【摘要】警察权是以保障国家、社会和个人安全为目标，以威胁性暴力为后盾的国家权力。警察权的即时行使暴力的权力与能力以及警察权宽泛活动空间，使得警察权堪称是对公民权利最具威胁性的国家权力。如何规制警察权使其服务于宪法所确立的人权保障目标是推进警察法治的核心任务。由于立法分散、授权宽泛加上警察权本身的暴力性与扩张性，现行的法律规制体系急需引入宪法的视角，对整个警察法治体系进行合宪性控制。所谓警察权的合宪性控制就是以宪法确立的价值体系和规范体系为标准，审视警察权的配置与运行过程，实现宪法精神、原则和规范在警察法领域的贯彻实施。警察权合宪性控制体现在两个层面：一是在警察权配置过程中，以法律保留原则为审查基准、以合宪性解释为审查方法将警察权控制在宪法范围内；二是在警察权的行使过程中，以人权保障原则控制警察权行使的目的、以比例原则审查警察权行使的手段、以正当程序原则审查警察权行使程序。
【关键词】警察权 合宪性控制 警察法治 警察法
警察权是一种以维护国家安全、维持社会秩序、保障公民权利与自由为目标，以预防、制止和惩治违法犯罪活动为内容，以直接的暴力手段为后盾的国家权力。警察权最为突出的特点在于，警察权是与民众日常生活最为贴近的并能够直接行使暴力的国家权力。这就使得人们对于警察权怀有十分复杂的情感，一方面，社会的正常秩序、公民的人身和财产权的保护十分依赖警察权的高效行使，但另一方面，一旦警察权稍有逾越即可侵入普通民众的私人生活，侵犯公民的权利和自由。警察权最为集中地体现了公民对于国家权力既依赖又防范的矛盾心理，如何有效规制警察权力实现警察法治是法治国家建设的重中之重。
我国的警察法治建设自上个世纪九十年代以来得到了长足发展，警察法律体系逐步健全，警察制度体系建立并不断完善，警察队伍的业务能力和法治素质也稳步提升。但是，警察法治的进步并没有跟上人们的期望，一次又一次的警察暴力执法案件凸显出警察权的治理仍旧任重道远。从2003年广州“孙志刚”事件，到2009年发生于云南晋宁县看守所内的“躲猫猫”事件，再到2014年发生于山西太原的“警察打死讨薪女农民工”事件，再到2016年发生于北京昌平区的“雷洋”事件，在警察执法活动中屡屡发生震惊全国的公民死亡事件，再加上警察在城市管理、拆迁和群体性事件中的暴力执法行为，混乱无序的警察法治现状不仅严重危害了公民的合法权益，并导致警察公信力始终处于较低水平，孕育了新的不安定因素。在全面深化改革和全面推进依法治国的时代背景下，必须将警察法治摆在突出位置，利用宪法和法律驯化警察权，使之最大程度地服务于国家建设和人权保障。
警察权有效治理离不开警察权的理论研究，理论研究的滞后也是警察权没有得到合法有效规制的重要原因。当前我国的警察法学正处于起步阶段，警察权的基本理论体系尚未建立。传统的行政法研究没有意识到警察权与一般行政权的不同，只能从一般行政权的视角予以规制。本文试图从宪法学的角度探寻警察权的源头，分析警察权作为一种直接以国家暴力为后盾的国家权力的特殊性，并结合时下的警察权案例探寻对其进行合宪性控制的可能途径。
一、警察权的宪法地位
警察权作为国家权力分化的结果，享有直接行使国家暴力的权力与能力。正是基于警察权的即时暴力特征，各国宪法往往以否定性的姿态对警察权进行了限制性的规定。在我国宪法的规定中，警察权由行政警察权、刑事警察权和军事警察权构成，并负有尊重和保障人权的宪法义务。
（一）警察权的概念、性质与特征
现代国家的警察权是国家权力分化的产物，原初性的国家权力因社会分工的需要以及在各种分权理念的指导下分化为各项由专门机关行使、有特定权力范围以及行使程序的国家权力。警察权即从国家的军事区权和内政权中分化出来，成为一种拥有直接的国家暴力手段的国家权力。在世界各国的法律制度中，一般将警察权归入行政权的名下，是一种特殊的行政权力。但是，警察权与其他行政权不同的一点是，警察权拥有直接行使合法暴力的权力与能力。正如美国学者对警察的定义，“警察的意义并不在于做什么，而在于如何做。警务是通过威胁性暴力完成的。”人们之所以在遇到困难时报警求助，就是因为警察享有使用暴力解决问题的权力。警察权区别于其他国家权力类型的根本特征即在于警察权具有的“即时暴力性”。
如同其他行政活动一样，警察权的行使必须遵守依法行政原则，即在限制公民权利和自由时必须有明确的法律依据，且不能超出实际需要的限度。并且，从理论上来说，“警察权的强权性与侵益性远胜于一般的行政权，因此对警察权的运行应课以较一般行政权更为严格的条件限制。”但实际上，由于警察权的特殊性，法律制度往往难以对警察权给予更为严格的限制，甚至在一定程度上，警察权的裁量空间还远大于一般行政权。日本警察学专家田村正博精准的归纳了警察权的特殊性：
（1）在国民身边，日常性地行使职权；
（2）具有行使职权的态姿，具备组织性的执行力；
（3）可以对对方的身体诉诸武力（不仅法律权限得到认同，而且具备能够实际行使武力的实力）；
（4）有时会给对方造成像使用武器那样的严重且不可恢复的不利影响（如果是金钱方面的问题，尚可以依靠赔偿来挽回，但是如果因违法使用武器给对方的身体造成残疾，那是无法挽回的）；
（5）无法保障事先办理手续的权利（不能适用行政程序法所规定的事先告知和给予提供证据的机会的做法）；
