉讼的司法裁判标准研究

黄辉| 时间: 2019-02-08 11:08:52 | 文章来源: 《法学杂志》2018年第8期

摘要:

检察机关提起环境行政公益诉讼经历了从“试点运作”到“正式立法”的充分发展, 司法实践中行政尊重或司法能动的裁判标准将对环境行政公益诉讼的效果产生重要影响, 其中行政行为违法性、撤诉、确认之诉和课以义务之诉的司法裁判标准是关键要素。以行政机关直接环境致损行为、非法许可且后期缺乏监管、行政不作为行为、不履行先前行为义务等案件类型对行政行为的违法性进行判断;司法实践中通过确认之诉和课以义务之诉进行裁判, 司法裁判中体现了司法能动原则和环境修复的严格标准。

关键词:检察机关;环境行政公益诉讼;裁判标准;

一、问题的提出

公益诉讼是指针对侵害国家利益或者社会公共利益的行为, 当法律上没有直接利害关系的主体或者是有直接利害关系的主体但其不愿意提起诉讼时, 由法律授予没有利害关系的特定主体提起的非自利性诉讼。(1)近年来为抑制环境污染的危害扩大和应对法律保护不畅的局面, 立法领域和司法领域进行全面改革, 2015年7月全国人大常委会作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》, 其后最高人民检察院公布并实施《检察机关提起公益诉讼试点方案》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》, 最高人民法院发布《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》, 如上规定为我国部分地区开展检察机关提起环境公益诉讼提供了依据。2018年起检察机关提起环境公益诉讼正式纳入行政诉讼法的调整规范。(2)吉登斯指出“环境破坏现在受到了广泛的关注, 而且在世界范围内也成了政府工作的焦点, 为了避免严重而不可逆转的破坏, 人们不得不面对的, 不只是技术的外部影响, 而且也包括无限制的科技发展的逻辑。”(3)检察机关提起环境公益诉讼是旨在针对环境危害持续扩大, 进行司法权力配置和创新制度设计的有益尝试;从“试点运作”到“制度创制”期间, 该领域积累了较为丰富的实践经验, 也出现了一些典型性案件。自开展环境行政公益诉讼试点工作以来, 促进了生态环境保护的法治意识和法律规范的发展, 拓展了在行政诉讼框架下加强行政机关对生态环境问题违法行为司法监督的空间。

然而司法实务中对于检察机关提起环境公益诉讼一直在司法能动和行政尊重之间进行徘徊。司法裁判中审查标准的严格或者宽疏, 直接载明了司法权力对于行政权力规制的力度, 一般意义上审查标准与司法权力规制力度成正比, 也即审查标准严苛则司法能动(4)性较强, 司法审查标准宽疏则体现为行政尊重原则。行政尊重抑或司法能动主义的基本立场为主导检察机关提起环境行政公益诉讼提供了基本的立场, 其中行政尊重(5)原则是当国会对某一法律条文的含义并无清楚说明或国会的立法意图难以确定时, 法院对于行政机关在其行政职权范围内对该法律条文作出的合理的解释应给予充分的尊重。由于行政尊重原则主要形成于谢弗林案, 因此行政尊重原则也被称为“谢弗林原则”或“谢弗林尊重”。在行政尊重的立场之下, 审判机关对于案件的审查更多地体现了形式审查, 体现在行政诉讼更多是对于合法性和程序内容进行判断。而司法能动已经是一个多维一体的概念, 可以从不同的视角进行解读。从司法权的功能上看, 可以理解为违宪审查意义上的司法能动、法官造法意义上的司法能动、法律解释意义上的司法能动和法律适用意义上的司法能动;从司法权的地位上看, 可以理解为权力体制意义上的司法能动、诉讼职权意义上的司法能动和权利救济意义上的司法能动。本文以司法实践中发生的检察机关提起环境行政公益诉讼的裁判案例为研究样本,(6)梳理审判机关在此类案件对于行政行为违法性的裁判标准、撤诉的裁判标准、“确认之诉”和“课以义务之诉”的裁判标准, 并对于司法裁判标准严苛与否在实现行政权与司法权之间的有效平衡以及检察机关提起环境公益诉讼促进生态保护的效用进行实证研究。

