【摘要】《地方政府组织法》自制定生效以来，已经过5次修改。然而，其仍有明显的时代滞后性。从宏观上讲，其与我国当今政治、经济、文化等格局发生了深刻变化的大背景不太吻合；就立法本身而言，其没有确立地方政府的法律人格，没有区分地方政府与中央政府的职能，没有严格设置地方政府的层级职能，没有对地方政府机构作出刚性规定等。地方政府组织法的修改必须建立在一定的法治观念的基础上，不能草率修改。没有相应的法治观念指导，该法的修改必然会走入修改频繁，修改后回到原有缺陷的怪圈之中。在相关法治观念的指导下，下列范畴应予以完善：地方政府组织及地方政府组织法称谓，地方政府组织与中央政府关系的表述，地方政府职权行文方式，地方政府组织连结关系等。
【中文关键词】 地方政府组织法；中央政府；地方政府；法治观念
自1979年制定《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方政府组织法》)以来，我国先后于1982年、1986年、1995年、2004年和2015年对该法做过5次修改。这些修改在当时的历史条件下起到一定的积极作用。然而，5次修改都没有从较深层次重新构造《地方政府组织法》的体系，都只修改了其中的枝节性问题。进入改革开放的时代以后，我国行政机构体系改革的重点较多地集中到中央机构的改革上，而地方行政机构的改革则相对缓和一些。这决定了历次《地方政府组织法》的修改都没有与行政职能转变紧密联系在一起，这就必然导致每一次的修改都没解决地方政府组织中的实质性问题。在这些零敲碎打的修改情况下，《地方政府组织法》很难适应我国地方政府职能迅速转变的格局。因此，《地方政府组织法》的修改必须建立在充分的理论论证的基础上。只有通过相对科学的顶层设计，并根据这些顶层设计对《地方政府组织法》进行修改，才能使该法有机地存在于我国的行政体制之中，才能使该法有效指导行政机构改革和政府职能转变。基于此，笔者拟对该法修改的若干理论和技术问题予以系统探讨，希望引起学界和实务部门对该问题的关注。
一、《地方政府组织法》的制定背景
虽然《地方政府组织法》历经5次修改，但这些修改没有对该法的基本制度设计和行为规范进行调整。目前的地方政府组织法仍然基本上保持着它制定时的体系结构、规制对象和规范方式。通过比较1979年《地方政府组织法》与2015年《地方政府组织法》可以看出，两部地方政府组织法在体系、规制对象和规制方式等方面都基本上没有太大变化。然而，当今我国地方行政机构体系的职能与1979年相比，发生了非常大的变化。这说明2015年的修改还是不够深入的。因此，对《地方政府组织法》的制定背景进行分析，更有助于我们看清当前的修改离理想的目标定位还存在的偏差。
(一)考察《地方政府组织法》制定的时代背景不能回避的基本事实
在我们作出这种考察之前，该法制定时的三个基本事实是不应当回避的。
1.《地方政府组织法》在制定时尚没有法治根基。我国的法律治理观念和法律机制经过了一个漫长的历史发展过程。在1999年修宪之前，我国法律治理的观念上所强调的是建设法制国家。在十一届三中全会前后，我们提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，这是我国社会主义法制的大原则。正如学者们所普遍认为的，在这个法制理念下的治理是一种“刀制”，而这样的“刀制”所强调的是国家权力行使中的单向模式，是法律对社会治理的单向模式。2004年的《宪法修正案》则将“法制国家”改为“法治国家”，后者被称为“水治”，即公平而治。这种公平而治所强调的是法律治理中的对等性和双向性。2004年的《宪法修正案》关于建设法治国家的规定，澄清了一个非常关键的问题，那就是公民权利与行政权力关系的问题。在这个修正案之前，人们会认为公民权利来自于国家权力或行政权力，而该修正案使人们普遍认为行政权力是来自公民权利。这个认知上的转化对我国的行政法治和其他社会治理都是至关重要的。这充分表明我国《地方政府组织法》在制定时还没有法治的根基，而这样的根基对于《地方政府组织法》与宪法精神的契合是非常关键的。
