【摘要】 110接处警是一种应急的公安行政，更是一种稀缺的公共资源。这种兼具紧急性、公共性和稀缺性的公共资源，决定了110接处警的事务范围应当被准确界定。根据110接处警事务紧急性与公共性的双重性质，厘清紧急情况与一般情况的界限，以及公共事务与私人事务的边界，进而建立110接警范围的界定标准，并将警情分为紧急公共事务、紧急私人事务、非紧急公共事务与非紧急私人事务。针对不同类型警情的特征，在110具体处警过程中应遵循如下运行原则：紧急公务优先原则、紧急私务协同原则以及滥用紧急行政追责原则。《人民警察法(修订草案稿)》并未对110接处警工作有专门的表述，对危急警情与紧急警情的释义不够明晰，缺乏构建有效的联动机制与追责机制的立法空间。
【中文关键词】 110接处警事务；界定标准；运行原则
一、问题的提出
公安110作为与群众生活往来最为密切的政府职能部门，其接处警事务的范围长期以来都受到法律法规与相关政策双重维度的影响。就法律法规层面而言，根据《人民警察法(修订草案稿)》(以下简称《修订草案稿》)第13条的规定，面对危及公共安全、人身、财产安全的紧急求助时，公安机关有先期处置的职责；根据《110接处警工作规则》(以下简称《工作规则》)的规定，110报警服务台的主要职责可以分为两个方面：“报警”与“服务”。《工作规则》第14条规定了受理“报警”的范围：(一)刑事案件；(二)治安案(事)件；(三)危及人身、财产安全或者社会治安秩序的群体性事件；(四)自然灾害、治安灾害事故；(五)其他需要公安机关处置的与违法犯罪有关的报警。《工作规则》第29条规定了受理“求助”的范围：(一)发生溺水、坠楼、自杀等状况，需要公安机关紧急救助的；(二)老人、儿童以及智障人员、精神疾病患者等人员走失，需要公安机关在一定范围内帮助查找的；(三)公众遇到危难，处于孤立无援状况，需要立即救助的；(四)涉及水、电、气、热等公共设施出现险情，威胁公共安全、人身或者财产安全和工作、学习、生活秩序，需要公安机关先期紧急处置的；(五)需要公安机关处理的其他紧急求助事项。但从相关政策层面而言，无论是“有困难找警察”口号的提出，抑或“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”(简称“四有四必”)的社会承诺，都在实际工作中不合理地扩大了110接处警事务的范围。如果将法律法规的理性规范视为110接处警事务范围的一种应然维度，那么政策口号的过度承诺则是一种实然维度。在这种应然维度与实然维度的冲突下，迎合大众需求的政策口号顺理成章地抑制了法律法规的理性，但这种缺乏远见的政策导向却为应急处置平台的可持续运转埋下了诸多隐患。在当下，110应急警力资源在实际运行中，已经出现了大量误用，甚至滥用的情形。
从处警效益上看，大量的非警务活动正在占用着有限的110应急警力资源，导致了公共资源的极大浪费。据统计，2016年浙江省全省110无效报警1300万起，占总警情的50%;[1]2015年，吉林省全省110无效警情约450万起，占接警总数82.33%;[2]2014年，福建省全省110无效警情903万起，占总警情的73%;[3]2013年，江苏省全省110无效警情1900万起，占总警情63%;[4]2013年河南省民权县110无效警情占总警情的比例为89%，禹州市为87.81%，郑州市为65%;[5]2010年河北省110无效警情占比为73.9%，同年，广东省无效警情数量超过总量的50%，广西壮族自治区无效警情占总数的70%。[6]可见，“这些年来，非警务报警，已经不是个别现象，而是带有一定的普遍性。全国各地每天都存在大量的非警务报警情况。”[7]
