一、台湾地区政府员额管理法制的历史沿革

海峡两岸的制度文明本是同宗同源、一脉相承，台湾地区现行的员额管理法律制度，都是在上世纪二十年代至四十年代“中华民国南京国民政府”制定的行政组织法规基础上不断修改完善而形成的，其中既有对中国传统政治文明的继受，又有清末以来师学外国法制的影响，很有必要对其发展沿革作简要考察。

（一）清末民初行政组织法制的雏形

政府员额管理法律制度是现代行政组织法的重要组成部分，而我国近现代行政组织法制肇始于清末民初，所以我国台湾地区的政府员额管理法制之源流可追溯至清末民初法律近代化过程中的一系列立法。这一时期行政组织与员额管理法制的雏形主要表现为宪法性文件的授权规定及立法机关制定的官制官规。

古代中国有着发达的职官制度，但这是建立在封建君主专制（行政权被视为君主之权，君主享有行政组织权、官制编制权）基础上的，不是近现代意义上的行政组织法。及至清末“仿行立宪”，1908年颁布的《钦定宪法大纲》中，行政组织与官制设定之权仍被视为君主的固有权力，民意代表机关（立法机关）不得干涉。[4]但1911年颁布的宪法性文件《十九信条》中第十三条规定，“官制官规，以法律定之”[5]，这是一个重要进步，标志着官制设定权由君主权力变为代表民意的立法机关之权力，可以看作是中国现代“行政组织法定”原则的渊源。1912年中华民国南京临时政府成立，于当年1月31日发布《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》[6]；参议院作为当时的临时立法机关，共制定各政府部门官制23部（包括官制通则；国务院官制；各部、局官制等），为日后民国行政组织与员额管理法制的健全奠定基础。

（二）南京国民政府时期的行政组织法制

这一时期并没有针对员额管理的单行立法，各机关内设机构与员额直接在机关组织法中予以规定。按照孙中山先生“五权宪法”的构想，1928年，南京国民政府颁行第一部“五权”模式的《国民政府组织法》，1929年颁布的《法规制定标准法》规定：“关于国家各机关之组织者，以法律定之”，正式确立了现代意义上的“行政组织法定”原则。1928年至1933年间，陆续颁布了“中央五院”组织法。之后几经修改，到1947年南京国民政府基本形成了“五权宪法”统领下比较完整的行政组织法体系。如下表[7]所示：

（二）台湾地区1949年至1997年“修宪”前的员额管理法制

1949年国民党迁台后，体系上仍沿用民国时期的“法统”。随着经济社会发展，“五院”组织法、“预算法”进行了多次修改，“中央法规标准法”颁行，形成了一套较为完整的员额管理法律制度。台湾地区政府员额管理法制包括两个方面：一是法定员额[9]的设定与变更制度；二是预算员额[10]的核定与审批制度。

1、法定员额的设定与变更

台湾地区延续民国立法的传统，贯彻“行政组织法定”原则，行政组织（设定）权[11] 属于绝对“法律保留”的范围，被立法机关（“立法院”）严格控制。根据“中央法规标准法”的规定，“关于国家各机关之组织者应以法律定之”，并且“应以法律规定之事项，均不得以命令定之”，即：各级国家机关必须经由“立法院”通过、“总统”签署的组织法律始得创设，机关员额与内部组织均由其组织法律予以明定；并且不得授权给行政部门以命令规定之。实际上构成了对行政组织（设定）权的“国会保留”[12]。与此相应，法定员额的变更也须通过组织法律的修改进行，刚性约束极强。

2、预算员额的核定与审批

虽然在机关组织法律中已经明定政府机关各级各类员额的上下限，但具体用人安排仍然需要按照“预算法”等相关法律规定，每年依业务需求与财政状况，有主管机关汇总函送“行政院”行政局审核预算员额，再送“行政院主计处”汇总后呈送“行政院会议”通过，编入年度预算案。然后行政院再将此预算案送“立法院”，经过“立法院”的审查批准最终核定各机关当年的预算员额。[13]运行机制如下图所示：