2.《地方政府组织法》在制定时尚没有多方位的行政相邻法。《地方政府组织法》是行政法体系中的基本构成元素，它存在于行政法体系的大系统之中。从逻辑上讲，整个行政法治体系的状况必然决定《地方政府组织法》的状况。[1]该逻辑关系提醒我们，对《地方政府组织法》制定背景的分析不能抛开它与行政相邻法的关系，例如，它与行政程序法、公务员法、行政救济法的关系等。±也方政府组织法与部门行政管理法的关系更加密切一些，因为我国诸多部门行政法常常规定了地方行政机关的职权范围和相应的行政职能。在上世纪70年代末，我国行政法的其他相关部分基本上处于一种空白状态。在当时条件下，我们不但没有行政程序法和行政救济法，甚至还没有行政程序法和行政救济法的相关概念。[2]这个基本事实也是我们在分析《地方政府组织法》制定背景时不可回避的。
3.《地方政府组织法》在制定时尚没有科学的行政制度。行政管理体制以及行政管理制度既应当具有法律上的属性，又应当具有科学上的属性。进一步讲，我们可以把一国的行政制度及其属性作相对多元的分析，而且这些多元的分析在一定条件下应当予以适度的分开。当然，若从深层考量，行政制度的法律属性和科学属性是分不开的。行政制度只有具有一定科学性的时候，我们才能对它的法律属性做出可靠的推演。具体而言，制定《地方政府组织法》的重要前提是我们已经有了相对科学的地方政府组织的运行模式和运行机制。而在《地方政府组织法》制定时，我国还没有形成一套科学的行政制度运作模式和机制，甚至行政机构在履行管理职能时，还处于非常大的无序的状态下。
(二)《地方政府组织法》制定于高度集中的计划经济时代
上述关于《地方政府组织法》制定的三个基本事实为我们分析其制定背景提供了哲学上的视野。近年来，随着依法治国方略的推进和法治政府的建设，上述三个事实已经有了新的变化。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化……推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府，特别是中央和地方政府事权法律制度。”这为我们分析《地方政府组织法》的背景提供了顶层设计。
1.政府管制的计划经济背景。《地方政府组织法》没有提到其与经济制度和经济形态的关系，仅仅提到政府行政系统有权对社会经济事务进行管理(《地方政府组织法》第59条第5项和第61条第3项)。行政机构体系作为上层建筑的组成部分，其与经济基础有着天然的联系，而且这种联系应当具有决定与被决定、作用与反作用的关系形式。由此，该法制定时的经济形态就是一个不可回避的问题。
计划经济的经济模式说到底是一种政府管制的经济模式，这种政府管制意味着政府行政系统与经济秩序有着千丝万缕的联系。在有些情况下，政府行政系统有能力形成一种经济秩序，而在有些情况下，政府行政系统又可以直接扮演市场主体的角色。当然在大多数情况下，政府行政系统可以直接干预经济的运行情况。[3]
西方有学者将一国的社会经济运行模式分为理智指导与爱好指导两种类型。在爱好指导的情况下，经济的运行受市场规律的支配，政府行政系统仅仅是经济秩序的维护者，而不是市场的介入者；而在理智指导的模式下，政府行政体系则有权根据自己的意志来对市场进行全面的设计和干预。[4]在后一种模式下，政府行政系统在权力行使中有着鲜明的管制倾向。而我国《地方政府组织法》在制定时的经济上的背景就是这样一种格局。这种大背景对于行政系统的功能定位十分重要，而这个定位已经体现在政府组织法的相关条文中。
2.权力高度集中的行政文化背景。行政权力在整个国家政权体系中的地位，以及行政权力与其他国家权力的关系一直是一个较为敏感的问题。在通常情况下，无论什么样的政权体制都要强调诸种国家机关之间的权力平衡关系，或者诸种国家机关之间的权力协调关系。[5]而不幸的是，行政权作为一种比较敏感的国家权力，它一直表现得比其他国家权力更加强势一些。正因为如此，学者们用“行政国”的概念来描述现代国家政权体系的状况。以此而论，行政权的相对强势或者相对集中似乎是一个普遍性的问题。在我国《地方政府组织法》制定的时代背景下，行政集权已经形成了一种隐性的甚至显性的行政文化。
一方面，行政权与其他社会主体在有关权力和权利的分配上，行政权处于主导地位。这可以通过行政法关系中的单方面理论和行政优先权理论得到佐证：“行政法律关系的非对等性，是指行政法律关系主体双方的权利义务不对等。事实上，只要是行政法律关系，其权利义务总是不对等的。行政实体法律关系和行政程序法律关系都具有非对等性，只不过在表现形式和作用上有所不同而已。非对等性是行政领域的法律关系区别于其他部门法律关系的重要特征。在行政实体关系中，法律承认行政权具有公定力，由行政机关优先实现一部分权利以保证行政管理的效率。”[6]
