【注释】

*作者单位：上海政法学院。本文受“上海市高原学科(行政法)”“中央财政支持地方高校建设专项(行政法)”项目资助。

[1]我国虽然属于单一制的国家，地方政府组织法在整个行政法制体系中的地位不一定有联邦制国家那样敏感，但是，一国行政法体系大系统的状况必然会决定一国地方政府组织法的状况。它们实际上是整体与部分的关系，因此，分析我国地方政府组织法的状况时必须将其放在行政法体系大视野之中，必须分析地方政府组织法与相邻法的关系。

[2]我国第一部统编的行政法教材是1983年出版的，该行政法教科书尚未提到行政程序法的概念。而行政程序法在我国官方文件中的出现则是在1987年中国共产党第十三届全国代表大会，这些概念与地方政府组织法必然存在一定的联系。

[3]政府行政系统对经济的干预并不仅仅是计划经济所形成的一个管理习惯，更为重要的是，它有宪法上的依据，这就使得政府的经济管制的行为在我国的计划经济时代具有合法性。

[4]参见[美]莫里斯·博恩斯坦编：《东西方的经济计划》，朱泱等译，商务印书馆1980年版，第14页。

[5]在三权分立体制的国家，一个非常重要的宪法原则就是制衡原则。在我国人民代表大会制度的政权体制下，行政权、审判权、检察权是一种平行关系。它们共同对人民代表机关负责，通过人民代表机关使所有国家权力在行使过程中达到一种协调和平衡。当然，我国国家权力的这种平衡关系和西方三权分立体制下的平衡关系有着质的区别，因为二者所建立的经济基础和社会基础都是不一样的。

[6]罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社2005年版，第19页。

[7]《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》(一九七八年十二月二十二日通过)，http://cpc.people.com.cn/GB /64162/64168/64563/65371/4441902.html,2017年7月5日访问。

[8]中共十八届三中全会提出了社会治理的概念，该概念是对传统社会管理概念的一个发展和提升。与社会管理相比，社会治理更强调社会治理中的法治化，更强调社会治理过程中的广泛参与，更强调社会治理机制的多元化。

[9]上下级行政机关在权力行使中的包容关系也许具有理论上的合理性，但从行政法治实践的角度来讲，这种包容性是不科学的。诸多法治发达国家在其政府组织法和行政程序法中都确认了行政主体的法律人格。一个行政主体就是一个单独的法律关系主体，它们在行政法中有独立的地位，与其他任何行政法关系主体的联系都是一种法律上的联系。而我国的行政包容关系则否定了上下级行政机关之间的法律关系，所以它是不能够成立的。

[10]例如，从《地方政府组织法》第54条和第55条，可以非常清楚地看出，《地方政府组织法》在制定时更多是基于政治视野考虑的。因为地方行政机关与地方权力机关的关系本应当是宪法调整的对象，事实上，我国宪法对此也作了规定。此外，这种政治机制的视野还贯穿在该法的其他条款中。

[11]地方行政组织、地方行使行政权力的其他机关或者组织都应当具有相应的法律地位。例如，地方自治组织、地方授权的组织等，都应当在一国的地方政府组织法乃至于中央政府组织法中有所规定。然而，我国《地方政府组织法》没有涉及到这种类型的机关或者组织。从这个角度来讲，《地方政府组织法》与社会机制是脱节的。

[12][前苏联]n.T.瓦西林科夫主编：《苏维埃行政法总论》，姜明安等译，北京大学出版社1985年版，第39页。

[13][法]让·里韦罗、让·瓦利纳：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第62～63页。

[14]参见[日]南博方：《行政法》，杨建顺译，中国人民大学出版社2009年版，第19页。

[15]参见张金鑑：《行政学典范》，三民书局1979年版，第123页。

[16]参见关保英：《行政法学》(上册)，法律出版社2013年版，第253页。

[17]同前注[16]，关保英书，第263～264页。

[18]该条例第8条所使用的诸多概念，如职责明确、分工合理、机构精简、权责一致等在实际的机构编制中都不具有可操作性。目前，我国有关地方政府机构编制的规则都只有简单的定性而缺少严格的定量。

[19]“行政六法”是我国学者从学术的观点出发对行政许可法、行政处罚法、行政强制法三部行政行为的程序法和行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法三部行政救济法的一个称谓。这六个行政法典则都是用来规范政府行政权的，所以将它们统称为“行政六法”，从学理上讲是有一定道理的。

[20]例如，在法国，税收立法权由中央统一行使，征税权和税额分配权也都由中央支配。但是，地方在宪法和法律规定的范围内对本级政府的税种享有征收权、适当的税率调整权、税收减免权。在中央授权的范围内，地方甚至有权开征某些税种。在税种划分上，中央与地方实行彻底的分税制。Amedeo Fossati and Giorgio Panella, Fiscal Federalism in the European Union, Routledge,1999, p.132434.

[21]在法治发达国家，尤其在联邦制国家，常常将中央政府的职能与地方政府的职能作非常严格的区分。通常情况下，非集中不可的权力由中央政府行使，非分散不可的权力由地方政府行使；集中行使比分散行使更为科学的权力由中央政府行使，分散行使比集中行使更为科学的权力则由地方政府行使。这样的形式决定着行政系统的机构设置，有些机构是地方特有的，有些机构则是中央特有的，而对口的机构是相对比较少的。

[22]参见王艳成：《城镇化进程中乡镇政府职能研究》，人民出版社2010年版；楼苏萍、张凡：《新型城镇化背景下的基层政权建设》，《山东行政学院学报》2013年第3期；肖文涛、黄保成：《我国乡镇政府职能履行面临的问题及对策研究》，《中国行政管理》2006年第3期；等等。

[23]近年来，我国学者编撰的行政法教科书鲜有将行政组织法作为一个部分专门讲解，这与一些法治发达国家的行政法教科书形成了较大反差。笔者注意到，不论大陆法系还是英美法系，其行政法教科书通常情况下都有行政组织法部分。至于行政组织法与公务员、行政编制法的具体关系形式则是另一个范畴的问题。

[24]从《立法法》第65条和第82条的规定看，行政法规和政府规章所规定的事项是有较为严格的区分的。

[25]同前注[16]，关保英书，第114页。