从处警效能上看，大量的非警务活动正在弱化110接处警对紧急公共事件的处置能力。2017年1月270，在万家团圆的除夕夜，哈尔滨110值班民警曲玉权在处置斗殴事件中，遭人袭击后不幸牺牲，年仅38岁。扼腕叹息之际，新京报在事件评论中一针见血地指出·.要尽可能减少此类悲剧，就要减少民警面临的风险点，进一步改善警察管理运行体制上存在的某些结构性问题，如在“警务结构”上存在的“非警务”工作占用过多警力、“警务”与“非警务”界限不够明确等问题。[8]针对这一现象，清华大学法学院教授余凌云直言，“公安机关处置大量非警务活动，势必影响到公安机关维护治安秩序、打击违法犯罪的主业。目前，这种危害已经显现”。[9]在2016年11月召开的公安部岳阳会议上，中央纪委驻公安部纪检组组长、公安部党委委员、督察长邓卫平也明确指出，“当前一些地方非警务类求助、无效报警甚至骚扰增多，影响了110接处警正常运行。”[10]确实，110警力资源作为人民生命、财产安全的保护底线，承载着社会各类突发事件的先期处置，是一种稀缺的公共资源，一旦被非警务活动过度占用，就会影响处置紧急公共事件的效率与质量，所导致的后果很可能就是血的代价。
从处警效果上看，群众对公安110的过度依赖，不仅造成了警力资源的浪费，而且不利于公民合法权益的实质性保障。在公安110警情中，有大量的警情是关于自来水漏水、暖气管道漏水、停电、小区违章搭建、工资纠纷、债务纠纷等求助。[11]并且，在调解处理纠纷方面，有学者认为，“110警务吸纳和解决的纠纷如此庞大，在一定程度上可以视为当代中国城市纠纷解决系统的金字塔之基。”[12]但现实中，这些公共求助都有相应的政府职能部门负责，例如市规划局管理小区违章搭建，供电公司负责停电求助，人民调解委员会负责民间纠纷的调解，工商行政管理部门负责消费纠纷的调解等。当大量非警务活动涌入110报警系统后，110接处警由于职权的限制，往往很难从根本上解决群众的诉求。
当然，导致上述110接处警工作现状的原因，从表面上看可以归咎为政策口号与法律法规之间的冲突，但是更深层次的观察可以发现，这其实是新型警务模式所面临的必然矛盾。现行的110接处警呈现出一种新型的警务模式。在这种警务模式中，警务活动的范围是公民主观诉求的现实反映，学者布莱克将其概括为反应型警务(或公民主动型警务)[13]。在应对社会结构快速转型过程中日益凸显的安全问题时，反应型警务无论是在危机防控，抑或公共服务方面，都体现出积极的作用o但在反应型警务中，由于“民警缺乏界定自身管辖边界的机会和空间，公民却拥有界定失序状态、划定警察管辖范围的权利”[14]，因此公安110法定职权的界限在实践中必然会被虚化。
所以，要规避这种新型警务模式所带来的弊端，就必须直面三个层面的问题：第一，从接警层面而言，110接处警事务的接警范围如何界定，警情的性质如何认定与分类；紧急警情需要符合什么样的客观标准，公共事务与私人事务之间的界限如何区分。第二，从处警层面而言，110接处警事务的处警范围是什么，如何合理设置不同类别警情的处置程度；110接处警事务应遵循怎样的运行原则，才能保证紧急事务得到及时的处置、私人事务不过度占用稀缺的应急警力资源。第三，从立法层面而言，要探究如何将上述的理论映射到刚性的法律条文中去，进而实现110接处警工作的职能归位、各个政府职能部门的合理分工、社会服务机构的有效联动以及滥用公共安全资源的合法追责。
二、110接警范围的界定标准
由于110接处警工作中警情的复杂性与突发性，很难通过一些固化的标准来界定110接处警事务的接警范围。因此，要抓住110接处警事务紧急性与公共性的双重属性，设立能动的、可操作的标准，合理界定110接警范围的内涵与外延，并通过细化的“界定标准”认定警情的性质。
(一)紧急性的界定标准