另一方面，在行政权的纵向结构中，处在相对上位的行政机关集中了下位行政机关的权力。行政机关所享有的权力与其所处的地位是联系在一起的，其地位越高，享受的国家权力也就越大。在上个世纪70年代末，我国行政系统的集权已经到了非常高的程度，我国官方文件对此就已经有所肯定。例如，中共十一届三中全会的公报就有这样的表述：“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权；应该着手大力精简各级经济行政机构，把它们的大部分职权转交给企业性的专业公司或联合公司。”[7]在那个时代，各种改革的一个主旋律，也是改革中的一个难题，就是“简政放权”问题。
行政权的高度集中在当时尽管是要在政治体制改革中解决的一个问题，但不可否认的是，行政上的高度集权是当时我国行政权的基本状况。这个状况既是制定《地方政府组织法》时绕不过去的，又是制约我们对《地方政府组织法》进行深刻认知的一个障碍。
3.社会控制的模式一统化背景。法制统一是国家推行法律治理的一个价值要求，这个要求是一个正当命题，是合乎理性的。我们不能在一个法制体系中允许多种相互冲突的元素的存在。与法制统一概念接近的另一个概念是社会控制模式的一统化，我们绝对不能将控制模式的一统化与法制模式统一作同样的理解。法制统一是具有科学内涵的概念，它要求法律治理中内部诸要素之间的和谐与统一，而这样的和谐与统一并不影响治理过程中的各种积极性的调动和发挥。也正因为如此，中共十八届三中全会提出了“社会治理”的概念。虽然社会治理还不能够完全替代社会管理，但社会治理具有比社会管理更高的科学内涵。[8]
在《地方政府组织法》制定的时代，人们对法制统一存在较大程度的曲解。尤其是行政系统或者一些行政主体常常在对社会控制的过程中强调一统模式，就是将社会治理机制都纳入到自己的权力范畴之中，用简单的行政命令甚至行政强制来进行全方位的社会控制。在这种控制格局下，其他社会主体甚至连参与的机会也没有，更谈不上进行社会治理。《地方政府组织法》在制定时受到了这种控制模式一统化的影响和制约。整个《地方政府组织法》既没有提到行政权行使中的公众参与问题，也没有提到其他社会主体以不同的方式进行自我管理的问题。
4.行政包容关系的一体权能背景。我国行政机构体系的建立采取的是顶层设计和自上而下推行相结合的模式。建国初期，我们打破了旧的国家政权体系，废除了旧的法统和整个法律体系及其机制。和其他政权体系一样，行政权在建构时是通过“顶层设计”进行的。我们从总体上设计了行政机构的组织体系，将这个组织体系自上而下地推行下去。在当初对行政机构进行顶层设计时，我们强调的是行政机构作为社会主义政权体制的本质问题，没有从行政事态出发来构建行政机构体系。这导致我国行政系统对价值观念有着强烈的追求，而不是追求行政事态对它的决定和它对行政事态的适应。这样的建构和运行逻辑使整个行政系统组成一个有机体，行政机构体系中的支系统和子系统都必须受整个行政体系所追求的价值的制约。
这个逻辑关系延续的时间非常长，至少在制定地方政府组织法时，我们还延续这样的模式。这使得行政组织法是以行政系统的价值为基础运转的。由于地方政府组织机构对价值追求相当重视，这使得行政机构在整体与部分之间必须服从整体，在总系统与支系统之间必须服从总系统，在高层与低层之间必须服从高层，这导致我国地方政府组织法认可了上级行政机关与下级行政机关在权力行使中的包容关系。例如，在通常情况下，人们普遍认为上级行政机关行使下级行政机关的行政权力是理所当然的，而且我国一些学者所撰写的行政法教科书也将此作为一个基本的理论予以肯定。有学者提出上下级行政机关是一种包容关系，依据这样的包容关系，国务院既可以行使省政府的权力，也可以行使县政府的权力，还可以行使乡政府的权力；而省政府既可以行使县政府的权力，也可以行使乡政府的权力。[9]笔者认为，一个国家的行政机构体系有一个总的价值追求是没有错的，但是不同部类的行政机关、不同层级的行政机关都应保持一种法律上的关系形式，否则行政权的行使必然会出现推诿或者越权的情况。不幸的是，我国地方政府组织法就是在行政包容关系一体化的背景下制定的。
二、《地方政府组织法》的时代滞后性
在上述时代背景下，虽然十一届三中全会已经为改革开放奠定了基础和确定了基调，但是从总体上讲，这个时期的改革开放还处于起步阶段。这一时期改革开放的焦点集中在经济领域和生产领域。在这个时期，还没有精力将改革开放推进到政治体制中来，而行政体制作为政治体制的构成部分也自然而然地没有进行公众所期盼的改革。《地方政府组织法》的几次修改基本是对一些非本质的问题进行的小范围的调整，谈不上是较为深入的修改，因而避免不了它目前存在的时代滞后性。