二、行政行为违法性的裁判标准

行政行为的违法性是该类案件司法审查的起点, 司法实践中违法性的判断表现为以下四种形态。

第一, 行政机关直接环境致损行为。行政机关或主体均以作为的方式进行环境致害, 这些致害行为事实上均直接违反了环境保护的法律、法规或行政规章的相关规定, 成为司法审查直接判定的标准。从具体的规定模式上看, 既有法律规范直接设定行政机关负有某种特定的作为义务, 也有法律规范通过授予行政机关某种职权或职责间接规定作为义务。(7)该种情形以“贵州省金沙县人民检察院诉毕节市七星关区大银镇人民政府不履行行政职权案”“贵州省开阳县人民检察院诉开阳县城关镇人民政府行政行为违法案”“吉林省梅河口市人民检察院诉梅河口市环境保护局不履行法定职责案”“贵州省六盘水市六枝特区人民检察院诉镇宁布依族苗族自治县丁旗镇人民政府环境行政公益诉讼案”“吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局案”“白山市江源区中医院环境行政附带民事公益诉讼案”等案件为典型代表。

第二, 非法许可且后期缺乏监管。行政机关非法许可且后期缺乏监管致环境损害主要表现为未经许可、超越许可等两种情形。一是未经许可致环境损害, 即某私人主体未经行政许可, 非法采矿、采砂、开垦、占用林地、毁坏林木等, 被告负有监管职责, 但没有及时监管。比如“内蒙古阿拉善左旗人民检察院诉内蒙古贺兰山国家级自然保护区管理局案”未批先建、批建不符的违规建设项目, 被告未积极履职;“吉林省桦甸市人民检察院诉桦甸市林业局不履行法定职责案”矿业公司未批占地采矿, 致使林地被毁, 被告未完全正确履行监管职责, 森林资源受到破坏;“环县人民检察院诉环县水务局怠于履行法定职责案”被告对其管辖范围内的非法采砂行为, 未能采取确实有效的监管措施, 致使河道非法采砂, 河床受损等。二是超越许可致环境受损, 即行政相对人超越行政机关许可范围, 行政主体未积极履行相应监管职责, 造成了环境损害。如“内蒙古阿拉善右旗人民检察院诉阿拉善右旗国土资源局未依法履行职责案”明知冶金公司在铁矿以探代采, 没有严格依法履职;“广东省广宁县人民检察院诉广宁县林业局不履行法定职责案”行政相对人未完全办理采伐许可证, 却雇人采伐且超越许可范围, 被告负有监督管理职责, 未要求补种或代为补种;“广东省肇庆市端州区人民检察院诉肇庆市端州区农林局怠于履行法定职责案”相对人超出许可伐木, 公益诉讼人发现涉案林地未补种树木, 要求被告依法履职, 被告仅电话要求相对人种树, 但未实际履职, 存在怠于履职情形。

第三, 行政不作为行为。行政机关行政不作为主要表现为部分不作为、完全不作为两种情形。一是部分不作为, 即行政机关在收到检察机关检察建议书后或在检察机关提起环境行政公益诉讼后, 履行部分法定职责或者仅仅作出相应行政处罚, 未采取有效措施并改善环境受损害状态。比如“吉林省集安市人民检察院诉集安市林业局不依法履职案”中, 被告集安市林业局在收到检察建议书后, 虽然依照法律规定, 履行了补种林木的法定职责, 但在履行该法定职责时, 未完全履行完相关义务, 如验收、书面答复检察机关等;“湖北省十堰市郧阳区人民检察院诉十堰市郧阳区林业局不履行法定职责案”中, 行政相对人既未对行政处罚申请行政复议或者提起行政诉讼, 又未履行行政处罚决定, 行政机关仅仅进行了催告, 催告无效后, 未代履行, 也未在自期限届满之日起3个月内申请人民法院强制执行。二是完全不作为, 即行政机关既未履行监管职责, 也未采取任何有效措施, 使得生态环境仍处于损害状态。例如“贵阳市白云区人民检察院诉白云区艳山红镇人民政府行政行为违法案”中, 被告艳山红镇人民政府负有环境行政管理职能, 应当在环境保护工作中积极履行行政管理职能, 对行政区域内的环境质量负责, 却怠于履行辖区内刘庄村、曹关村垃圾卫生管理职责, 对周边环境造成严重影响。