1.现实存在的可能性。110接处警工作运行的起因应当是“社会正常生活受到威胁或法律实施受到严重阻碍的状况”[15]的现实存在或可能存在，这种可能性是指侵害主体现实存在的确定程度，不需要侵害行为或侵害结果的发生，并且确定程度越高，警情的紧急程度就越高。这一标准体现的是人民警察对危机情况的排查，起到对抗外在侵害主体的作用。强调现实性的意义在于，排除报警人对危机的主观臆想，以客观事实存在的确定程度作为110接处警介入某一事件的标准，从而确定110接处警事务范围的有效性。在报警内容中的体现则为报警人能够说出对其造成威胁的现实存在的事物。
以南京市的一起警情为例，南京市民崔女士急需从银行取出8万元现金，然后转存到另一家银行，但是身边亲戚朋友都没空陪她办理转存业务，担心这个过程中会遭遇抢劫，便主动向秦淮警方求助。[16]在这起警情中，报警人所能描述的危机是一种不特定的尚未存在的情况，这时求助公安110则不符合紧急性的职能属性。
2.有限时间的紧迫性。有限时间的紧迫性是指对某一事件的处置必须在一定的时效内进行，否则会导致事态的升级或后期处理上难度的加剧。以消费纠纷警情为例，如果侵权人为有固定地点的商铺或超市时，这时即使在工商部门法定的工作时间以外，当事人也可以在事后就这一纠纷的处理向工商部门求助。但是如果是街面打架纠纷，纠纷当事人双方互不认识，如果民警不在事件发生后特定的、有限的时间段内介入，及时登记双方当事人的身份信息，则在后期的处理上就存在无法找齐双方当事人的风险，为纠纷的调处带来较大的难度。因此，将“事件处置时间的紧迫程度”作为认定某一警情是否具备紧急性的标准。
3.危害结果的衍生性。110接处警提供的是一种直接的安全处置。根据《修订草案稿》第13条与《工作规则》第11条、第14条、第15条、第29条的规定，这种危害结果的具体表现为危及公共安全、人身财产安全以及社会治安秩序的结果。但在具体考量时，某一事件“衍生出危害结果的能力”应当被作为一个讨论的依据。这种衍生性是一种对具体行为与危害结果之间关联程度的考察，关联程度的动因可以分为暴力冲突、违法违规行为或危机程度的加剧。例如，不能要求公安110在个别民工如法如理地讨薪时为企业提供安保的服务，但当民工集结，有可能引发群体性事件时，公安110当然应该介入。因此，将“事件衍生危害结果的能力”作为认定某一警情是否具备紧急性的标准。
4.复杂警情的二元性。根据《工作规则》第31条的规定，110在接到“公安机关职责范围以外的可能危及公共安全、人身或者财产安全的紧急求助”时也有先期处置的义务，由此可见，从客观上认定一个警情是否属于110接处警的范围，第一判定条件是“警情的性质是否紧急”，而非“警情的内容是否属于公安机关职责范围”。但实际警情的结构往往不是单一的，而是由紧急警情与非紧急警情共同组成的。通常判断一个警情属于何种性质的警情，多是根据报警人求助的目的进行认定的。这种认定方式在应对复杂警情时，存在警情分类上的误区。例如，2015年12月发生在河南安阳的一起警情中，报警人称自己醉酒迷路，要求民警送其回家。[17]在这个警情中，醉酒迷路涉及到人身安全，是一个紧急警情，而将醉酒人送回家则是一个非紧急警情。再如，纠纷类警情中，报警人称许多民工集结在公司门口，手持工具讨薪。在这警情中，“许多民工集结、手持工具”这一情况属于紧急警情，而双方劳资纠纷中具体的利益冲突则属于非紧急警情。因此，紧急警情不是一个类别的警情，而是警情中紧急部分的统称。这种警情的认定方式有助于分清公安110的职责范围，通过划分警情中紧急与非紧急的部分，从而确定公安110的具体职能。
(二)公共性的界定标准
110接处警响应的是公民在公共事务范围内的求助。由于公共事务是一个高度抽象的概念，从正面定义难免论证不足，本文采取反面论证的方式，以私人事务的标准作为否定标准，从而推导出公共事务的界定标准。私人事务的标准可以分为以下三个方面：
