【摘要】大数据时代的信息社会，提出了政府数据开放的新要求。而政府数据开放立法，必将极大促进信息的开放共享、政府的治理革新与资源的高效利用。目前我国政府数据开放立法仍处在探索阶段，对政府数据开放范围和数据共享流程等基本问题，尚缺乏理论共识。因此，启动政府数据开放立法，首要的问题即合理选择符合我国实际的立法模式。目前，国际上存在修改信息公开法、制定政府数据开放专门法、修改信息公开法与制定专门法相结合的三种立法模式。比较而言，我国在修改信息公开法的同时，探索制定政府数据开放专门法应当是可行选项。当前，应当充分利用《政府信息公开条例》修改的有利契机，为政府数据开放预留或者提供涉及政府数据定义、开放方式和开放例外等方面的基本制度接口和制度支撑。

【中文关键词】 大数据；政府数据开放；政府信息公开；立法模式

一、信息法重构背景下的政府数据开放立法

(一)大数据时代的信息法反思

美国未来学家阿尔温·托夫勒在《第三次浪潮》一书当中将人类社会的历史发展划分为三次浪潮。第一次浪潮是延续了几千年的农业革命，第二次浪潮是历经大约二百年的工业革命，第三次浪潮则是最近几十年内发生的信息革命。这次浪潮将引领人类从工业社会进入超级工业社会，[1]即80年代初被约翰·奈斯比特称作的信息社会。[2]1996年，全球32个工业国家的科技部长在南非开会时宣布信息时代已经来临。2006年，第60届联合国大会将每年的5月17日定为“世界信息社会日”。信息社会在经历了计算机时代、互联网时代到现如今的大数据时代后，迈入了一个新的阶段，物联网、云计算、区块链、O2O、互联网+、分享经济、人工智能等新名词层出不穷，推动信息社会建设已然成为世界各国的共同选择。

制度是推进信息社会建设的重要保障。显而易见，大数据时代下的各种创新产品给我们的衣食住行带来了各种便利的同时，也催生了很多新的社会问题。以当前最为火爆的“共享单车”产品为例，作为“互联网+交通”的一种实现方式，共享单车对解决个人出行“最后一公里”的问题富有实效，但共享单车推出不久，也暴露了诸多社会治理难题。目前公众舆论有一句形象的比喻：共享单车是公共素质的“照妖镜”，也是公共管理的“显微镜”。具体而言，一方面，公众存在押金退还、押金安全、个人信息滥用等方面的顾虑； 另一方面，商家遇到单车私占、偷盗、损毁、扣押等风险。另外，政府也不能置身事外，必须有效应对单车乱占道、乱停放、甚至大额资金流向监管等方面的问题。应当说，大数据时代的新生社会问题，有赖于政府社会治理创新和个人行为约束机制的完备化，而这均离不开数据开放与数据治理的新型社会治理机制的建立与完善。政府需要建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的新型治理思维。在这一进程中，政府需要不断提升治理能力，政府监管模式需要逐步从以事先审批为主转变为事中事后监管为主；同时，政府还需要克服“唯我独尊”传统思维，只有通过开放和共享数据，借助社会力量，才能有效处理复杂的“网络化”社会问题。同样道理，公民约束机制也不能单纯依靠传统的道德教育，而必须强化可以涵盖管理者和被管理者、竞争者和竞争者、商业机构和信用服务机构间的海量信息收集共享、公开和使用所带来的信用约束机制。[3]

这一切都意味着在大数据时代下，信息将成为人类赖以生存发展的基石。[4]我们看待万事万物已经无法离开信息这一视角。随着信息社会的来临，以往的时间和空间限制被打破，信息已经成为影响甚至定义我们生产生活的主要维度。信息法作为信息社会的基本法应运而生。虽然国内外已有学者在上个世纪中叶就提出了信息法理论，但这些研究因为建立在大数据时代来临之前，所以比较关注“信息技术”，而不是“信息流动”。一直以来，系统的信息法学理论体系难以形成，信息法学也缺乏自己特有的调整对象。部分学者已经意识到应聚焦“信息”本身开展信息法研究。[5]个别学者更进一步从平衡信息控制与获取视角更新了信息法研究。[6]随着近年来大数据立法、社会信用立法和个人信息保护法的立法提案持续提出，网络安全法、电子商务法等法律正在逐步制定和完善，消费者权益保护法、反不正当竞争法的修改，民法总则的推出，也从不同侧面反映出加强信息法的理论研究迫在眉睫。