3、1949—1997年间员额管理法制评析

总体而言，当时政府员额管理体制与“法治国”早期的形式行政法治特点相一致，利弊兼而有之。可取之处是严格贯彻“依法律行政”理念下的“行政组织法定”原则，确保行政机关的设立及运行合法、民主、理性，有效控制组织规模与员额膨胀；弊端是行政组织法律层级和内容过于细密，立法权干涉过强，没有给行政权留下积极作为的空间。这使行政组织员额管理刚性有余、弹性不足，对外限制了行政部门回应社会发展和民众需求的能力，对内限制了行政首长的用人权及业务开展。

（三）1997年“修宪”对员额管理法制的影响

1997年台湾地区颁行的“宪法”增修条文第三条第三、四项规定：“国家机关之职权、设立程序及总员额，得以法律为准则性之规定。各机关之组织、编制及员额，应依前项法律，基于政策或业务需要决定之。”

根据本条款规定，在行政组织（设定）权领域法律保留的范围仅限于：各机关的职权、设立程序、总员额，并且是一种“准则性立法权”（而不是作明细规定）。各个机关具体的组织、编制及员额，可以根据立法机关制定的“准则性法律”（即基准法或标准法）来决定。而且“决定”一词没有明确说是以法律决定还是以行政命令决定。因此，增修条文在缩小行政组织（设定）权的“法律保留”范围的同时，为“行政保留”[14]预留空间，事实上赋予行政机关根据法律授权以行政命令决定员额管理事项的权限。同时，这一条款也指引了“组织基准法”与“部门组织法”相结合的立法模式。此后在1997年至2010年间台湾地区修改、起草了大量行政组织相关法律法规。正是以此次“修宪”为契机，“政府再造”背景下的员额管理法制改革逐步展开。

二、台湾地区“政府再造”过程中的员额管理法制改革

上世纪九十年代末以来，经济社会的发展对公共管理带来新的挑战，要求政府优化自身结构，积极转变职能，提升管理效益。为此，台湾地区提出“政府再造”的目标，涵盖三大项目：组织再造、人力及服务再造、法制再造。[15]其中“法制再造”是基础和保障，所以在“组织再造”过程中，员额管理法制改革是其核心工程。

（一）改革背景

1997年“修宪”前，台湾地区法制中的“行政组织法定”原则过于严格，把“法”仅限于立法机关制定的法律，使行政组织（设定）权受“法律保留”原则的绝对约束。对此一些学者也提出质疑。“修宪”前的“中央法规标准法”实际上是由立法机关自行以法律划定了“国会保留”的范围（而非根据“宪法”明定的范围），将行政组织（设定）权彻底保留，有立法权越界干涉行政之嫌，使得“行政机关不仅未具有外部组织制权限，内部组织之权限亦所剩无几，殆为各国法制所罕见”。[16]因此，行政组织法制改革基本成为理论界的共识。

与此同时，为适应国家行政任务面临的新挑战，“行政革新”与“政府再造”进入台湾地区领导人的视野。在连战先生担任“行政院院长”时提出的“行政革新”方案就明确包括组织精简化和员额管理合理化的目标。“1996年8月17日‘行政院会议’再就简化机关组织法规内容、弹性调整员额等问题指示‘行政院研考会’研究”。[17]1996年12月底召开的“国家发展会议”也就这一问题达成共识，即：“为提升行政效率、增进用人弹性，行政机关组织法应仅定部会权责，不定员额、职称及内部组织等，另建议制定‘总员额法’，立法授权‘行政院’在一定员额内以行政命令分配各部会所需员额，以便配合情势变化机动调整。”[18]正是学界和政界的一致共识推动行政组织与员额管理法制的改革，1997年“宪法”增修条文也为相关法律的制定和修改提供了宪法依据。