（6）必须根据现场的状况作出判断，有时会出现法律规定也尚不清晰的情况（如法律条文中所使用的“有相当的理由“”、“不得已”、“作出有必要的合理判断的限度”等字眼）；
（7）行使法律权限的主体为各个不同的警察职员，允许在不经过组织研究的情况下行使职权（在需要迅速做出判断和果断采取行动的情况下，可以不等待上司的指挥）。
正是因为警察权的上述特征，导致警察权一直是人们害怕和防范的对象。西方国家经历了警察国的暴虐，才在步入自由法治国之后对警察权的行使严加防范，但在由自由法治国向社会法治国转型的过程中，警察的任务和职权不断扩大，警察权早已不早是消极意义上的排除非法侵害的权力，在很大意义上已经成为一种公共服务权。对此，国内警察学学者总结道，警察权的范围经历了由宽变窄再又窄变宽的“沙漏型”的变化过程。最为显著的变化是警察权由最初的执行法律拓展到现在的提供社会服务。当代国外警察学将现代警察权界定为三项基本职能：执行法律、解决争端和提供服务。执行法律是警察最为原始也是最为基本的职能，但现在即使是在英美这些极其讲究控权的西方国家，也认为警察是一支重要的社会服务力量。如英国警察科学界认为，“警察应是24小时、全天候的、高度流通的社会服务力量。其中包括许多社会福利性的工作，这些工作贯穿公民生老病死的全部过程。”与执行法律相比，警察的服务职能对警察工作的占有率更高。这是因为，“警察随叫随到的特点，加上他们必要时可以使用暴力解决问题的能力，使得警察成为解决各种难题的理想‘救助机构’”。
在中国这样一个社会主义国家，积极政府的理念更为普遍而深入。警察权同样被赋予了广泛的服务职能。《人民警察法》第21条以义务而不是职权的方式规定了“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。”并且，第二款还规定了“人民警察应当积极参加抢险救灾和社会公益工作。”在为人民服务的政府理念之下，警察权作为与民众生活联系最为紧密的行政权力，对民众生活的介入范围和程度也最为深远。这样的警察权理念及职能定位最终影响到警察权的配置及运行。
（二）我国宪法中警察权的基本构成
警察权的即时暴力性以及人们对警察权的防范心理，导致在各国公法中警察权成为被规制的对象。据学者统计，在40个具有代表性的国家中，有17个直接规定了“警察”，即使是没有规定“警察”的宪法，也规定了涉及到警察行政的内容。在这些有警察规定的宪法中，绝大多数是在涉及公民基本权利的条款中对警察权的行使作出规定的，这也意味着警察权是作为宪法规制的对象出现在各国宪法文本之中的。
我国现行宪法虽未明确使用“警察”和“警察权”这样的字眼，但这并不意味着我国宪法没有涉及警察权的规定。现行宪法第37条、第40条、第89条、第107条、第120条和第135条共六个条款使用了“公安”概念，而公安本身属于警察的外延之下，1995年的《人民警察法》第2条明确了警察的范围包括“公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察”。再加上公安机关的人民警察是警察的主力，在绝大部分情况下，警察与公安两个词可以互换。因此，我国宪法中对于公安的相关条款是警察权在现行宪法中的规范依据，现行宪法对公安的具体表述代表了宪法对警察权的基本定位。根据我国现行宪法的相关规定，我国的警察权主要由三部分构成：
第一，行政警察权。行政警察权的宪法依据是《宪法》第89条和第107条将公安事务作为一项行政职权划分给了国务院和地方各级人民政府。《人民警察法》、《治安管理处罚法》等法律法规就警察行政的职权进行了进一步的规定，综合这些法律法规的相关条款，我国的行政警察权主要包括：（1）治安管理权；（2）交通管理权；（3）消防管理权；（4）危险物品管理权；（5）户籍和出入境管理权；（6）网络安全管理权；（7）集会、游行、示威管理权；（8）行政处罚和行政强制权；（9）紧急警察行政权。
第二，刑事警察权。刑事警察权的宪法依据是《宪法》第135条规定的“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”该条款赋予公安机关办理刑事案件的权力。此外，《宪法》第37条第2款在规定公民的人身自由将逮捕执行权专门赋予了公安机关，第40条在规定通信自由和通信秘密时，赋予了公安机关和检察机关基于国家安全和追查刑事犯罪的需要检查公民通信的权力。这两处也是《宪法》明确授予警察机关的宪法权力，具体的刑事警察权根据《人民警察法》和《刑事诉讼法》的具体规定，主要有：（1）刑事侦查权，包括预防、制止和侦查犯罪以及使用警械、武器等权力；（2）刑事强制权，包括拘留、搜查、监视居住、逮捕或实施其他强制措施的权力。
第三，军事警察权。《宪法》第120条规定“民族自治地方的自治机关依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队。”“军事制度”和“部队”字眼意味着此处的公安绝不是一般意义上的警察，而是武装警察部队。允许民族自治地方组织公安部队是我国建国以来一直坚持的一项政策，1952年《民族区域自治纲要》和1954年《宪法》均规定了这一制度，其作用在于联系少数民族地区群众、维护当地治安、巩固边防。军事警察权往往由专门的人民武装警察享有。根据《人民武装警察法》的规定“人民武装警察部队是国家武装力量的组成部分”，在领导体制上是由国务院和中央军事委员会共同领导，因而武装警察部队更接近军事机构，军事警察权也类似于军事权而不是一般行政权。军事警察权的主要任务在于“担负国家赋予的安全保卫任务以及防卫作战、抢险救灾、参加国家经济建设等任务。”