(一)《地方政府组织法》明显局限于制定时的视野
就《地方政府组织法》制定的历史条件来看，有三个方面的视野是不可以忽视的：
1.政治性视野。政治性视野是指制定《地方政府组织法》时，更多是用政治的眼光来考察。譬如，要求《地方政府组织法》应当有力地支持当时我国政治的需要，将其本身作为政治机制中的组成部分，这从该法行文时与地方人民代表机关规定在一起就可以看到端悅。[10]后来《地方政府组织法》的5次修改都与当时的政治背景联系在一起，都与当时国家在政治上的要求联系在一起。
《地方政府组织法》应当呼应政治体制和政治机制，这是顺理成章的，但是《地方政府组织法》作为法律体系的组成部分不应当受政治思维的制约，而应当受法律思维的制约。总而言之，在我国法治体系尚未形成的条件下，《地方政府组织法》的制定乃至于修改都具有非常强烈的政治视野，而这样的政治视野只是法治国家建构中的一个元素而不是所有元素。
2.封闭性视野。制定和后来修改《地方政府组织法》时，将行政系统作为一个封闭系统来看待。一方面，整个《地方政府组织法》从属于《国务院组织法》的若干规定，其与《国务院组织法》的区别仅仅在法律形式上，而不在功能定位上；另一方面，其从属于地方政府机构。例如，《地方政府组织法》没有认真梳理地方人民代表机关的根本价值取向，仅仅简单列举了它们所行使的国家权力；《地方政府组织法》没有将地方行政系统与地方社会系统予以有机衔接，没有赋予地方相关社会主体相应的行政参与权和自治权等。[11]
3.“管理法”作为其制定理论基础的视野。《地方政府组织法》是行政法的组成部分，而我国的行政法向来是以“管理法”作为其理论基础和价值选择的。“管理法”作为行政法的理论基础所突出的是政府行政系统的管理性能。“国家管理具有执行和指挥的性质。管理活动的‘执行’是指执行法律和其他法令。管理机关的执行活动常常同时是指挥的，因为它以该机关颁布单方权利性命令，包括适用国家强制措施的命令为前提。”[12]在“管理法”的视野下，《地方政府组织法》只能对地方政府的政府管制模式作进一步的强化，而不是放松。
(二)《地方政府组织法》时代滞后性的具体体现
1.《地方政府组织法》没有确立地方政府的法律人格。地方政府是对地方行政机构体系及其职能部门的一个统称。一旦地方政府的行政权力处于运行状态，地方政府便由一个抽象的机关变成一个独立的机构实体。这些实体之所以享有国家权力，能够代表国家行使行政职权就是因为它具有法律上的人格。基于此，《地方政府组织法》的精髓就在于通过它的规定赋予地方政府法律上的人格。
在一些法治发达国家的行政法理论中，对行政系统法律人格的强调是非常突出的，法国行政法中就有“公法法人”的概念。“公法法人是同私法法人根本对立的。(1)创设公法法人从来不是私人倡议的结果，仅仅由政府当局主动办理。(2)个人没有任何加入的自由；个人一旦确实满足了一定的条件，便可依据事实隶属于这种公法法人……”[13]同时，在一些国家的政府组织法中也赋予了地方政府行政组织相应的法律人格。例如，日本行政法中的地方公法人就很具有代表性。[14]
我国《地方政府组织法》在制定时没有将行政机关与行政主体联系起来，更没有将地方政府机关从政治机制中独立出来。因此，《地方政府组织法》是将地方政府组织当成政治机制的构成部分，而不是当成法律机制的构成部分。《地方政府组织法》没有赋予地方政府法律人格必然导致地方行政机关的行政高权，就是用相对强势的行政权力对社会事务进行干预。
地方行政机关或者行政主体的法律人格的取得必须在法律中非常具体，而我国《地方政府组织法》第54条和第55条所规定的是地方政府的性质和法律地位，没有赋予地方政府相应的法律人格，这使得形式上有了规范地方政府组织的行政法，但地方政府及其构成部门与实质性的行政法规范始终是“两张皮”。
2.《地方政府组织法》没有区分地方政府与中央政府的职能。中央政府与地方政府的职能划分应当有相对的甚至本质上的区别。在通常情况下，必须集中行使的权力应归入中央行政系统，必须分散行使的权力必须归于地方行政系统。[15]