（二）改革内容

根据1997年“宪法”增修条文确定的“组织基准法”和“部门组织法”相结合的立法模式和各界就员额管理法制改革达成的广泛共识，台湾地区“行政院”于1999年开始主持研拟、送审“中央行政机关组织基准法”（以下简称“组织基准法”）和“中央政府机关总员额法”（以下简称“总员额法”）草案，这两部支撑性法律分别于2004年、2010年由“立法院”通过。其所确立的新的员额管理法律制度包括以下几方面：

1、确立了“中央”政府机关设立与内部组织的准则性规范

“组织基准法”是准则性立法，虽然只适用于“行政院”及其所属机关，但条文中又同时规定“行政院”以外的其他“中央”政府机关准用之，所以它作为“中央”政府机关组织的共同规范、一般性规范，可以简化部门组织法体系、加强法的统一性、明确性。部门组织法则采用广义的概念，既包括法律，也包括行政命令。其中，一级机关、二级机关、三级机关、独立机关的组织以法律规定，其余机关的组织以行政命令规定。[19]但是以命令设置机关的设立、调整、裁撤，应在命令发布时送“立法院”备案。

2、简化了部门组织法（法律或命令）的内容

由于“总员额法”已经对政府员额实行总量控制，所以部门组织法中关于员额的规定已不是必备内容，仅需规定“首长”、“幕僚长”等领导职数，其余职称官等及员额在“编制表”中规定。此外，部门组织法仅需规定其所属次级单位的名称，而内部单位的名称、分工职责、员额均无须规定，授权各机关另以处务规程或办事细则规定。为保持员额精简、抑制机关与员额膨胀，“组织基准法”还对机关设立及裁撤的条件与程序、重要职务的员额、机关规模与建制标准作了准则性规定。例如明定第一、二、三级机关的正副首长及一级机关“幕僚长”数额和合议制机关成员数额的上下限，明定“行政院”所设之“部”以十四个为限。

3、建构了“总量控制”下的员额弹性调整机制

第一，在统筹管理与科学分类的基础上合理设定“中央”政府机关总员额规模。在“总员额法”适用范围上体现了对各类机关进行员额统筹管理的方法，适用于“中央五院”及其所属机关。同时本法又将“员额”根据职位与业务性质的双重标准以“人力类型”确定为五类。[20]该法规定政府机关总员额最高限为十七万三千人，也规定了各类员额的最高限。另外为了适应国家政治经济环境的变迁或遇到突发、新兴事务，这部法律还授权“行政院”在征询一级机关后，在总员额最高限下弹性调整除司法院及其所属机关的职员及聘雇人员外其他各类员额的最高限。

第二，明确了“总量控制”下各机关法定员额的设定方式。为了防止总员额控制下可能出现的领导职数设置过多、人员结构不合理等问题，机关组织除以法律定其职称、官职等、员额者外，其余法律未明定的员额，应当按照“公务员任用法”相关规定，妥适配置各官等职等的人员，制定编制表，并报“考试院”核备。[21]根据这一条文，2010年“考试院”会同“行政院”修订完成的“各机关职称及官等职等员额配置准则”第3条规定，各机关组织法规应当规定另以编制表列明其所置职称的官等职等及员额。

第三，完善了各机关年度预算员额的核定程序。根据“司法院预算独立”的精神，“司法院”及其所属机关的员额由“司法院”在该类员额最高限内核定后，按“预算法”第93条[22]的规定由“立法院”审查批准。“司法院”以外的各一级机关配置的员额总数，由“行政院”在相应类别员额最高限内征询该一级机关后确定。各一级机关在前述确定获配的预算员额总数内，依机关层级及“人力类型”，分配给所属各级机关年度预算员额。然后将分配结果报送“行政院人事行政局”汇总，由该局报送“行政院主计处”编入年度总预算案，最后由“立法院”审查批准。