要提升现有信息法学理论研究，就必须转换传统的法律思维模式。首先，必须意识到信息流动是信息社会的命脉，各种类信息在不同主体间的流动关系是信息法学的调整对象。由此，信息法则可以定义为调整不同主体间信息流动关系的法律规范体系。对信息法的研究，特别强调针对信息流动状态进行动态和宏观分析。从动态角度，即从信息有序合法流动展开研究，而不是信息技术本身进行研究。从宏观角度，即从各种信息流间相互作用相互影响这一关系出发进行研究。基于此，未来信息法的研究有必要聚焦不同主体间信息流的畅通程度构建合理的框架体系。我们最需关注的规制主体是作为信息拥有方、信息需求方、信息利用方和信息主体；规制对象则是信息和数据，规制行为包括信息和数据的采集、归集、共享、公开、保护、利用等。由此延伸出来的还包括信息归集共享、信息公开、信息开发利用、信息安全和保护等方面的一系列法律规范。

在庞大的信息法体系中，信息公开规范至关重要。它既是避免止步于采集归集环节，造成“深藏闺中”带来的巨大浪费的关键；[7]又是避免分析利用环节因“无米之炊”造成的无果而终。当然，信息公开规范本身也极为复杂。信息公开方式上包括从最开始的依申请公开到主动公开再到现如今便于利用的开放三种；公开对象上从原初的信息和现如今的数据；公开属性上不仅限于全部公开，也有部分公开和不予公开。可以说，信息公开行为处于信息链条中的中间环节，扮演了信息可以流动的桥梁作用，也联通了上游的采集提供和下游的开发利用。同时，通过立法推动信息公开也绝非易事。主体意愿、公开能力以及公开后的风险不可控等因素，都会限制信息的公开范围和公开程度。由于政府是拥有信息最多的一方，作为信息提供方更应为公开这个核心环节做好表率。因此，政府信息公开和政府数据开放必须先行实现法治化和规范化。在全球上百个国家已经制定信息公开法的背景下，作为升级版的政府数据开放立法自然被提上了立法议程，其重要性不言而喻。比较而言，我国在政府数据公开领域，各地已经积累了比较丰富的实践经验。但目前零散的规范已经无法涵盖涉及政府数据开放主体、开放客体、开放方式、开放范围、开放程序、救济机制等诸多关键问题，系统化的制度设计迫在眉睫。正因如此，我国2015年发布的《促进大数据发展行动纲要》明确提出修订政府信息公开条例。积极研究数据开放、保护等方面制度，实现对数据资源采集、传输、存储、利用、开放的规范管理，促进政府数据在风险可控原则下最大程度开放，明确政府统筹利用市场主体大数据的权限及范围。

(二)我国政府数据开放立法的突破口

国内外关于政府数据开放方面的法律研究目前尚处于起步阶段。有国外学者基于政府信息再利用研究视角，对政府数据开放的制度框架进行了探索。[8]也有学者从挪威数据开放所遇问题出发，对数据开放法律体系进行了梳理。[9]我国学者近几年也已经开始关注政府数据开放的立法问题。从立法之必要性角度，有学者提出制度是数据开放的前提，应从政策、技术、意识三个层面全面推进政府数据开放在中国的发展。[10]从立法内容角度，有学者提出了政府数据开放制度体系应包含政府数据开放的主体、范围、方式、监督与问责等内容。[11]也有观点认为，公众的数据获取行为应受法律约束。[12]考虑到政府数据开放和政府信息公开的紧密关系，有学者意识到有必要通过修改政府信息定义、主动公开标准和政府信息公开例外等规定，[13]明确自由使用原则，[14]建立数据开放负面清单，[15]确定免费和非歧视原则，[16]规定数据开放许可权属和应用权益等方面，[17]建立完善政府数据开放机制。

基于当前数据开放与共享的迫切社会需求，首先需要考量的就是我国政府数据开放立法模式的选择问题。这是因为，为了合理配置立法资源，成本收益分析是任何立法活动都需要考虑的，[18]政府数据开放立法也不例外。多国政策表明，政府数据开放需要沿袭政府信息公开法规，[19]政府信息公开为政府数据开放在法律层面奠定了基础。[20]我国《政府信息公开条例》是保障政府数据开放的重要制度支撑，理应受到高度重视。但目前学界存在一种流行观点，即政府信息公开与政府数据开放分属两个领域，应当严格区分，分别进行立法。因此，如何利用好《政府信息公开条例》修改这一契机，为政府数据开放实践先期提供一些迫切需要提供的制度保障，是本文关注的核心议题。基于此，本文通过比较研究，总结出政府数据开放的不同立法模式，并结合我国实际，提出我国政府数据开放立法模式选择上的具体建议。