1.自我救济的可行性。这一标准的可行性体现在求助人是否可以自我完成求助内容，或是否可以借助政府以外的社会服务完成求助内容。考量可行性的主要因素包括：求助人的行为能力、身体状况以及所处的外部环境。以发生在河南的一起警情为例，郑州市北环路立交桥一带积水，一位市民打110，要交巡警过去接他。后来警察赶过去，表示可以协助其租车代步，但这位市民非要坐交巡警的车，前后纠缠近一个小时。[18]在这起警情中，报警人的诉求是可以自我借助商业服务完成的。因此，如果公安机关过度介入，从本质上讲是基于公权力所提供的私人服务，不符合110接处警的公共属性。并且，这种自我救济途径是否存在的判定方式在于，求助的内容客观上能否借助政府以外的社会服务进行替代，而不能单凭求助人的主观描述。还是以这起警情为例，报警人的主观描述是“由于路面积水导致难以通过”，但客观上报警人是可以乘坐出租车通行的，因此，不能认定其无能力或无条件完成。
2.社会需求的普遍性。这一标准的普遍性体现在求助人虽然无法自我完成求助内容，但其求助的内容不属于社会大多数成员的共同需要。以北京西红门派出所的一起警情为例，报警人称其孙子“大黄”走丢了，后经了解报警人口中的“孙子”是一条5岁的小狗。[19]这起警情中求助人虽然自己无法完成求助的内容，但由于猫狗的走失并不构成大多数人需要报警处理的事由，所以属于私人事务的范围。但如果警情中走失的是儿童或老人，那么由于这是社会大多数人共同需要解决的问题，则不再属于私人事务的范围。再如，发生在福建泉州的一起警情中，乘客因行李遗忘在出租车上报警。[20]这起警情中财物的损失是个人原因导致的，不存在侵害行为，属于私人事务的范围。但如果是在交通工具上财物被盗，则这时财物的损失则是个人以外的原因导致的，而且财产权不受非法侵害是社会普遍的诉求，则不属于私人事务的范围。
3.涉警信息的私密性。这一标准的私密性主要是指求助人的诉求涉及个人隐私、商业秘密的情形。公安机关作为社会管理的重要职能部门，工作内容常常涉及公民人身状况的信息，甚至案件中可能会涉及相关的商业秘密。在实际警情中，不少涉及婚姻纠纷的求助警情都是以家属走失的名义，报警求助公安110确定其家属的位置，寻找配偶是否存在出轨的证据。例如，河南某地市就曾有一个女子，通过报警来固定男方有婚外情的证据。[21]这时公安110的职能范围主要在于确认其家属的人身安全，而不应当涉及到具体的个人隐私。
综上，根据警情属性的界定标准，可以将110接处警工作中的警情分为四种类型：紧急公共事务、紧急私人事务、非紧急公共事务、非紧急私人事务。其中，紧急公共事务与紧急私人事务应当由110接处警针对紧急情况进行先期处置。非紧急公共事务又可以分为非紧急警务与非紧急的其他公务，非紧急的警务应当通过内部分工交由一般公安行政部门处置，而非紧急的其他公务应当通过外部分工移交相关主管部门处置。非紧急私人事务则应当交由个人或社会服务机构进行处理。至此，通过紧急性与公共性的界定标准，我们明确了110接处警事务的内涵是什么，以及110接处警事务的范围有哪些外延，为进一步研究110接处警事务的运行方式奠定了理论基础。
三、110处警工作的运行原则
由于不同类型的警情在履行职责的范围与程度上存在差别，仅凭借110接警范围的界定，尚无法根治110接处警中存在的超负荷运转与应急处突不力的问题。因此，还应根据110接处警的职能定位与职责范围，确立相关运行原则，从而规范110接处警的工作秩序，提高110接处警的工作效率。
(一)紧急公务优先原则