在这三大类型的警察权之外，我国警察机关还负有极为广泛的公共服务职权。《人民警察法》第3条在确立警察与人民关系时，明确了“全心全意为人民服务”的立法宗旨。第21条还以义务的形式规定了警察对公民人身、财产安全或其他危难情形的救助义务、对公民提出的解决纠纷的帮助义务以及对公民报警案件的查处义务。该条款的规定实际上也确定了我国警察权与世界各国一样，承担了社会服务职能。由此可见，在我国现行宪法和法律法规所确立的警察法律体系之下，警察权的职权范围十分宽泛，《人民警察法》第2条概括式地规定了人民警察的任务和范围，第6条又列举式地规定了公安机关的人民警察的十四项职权（其中第十四项更是授权其他法律法规可赋予警察其他职权），第7至19条规定了一些更为具体的警察权力，第21条规定了警察的救助、帮助和查处义务。
（三）警察权的宪法义务
作为国家暴力的执行机关，警察和警察权对于一国宪法秩序的维护和公民权利的保障有着不可替代的作用。如同日本警察学专家田村正博所说，“警察相关制度基于宪法理念，并为实现宪法理念而构建。”警察权必须以宪法作为价值基础和规范依据，才去获得正当性和合法性支撑。我国现行宪法没有明确针对警察权设定宪法义务，但警察权是国家权力的分支，同样承担着与其他国家机关相同的宪法义务，那就是在其法定职权范围内保障公民的基本权利。对于一般国家机关而言，人权保障义务包括尊重、保护和实现三个维度。但对于警察机关而言，警察权的人权保障义务集中于尊重和保护这两个层面，因为能够要求国家履行实现义务的基本上是经济社会权利，其义务主体主要是国家的经济、民政和医疗卫生等部门，与警察机关关系不大。
警察权对于公民基本权利的尊重义务又被称为基本权利的防御权功能，它的主要保护对象是公民的人身、财产等消极权利。除非法律授权，否则国家机关不得侵入公民基本权利所保障的私人生活领域，不得干涉公民的基本权利享有和行使。如《宪法》规定公民的人身自由不受侵犯，警察机关必须充分尊重公民的人身自由，在获得法定授权的情况下绝不能予以。警察权的基本权利尊重义务不仅体现在不侵犯，而且体现在警察在基于法定缘由对公民的人身权利和财产权利进行处置的过程中。在警察机关基于法定缘由可以处置公民人身权利和财产权利的情形下，警察机关仍然要充分恪守基本权利的尊重义务，不能超出必要的限度。在这一点上，2012年开始实施的《行政强制法》第5条适当性原则的规定就可以视为国家机关在处置基本权利过程中仍需履行尊重义务的绝佳范例。
警察权对于公民基本权利的保护义务属于基本权利的国家保护义务功能，它是指警察机关在公民受到第三方之侵害时，应对积极作为提供救济与保护。与警察权的尊重义务不同的一点是，警察权必须严守宪法和法律的边界，必须有明确法律授权才能干涉公民基本权利，但是当警察权在履行保护义务时，面对第三方的紧迫而又严重的侵害时，“可以突破法律保留原则，从作为客观价值秩序的基本权利那里寻找行为依据。”对于警察权之于公民基本权利的保护功能，日本学者的描述极为贴切：“一般民众，每以警察官吏，制限人民之自由，辄生厌恶之感。至遭遇危害，方知警察之功用，正如临病方知求医。”当公民面临着急迫的人身财产安全时首先想到的就是找警察，因为警察不仅拥有对侵权行为进行处罚的权力，更为重要的是，警察最为直接的享有抵抗暴力能力。
除了排除第三方侵害之外，警察权的基本权利保护义务还体现在对自杀者、精神病人、醉酒人等人群人身权利的积极保护方面。我国现行警察法体系中，很多地方都贯彻了这一保护义务。例如，《人民警察法》第14条所规定了警察机关对于严重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人可采取保护性约束措施。《治安管理处罚法》第15条规定了公安机关对于可能危害自己或者他人的醉酒人可以采取保护性约束措施直至其酒醒。虽然警察对于自杀者的救助义务并没有哪部法律法规明确规定，但可从《人民警察法》第21条的一般性救助条款推演出来。
二、警察权合宪性控制的必要性
警察权的历史与国家一样古老，它是国家诞生的标志之一。无论是国家内部秩序的稳定，还是个别公民权益的保障，都不离不开警察权的日常运作。与所有的国家权力相似，警察权是一种必要的恶，一方面，人们需要警察权维护公共秩序、预防并制止违法犯罪活动，另一方面，强大的暴力能力也随时可能被不当使用，危害公民的合法权益。正是由于这种能够对公民人身和财产进行直接强制的权力一旦脱离了既定的轨道，就会异化为令公民无法逃脱的专制暴力，所以法治国家都试图建立严格的警察法制体系，以此规范警察权的运作。
（一）警察权法律规制体系的局限性