二、国外政府数据开放立法的现状与模式

国际上关于政府数据开放的立法模式主要有三种：一是修改信息公开法模式；二是制定政府数据开放专门法模式； 第三种是介于二者之间，即修改信息公开法和制定专门法相结合的模式。

(一)修改信息公开法模式：以英国为代表

第一种是修改信息公开法的立法模式。典型国家如英国、加拿大和乌克兰。本文主要以英国为蓝本展开介绍性分析。英国在数据开放方面虽然比美国起步晚，但大有赶超之势。英国主要通过修改信息公开法为轰轰烈烈的数据开放实践提供法律支撑。2012年，英国借助出台《保护自由法》(Protection of Freedoms Act)之机，对2000年颁布的信息公开法进行了相应修改。这种立法模式充分利用信息公开法的现有框架，为政府数据开放提供制度支撑。法律修改的切入点是信息提供形式的选择权，并借此对数据集、授权许可、收费、依申请公开向主动公开转换机制一并进行明确规范。同时考虑到单纯几条规定还不具有可操作性，所以要求国务大臣发布“行为守则”(Code of Practice)指导具体的数据开放实践。2013年颁布的行为守则对数据集定义、可使用的电子形式、元数据编制、数据集再利用许可类型、收费、数据集的主动公开和申请人帮助义务等方面进行了具体规定。

和专门立法模式相比，对信息公开法的修修补补模式有两个优势。一个优势是立法效率高、通过快，可以迅速弥补数据开放立法真空，为英国赶超美国数据开放提供及时的法律保障。英国借助出台《保护自由法》的时机，对信息公开法进行修改名正言顺。第二个优势是极具针对性，可以分清待决法律问题的轻重缓急，不断完善。英国针对制约数据开放的若干核心问题先行解决，而不是大刀阔斧地进行制度革新。这些核心问题包括：一是数据开放例外不清和缺省是制约数据开放的关键因素。英国意识到信息公开和数据开放立法框架具有高度的相似性，可以借助信息公开法为数据开放的保护范围先期提供法律保障。在信息公开法对例外事项已经提供了完善保护之后，重复立法显得没有太大必要。二是开放对象缺少界定将导致数据开放无从下手。英国不过分拘泥于信息和数据的差异，反而注意到了两者间的密切关系，在明确信息内涵的基础上，对数据集进行更为具体的界定，并遵行信息公开法的总体框架对数据开放提供必要的制度支撑。三是阻碍利用的公开与数据开放背道而驰。英国一方面从选择权入手，注意到数据开放的再利用环节，抓住便于利用的电子形式提供数据集这个核心，为数据开放的再利用扫除法律障碍；另一方面借助固有的依申请公开和主动公开信息转换机制，完成依申请公开数据集向公众开放的数据集转换，提升数据集开放和公众需求间的吻合度。

但是这种立法模式也存在弊端，主要是立法只能聚焦若干关键问题。随着数据开放实践的快速发展，信息公开法的原有规定无法完全适用于数据开放所面临的所有问题。另外，信息公开法产生于大数据时代之前，有其特定的时代烙印。其中之一就是信息公开法大多强调依申请公开这种被动公开方式，并将之作为一种义务予以规定，且申请无目的限制，并有答复期限，也可复议诉讼。一旦数据开放纳入信息公开制度框架进行规范，无论是数据提供方，还是数据使用方付出的成本都非常高，时间也相对较长。即使数据使用方获取到了相关数据，大多结果是静态数据，不是最具利用价值的动态数据。即使近年来信息公开法已经向强调主动公开进行转型，但和数据开放实践还存在诸多不协调之处，光修改模式无法完全解决。这就需要出台专门法予以补足。