根据上文的界定标准，110接处警的警情被分为四类：紧急公务、紧急私务、非紧急公务、非紧急私务。在四类警情中，对于紧急公务类警情的处置应当优先于另外三类警情。这种优先体现在三个方面：处置次序优先、处置力量优先、处置时效优先。处置次序优先体现在指挥中心根据警情的类型与警力的现状，本着先急后缓、先公后私的原则进行调度处置。在接入多个警情的情况下，优先安排警力处置紧急公务类警情；在警力资源紧张的情况下，调度正在处置其他类警情的警力优先处置紧急公务类警情。处置力量优先一方面体现在指挥中心应当集中警力资源处置紧急公务类警情，实现最优的处警方案；另一方面体现在指挥中心处置紧急公务类警情时，应当优先调度专业的应急警力资源与应急警械装备，实现最佳的处警质量。处置时效优先体现在处置紧急公务类警情时，应当实现时间与空间上的高效转化。这种效率反映在具体接处警工作中就是，在接警方式上，110接警通道专门负责连线紧急类警情，关于其他非紧急类警情从110接警通道接入后，及时转接至其他非紧急电话通道，保证110接警通道的畅通；在出警时间上，紧急公务类警情的到达时间应最为紧迫，紧急私务类警情次之，其他非紧急类警情可以做相应延缓。目前的110指挥中心在警力的调度上缺乏统一的规则，更多情况体现出的是一种传达作用，而非调度职能。例如，在绍兴的一次伤人事件中，当地群众及时拨打了110，然而当事人还是被砍成重伤，因为当时110车巡大队的5辆车全都在出警，有的在处理群众反映的噪声问题，有的在为报警人讨要房屋租金。[22]在这起事件中，暴力伤人属于紧急公共事务，噪音扰民属于非紧急公共事务，讨要房租属于非紧急私人事务，在警力资源不足时，指挥中心应当先调度警力对紧急公务警情进行处置，并通知物业值班人员或公安110配备的协警至其他警情的现场查看情况，待紧急公务警情处理完毕后，再对其他警情进行处置。因此，为了防止此类悲剧的重新上演，为了更好地发挥110指挥中心的调度职能，为了更加科学合理地配置警力，在运用界定标准对警情进行分类后，还应将紧急公务优先作为110接处警工作的处置原则，从而发挥公安110作为公共安全资源的关键职能，最大程度地保障人民的生命财产安全。
(二)紧急私务协同原则
在紧急私务类警情中，110接处警处置的是紧急情况，关于具体的私人事务则应采取协同的方式进行处理。协同的主要对象是公安机关与求助人以外的、有资质回应求助人诉求的个人或社会服务机构。具体而言，可以包括商业服务机构、社区服务机构、医疗机构、救援机构、群众组织、求助人亲属等。协同的目的在于，帮助求助人在紧急情况下顺利地与有资质回应其诉求的个人或社会服务机构对接。协同的方式可以是通知协同对象、告知解决方案、协助获得社会服务以及先期安全防护。举例而言，西安市一名女子，因同伴酒喝多了走不动路，两次报警执意要民警送其同伴回家。[23]在这起警情中，民警可以协助其同伴联系醉酒人的家属，随后通知家属接其回家，或者协助报警人打车送其同伴回家，但不是使用执行公务的警车送醉酒人回家。再如，南京市的一位女士报警称，小孩生病，医院没有床位。在这起警情中，民警可以告知报警人距离较近的其他医院的具体位置，联系120急救中心了解情况，帮助报警人与有床位的医疗机构快速对接，但不是以公对公的方式帮助报警人向医院协调床位。确定紧急私务协同原则的意义在于，防止私人事务占用公共资源。在110接处警事务中，公安机关承担着大量紧急性警情的先期处置工作。在此类紧急性警情中，既有需要公权力介人的公共事务，也有需要个性化服务的私人事务。但是，如果利用公权力过度地提供这种个性化服务，一方面会影响公权力自身职能的效用，另一方面也会影响正常社会服务体系发挥应有的作用。以一起紧急私人求助警情为例，在南昌市，曾有一位老太太拨打110报警称老伴心脏病犯了，让110的民警们帮忙送往医院。但在对话中，接警人员了解到，其儿子40来岁，孙子也有20来岁，而且当时都在家中。这个40多岁的儿子让老太太拨打110送父亲上医院的理由是：由110送，可以免费。[24]这起警情虽然涉及到人民的身体健康，具有紧急性，但其子女完全有能力自行将老人送至医院检查，也有条件立刻通知120进行救助。因此，该报警的内容属于私人事务的范围。但是如果免费的110接处警承担了收费的120急救工作，那么势必会产生大量的“送人就医”的警情，其中不乏为节省交通费而选择报警的情况[25]。民警不是医生，难以甄别此类警情的真伪。而且这种情况的出现，不仅会导致送院工作影响110正常的工作秩序，而且由于民警缺乏院前急救的专业技能，反而不利于病人的身体健康。所以，要先通过公共性的界定标准，合理界定私人事务的范围，再通过协同原则确定紧急私人事务的处置程度，防止公权力被私利滥用的情形。