现行的警察权法律规制框架是由立法规制、行政规制、司法规制和公民监督所构成的规制体系。立法规制通过科学立法配置警察权的权力架构和职权分工，划定警察权的基本职权及其活动边界。行政规制通过行政手段将警察权的行使过程进一步规范化，包括颁布警察权运行细则、建立警察队伍内部管理的奖惩体系、发布行政命令应对警察执法中的重大疑难问题等等。司法规制是指借助行政诉讼制度由人民法院对警察机关的警务活动进行合法性审查，确保警察权在法治轨道内行使。公民监督是指公民基于宪法赋予的言论自由和对国家机关及其工作人员的批评建议权，得以投诉、建议、公开发表意见以及信访等方式对警察权的行使所构成的规制体系。然而，从我国警察立法及其实践的情况来看，这套警察权法律规制体系并不完备，再加上警察权的即时暴力性以及不断扩张趋势，这套规制体系难以发挥出预期的效果。
第一，警察法授予的警察权限十分宽泛，警察权的边界难以明晰。从学理意义上讲，警察权是以维护社会公共安宁秩序或公共利益为目的，并以命令强制为手段等特质的国家权力。警察权的活动范围局限于对公共安全的维护，而公共安全本身就是个不确定法律概念，并不足以描述警察权的边界。此外，在现代行政国家中，警察权堪称是一种兜底性的公共服务权力，任何社会问题、私人纠纷、甚至个人问题都可以向警察求助。同时，现代社会还是风险社会，各种突发紧急事件会促使政府动用紧急行政权力，将警察权作为控制事态的首要选择。从法律意义上讲，现行警察法制并未划定警察权的明确范围。实际上警察多种多样，警察权散见于各个国家机构，并有不同的法律法规赋予其职权。《人民警察法》对警察职权的规定也是先概括性地规定警察任务范围，再列举具体职权，最后还有警察义务的相关规定。并且，在列举性职权中第十四项又以概括性条款的方式肯定了其他法律、法规同样可以授予警察职权。可见，无论是从学理意义上抑或是法律意义上，警察权的范围与边界都相当模糊。
第二，警察权的即时暴力特征、广阔的裁量空间以及不断扩张的态势，使得警察权成为对公民权利最具危险性的国家权力。警察权是最贴近民众日常生活并能够直接对公民的人身财产实施强制的国家权力，这种权力在打击违法犯罪活动同时也时刻有失控的风险。如雷洋案所昭示的那样，一旦权力行使不当，将会对公民造成无可挽回的后果。如此具有危险性的权力却拥有较之于一般行政权更为宽泛的裁量权。够不够成违法、采取何种强制措施、选择何种行政处罚、处罚的结果从重还是从轻、是违法还是犯罪等等，警察机关享有广泛的行政裁量权限。在实践中，就有不少公安机关利用裁量权限，用行政处罚代替刑事处罚而从中获取部门利益的事件。更为可怕的是，由于行政警察权和刑事警察权同时为同一公安机关享有，导致公安机关在办案过程中，不断切换自身角色、法律程序和强制措施，以此规避用以规制警察权的程序设计，从而导致日益紧密的警察法律规制体系趋于“内卷化”，无法发挥约束警察权力的功效。除此之外，近些年来，应社会发展的需要，警察权力不断向新的社会生活领域扩展，新的警察权力和警种也应运而生。如网络安全领域的网络警察，其通过公安部门的内部文件授权，享有查封IP地址、切断公民网络通信权、删除网络言论以及对公民网络言论进行处罚的权力。这些干涉到公民言论自由、通讯自由和隐私权的警察权力如何获取合法性与正当性，又如何予以规制与救济，滞后的法律规制体系已经无法回答这些问题。
第三，警察权立法众多、层级不一，极易发生警察法制体系的内部冲突。目前的警察法领域并没有一部可以奠定警察法治基础的基本法律。虽然《人民警察法》明确规定了警察的任务和范围，但第6条的职权设定基本上是针对公安机关而言的，第18条明确规定了“国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察，分别依照有关法律、行政法规的规定履行职权。”作为警察权三大分支的行政警察权、刑事警察权和军事警察权并没有在《人民警察法》中得到体现，与《人民警察法》相同位阶的《治安管理处罚法》、《刑事诉讼法》和《武装警察法》大致对应了三大警察权，但这几部法律对于警察权的设定并无直接的分工、配合与衔接。而在法律之下，还有国务院、公安部及其职能部门颁布的大量规章和规范性文件，以及地方政府颁布的地方性法规、规章和规范性文件，有点直接指向公安机关警察权的行使，有点在专项事项中赋予了公安机关新的职权和责任。在缺乏警察基本法的情况下，缺乏统一的形式标准和实质标准去对这些法规、规章和规范性文件的合法性与合理性进行审查。
第四，整个警察权法律规制体系立足于对警察权的合法化控制，而不是公民权利的充分保障，宪法所确立的基本权利体系如何在警察法治领域得到实施成为问题。无论是用以控制行政警察权的行政法，还是控制刑事警察权的刑事诉讼法，其主要的定位在于控制和规范国家权力而不是以权利保障。也就是说，整个警察法治体系的目标定位于国家客观法律秩序的维护（公益的实现），而不是公民主观权利的救济（私权的保障）。这就导致宪法所确立的人权保障目标与警察权所承担的尊重和保护公民基本权利的宪法义务得不到充分实现，从而使得整个警察法治偏离宪法价值体系而发生合法化危机。以行政诉讼制度为例，虽然《行政诉讼法》在立法目标上规定将保护相对人合法权益作为立法目的之一，但在制度设计上却呈现出时而偏向于公民权利救济、时而偏向行政权力监督的错裂现象。从行政诉讼制度的实际运行来看，行政诉讼“案件数量少、判决结案率低、原告胜诉率低、撤诉率和驳回起诉率高、上诉率和申诉率高，足见行政诉讼解决行政纠纷、保护公民权利和监督依法行政的功能已经严重受挫。”在缺乏宪法权利诉讼制度的现实背景下，原本能够承载部分权利救济的行政诉讼又困顿不前，公民基本权利又如何抵抗强大的警察权的侵蚀呢？