(二)专门法模式：以纽约市为代表

第二种是制定政府数据开放专门法的立法模式。纽约市被认为制定了全球最好的数据开放专门立法。该法于2012年3月7日发布实施，主要包括数据定义、公共数据的可获得性、开放数据门户的管理、开放数据法律声明、数据集线上发布的政策和技术标准、政府机构实施计划等六大部分。具体而言：一是对数据、数据集等术语进行了界定。二是规定了公共数据的可得性，包括机器可读格式、维护和更新、使用不受限制等。三是开放数据在线门户管理，包括带宽要求、在线论坛意见收集和反馈机制。四是开放数据法律声明方面规定。五是网络数据集政策和技术标准。六是机构实施计划。数据开放立法在2015年到2016年期间，经历了多达七次修改程序。这些修正案涉及的内容包括：开放平台上的数据存档、多平台更新同步、公众数据请求回应、数据字典编制发布、地理编码格式统一、开放计划检查监督、数据开放申请答复评估审查等要求。

应当说，专门法模式优势明显。一是可以围绕数据开放主体、对象、方式、平台、质量和监督保障这些关键环节一并加以规定，实现对数据开放立法的全方位保护；二是保护力度强并兼顾全面，可以最大程度为数据开放活动提供法律保障。纽约市2012年数据开放法实施后，随着高质量数据集的开放以及自动更新的数据集数量增多，该市取得的成绩突出。不仅引领全球各城市数据开放潮流，而且还带动了非公共机构的加入，拓展了数据开放主体范围。

但专门法模式同样存在弊端。对于纽约市一个城市来说立法速度不是问题。但是对于一个国家来说，立法速度慢、成本高是通病。同时，就全球而言，政府数据开放实践尚处于起步阶段，相关问题的处理机制并非清晰明了。如果仓促立法容易导致立法过时、后续修改频繁、法律权威性不足等问题。纽约市立法经过多达七次的频繁修改就是典型例证，反复修改就是因为立法在实施过程中暴露出了诸多事先难以预估的问题。根据有关机构2013年的一份调查发现：许多部门没有按期提交本部门实施计划。即使提交了，也未按期开放所承诺开放的数据集；开放数据门户的可用性还不够，搜索功能差；开放数据门户开放的数据和公众的数据需求吻合度差；存在数据错误、元数据缺乏等数据质量问题。[21]需要说明的是，专门法的立法模式并不是绝对的专门立法。纽约市同样意识到数据开放和信息公开两者间的密不可分关系，信息公开申请有助于从公众的数据需求角度提升数据开放质量。因此其最近一次修改就明确要求公开针对数据集的信息公开申请的答复和后续处理情况。

(三)修改信息公开法和制定专门法相结合的立法模式：以美国为代表

第三种是介于前两者之间，即修改信息公开法和制定专门法相结合模式。美国国家层面立法是典型例证。美国早期通过对1966年颁布的信息公开法的修修补补为日益呈现的大数据社会提供法律支撑。为顺应信息化发展需求以及占领信息时代全球制高点需要，美国于1996年对信息公开法进行了第五次修改。本次修订将公开客体扩展到以电子化形式制作保存的信息、创设了信息提供形式选择权、创设了依申请公开和主动公开信息间的联动机制。这对数据开放实践构成了基本的制度支撑。美国2015年启动的第八次信息公开法修改进一步将信息公开法和政府数据开放进行了紧密结合。具体表现在：一是建立更有效的依申请公开和主动公开信息间的联动机制。修法明确要求将申请人申请超过三次以上的频繁申请自动转为主动公开并以电子化形式对外公开；二是强调电子形式公开的重要性。要求政府部门以电子形式主动公开应当公开的政府信息；三是要求设置在线申请统一入口。通过建立新网站，将向任何机构提出的信息公开申请整合集中。[22]

随着大数据时代的深入，美国已经不再满足于通过对原有信息公开法的修修补补方式推进数据开放。其中最为明显的一个举动就是于2016年4月启动了数据开放立法(OPEN Government Data Act)。这意味着美国开始转向制定独立的数据开放法推进联邦政府数据开放给社会开发利用，以便发挥其潜在价值。该法案围绕义务主体、开放对象、开放范围、开放例外、开放方式、开放平台等内容进行了系统规定。具体来说：明确了数据的定义与类型；规定了开放数据的形式要求；直接援引信息公开法当中的例外规定了数据开放例外；规定了数据开放端口；规定了数据目录的编制和公开要求。