第四，建立了员额定期评鉴制度。这一制度旨在使员额数量精简与结构优化并举、员额配置法制化与科学化并重，在控制政府组织规模的同时增进行政效能。一方面是员额数量的评价，由“行政院”人事主管机关每四年应检讨分析‘中央’政府总员额状况，厘定合理精简员额数，于总预算案中向“立法院”提出报告。[23]同时上级机关还需定期对下级机关编制员额、预算员额的合理性及执行情况作出评价。另一方面是员额能力的评价，各机关应当定期对所属工作人员进行考核并依法采取相应的淘汰、培训、岗位调动等措施。

（三）改革意义

“组织基准法”和“总员额法”是员额法制管理改革的核心内容，各部门组织法会逐步据此进行修改，其中“行政院组织法”已于2010年完成相应修改。这两部“法律”的颁行，意味着台湾形成了“法律保留”与“行政保留”相结合、组织基准法与部门组织法相结合的“中央”行政组织法规体系，从而建立了立法权监督下的“总量控制”与“弹性调配”相结合的政府机关员额管理体制，实现了法定化与科学化的统一。其运行机制如下图所示：

三、台湾地区政府员额管理法定化的主要经验

政府员额管理法定化的目标是使政府机构设置与内部组织符合民主、法治的要求，在此基础上控制政府规模、优化人员结构、提升行政效能。因此，在具体制度设计上既要符合行政法治的基本要求，又要遵循现代公共行政的科学规律。经考察研究发现：台湾地区员额管理法制改革及法定化的过程，就是其行政组织法理念与制度构建从形式行政法治走向实质行政法治的过程；其基本经验是遵循了三项关键原则，即：行政组织法定原则、双重约束原则以及法定化与科学化相统一原则。

（一）行政组织法定原则

行政组织法定原则是指行政组织（设定）权须受法的规范，行政机关的创设、权责、内部组织与运行规则均由行政组织法予以规定。政府员额管理包括机构设置和人员配属两大要素，是行政组织（设定）权的重要组成部分，必然要受到行政组织法的规范。台湾地区早已形成了完备细密的行政组织法体系，这一原则贯穿员额管理法制发展演变的全过程，是其核心原则。

台湾地区员额管理改革前，行政组织（设定）权属于绝对的“法律保留”事项，行政组织法定原则中的“法”是狭义的，仅指立法机关制定的“法律”，所以政府机关各级各类员额和内部组织事项均由机关组织法律列明，而不得以行政命令规定。改革后，行政组织法定原则中的“法”既包括法律，也包括行政命令。机关领导职数、建制规模与内部机构由组织法（法律或命令）规定，员额方面则是在“总员额法”控制下以编制表或机关内部规则规定，有了弹性调整余地。虽然改革前后有僵化与灵活的区别，行政机关的权限扩大，但行政组织法定原则不曾动摇，立法权对政府员额管理的监督也并未削弱。

事实上，改革后的体制更符合实质行政法治的要求。理由是：行政组织法对行政组织（设定）权的规制是二元的，既有通过立法权创设的组织法规则，也有通过行政权自我设定的自律规范（行政法规、命令）。按照传统行政法治的要求，行政组织的设置应受民主、法治原则支配，行政机关的创设与运作均应接受民意监督，进而落实主权在民的理念，立法机关对行政组织（设定）权的控制自不待言[24]；同时，实质行政法治理念下行政机关应当能够灵活高效的回应公共行政发展带来的新挑战，以积极作为的方式谋求公共福祉，这就要求行政机关必须在立法权监督下确保一定的“自我组织权”，在机关组织与内部运作事项上享有必要的裁量空间。

总之，在“行政组织法定”的原则下，立法权与行政权在组织事项上应保持良性协调与互动，均应合义务地（遵守宪法和法律）行使其组织裁量。[25]