然而，上列这些非常重要的原理在我国《地方政府组织法》中基本没有得到反映。从我国《宪法》89条和《国务院组织法》的规定来看，中央行政机关的职权大体包括：行政措施权、发布行政命令权、提案权、行政领导权、行政管理权、预算编制权、行政保障权和行政紧急处置权等。[16]与上列权力相比，从《宪法》107条和《地方政府组织法》第59条、第61条的规定来看，县级以上地方各级人民政府和乡镇人民政府等地方政府系统也行使相应的权力，只是在个别权力上，地方行政机关与中央行政机关有所区分。例如，县级以上地方各级人民政府行使行政规则形成权、行政管理权、行政保障权、行政预测权等，而乡镇人民政府也行使行政规则形成权、行政管理权、行政保障权等权力。[17]由此可见，《地方政府组织法》并没有将地方行政机关的职能与中央行政机关的职能作出科学划分。
3.《地方政府组织法》没有严格设置地方政府的层级职能。我国作为一个单一制国家，行政机构体系是一个金字塔式的结构，这个结构也反映在地方行政系统之中。在地方行政机构体系中，最高层次的是省级人民政府及其职能部门，相邻于省级人民政府的是地级市人民政府及其职能部门，而相邻于地级市人民政府的是县级人民政府及其职能部门，处于最低层次的是乡镇人民政府。这四个层次的划分不能简单地理解为一种形式上的联系。设置不同的层级，是以它们所管理的行政事项的本质为条件的，也就是说，不同的管理事项使它们有了不同的区分。一旦进入了行政法层面，不同层级的行政机构就应当有不同的行政职能，不同层级的行政机构就应当有行政法上不同的属性。
在我国行政权行使的实践中，常常会出现上级行政机关干预下级行政机关职权的情形。甚至比较极端的是，诸多上级行政机关甚至代下级行政机关行使行政管理权，而且它们作出这样的代理时，并不认为这是不合理的。正如上面所指出的，诸多学者认为上级行政机关对下级行政机关是一种权力包容关系，而这种包容关系的根源正在于行政组织法没有将不同层级的行政机关的职能作出科学区分。既然它们的职能是雷同的或者重合的，那么由上级行使这样的权力，或由下级行使这样的权力，在客观上并无质的区别，与其让下级行使还不如让上级行使更可靠。
4.《地方政府组织法》没有对地方政府机构作出刚性规定。《地方政府组织法》第56条是对地方政府组织构成的规定，该条仅仅对地方政府的高层机构作了规定而没有对地方政府职能部门的设置及其职能部门的人员定额等作出规定。国务院于2007年制定了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，该条例似乎是对《地方政府组织法》所作的一个补充。然而，它对地方政府编制的规定仍然比较概括，而且具有非常大的伸缩性。[18]
《地方政府组织法》应当调整有关机构设置的定额和机构的具体编制问题，而目前包括国务院制定的有关地方政府编制的规定都是非常柔性的。在地方政府机构中，除了各级政府以外，还大量存在各级政府的职能部门。这些职能部门无论从机构设置，还是从人员构成上都大大超过了该级政府本身。我国行政机构膨胀、人员膨胀、人浮于事等弊端都与《地方政府组织法》没有有效调整这些事项有关。
三、《地方政府组织法》修改的价值观念
与其他法律的修改一样，《地方政府组织法》的修改也应建立在一定的法治观念的基础之上，如此才能避免走入频繁修改，不断修改，修改后原来的缺陷仍然存在的怪圈。
(一)时代的发展给《地方政府组织法》的修改提供了共识性的价值观念
《地方政府组织法》存在明显的滞后性，该法在有些方面已经阻碍了行政体制改革。《地方政府组织法》的修改是一个对其进行顶层设计的问题，而这样的顶层设计必须有相应的价值标准，必须有相应的指导原则，这些共同构成了该法修改的价值观念。在我国目前的法治大前提下，在行政体制运作的模式下，《地方政府组织法》修改的价值观念是非常清晰的。
1.我国社会主义法律体系已经形成。如果说我国的法律体系在《地方政府组织法》制定时还较为残缺的话，那么现在的情况则发生了根本变化。法律体系作为一个整体，必然包含着它自身的精神气质。这为修改《地方政府组织法》提供了非常好的价值判断。
2.近年来，社会主义法治理念越来越得到人们的重视，已经在诸多方面形成了共识。例如，党的领导、人民当家作主和依法治国是我国法治理念的核心内容。从法律形式上讲，公平、公正、公开也是我国法治理念的基本构成。同时，新一代中央领导强调必须用法治思维来指导我国的政府治理和社会治理工作。法治思维包括法律信仰、法律服从、法律认知等若干具体的内容构成。此外，程序已成为我国建设法治国家的一个重要的内容。我国20多年来所制定的“行政六法”基本上是有关程序的法律典则。[19]
3.“大部制”的推行标志着我国行政系统的改革进入了一个新的历史阶段，主要是强化政府行政系统的公共服务，这是改革的核心点。