修改信息公开法和制定专门法相结合模式注意到了是数据开放专门法和信息公开法两者都是规范数据开放实践的根本性立法，二者共同构成了政府数据开放方面的重要法律支撑。另外，这种立法模式认为信息公开法侧重知情权保障的理念并不是一成不变的，兼顾再利用权也是知情权的应有之义。基于此，这种立法模式的核心特征是先通过修改信息公开法，先期为数据开放提供基本的制度支撑，包括电子形式公开、可供利用的信息提供形式的选择、依申请公开信息向主动公开信息转换等。甚至一次修改不彻底，还可经多次修改，在试错过程中逐步完善。最终在政府数据开放实践深入运行后，再通过专门立法，为政府数据开放提供全方面制度保障。这种立法模式照顾到了专门立法和修改立法的优缺点，以循序渐进的务实态度逐步完善数据开放方面的法律制度。

三、我国政府数据开放立法的模式与架构

(一)立法模式的选择

我国未来政府数据开放立法模式宜采用修改信息公开法和制定专门法相结合的模式。主要理由表现在以下四个方面：

一是先行修改信息公开法有助于解决目前政府数据开放于法无据的问题。在国家政策的强力推动以及地方政府的积极实践之下，我国政府数据开放正如火如荼开展。因此，政府数据开放制度建设时不我待。政府数据开放作为一项重大政府治理创新，应当坚持“在法治下推进改革、在改革中完善法治，实现改革决策和立法决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据。”[23]在《政府信息公开条例》修订工作开展之际，可以针对政府数据开放实践中的突出问题，先行解决政府数据保护范围、便于利用的公开方式等一些制度缺位问题。对于其他有争议的、理论支撑不足的，或者实践中还未暴露出来的法律问题可以留待后续专门立法予以调整。

二是政府数据开放立法和政府信息公开立法不存在本质上的差异。从制度框架上来看，二者都涉及公开主体、公开客体、公开范围、公开方式、公开平台、收费、公开质量要求和监督保障等基本事项。如果说主要区别，主要集中在数据再利用和数据安全保障环节，对此较难在政府信息公开立法中作出明确细致规定。从我国的实际情况来看，政府数据开放和政府信息公开都属于我国政务公开大概念下的子系统。政务公开强调公开、解读、回应、互动这种链条式的动态公开，最终能让公众看得到、看得懂、会监督。基于此，知情权从来都不是止于公开，而是为了公开后的表达、参与、监督和再利用。政府数据开放是政府信息公开的升级版应当是基本共识。因此，如果刻意分割这两个环节进行分别立法，既不符合立法经济，也不利于为重大改革措施提供迫切需要的基础性制度支撑。

三是实施将近十年的《政府信息公开条例》所暴露出的不利于信息再利用问题，恰恰是政府数据开放立法需要重点突破的领域。我国《政府信息公开条例》的立法目的之一就是“充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”，这应该是条例支持数据开放的有力依据。并且，条例还有一个特色就是主动公开方面的规定特别多且细，[24]这也为政府数据开放提供了有力支撑。当然，条例实施多年来，我国的实践并未能如当初所设想的对作为“政府数据开放”前阶段的“政府信息资源开发利用”起到充分的促进作用。其原因有二：一是相对人所申请信息十分集中，大多集中在房屋动拆迁等基本建设相关的政府信息，和政府信息再利用关系不大，反倒是信息公开申请权滥用、滥诉问题更加引起关注；二是申请来源非常单一，主要来自个人。其中少数个人又递交了大多数申请，和我们所理解的政府信息再利用并不具有直接关联性。[25]申请来源的高度集中以及来自公司申请量的偏少，意味着政府信息公开对政府信息再利用带来的推动作用微小。[26]这有时代的原因，政府信息公开制度的兴起毕竟处在能够最大程度激发信息再利用效应的大数据时代前夜，作为早期制度设计难以有效因应现代社会需求。另外，在政府信息公开制度下所产生的大量申请权滥用等问题，亦不应成为排斥将《政府信息公开条例》作为政府数据开放制度基础的正当理由。这反倒提醒我们，通过弥补当前信息公开制度设计方面的偏差，将有助于建立以信息或数据为导向的政府信息利用新机制。

四是政府数据开放例外和政府信息公开例外一脉相承，无本质差异。政府信息和政府数据内涵也是如此。[27]我国目前《政府信息公开条例》中关于政府信息公开例外规定的缺陷，与另行制定政府数据开放专门立法并无直接因果关系。反而应当通过修改完善政府信息公开例外规定，先期解决政府数据不予开放范围上的立法不足问题。总之，无论是分散立法还是专门立法，都会面临因政府信息公开例外规定而导致政府封闭信息数据的风险。政府信息和政府数据虽有区别，但是这种区别主要是立法的技术性问题，决定不了政府数据不属于依申请公开对象问题。行政机关接收到针对政府数据的公开申请后，判断其是否公开最终取决于行政机关对政府信息公开例外的判断标准。国外存在大量这方面的申请事例。另外，二者的区别也决定不了政府数据当然不成为主动公开的对象。不然的话，现在涉及行政许可、行政处罚等信用数据的公示就难见踪影。这种区别更应视为行政机关在公开广度和深度上还有提升空间。行政机关应该树立开放思维，积极利用现有公开方式，提升数据开放质量，以满足公众不断扩大的信息需求。