(三)滥用紧急行政追责原则
2016年公安部官网公布的一起警情中，南京市某派出所在调解一起劳资纠纷的警情后，报警人王小姐因反悔调解结果，连续拨打40个报警电话要求公安机关重新调解，导致接警台的电话一直处于占线状态，严重影响了正常的接处警秩序。[26]试问如果在接警电话占线期间，有危及人民生命、财产安全的警情呼入，是否会影响紧急警情的及时处置？这样的悲剧并非未曾出现。公安部通报的一起发生在重庆的银行抢劫案中，许多目击者拨打110报警，可已被占满的线路根本打不进去，致使警方失去了救伤止损与侦破案件的最佳时机。[27]由此可见，滥用公共报警系统的危害性在于，“这种浪费紧急救助资源的行为，间接威胁着真正急需救助者的生命与财产安全。”[28]因此，建立滥用紧急行政追责机制，防止紧急行政资源被非紧急事务过度牵制，直接关系到人民的生命、财产安全。滥用紧急行政追责的主体可以参照《治安管理处罚法》，由公安机关作为行政处罚的主体。追责的对象是实施滥用紧急行政行为的个人或社会组织。追责对象的构成要件不在于滥用行为是否产生相应的后果，而在于是否存在滥用的行为。滥用行为的危害对象是110接处警的工作秩序与工作效率。认定“滥用”的标准是过度使用警力资源，这种“过度”一方面表现在要求110接处警工作处理公安机关职权以外的非紧急事务，另一方面表现在要求110接处警工作超越协同的程度处理紧急的私人事务。滥用行为的表现形式可以分为两个阶段：一是接警阶段，以连续占用、骚扰、辱骂、谎报警情等方式扰乱公共报警系统的行为；二是处警阶段，报警人、求助人或协同对象要求处警民警使用公共应急警力资源介入非紧急事务的处理。追究的责任可以分为扰乱公共报警系统的责任、牵制紧急警力资源的责任以及拒绝协同处置私人事务的责任。追责的目的在于，防止110接处警的职责范围被不合理地扩大，从而确保110接处警工作对紧急事务的应急处置能力。
四、关于《人民警察法(修订草案稿)》的修改意见
上文以警情的分类标准为理论基础，运行原则为操作规范，提出了110接处警事务的工作模式。然而，要保证110接处警工作的有效运转，除了理论上的研究，还需要立法的配合。但是，关于110接处警工作，《修订草案稿》中并未设专门的部分。笔者认为，公安110作为警务活动的基础，应在《修订草案稿》的讨论中有所体现。参照上文讨论的界定标准与运行原则，主要可以体现在以下几个方面：紧急警情的释义、110接处警的职能定位、部门联动的授权、社会联动的授权、拒绝协助执行职务的追责以及滥用公共报警系统的追责。
(一)关于紧急警情的释义性规定
在110接处警事务范围的界定模式中，需要根据事务的性质对警情进行分类，而“认定事务的紧急性”就是其中重要的分类标准，因此“事务的紧急性如何判定”应在立法上有所反映。但是，目前《修订草案稿》第13条关于公安机关接受紧急求助的列举，实际上是对危难情形的列举。这种危急情况，与紧急情况相比，衍生危害结果的可能性更大、处置时间的紧迫性更强、危机的现实存在更为明确。可以说危急情况一定是紧急情况，但紧急情况不一定是危急情况。实际警情中，属于紧急情况的警情多于危急情况，这时未对紧急情况进行表述，就会产生法律的空白。现实中大量够不上危急情况的警情，在对其进行紧急性的考量时又常常缺乏依据，这就可能导致实际工作中对紧急情况的认定模糊不清。美国警务的分类处警战略就是以警情的紧急程度为主要标准，将接收的警情分为危急、紧急、常规、延缓、电话组。[29]因此，笔者建议：修改《修订草案稿〉〉第13条“危难救助”的表述，改为“紧急救助”，并根据上文“紧急性的界定标准”对紧急情况作出解释。