（二）双重约束原则

双重约束原则是指立法机关对政府机构的员额管理进行双重（静态和动态）控制与监督。静态约束是立法机关通过制定政府部门组织法规和员额管理法规对机构设置与人员配属做出准则性规定，特别是从实体和程序两方面对政府部门建制规模和员额总量进行控制。同时，政府员额管理本身具有动态性。各个机关需根据职能调整和管理任务变化随时撤并机构、增减人员，但前提是控制员额规模、优化人力结构，确保政府机构运行科学、合理，不能造成公共资源的浪费。因此，立法机关对政府员额进行动态约束也很有必要，最有效的方式就是立法机关通过行使预算审批权控制政府每一年度的“进人”和“用人”，随时监控政府员额增减情况。

在台湾地区，一方面政府机关设置和员额总量由“立法院”通过“总员额法”和部门组织法律加以规定，有一套完备的员额核定、审批、评鉴程序；另一方面各机关每年度员额的具体分配也由“立法院”通过审查批准预算来控制，“立法院”对员额管理可谓静态控制与动态监督相结合，实现了“双重约束”。

（三）法定化与科学化相统一原则

法定化与科学化相统一原则是指政府员额管理制度应当遵循实质行政法治的精神，既要符合依法行政的基本要求，又要立足政府职责和公共管理实践，符合行政管理的科学规律。

台湾地区员额法制管理改革前，“行政组织法定”原则较为严格但僵硬，员额管理的科学化与灵活性不足，立法成本高、行政组织规则较为繁琐，使行政机关难以有效回应复杂多变的公共管理事务。改革后的员额管理法制强调立法机关的准则性立法权和总量控制，在此前提下把具体规定和灵活调整内部组织事项的权力交给行政机关，有助于降低立法成本，发挥行政机关的能动性，提升行政效能，更符合现代公共管理活动的科学规律。

“总员额法”及其配套规定中设计的员额定期评鉴制度也是加强员额管理法定化和科学性的重要环节，其特点表现为：第一，它是具有定期性的常态化机制，既有评估与检讨作用，又有刚性的法制监督作用；第二，引入专家参与，确保评鉴的科学性；第三，用制度保障评鉴结果的执行力，其中既有立法机关的监督，又有行政机关的层级监督；第四，在评鉴和考核过程中注重公务员和其他聘雇人员权利的保护和救济。

结 语

从世界范围看，上世纪九十年代以来，各发达法治国家和地区都积极采用制度与法律手段来规范并保障政府机构改革与职能转变。而作为后发国家的中国，在面临经济体制、政治体制、社会结构三重转型的背景下，经历着大规模、复杂的政府机构改革与根本性、多重性的政府职能转变，拟同时推进政府机构编制管理法定化，其艰难程度可想而知。由于缺乏科学理念与有效的法律规制，三十年机构改革虽反复探索，控制编制的阶段性成果仍很难巩固。当下，政府机构设置与人员编制的科学化和法定化的程度都较低，尤其缺少分类科学、责任明晰的刚性约束制度与机制。制度文明是政治文明的核心组成部分，一方面中国有数千年制度文明，必须认真继受；另一方面也应积极借鉴世界各国的制度文明，特别是法治发展的普适规律。我国台湾地区现行政府员额管理法制不仅传承了中华文明、融入了他国法治的成熟经验，而且为适应地区发展不断改革完善，因而值得祖国大陆考察借鉴。

当前，我们应切实确立法治理念并善于运用法律手段解决改革与发展中遇到的问题，推动政府自身建设的法治化。归根结底，我国大陆政府机构编制管理改革的具体路径为：应当以完善法制为先导，逐步形成成熟完备的行政组织法律体系，为机构设置和人员编制提供明确的上位法依据，促使以往经验型的“政策治理”模式向科学理性的“法律治理”模式转变。然而仅此仍不够，还必须同时加快建立统一的公共财政体制（特别是要彻底清除“小金库”等预算外资金），以改革预算监督为路径，强化权力机关（人民代表大会）对政府机构编制的监督职能，进一步完善财政预算控制编制的常态化机制，以预算控编为基础，构建科学的机构编制核定、审批、评估、监督系统，加强编制政务公开与违法责任追究力度，切实推进机构编制管理法定化进程。