（二）宪法调控警察法治的积极意义
面对警察权和警察法制体系存在的问题，传统的应对思维是强化警察权规制体系，其具体举措包括：（1）建立更为严密的法律规范体系，强化立法控制；（2）由公安部门出台各种专项治理计划，加强警察权的内部规制；（3）要求更具独立性和执行力的法院，加大对警察权的司法审查力度；（4）强调公民参与，促进和监督警察权的运作过程。十八届四中全会颁布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出涉及执法问题的改革措施，基本上涵盖了以上四个方面。诚然，这些改革措施如能顺利进行，无疑会极大地提升警察权行使的合法性和有效性。但是，我们也应该看到，这些宏观举措每一项的都十分依赖整个政治体制和法治环境的良性发展，能够真正发挥调控警察权的作用还有待于更为复杂的政治法律问题的解决。
更为重要的是，法律层面的问题不能全然依靠政治层面解决，除了政策研究之外，如何从法学层面寻找现实可行的规制警察权的方案才是公法学研究的目标。在此，立足于现行警察法治存在的诸多问题，我们认为必须转换这种从部门法的角度寻找解决本领域法律问题的思维，要看到宪法在调控整个法律体系中的地位与功能。宪法不仅仅是一部具有最高效力的法律，而且还代表了一种思维和方法。合宪性控制即是一种从宪法视角调控整个法律体系的思维和方法。在运用宪法控制部门法秩序的过程中，宪法既是作为部门法的高级法规范，也是部门法的价值基础，更是部门法应当努力实现的目标。在与公民基本权利保障息息相关的警察法领域，有必要引入合宪性控制的方法，充分发挥宪法在调控警察权的配置与运行过程中的作用。
首先，宪法有助于准确定位警察角色，明确警察权的职权范围。目前警察法中的警察职权不够明确部门原因在于，在警察法学理论中警察的角色定位并不明确。警察到底充当的是执法者的角色还是政治的角色，理论上争议很大。一方面，在法治原则之下，作为法律执行权的警察权必须从法律授权之处获得合法性的传递，另一方面，警察权又可以跳过合法性的传送带模式，直接从满足公众期望上获得正当性。加上现实中大量的社会问题的政治发酵，这就给了警察权的扩张提供了法律之外的正当性基础。我们时常可以看到，一旦爆发某个社会事件，民众就会呼吁公权力的介入，政府出于社会治理的效果考量，往往会动用警察权力解决问题。如此带来的后果是警察权的政治化，长此以往就可能脱离法治轨道。对此，宪法的功能在于将警察权的法律任务和政治任务整合到警察权的宪法义务范畴之中，一方面是确认部分警察权扩张的正当性，另一方面也是对警察权的宪法控制。
其次，宪法能够作为公民抵御警察权侵犯的武器。在私法领域，民法往往明确规定了民事主体的各类权利，使其在面对私人侵害时能够进行有效抵御。而在公法领域，宪法所确认的基本权利就发挥着抵御国家公权力侵犯的功能。无论是行政警察法领域还是刑事警察法领域，又或者是军事警察法领域，公民均依赖宪法所确认的基本权利来保护自己的私人生活空间。作为对公民权利最具威胁性的国家权力，警察法在配置警察权力及规范警察权运行过程中必须充分考量对公民基本权利的保障义务。警察权对公民基本权利的保障义务能够用以检视警察权的合法性与合理性，控制宽泛无边的警察裁量权。例如，警察的选择性执法一直是警察裁量权滥用的顽疾，而落实宪法平等权的保障则能控制这一问题。
最后，宪法可以调控警察法制体系的内在统一性以及警察法制体系与整个法制体系的统一性。目前我国社会主义法制体系业已建成，基本可以做到有法可依，整个国家的立法工作的重心正从立法数量向立法质量转移。警察法制也是如此，如何维护整个警察法制体系的内在统一性与外在同一性是当前阶段规范警察权的关键一环。在此问题上，可以依照宪法中的警察权规范，统合整个警察法制体系，探索未来制定统一的警察法的可能性，作为警察法制体系中的基本法。
运用宪法调控警察法制体系不仅是规范警察权行使的可行方案，而且是维护整个国家宪法秩序和法治秩序的必要举措。宪法为整个法制体系确立了根本价值秩序，并通过权力的赋予设立各类国家机构，警察权源于宪法也必须服务于宪法所确立的价值目标和制度安排。不断改进和完善既有的警察法制体系的确能够促进警察法治的实现，但目前警察权规制体系面临的困境急需引入宪法的视角，对警察法治秩序进行合宪性控制。
三、警察权合宪性控制的基本方法
所谓警察权的合宪性控制就是以宪法确立的价值体系和规范体系为标准，审视警察权的配置与运行过程，实现宪法精神、原则和规范在警察法领域的贯彻实施。警察权的合宪性控制既是维护警察权合法配置与合理行使的有效办法，也是宪法在各个部门法领域发挥国家根本法作用的必然要求。至于如何对警察权进行合宪性控制，本文认为，关键在于警察权的立法、执法和司法过程中充分应用宪法的原则和规范，对警察权的配置与运行进行合宪性检视。按照一般的权力配置与运行的逻辑顺序，警察权的合宪性控制可分为警察权配置阶段的合宪性控制以及警察权行使阶段的合宪性控制。在警察权的配置阶段，可以运用法律保留原则为审查基准、合宪性解释等方法对警察权的配置进行合宪性控制。在警察权的运行阶段，可以通过人权保障原则、以比例原则、正当程序原则分别作为警察权行使目的、行使手段和行使程序的合宪性审查基准，将警察权控制在宪法的范围内。