当然，我们也应意识到，对信息公开制度的修补模式不能为政府数据开放提供全方位保护。长远来看，我国应转向政府数据开放的专门立法模式。数据开放不仅仅涉及数据本身，还涉及数据权属、梳理脱敏技术和风险评估机制等多方面问题。仅在原有政府信息公开制度框架下规范政府数据开放行为，难以达成立法的周全性和体系性。这就要求通过专门立法，在区分数据和信息、开放和申请基础上，强调数据的开放，而不是依申请这种义务性规定。同时，对于数据开放大赛、年度开放工作计划、数据目录编制发布、开放数据平台建设维护这类工作，立法上也应明确，以解决政府部门数据开放意愿不足问题。

另外，对于数据开放专门立法，试图自上而下一步到位完成顶层设计，几乎是不可能的。相对而言，地方先行先试，自下而上地探索政府数据开放立法则更符合我国国情和实际。我国大数据产业发展规划(2016-2020年)就明确提出推动大数据相关立法进程，支持地方先行先试，研究制定地方性大数据相关法规。这方面，贵州省已经进行了积极尝试。贵州省把大数据作为地方发展战略，并且作为全国首个大数据综合试验区，率先通过地方立法为大数据发展提供了法治保护层。目前，《贵州省大数据发展应用促进条例》于2016年3月颁布实施，《贵阳市政府数据共享开放条例》也在2017年顺利通过。贵州率全国之先，在数据开放专门立法进行了积极尝试，上海也正积极推进制定相关立法。总之，借助地方立法进一步积累经验，可以为国家层面的政府数据开放立法奠定坚实的实践基础。

(二)立法架构与内容

如果选择修改信息公开法和制定专门法相结合的立法模式，就需要通过修改既有规范为政府数据开放建立切入口，并经过一段时期理论和实践的积累，最终完成专门的政府数据开放立法。基于此，本文提出以下两项立法政策建议：

一是借助《政府信息公开条例》修改契机，对政府数据开放提供一些迫切需要解决的制度支撑。首先，要完善政府信息定义，可以考虑将信息公开对象延伸到政府数据。在现有制度框架下，《政府信息公开条例》第2条的政府信息定义也可涵盖政府数据。这是因为，从政府信息构成要素来看，产生主体均为政府，产生过程为履职过程，产生方式为制作或获取，存在形式为客观存在。当然，基于区分“政府信息”和“政府数据”的客观意义，可在修订版的《政府信息公开条例》中对数据和数据集进行专门界定，明确将之纳入条例的适用对象。其次，需要完善政府信息公开例外条款，引入损害和公共利益衡量机制，规定国家秘密、商业秘密、个人隐私、三安全一稳定、非政府信息、内部管理信息、过程性信息、历史信息和其他法律法规规定九种实体性例外，为政府数据开放的保护环节立规。再次，考虑到开放特性，引入一些必要机制促进开放后的再利用，提升开放数据的公众需求吻合度。这方面的机制包括建立依申请公开向主动公开信息转换机制，强调便于利用的电子化形式公开等。

二是开展政府数据开放专门立法研究，适时制定《政府数据开放条例》。针对政府数据开放、保护和再利用三个关键环节所涉及的数据主体、数据提供方、数据使用方等不同主体的权利义务进行更为细致的规定。在立法模式确定以后，未来的研究方向应该是具体梳理这三个环节的立法内容。如开放方式上，是否只有普遍开放一种方式，有没有必要进一步细分，涵盖预开放和按需开放等；再利用环节的价格歧视、数据垄断等涉及不正当竞争和反垄断方面的行为该如何规制；从数据安全的高度对政府数据开放过程中的保护问题该如何解决；数据质量、标准等该如何规定，才有利于促进数据价值发挥；数据平台构建和运营方面该如何进一步规范；数据权属如何界定及其所带来的收费机制该如何设计等。