第四, 不履行“先前行为”的义务。不履行“先前行为”的修复义务是指行政相对人前期获得合法许可, 但对于环境破坏未履行修复义务, 且行政机关未履行法定监督职责, 如“贵州省安龙县人民检察院诉安龙县国土资源局案”中, 对所破坏的矿区农用地应进行复垦, 在采矿许可证到期时, 该矿山遂停止开采活动, 并办理注销手续;但未履行复垦及环境治理恢复义务。

三、撤诉的裁判标准

行政诉讼撤诉是指原告 (或上诉人) 在法院宣告判决或裁定前主动撤回起诉 (或上诉) , 或以不作为的方式撤回起诉 (上诉) , 经法院准许而终结诉讼的法律制度。(8)现行《行政诉讼法》专门规定了两种撤诉的类型, 即原告申请撤诉和视为申请撤诉两种类型, 具体由该法第62条规定:“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前, 原告申请撤诉的, 或者被告改变其所作的行政行为, 原告同意并申请撤诉的, 是否准许, 由人民法院裁定。”行政诉讼法律中关于撤诉的规定是赋予原告在行政诉讼过程中对于程序诉权的处分, 也将对原告诉权、实体权利义务产生特定影响。

在司法实践案例中, 法院对于检察机关提起环境公益诉讼案件的撤诉表现出了两种形态:第一, 审判机关准许检察机关撤诉, 并作出确认被告具体行政行为违法审判。“贵州省毕节市七星关区人民检察院诉毕节市七星关区环境保护局不履行行政职权案”(9)“贵州省开阳县人民检察院诉开阳县城关镇人民政府确认行政行为违法及依法履行行政职责案”,(10)在这两个案件中, 作为被告的行政机关在诉讼过程中积极履行法定职责, 致使环境受损影响消除, 作为原告的检察机关作出撤诉申请, 审判机关准许检察机关撤诉, 但是仍然作出确认被告原具体行政为违法的判决。第二, 审判机关不准许检察机关撤诉。“开阳县人民检察院诉被告开阳县花梨镇人民政府确认行政行为违法及依法履行行政职责案”中, 审判机关对于撤诉采取了较为严格的职权主义审查标准, 依据《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第2条,(11)以公共利益为判断标准, 认定被告的修复手段不足以消除环境致害影响, 使诉讼程序得以继续, 并作出更为严苛的司法裁判。因此, 从上述司法裁判案例可以看出, 司法裁判实践中对于检察机关提起环境公益诉讼的撤诉问题, 有别于普通行政诉讼的基本立场。自1990年行政诉讼法实施以来, 基于审判机关的协调运作和被告行政机关对于行政相对人的优越地位, 行政诉讼撤诉率处于高位运行状态;而审判机关在检察机关提起环境公益诉讼的撤诉问题上, 或者不准许撤诉, 即使准许撤诉也作出确认先前行政行为违法判决, 有助于提升检察机关提起环境公益诉讼制度实际运行的实施效果。

四、“确认之诉”和“课以义务之诉”的裁判标准

新《行政诉讼法》判决类型包涵了“驳回原告诉讼请求”“撤销或者部分撤销”“被告重新作出行政行为”“被告一定期限内履行”“被告履行给付义务”“确认违法, 但不撤销行政行为”“确认无效, 采取补救措施, 致损承担赔偿责任”等具体判决形式。本文基于检察机关提起环境行政公益诉讼的实践案例, 以“被告具体行政行为违法导致环境致害”“被告对行政相对人的环境致损行为不履行法定监管职责 (主体不特定的致损行为和主体特定的未经许可超越许可的行为) ”“行政相对人先前合法行为产生后期义务, 但行政相对人未履行该义务, 被告未履行监管职责”等为类型化标准, 实证分析在确认之诉和课以义务之诉中的具体裁判标准。