上列三个方面都可以为我们对《地方政府组织法》的修改提供相关的价值观念。
(二)统摄《地方政府组织法》修改的价值观念
将问题的焦点再集中，《地方政府组织法》的修改还应由下列价值观念来统摄。
1.地方行政机构法治化。1999年《宪法修正案》增加了“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”的条款，该修正案使我国的整个社会治理机制和政府治理机制发生了深刻变化。在该修正案出台之前，我国行政系统是社会治理和政府治理的主体，而不是社会治理和政府治理的对象。我们在强调行政法治的运作时，所突出的是行政系统对相关社会主体的管理职能。
诚然，在一国的社会治理和政府治理中，行政系统在一定范围内扮演着治理主体的角色。但是，在建设法治国家的大背景下，行政系统也应当是一个治理的对象，甚至是最为重要的治理对象。早在中共十五大报告中就提出了依法治国的关键是依法行政，也就是说要用法律来治理行政。以此而论，《地方政府组织法》应该将行政系统作为治理的对象。要赋予行政系统法律人格，它既是权利的享有者，又是义务的承担者。正是这种权利和义务的对等关系，使行政系统以法律人的资格出现在治理过程中。
在西方法治发达国家，有关行政系统，尤其是地方行政系统的法律治理问题不仅仅反映在政府组织法中，而且常常反映在行政程序法中。行政主体在整个行政法的体系中随着行政法关系的不同而发生角色上的变化。例如，由行政主体到行政复议中的被申请人，再到行政诉讼中的原告等，都是其法律身份的转化。行政组织法究竟如何使地方行政机关进入法律治理状态是一个深层次的理论和实践问题。而不争的事实是，使它具有法律人格进而成为法律关系中的平等主体是问题的根本，这对于《地方政府组织法》的修改至关重要。
2.地方行政职能地方化。地方行政机构在诸多方面与中央行政机构有着质的区别。例如，从活动区域上看，地方行政机构就只能够在特定的行政区域内进行活动。从这个角度讲，地方行政机构本身就是一个相对抽象的概念，它是对无数个地方行政机构的抽象和概括。这一点要求我们在区分中央行政机关与地方行政机关的职能时，必须将一般性与特殊性的行政事务予以区分，将普遍性与个别性的行政事务与行政职能予以区分。[20]这是区分中央行政职能与地方行政职能的第一步。
无论是管理的行政事项，还是机构的规模，地方行政机构之间的区别都是非常大的。例如，东部沿海地区的一个工商行政管理局一年可能会办理成千上万起行政案件，作出成千上万个具体行政行为；而一些西部偏远地区的同类工商行政机关在一年之内可能仅办理几十起工商行政案件，作数十个具体行政行为。这样的差别从表面上看是数量上的，但如果我们作进一步的推论，则会发现它们的差别往往会带来质的变化。因此，《地方政府组织法》不应一刀切或者相对抽象地赋予地方政府若干职权或者肯定它的若干职能，而应当采取分别对待的方式，即强调《地方政府组织法》的地方性。如果不强调这样的地方性，地方政府组织法就与中央政府组织法没有太大的区别，就可以将中央政府组织法的一些规定套用到地方政府。
3.地方行政权力分级化。行政机构及其体系是一个有机的整体，它的内部存在非常严密的分类和分级。就分类而言，在通常情况下是在中央层面上进行的。由于我国在行政机构体系中强调职能的对口，这便决定了中央政府机构中的职能分类也适用于地方政府机构。这样的对口设置是有悖于行政系统中的科学原理，因为中央行政机关所行使的权力与地方行政机关所行使的权力是有区别的。这样的区别也必然导致上下级行政机关之间职能是不能够完全对口的。[21]
与职能分类相对应的另一个问题是职能的分级，即不同层级的行政机关之间的职能划分。《地方政府组织法》关于层级之间的职能划分是相当不严谨的。例如，该法将县级以上地方各级政府的职能和职权作了一个笼统的表述，而县级以上地方各级政府至少包括三个层级，即省级、市级和县级政府，三者的职能是有严格区别的。
基于此，《地方政府组织法》应当对不同层级的政府职能作出严格区分。近年来，不少学者已经对不同层级行政职能予以重视，有的学者研究县级政府的职能，有的学者则研究乡镇政府的职能。[22]国务院已经强调了对乡镇政府职能的定位和强化问题。总之，应从总体上将不同层级的政府职能予以区分，并用《地方政府组织法》予以规范。