（一）警察权配置的合宪性控制
目前我国的警察立法数量庞大，内容繁杂，各种法律、法规、规章、行政规范性文件以及司法解释均有涉及。在如此宽泛而又分散的警察权的配置体系中，一方面应当重视法律保留原则作为一般性的合宪性审查基准，对涉及到限制、剥夺公民权利的警察权设定进行审查，另一方面还应利用法律的合宪性解释方法，对警察法中的警察权的赋予进行适当的扩大解释或者限缩解释，在不修改立法的前提下实现警察权的合宪性控制。
1. 形式合宪性审查：法律保留原则
法律保留原则可分为宪法意义上的法律保留原则和行政法意义上的法律保留原则。宪法意义上的法律保留原则是指国家在某些重要事项上，必须由立法机关的法律进行规定，而不能由其他国家机关染指。最为典型的宪法上的法律保留是限制或剥夺公民基本权利的行为必须有明确的法律依据。由于各国基本权利的范围以及保护力度并无完全一致，究竟哪些基本权利属于法律保留原则的保护之下得看各国宪法的具体规定。可能有些基本权利属于宪法保留的范围，即便是立法也不得予以限制。有些基本权利属于社会经济文化权利，依赖于国家的给付能力，因而可能交由政府自由裁量。在我国现行宪法中，第38条的人格尊严和第36条第1款的宗教信仰自由，应当是绝对的宪法基本权利，属于宪法保留的范围。除此之外，公民的人身权利、财产权利和政治权利基本上均采用了法律保留的方式予以规定。《立法法》第8条更是明确了这一点：对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚以及对非国有财产的征收、征用，只能制定法律。
公民人身权利、财产权利和政治权利的法律保留构成了警察权配置的基本界限，如要对公民人身权利、财产权利或政治权利设定某种限制，必须要以法律的形式，否则将构成违反《立法法》和《宪法》的相关规定。这就是警察权合宪性控制中的法律保留。以此作为合宪性审查基准检视现行警察法制，可以起到对警察权的合宪性控制目的。例如，根据2011年颁布的《行政强制法》第9条和第10条的规定，限制公民人身自由的行政强制措施只能由法律设定。然而，2012年公安部发布的《公安机关办理行政案件程序规定》第42条第二项设定了“保护性约束措施、继续盘问、强制传唤、强制检测、拘留审查、限制活动范围等”针对人身自由的强制措施，其中，除了保护性约束措施和继续盘问是《人民警察法》设定的强制措施之外，后面三种均无明确法律依据。以此视之，公安部的该项规定在设定行政强制措施方面，涉嫌违反法律保留。另外，如饱受争议的收容审查制度、收容遣送制度、劳动教养制度和收容教育制度，按照立法法确立的法律保留范围，均可能涉嫌违反法律保留原则。
从法律保留原则中还衍生出法律的明确性原则，可以作为干预性警察职权的合宪性审查基准。根据台湾学者的界定，“所谓明确性原则，系指法律、法规命令及行政行为之内容必须明确，于涉及人民权利义务事项时，始有清楚之界限与范围，对于何者为法律所许可，何者为法所禁止，必须使人民于事先可得预见。”法律明确性原则要求所有的构成对公民权利和自由限制的措施必须要有明确的法律依据，而不能仅仅是宽泛的职权条款。这一原则之于警察权的意义在于，警察法制体系中大量的职权性条款并不必然得出在警察权的职权范围内警察机关可以自由处置公民的权利和自由，从而对警察干预行为起到规制效果。例如，警察不能单单依据《人民警察法》对警察权范围的概括性规定就对公民权利进行限制。因为，“单纯宣示性之警察任务规定，并不得直接作为警察行使干预职权之依据，该项干预权之行使，必须另有法律授权，方合乎法治国家依法行政之原则。”法律的明确性原则提高了法律保留原则的审查标准，有利于强化警察权的合宪性控制。
2. 实质合宪性审查：比例原则
法律保留原则主要是用来审查形式合宪性，而一旦碰到实质性审查问题，就需要运用比例原则。“比例原则是源自法治国原则，并具有宪法位阶，其得用以制约立法、行政，甚至司法，以避免各该权力行使之恣意与逾越；是人类为调和公益与私利，达到实质正义的一种理性思考原则。”比例原则之下有三项具体原则：妥当性原则、必要性原则和均衡性原则。下面试举一例，以此说明比例原则在警察权配置中的应用。
根据2011年修正的《居民身份证法》第3条第3款规定：“公民申请领取、换取、补领居民身份证，应当登记指纹信息。”根据公安部负责人在居民身份证法修正草案中的说明，指纹录入的目的在于“维护国家安全，社会稳定；提高工作效率便于行政管理；防止伪造、变造居民身份证。”在这三项目的的背后最为直接的目的就是便于公安部门的户籍管理以及防控违法犯罪。但是，正像台湾学者所说的，立法者单纯以为每个人都留下指纹档案，就有利于警方侦办案件，实际上当法律要求每个人都应当强制按捺指纹建档以利警方办案时，无异将全国人民假定为潜在的犯罪嫌疑人。以公权力要求公民按捺指纹所损失的利益有：首先构成了对公民隐私权的部分限制；其次，被法律假定为犯罪嫌疑人伤害个人自尊；最后，指纹录入用作侦查手段可能会被高智商犯罪分子利用，成为栽赃工具。因而，强制指纹录入可能涉嫌违背宪法。