(二)关于110接处警的职能定位
在上文110接处警的运行原则中，公安110面对紧急公务类警情有优先处置的职责。因此，如果要确保紧急公务优先原则的有效实施，则需要先将110接处警的主要职能定位在紧急类警情的处置上。但是，目前《修订草案稿》中对并未对一般公安行政与紧急公安行政的职责范围进行划分，也未专门针对紧急公安行政的职能作原则性规定，这就导致了在实际工作过程中，大量非紧急事务占用了应急处突的警力资源。然而，公安110作为重要的应急警力资源，其职能定位应当具备特殊性与专业性，主要的事务范围应是危急、紧急警情。如果紧急公安行政职能被常规警情、非紧急求助牵制，不仅在具体处警过程中效率会下降，而且会导致接警、出警等衔接过渡环节出现阻滞。这种效率的下降最终会影响整个系统面对危机的防范能力以及遭遇危机时的应急能力。以美国为例，美国911只具体负责危急、紧急情况的警情处置，并配有专业的应急警力。[30]基于上述原因，因此笔者建议：在《修订草案稿》中明确公安110仅作为危急、紧急警情的主要先期处置力量，其他常规警情、非紧急求助或已进行先期安全处置的紧(危)急警情归由常规警力、社区警员或其他政府部门进行处理，并设置相关的对接规定。
(三)关于部门联动的授权性规定
根据公安机关与其他政府职能部门的外部分工，公安110在对事件进行先期处置后，需要与其他政府职能部门进行对接。因此，笔者建议：在《修订草案稿》中增设授权性条款，授权国务院对110接处警工作的立法，将《110接处警工作规则》从部门规章上升到行政法规的层面。社会服务体系的有效运行是各个政府行政部门通力合作的结果。但目前110接处警工作中，最大的难题在于与其他政府部门之间缺乏有效的联动，联而不动、协调不力、互相推倭等现象时有发生。其很大程度的原因在于《110接处警工作规则》只是公安部的部门规章，对其他政府部门缺乏协调的效力。这种情况下，若要保证公安机关与其他政府部门在职责交叉的警情中实现联动，则需要将110接处警的工作规则上升到行政法规的层面，由国务院出台关于110接处警工作的条例。部分地方政府在实际管理中，基于现实的需要已经发布了类似的规范性文件。例如，《南京市“122”社会求助服务工作规范》中规定，市公安局牵头负责做好协调各有关单位受理各类求助、举报和投诉工作。但在实际运行中效果欠佳，公安机关很多情况下无法起到协调联动的作用。在公众的求助选择上，基于公安110的便捷性，大部分求助依然进入了110接处警的事务范围，加之缺乏有效联动，造成公安110承担的社会服务压力巨大。美国911的经验值得借鉴，在美国，许多911指挥中心并不属于警察局管辖，而是同级政府危机管理部门的一部分，是政府就不同紧急事件进行综合指挥调度的中枢系统。[31]并且早在2000年，美国59%的警察机构将非警务求助转接到其他更为适当的机构。[32]因此，有必要授权国务院对110接处警工作的立法，明确服务体系中各成员单位的职责与责任，加强各部门间的联动。
(四)关于社会联动的授权性规定
根据紧急私务协同原则，110接处警工作中涉及到与诸多政府部门以外的社会服务机构的协作。但是在110接处警承载越来越多社会服务职能的同时，关于110接处警与社会服务机构联动的机制却尚未构建，从而导致110接处警工作超负荷地提供着自身法定职责以外的社会服务，也在较大程度上影响了110接处警自身职能的效用。《修订草案稿》第9条规定，“人民警察依法执行职务受法律保护，任何组织和个人应当予以支持和配合，不得干涉、拒绝和阻碍。”但是从目前的接警情况来看，需要110接处警提供社会服务的事务以私人事务居多，而“执行职务”在普遍意义上看应该是执行法定的公务，那么当紧急私务类警情需要110接处警与社会服务机构进行协作时，则需要进一步明确这种联动是否算“依法执行职务”。因此要保证110接处警的紧急私务协同原则可以真正起到协同作用，将私人事务的处理还给专业的社会服务机构，那么就需要明确110接处警与社会服务机构之间联动机制的法律授权。笔者建议：在《修订草案稿》中，根据总则第9条的规定，增设授权性条款，授予110接处警在处置紧急私人事务类警情时有联合个人或社会服务机构协同处置的职权。