4.地方行政行为具体化。在通常情况下，对行政行为进行调控的行政法典则包括行政程序法、部门行政管理法和行政救济法。行政程序法对行政行为的程序作出具体规定，例如，《美国联邦行政程序法》就有对规章制定和裁决性听证的规定。部门行政管理法既可以确立行政行为的名称，也可以确立某一具体行政行为的实施过程。例如，我国《治安管理处罚法》就既有行为类型上的规定，也有行为过程上的规定。而行政救济法则对违法或者不当的行政行为进行相应的救济。
行政行为法与行政组织法是一个事物的两个方面，二者绝对不能割裂。因为行政行为与行政主体的行政职权有密切关系。行政行为是行政职权的产物，行政职权是行政行为存在的根基。行政组织法包括地方政府组织法，它的核心内容之一就是行政职权。从这个角度讲，《地方政府组织法》是行政行为，尤其是具体行政行为存在的根基。基于此，制定或者完善《地方政府组织法》时，应当把相关的行政行为规则一并考虑。当我们确立某一层级或者某一区域地方行政机关的职权时，应当将行政行为的理论考虑进来，不应当排除行政行为抽象地设置行政机关的职能。
四、《地方政府组织法》修改的技术进路和主要内容
《地方政府组织法》相关内容的完善，既牵扯到对我国行政法体系进行重新构建的问题，又牵扯到对机构改革的成果巩固以及对下一步政府机构改革推动的保障问题。这些改变有着非常深刻的技术含量，只有在上述价值观念的指导下才能形成统观全局的修改思路。
(一)修改的技术进路
从进路来看，下列问题应当予以考虑：
1.可考虑通过制定统一的《行政组织法》代替《地方政府组织法》。笔者认为，我国的行政法律体系在我国法律体系的大系统中是相对单薄的，这主要表现在行政法律典则和体系是相对分散的。以行政程序法为例，我国没有制定一部统一的规范行政程序的法典，而是通过《行政许可法》《行政处罚法》和《行政强制法》等单一的典则来规范行政程序。我国行政组织法也应当分散。例如，有《国务院组织法》，还有《地方政府组织法》，还有规范行政组织的其他一些单行法典。我国是单一制的国家，在这样的结构形式下，制定一部统一的《行政组织法》并非不可能。事实上，通过统一的《行政组织法》将中央行政机关的组织与地方各级行政机关的组织予以规范，使它们统一在一个典则中，这样更加有利于行政组织法对行政机构体系的调整。
2.可考虑将所有规制地方政府的行为的规则集中在一个法典中。在行政法学理论中，组织法应当包括三个大部分，即行政机关组织法，公务员法和行政编制法。[23]《地方政府组织法》仅归属于第一个部分。在将来《地方政府组织法》的修改中，可以将行政机关组织法、公务员法和行政编制法中所涉及的有关地方行政组织的相关内容统一起来，使它们存在于统一的法典之中。就规范行政机关组织而论，除《地方政府组织法》之外部分，还包括其他一些单行的有关地方政府组织的行政法典则。这些单行的典则能够统一在单一的《地方政府组织法》中。从建构完整的行政法体系的角度来看，这种统一化的立法选择应当更具有合理性。
3.将编制规则和制裁规则写入《地方政府组织法》。国务院于2007年制定了《地方人民政府机构设置和编制管理条例》，由此可见，《地方政府组织法》与有关的编制规则是分开立法的。《地方政府组织法》在将来修改时将有关编制的内容也作为该法的有机构成，这从控制行政机构规模膨胀的角度来讲是非常必要的。同时，长期以来我国的编制似乎都是柔性的，对于违反行政编制的情形还缺乏必要的制裁措施。《地方政府组织法》应当在一定程度上考虑制裁条款，将违反规定设置编制的行为定为违法行为，并对相关的行政领导问责。
(二)修改的主要内容
与上述技术进路相比，有关完善的内容则更加关键一些。
1.地方政府组织及地方政府组织法称谓的改变。《地方政府组织法》将地方行政机关笼统地称为地方各级人民政府，或者地方县级以上人民政府，或者乡镇人民政府等。人民政府，是政治学的概念，不是严格意义上的法律用语。从广义上讲，人民政府不仅仅包括行政机关，而且包括行政机关以外的其他国家机关，甚至包括党的机构。因此，应该将地方人民政府的名称予以修改，称之为地方行政机关或者地方行政主体。此外，地方政府组织法的名称也应当有新的称谓。例如，可以称之为地方行政组织法，或者地方行政机关组织法。
上列两个名称的修改也许不是最为关键的，但从行政法治的角度来讲，它是制定一部良好的《地方政府组织法》的关键之点。只有这样，才能将该法及其规制对象从政治机制转移到法律机制中来。
2.地方政府组织与中央政府关系表述的改变。《地方政府组织法》第55条确立了地方政府组织的双重领导体制，即地方政府既要对同级人民代表大会负责并报告工作，又要对上一级行政机关负责并报告工作。地方省级人民政府必须对中央政府负责，并对中央政府报告工作，必须受中央政府的领导。
