参考文献

【作者信息】：朱维究，国务院参事，中国政法大学教授、博士生导师。

芦一峰，时为中国政法大学法学院宪法学与行政法学专业硕士研究生。

[1] 本文是中国机构编制管理研究会立项课题《机构编制法定化研究》（2011—2012年度）的阶段性成果。另需说明，本文所引台湾地区法条均来自元照月旦法学知识库（电子资源）。

[2] 在这一领域的用语方面，我国大陆地区在上世纪五十年代的相关规范性文件也使用“员额”一词，如1950年的《关于统一全国各级人民政府党派群众团体员额暂行编制（草案）》，但从六十年代开始用“编制”指称政府机构与人员规模，如1963年的《国务院关于编制管理的暂行办法（草稿）》，九十年代以来一般统称为“机构编制”，包括政府机构设置管理与编制管理两方面内容。

[3] 限于篇幅和考虑到所论及制度对大陆的可借鉴性，本文只讨论台湾“中央”层面政府机关的组织及员额管理法制，根据“中央政府机关总员额法”的适用范围条款（第2条），此处的“中央政府机关”系广义，不仅包括行政机关——“行政院”及其所属机关，亦包括立法、监察、考试、司法四院及其所属机关。在“地方”层面，台湾依据其“宪法”实行地方自治制度，依据“司法院大法官解释”（释字第五二七号），地方自治团体在受宪法及法律规范前提之下，享有自主组织权。因此，地方行政机关的组织与员额管理由“地方制度法”、“地方行政机关组织准则”做一般性规定，由地方“组织自治条例”或“组织规程”做具体规定。例如高雄市定有“高雄市政府组织规程”并附有政府机关员额的“编制表”。需注意的是，“省”为非地方自治团体，“省政府”为行政院的派出机关，其组织规程由行政院制定。所以根据“地方行政机关组织准则”第2条的规定，此处“地方行政机关”仅指“直辖市”政府、“县（市）”政府、“乡（镇、市）公所”及其所属机关。

[4] 《钦定宪法大纲》中“君上大权”第五项规定：“君上有设官制禄及黜陟百司之权。用人之权，操之君上，而大臣辅弼之，议院不得干预。”引自谢振民：《中华民国立法史》（上册），张知本校订，中国政法大学出版社2000年版，第35页。

[5] 谢振民：同注4，39页。

[6] 赵晓耕主编：《中国近代法制史专题研究》，中国人民大学出版社2009年版，第169页。

[7] 南京国民政府时期的行政组织法立法情况参见夏新华等编：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第783～1153页。

[8] 一些部会的下属机关（局、署等）也有相应的组织法规，也对内设机构及员额作出规定。例如1931年颁行的《内政部卫生署组织法》规定了卫生署设总务、医政、保健三科，还规定了职位设置及员额（署长、科长、科员、秘书、技正、技佐）。参见谢振民编著：《中华民国立法史》（上册），张知本校订，中国政法大学出版社2000年版，第361页。

[9] 法定员额，也称编制员额，“是指机关组织法规所定列的员额，是机关用人的最高限额，为避免经常修法，法定员额一般会兼顾机关未来业务发展需要予以核列。”引自张哲琛：“政府机关员额管理的再造工程——析论中央政府机关总员额法”，载《“立法院”院闻》（台）第二十七卷第十期（1999年），第3~4 页。

[10] 预算员额，“是指配合年度预算，各机关在法定员额范围内，视当年业务发展需要及政府财力负担状况编列入年度预算案的员额数，中央机关每年的预算员额均由行政院汇总编列，立法院审议通过，作为机关实际进用人员的依据。” 引自张哲琛：“政府机关员额管理的再造工程——析论中央政府机关总员额法”，载《“立法院”院闻》（台）第二十七卷第十期（1999年），第3~4 页。

[11] 行政组织（设定）权是指设置、变更或裁撤行政机关之权限；享有行政组织（设定）权的主体通过制定组织法规，可以决定行政机关的职责权限、人员配属、财务配备及内部运作程序。参见吴庚：《行政法之理论与实用》，三民书局2005年版，第188页。

[12] “国会保留”的含义是：对某一事项立法机关应当自行立法规定，并不得授权行政机关以行政命令规定之。“国会保留”是最为严格的“法律保留”。

[13] 廖康如、江玟谕：“政府机关员额弹性运用之具体规划”，载《公务人员月刊》（台）第49期（2000年7月），第13页。

[14] 行政保留是指“行政作为一个整体，其应有自我负责的领域，不受立法、司法之干涉。” 引自黄锦堂：“行政组织法之基本问题”，载翁岳生主编：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第334页。

[15] 黄锦堂：“行政组织法之基本问题”，载翁岳生主编：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第382页。

[16] 吴庚：同注11，第190页。

[17] 参见蔡良文、杨戊龙：“中央机关组织法制结构调整与政府再造”，载《“立法院”院闻》（台）第二十七卷第十期（1999年），第19页。

[18] 参见台湾地区“政府再造推动委员会”：《“政府在造”推动计划》（1998年4月）。

[19] 根据“中央行政机关组织基准法”（台）规定，“中央五院”为一级机关，其所属各级机关依层级为二级机关、三级机关、四级机关。

[20] 五种类型分别是：政务人员及定有职称官等的文职人员；聘雇人员；“司法院”及其所属机关的职员及聘雇人员；“法务部”检察机关的职员及聘雇人员；警察及消防、海岸巡防机关职员。详见“中央政府机关总员额法”（台）第3条；“中央政府机关员额管理办法”（台）第4条。

[21] 详见“中央政府机关总员额法”（台）第6条的规定。

[22] 该条规定，“司法院得独立编列司法概算。行政院就司法院所提之年度司法概算，得加注意见，编入中央政府总预算案，并送立法院审议。”

[23] 详见“中央政府机关总员额法”（台）第4条的规定。

[24] 李震山：《行政法导论》，三民书局2005年版，第84页。

[25] 詹镇荣：“變遷中之行政組織法－－「組織形式選擇自由」到「組織最適誡命」”，载2010年台湾地区行政法学会研讨会论文集《行政组织与人事法制之新发展》，第27页。