我国台湾地区的户籍法中有相似的规定，对此，台湾大法官会议用比例原则来分析了强制指纹录入的合宪性：“对于未依规定捺指纹者，拒绝发给国民身分证，形同强制按捺并录存指纹，以作为核发国民身分证之要件，其目的为何，户籍法未设明文规定，于宪法保障人民信息隐私权之意旨已有未合。纵用以达到国民身分证之防伪、防止冒领、冒用、辨识路倒病人、迷途失智者、无名尸体等目的而言，亦属损益失衡、手段过当，不符比例原则之要求。”我国大陆地区的实际情况与台湾地区并不完全一样，但是在户籍管理制度中应否强制录入指纹同样可以引入比例原则对该项规定及其限度进行合宪性控制。
3. 合宪性解释方法
合宪性解释并不是一种合宪性审查的基准，而是一种合宪性控制的方法。合宪性解释的最初形态来源于1907年瑞士联邦法院的一项判决，意指“法律解释应使其不逾越宪法范围，始为解释之正途。”简而言之，合宪性解释方法就是在法律解释的过程中，在尊重法律字面意思的前提下选择最符合宪法原则和规范的解释方案，从而避免作出法律违宪的判断。合宪性解释同时存在于一般司法权和宪法审查权两个层面。在普通法院适用法律的过程中，合宪性解释是一种法律解释方法，普通法院通过对法律的合宪性解释，能够将宪法的价值判断贯彻于具体法律之中，维护法秩序的统一性。在宪法监督机关进行宪法审查的过程中，涉嫌违宪的法律如存在数种解释的可能性，宪法监督机关应采取合乎宪法的解释，借助于宪法监督机关的权威，这种解释往往具有一般拘束力，从而实现对该法律的合宪性控制。
由于合宪性解释不仅是一种宪法解释方法，而且它还是法律解释方法，因而即便是在尚未建立或启动宪法审查的国家，这一方法也能够发挥作用。在部门法的制定、修改以及整理过程中，通过对法律的合宪性解释，将特定法律规范的含义或作扩大或作缩小，以此在不修改法律的前提下实现法律与宪法的一致性。例如，宪法学界已有不少学者运用该方法对刑法体系进行合宪性调控，对某些刑法条款进行合乎宪法价值与规范的合宪性解释。
在警察法上，合宪性解释同样可以发挥规制警察权，使其符合宪法价值、原则与规范的功能。例如，《人民警察法》第2条规定了人民警察的任务有五项：（1）维护国家安全；（2）维护社会治安秩序；（3）保护公民人身安全、自由和合法财产；（4）保护社会公共财产；（5）预防、制止、惩罚违法犯罪活动。而国务院颁布的《公安机关组织管理条例》第2条在对警察职权的概括性规定却略有出入：（1）维护国家安全；（2）维护社会治安秩序；（3）保护人民；（4）预防、制止和惩治违法犯罪活动；（5）服务经济社会发展。组织管理条例用“服务经济社会发展”取代了“保护社会公共财产”，将消极意义上的对公共财产的维护置换为对经济社会发展的积极促进，在很大程度上已经扩充了警察权的目的。这一置换的一个消极影响是，地方政府可以此为依据动用警察权来促进经济社会发展，压制那些在地方政府看来阻碍经济社会发展的公民和团体。对此，需要对组织管理条例规定的“服务经济社会发展”进行合宪性限缩解释，要求警察权服务经济社会发展必须以保障公民基本权利为限。
再如，在具体刑事警察权的配置方面，也可运用合宪性解释方法。例如，《刑事诉讼法》第73条所规定的指定居所监视居住，被称为“现有五种强制措施都不能涵括的第六种强制措施”。然而，对于这样一种针对公民人身自由的强制措施，却不属于国家赔偿的范围。指定居所监视居住同样属于对公民人身自由的限制，尽管同一时间跨度内监视居住对人身自由的限制程度弱于拘留，但是监视居住的期限一旦被拉长，它给公民生活带来的压力和痛苦并不一定弱于拘留或逮捕。况且，《刑事诉讼法》第74条规定：指定居所监视居住应当折抵刑期。被判处管制的，监视居住一日折抵刑期一日；被判处拘役、有期徒刑的，监视居住二日折抵刑期一日。指定监视居住既然能够折抵管制、拘役和有期徒刑，指定居所监视居住应当属于准羁押性质的人身自由限制措施，自然也可以折算为《国家赔偿法》中的拘留、逮捕或有期徒刑。因此，有必要确认违法的指定监视居住与拘留、逮捕和有期徒刑一样构成了对公民人身自由的侵犯，属于宪法第37条所保障的公民的人身自由的辐射范围之内，基于宪法的人身自由的保护，应当对《国家赔偿法》的赔偿范围作合宪性扩张解释，将指定居所监视纳入国家赔偿的范围。
（二）警察权运行的合宪性控制
警察权运行过程中，可运用人权保障原则对警察执法的目的进行合宪性控制，运用比例原则对警察执法的手段进行合宪性控制，以正当程序原则对警察权的运作程序进行合宪性控制。
1. 警察执法目的的合宪性控制：人权保障原则
人权保障原则对警察执法的合宪性控制体现在对警察执法目的的实质性审查上。在警察执法过程中，有些执法行为尽管在形式上合法，但在实质上可能并不符合宪法的人权保障精神。具体而言，人权保障原则能够在以下三个方面对警察执法目的予以规制。
一是以人权保障原则防范警察执法的不当目的。从理论上讲，“警察活动必须符合警察权力的目的，行政机关利用警察权力达到非警察活动的目的，不论出于私人利益或图谋其他公共利益，都是权力滥用……”然而，在警察执法的实践中，却有部分警察执法人员或以权谋私、偏袒一方，或者打击报复、利用公权力泄愤，还有虽无个人私利或者恩怨考量，但是没有充分考虑权力处置措施给相对人权益带来的后果，给相对人造成难以不必要的损害。此类出于不正当目的的执法行为，应当被认定为违反人权保障原则，构成了行政法上的滥用职权。