第一, 行政机关直接环境致害类案件。行政机关直接的环境致害类案件, 司法裁判的标准较为严苛, 并采取了实质的审查标准, 更多体现了司法能动主义原则, 以通过司法权保障检察机关提起环境公益诉讼这一新的制度形态予以确立。在具体的司法裁判的形式上, 通常都以“确认之诉”和“课以义务之诉”进行裁决, 在判决中表现为“确认特定致害行政的违法”并要求“判定行政机关继续履行法定职责”, 作为继续履行法定职责的具体实现形式上, 都要求行政机关对于环境致损行为采取相应的补救措施。例如在“吉林省抚松县人民检察院诉抚松县林业局不履行林业行政管理法定职责案”的判决书中载明:“被告抚松县林业局于本判决生效之日起三个月内对被孙端亮所毁35.55亩林地的植被恢复履行监管职责或采取补救措施, 确保造林成活率符合国家规定标准;”“贵州省金沙县人民检察院诉毕节市七星关区大银镇人民政府不履行行政职权案”判决书中提到“采取补救措施”;“怀集县人民检察院诉怀集县林业局不履行法定职责案”中要求:“限被告怀集县林业局于本判决发生法律效力之日起60日内履行法定职责, 作出具体行政行为使被毁坏林地恢复原状;”“贵州省六盘水市六枝特区人民检察院诉镇宁布依族苗族自治县丁旗镇人民政府环境行政公益诉讼案”中要求:“限丁旗镇政府按照专家意见及建议继续采取补救措施, 确保该区域生态环境明显改善。”

第二, 行政机关的环境不作为案件。该类案件司法裁决表现了不同的裁判标准和裁判结果, 第一类情形是单独作出“确认之诉”。在“贵州省毕节市七星关区人民检察院诉毕节市七星关区环境保护局不履行行政职权案”“吉林省梨树县人民检察院诉被告梨树县林业局不履行法定职责案”及“贵阳市白云区人民检察院诉白云区艳山红镇人民政府行政行为违法案”等案中, 司法机关裁判属于形式上的判决, 只作出行政机关的不作为行政行为违法判决, 对于行政机关如何履行职责、行政机关履行职责的期限、行政机关履行法定职责对于环境的修复等问题不予以回应。在该案件中司法机关立场上处于较为中立或被动地位, 在一定意义上该类案件的判决体现了司法机关赋予行政机关履行法定职责行为模式的自主选择权, 是行政尊重的具体体现。第二类情形是作出“确认之诉”和“课以义务之诉”。在“内蒙古阿拉善右旗人民检察院诉阿拉善右旗国土资源局未依法履行职责案”“内蒙古阿拉善左旗人民检察院诉内蒙古贺兰山国家级自然保护区管理局案”“贵州省安龙县人民检察院诉安龙县国土资源局案”及“甘肃省环县人民检察院诉环县水务局怠于履行法定职责案”等案件, 这一类案件判决较前一类案件判决要严格, 在确定行政机关不作为行政违法之后, 增加了要求其继续履行法定职责的判决, 但是对于履行法定职责的要求较为形式, 体现了一定的行政尊重。第三类情形是作出“确认之诉”和“课以义务之诉”, 并明确义务履行的具体标准。较之前两类案件, 该类案件的司法裁判有了实质性的突破, 司法裁判中不但对行政机关违法行为进行形式的审查, 同时对于行政机关如何履行法定职责的具体内容和期限等在裁决中予以明确, 司法裁判能动性较强。在具体案件裁判中明确裁判标准体现在如下方面:确认履行职责的具体期限, 包括:“吉林省抚松县人民检察院诉抚松县林业局不履行林业行政管理法定职责案”“广东省广宁县人民检察院诉广宁县林业局不履行法定职责案”“贵州省开阳县人民检察院诉开阳县花梨镇人民政府行政行为违法案”和“广东省肇庆市端州区人民检察院诉肇庆市端州区农林局怠于履行法定职责案”。(12)确认履行法定职责具体要求和标准, 包括“吉林省抚松县人民检察院诉抚松县林业局不履行林业行政管理法定职责案”(13)“吉林省集安市人民检察院诉集安市林业局不依法履职案”。(14)以环境实际致损为标准提出了行政机关的实际履职要求;“广东省广宁县人民检察院诉广宁县林业局不履行法定职责案”中明确了按照相应的国家标准进行环境修复。在这类案件中司法裁判明确标准, 使得裁判得以执行适用成为可能。