地方政府受中央政府的领导是一个不争的事实，然而，归根结底还是要建立中央政府与地方政府的理性关系。正因为如此，许多国家和地区专门制定了有关中央政府与地方政府关系的立法。我国在中央政府和地方政府的关系上向来就存在一定的技术上的问题。例如，有些权力可能不适当地集中在中央政府，而事实是，这样的权力由地方政府行使更为可取。有些权力本来不应当归于地方行使，却不适当地将这种权力分散到地方。因此，中央政府和地方政府的关系还没有完全理顺，还存在着一些深层次的问题。
在双重领导体制下，地方行政机关究竟应当以同级人民代表大会的意志为转移，还是应当以上级行政机关的意志为转移，这是影响我国行政法治进程的问题。有关政府组织法没有理清楚中央政府和地方政府的关系，导致我国在2000年制定《立法法》时不得不对行政法规的规制事项与地方政府规章的规制事项作出严格的列举规定。[24]基于此，修改《地方政府组织法》时必须考虑这一问题。
3.地方政府职权表述方式的改变。地方政府的行政职权是《地方政府组织法》中的实质性问题，因为它涉及到地方行政机关与上级行政机关的关系。更为重要的是，它涉及到地方行政机关与它所管辖的职能部门之间的关系。此外，还有一个关键的关系就是地方行政机关与行政相对人之间的关系。地方政府作为行政主体，在一个行政法关系中必然要享受相应的权利并承担相应的义务。由于我国行政权的运作是以行政高权为特征的，在这种行政高权之下，地方政府可以设立新的行政管理秩序和新的行政法关系，甚至可以为行政相对人设定一定的义务。
从目前的情况来看，我国地方政府及其职能部门在行政义务设定中有非常大的权力，而这个权力的来源与地方政府组织法对地方政府职权的表述是分不开的。《地方政府组织法》对地方政府行政职权的表述实质是设置了一个“空筐子”。在这个“空筐子”中，地方政府完全可以将自己所要的行政职权都装进去。例如，《地方政府组织法》既规定了县级以上政府享有“行政管理权”，又规定了乡镇政府同样享有“行政管理权”；同时，《宪法》89条也规定了国务院享有“行政管理权”。这三个层次的行政机关所享有的行政管理权是否为同一概念，是否为性质相同的权力范畴；行政管理权究竟是一种是什么性质的权力，它与行政立法权和行政执法权是什么具体的关系形式，它与行政决定权和行政处理权又是什么样的关系形式，它与行政许可权、行政处罚权又是什么样的关系形式等，我们都无法从理论上和实践上将其理清楚。
对于地方各级行政机关而言，行政管理权似乎成了它们对公众进行干预的“尚方宝剑”，我国行政执法中诸多非理性执法都与《地方政府组织法》笼统的赋权方式有关。因此，《地方政府组织法》对地方政府职权的表述方式应当有所改变。
4.地方政府组织连结关系的改变。通常认为，我国上下级行政机关之间的关系是自上而下的命令与指示关系，以及自下而上的请示与汇报关系。上下级行政机关之间形成一种较为封闭的连结线路，它们处于一个纵向的通道之内。在这个通道中，它们分处于不同的环节，通过一个有序的机制层层连结，不能够有越级或者越位的情形。自上到下是一种通过高权下压而运作的行为模式，我们把它称之为“命令与指示”。而自下而上是一种以柔性方式递进的行为模式，我们称之为“请示与汇报”。这种连结是封闭的、单线路的和强制性的。
法治发达国家往往将这种关系处理成一种相对开放的形式，通过确定各自权利和义务的方式使它们有一个明确的功能定位，使它们能够存在于一个法律关系之中，而不是简单的行政关系之中。在这样的法律关系中，上级行政机关是一个权利义务主体，下级行政机关同样也是一个权利义务主体。行政法关系中有权利主体和义务主体之分，而权利主体和义务主体并不是由行政法事先设定好的，只有在具体的权利义务实现过程中，权利主体和义务主体的身份才能确定。在某一环节上，行政主体是权利主体；在另一环节上，行政相对人则是权利主体。二者在运作过程中处于不断的循环状态中，该循环状态保证了行政过程的连续性和行政法规则的实现。[25]
这种权利与义务主体的复合属性能使上级行政机关在一定条件下不能对下级行政机关发号施令，而下级行政机关在一定条件下可以拒绝服从上级行政机关。这种将它们都定位为法律主体的方式，使它们通过一种公共意志和双向意志而予以连结，而不是通过上下级的微妙关系而予以连结。应当说，这种改变是有非常大的难度的。因为这个层次的改变可能会触动行政机关的权力行使模式，乃至于行政系统的某些利益关系，但这样的改变恰恰是非常必要的。