(五)关于拒绝协助执行职务的追责性规定
如果说紧急私务协同原则确定的是110接处警介入私人事务的程度，那么拒绝执行职务追责原则确定的就是协同对象的义务。关于拒绝协助执行职务的追责，目前《修订草案稿》第67条进行了规定，“人民警察依法执行职务，有关公民、法人或者其他组织无正当理由拒不协助的，可以视其情节和危害后果处警告、五百元以下罚款或者十日以下拘留。”但《修订草案稿》中并未明确“110接处警与个人或社会服务机构联动为报警人的紧急私人事务提供协助”是否属于执行职务的范畴。例如，发生在南京的一起警情中，民警找到患老年痴呆的八旬走失老人后，联系其家属接老人回家，但家属拒不配合，最后110民警只好用警车送老人回家。[33]试问，在这起警情中110民警是否应当用警车送老人回家？如果应当，那么再问，用稀缺的应急警力资源为私人事务提供服务是否合理，将家属接老人回家的路费成本从个人的经济开销转移到政府的公共开支上是否合理？如果不应当，那么在协同对象拒绝协助的情况下，处警工作的进行如何得到保障？笔者认为，越强调公安机关的社会服务职能，也就意味着公安机关执行公务的范围越有可能会与公民的私人事务发生交叉，这时如果对执行职务的法律保护依旧停留在执行公务上，那么110接处警在处置紧急私务类警情时公权力的界限就将缺乏必要的保护，就有可能面临被私人利益滥用的风险。因此，笔者建议：在《修订草案稿》中根据上文社会联动的授权性规定，进一步明确“与个人或社会服务机构联动为报警人的紧急私人事务提供协助”属于执行职务的范畴。
(六)关于滥用公共报警系统的追责性规定
根据滥用紧急行政追责原则，要防止扰乱公共报警系统行为的发生，就应当建立相关的追责机制。虽然《治安管理处罚法》第2条、第23条第1项、第25条第1项、第60条第2项，已有关于扰乱工作秩序与公共秩序的规定，但在滥用公共报警系统行为的适用中，标准不够具体，多是针对扰乱治安秩序的情形，而非执法秩序本身，多是针对危害结果的事后追查，而非警情接人的事前限制。《修订草案稿》第66条虽然规定了排除执法干扰的条文，但追责范围仅限于“干预执法办案”与“插手案件处理”的情形，对扰乱执法秩序的行为并未进行明确的规定。因此，笔者建议：《修订草案稿》66条应增设“滥用公共报警系统”的情形，为进一步通过立法规制滥用公共报警系统的情形提供依据。此外，在实际操作过程中，由于与一般国家机关相比，公安110在执法时效、执法方式以及执法层次上都有一定的急迫性，工作秩序受到同等影响后，产生的危害性也更大。所以，为了更好地防止公共报警系统被滥用，针对扰乱执法秩序行为的处罚还应设置相关的简易程序，从而降低行政处罚的执法成本，加大惩处的广度。
五、结语
本文所述的110接处警事务范围的界定理论，首先通过紧急性与公共性的界定标准，对具体警情的属性进行甄别，在此过程中，既认定了警情的性质，又划分了警情的类别，从而明晰了接警的范围与接警工作的操作准则。然后根据不同警情的运行原则，提出相应的处置规范，从而明晰了处警的范围与处警工作的操作规则。并进一步提出，将本文所述的理论映射到《修订草案稿》中的思路。具体而言，紧急情况的释义，目的在于实现公安110紧急行政职能的归位；110接处警的职能定位与联动的授权条款，目的在于划分不同行政职能部门的职责范围，从而保证依法行政与有效联动；滥用紧急行政追责的建议，目的在于引导社会大众正确使用紧急公共安全资源，从而防止公共安全利益被私人利益占用。总而言之，应当清理地认识到，形式上的“全能警察”往往会导致实质上的“无能警察”。