第三, 行政机关已尽部分义务案件。在“吉林市昌邑区人民检察院诉昌邑区林业畜牧局不履行法定职责案”“湖北省十堰市郧阳区人民检察院诉十堰市郧阳区林业局不履行法定职责案”等案中, 行政机关在检察机关提起环境公益诉讼之前或者提起公益诉讼之后, 已履行相应的行政职责, 或者对于不法行政行为已经作出相应的具体行政处罚;“吉林市昌邑区人民检察院诉昌邑区林业畜牧局不履行法定职责案、湖北省十堰市郧阳区人民检察院诉十堰市郧阳区林业局不履行法定职责案”中, “违法行为人沙延坤改变林地用途受到处罚”“行政机关对于吴刚、金兴国、赵丰强等人毁损公益林地的违法行为作出行政处罚”, 在司法裁判中对于行政机关已经作出的行政裁决及其执行结果进行实质的司法审查。在此类案件中, 司法审查的对象已不同于一般行政违法行为, 而是采取严格的结果主义立场, 能动的审查行政处分行为之执行结果, 对于环境的有效保护和检察机关提起公益诉讼制度的实施具有较强的实践意义。

第四, 行政机关代履行案件。在“吉林省梨树县人民检察院诉被告梨树县林业局不履行法定职责案”“吉林市昌邑区人民检察院诉昌邑区林业畜牧局不履行法定职责案”“林省集安市人民检察院诉集安市林业局不依法履职案”等案中, 司法裁判对于行政机关的课与义务的标准更加严格, 秉承司法能动主义的裁判立场。《行政强制法》第50条明确了行政机关在环境资源领域的代履行的法律依据。“吉林省梨树县人民检察院诉被告梨树县林业局不履行法定职责案”中提及行政机关可以代履行环境致害修复义务;“吉林省集安市人民检察院诉集安市林业局不依法履职案”中, 行政机关由于行政相对人受刑事处罚后客观不能履行义务而实际部分代为履行了环境修复的义务。但从制度设计的角度而言, 代为履行有别于行政机关的直接执行制度, 因为代为履行的费用应该由环境致害的行政相对人承担, 因此司法裁判过程中应该考量代为履行判决的适用范围, 如果行政相对人不能够负担代履行费用, 司法判决中应该谨慎适用代为履行判决, 在“吉林省集安市人民检察院诉集安市林业局不依法履职案”中行政相对人已经受刑事处罚, 在一定意义上已经不具备偿还义务, 因此作出代为履行的裁判值得商榷。

五、结语

法律规范要起到有效规制作用并形成稳定的法秩序, 需要通过法律解释和法教义学方法在司法实践中予以实现。法教义学要以对一国现行实在法秩序保持确定的信奉为基本前提, 这也是所谓的“教义”的核心要义所在。(15)“法教义学是一门将现行实在法秩序作为坚定信奉而不加怀疑的前提, 并以此为出发点开展体系化与解释工作的规范科学。”(16)检察机关提起环境公益诉讼已正式纳入行政诉讼法, 制度规则将转向环境保护和不法规制的实践, 立法的制度预期将依赖于司法实践中裁判标准统一, 如此方能形成确定性的法秩序。综合我国司法实践中检察机关提起环境公益诉讼的司法裁判标准的信息, 并结合现有立法的具体规范, 笔者认为司法裁判中应该体现司法能动原则和环境修复的严格标准, 在司法实践中进一步总结行政机关代履行和强制执行的适用条件。同时要加强行政权力与司法权力的平衡与有效衔接, 赋予检察机关在环境保护类案件中的查封、扣押、冻结等证据保全和财产保全措施等充分权力;通过环境监测和信息公开, 为检察机关提起环境公益诉讼提供基础条件, 同时对于行政机关的负面司法意见和裁判应纳入行政机关的考核体系。

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