二是以人权保障原则防范僵化执法。法律不可能预想到现实中的所有特殊情境，因而也无法穷尽法律规范的适用范围。在某些情况下，尽管警察严格执法符合法律的具体规定，但却可能违反立法的最终目的。在此情形下，宪法的人权保障原则能够为这种法外执法提供正当性和合法性支撑，防止因僵化执法带来的危害性后果。例如，2000年曾发生了两起因交警严格执法导致孕妇或胎儿死亡的案例。2000年7月，四川省威远县交管所的四名交警以查“黑车”为由，阻止一辆载有即将分娩孕妇的面包车通行，延误了抢救时机，最终导致孕妇身亡。同年8月，沈阳市法库县的交警以“迎宾道，不许‘板的’过”为由，要求正在赶往医院分娩的孕妇绕道近半小时，最后胎儿夭折。这两起案例均因执法僵化，忽视了宪法的人权保障原则之于所有执法活动的拘束力，虽然在形式上合乎交管法的相关规定，但在实质上却违背了人权保障的宪法价值。
三是以宪法平等权约束“选择性执法”，防止没有正当理由区别对待。在警察执法过程中，对相对人予以选择性执法是违背宪法平等权的表现。例如，在彭树球诉厦门市公安局湖里分局收容教育案中，湖里公安分局对于同样嫖宿案件的两个当事人，一个处以行政拘留15日和罚款，另一个却处以行政拘留15日加收容教育。对此，公安机关应当对区别对待进行充足的理由说明，如无正当理由予以说明，则构成没有正当理由的区别对待。当然，在存在宪法诉讼的前提下，当事人可提起宪法平等权诉讼，抵御警察权的肆意行为。如不启动宪法诉讼程序，也可以将宪法的平等精神贯彻行政法对于新政执法行为的规制手段之中。
2. 警察执法手段的合宪性审视：比例原则
比例原则在警察执法过程中的功能主要在于审查执法手段的合宪性。例如，警察在使用强制措施时，以及警察在警械的使用上，是否需要使用警械，在何种程度上使用警械，如果需要开枪，是否必须枪击要害部位，均需接受比例原则三项子原则的检验。
以发生于2016年5月的“雷洋”案为例，北京市警方在对雷洋的嫖娼行为进行执法的过程中，是否需要采取强制性约束措施，采取何种强制措施，碰上雷洋暴力反抗，警察制服雷洋的方式与限度等等，必须满足比例原则的要求，以最小侵害为限。如遇雷洋逃脱，考量到雷洋违法行为的性质和程度，也不应当采取过于激烈的强制措施。警察在对抓捕涉嫌嫖娼者雷洋的过程中采取了最终导致雷洋死亡的强制措施，表明警方没有考虑到执法手段所追求的利益与损失的利益不成比例，已经丧失了合法性。
再比如，近期三亚在整治交通违法行为中，针对电动车违规行使问题，创设了“一人闯红灯，全家学交规”的处理办法。这一办法同样经不起比例原则的审查。首先，“全家学交规”能否防范公民闯红灯唯有明确的科学依据；其次，“全家学交规”对未违反交通规则的违法者家人造成困扰，能否成其为最小危害的必要手段；最后，“全家学交规”所获得的利益是否远大于损失的利益（包括警察的执法成本、对违法者及其家人隐私、声誉的影响）。唯有通过比例原则的三个层次的审核，该执法措施才能说是合宪合法的。
3. 警察执法程序的合宪性审查：正当程序原则
正当程序原则源自于英国法上的自然正义原则，后来被美国宪法所吸收，美国宪法第5条和第14修正案为其规范载体。美国宪法上的正当程序又有程序性正当程序和实质性正当程序之分。其中，程序性正当程序是指国家权力在剥夺公民生命、自由和财产时，必须听取当事人的意见，并给予当事人听证的权利，实质性正当程序是指国会制定的法律必须符合公平正义。一般情况下，正当程序原则指的是程序性正当程序。基于正当程序在控制国家权力和保障公民权利方面的宪法功能，很多国家的宪法都明确规定了这一项宪法原则。尽管在何为“正当”的问题上尚存争议，但起码的正当程序应当符合三个条件：行政主体无偏见地对待相对人、听取相对人的辩护和意见以及说明所作出的行政行为的理由。
我国宪法虽然没有确认正当程序原则，但正当程序原则的根本目的在于保障人权，基于人权保障原则的宪法精神，可以从中推演出作为宪法原则的正当程序，并以此来审查行政机关执法过程的合宪性。从司法实践的情况来看，已有地方法院从权利保障出发，推演出行政行为的作出必须遵循一定的程序。例如，在田永诉北京科技大学案中，海淀区法院在没有法律、法规、规章规定的情况下，以正当程序作为退学处理决定的审查基准，判定北京科技大学对田永的退学处理决定违法。在判决理由中，法院明确指出：“按退学处理，涉及被处理者的受教育权利，从充分保障当事人权益的原则出发，作出处理决定的单位应当将该处理决定直接向被处理者本人宣布、送达，允许被处理者本人提出申辩意见。”这一原则同样可以作为警察权的合宪性控制方法，对警察执法过程进行检视，以此防范警察权的恣意滥用，实现警察权维护公共秩序、保障公民权利的目标定位。
四、结语
驯化警察权是任何一个法治国家必须完成的步骤。宪法作为驯化国家权力的基础性工具，虽不像具体法律那样直接有效，但却是必不可少的一个环节。毕竟，警察权来源于宪法的权力分配体制，也必须服务于宪法设定的价值与规范。以上所列举的一些方法，仅仅是一般性的合宪性控制方法。在警察权配置和运行中的一些具体问题，可以通过相关宪法条款的梳理和分析，提炼出更为具体的合宪性审查基准与方法。如何在尚未建立宪法诉讼制度的中国当下发挥宪法控制警察权的功能，还需更多的思考与讨论。
