2023年9月1日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议修订通过了《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》），并于2024年1月1日起生效施行。新修订的《行政复议法》正式开启了我国行政复议制度以主渠道为目标导向的新时代。吸收行政复议体制改革的成果，并为行政复议体制改革保驾护航是新《行政复议法》的重要使命。中国特色行政复议体制应在新法实施中持续深化与发展。
一、新法实施前地方复议体制改革的有力探索
（一）相对集中复议体制改革的最新进展
自1999年《行政复议法》实施以来，我国行政复议体制改革主要经历了酝酿期、试点期和全面推进期三个阶段。2008年原国务院法制办公室印发《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，决定在北京市、黑龙江省、江苏省、山东省、河南省、广东省、海南省、贵州省等地开展地方试点改革，行政复议体制改革的试点期正式拉开序幕。
2020年2月5日，中央全面依法治国委员会召开第三次会议通过了《行政复议体制改革方案》，意味着我国地方复议体制改革正式进入全面推进期。改革方案主要涉及建立相对集中的行政复议体制，明确除实行垂直领导的行政机关和税务、国家安全机关以外，实行一个窗口对外，原则上县级以上地方人民政府一级只保留一个行政复议机关，统一管辖相关复议案件，并要求探索实行行政复议咨询委员会制度。为落实改革部署，各地因地制宜，形成了别具特色的地方样本。从各地代表一级政府行使复议权的机构设置情况看，除个别省市复议机构设在政府办公机构外，行政复议机构设在司法行政部门是普遍情况，改革后挂牌的复议机构以行政复议办公室（比如辽宁省、广西壮族自治区）、行政复议委员会办公室（比如甘肃省），以及行政复议局（比如浙江省、山西省以及上海市）模式为主，但实践中仍然存在大量未挂牌的地方复议机构。
（二）地方行政复议委员会的实践类型
为强化审理案件组织的中立性、超脱性和专业性，从根源上避免“官官相护”之嫌，建立行政复议委员会成为我国行政复议体制改革的重要突破口。整体来看，地方有关行政复议委员会的探索主要形成四种类型。
第一类是咨询型行政复议委员会，即行政复议委员会仅承担对个案的咨询职能，咨询意见对最终的复议决定并不具有刚性约束力，比如浙江省行政复议咨询委员会。
第二类是议决型行政复议委员会，即行政复议委员会意见是最终复议决定的基本依据，行政复议委员会具有对个案结果的决策权，比如哈尔滨市行政复议委员会。
第三类是复合型行政复议委员会，即行政复议委员会同时具有多种职能，既涉及个案的咨询功能，又针对行政复议工作中的重大事项和共性问题具有议决权，并以课题研究、专项指导等方式对行政复议工作中的重点难点问题进行研究，参与行政复议工作制度建设等，比如北京市行政复议委员会。
第四类是体系型行政复议委员会，即行政复议委员会具有多种职能且已体系化，具体体现为基于委员会具体职能的不同，在行政复议委员会总体承担议决功能基础上，又下设多个委员会，不同委员会各自独立运行。比如，甘肃省行政复议委员会下设咨询委员会、调解委员会和赔偿委员会。而行政复议委员会委员构成、委员身份级别及议事规则等在各地均呈现出较大的差异性。比如，行政复议委员会主任委员，有的地方由一级政府的行政首长担任，有的地方由分管司法行政工作的政府副职担任，个别地方则是由司法行政部门主要负责人担任；行政复议委员会委员组成，有的地方均由相关政府部门一把手担任，大部分地方则是由相关政府部门法制部门负责人、高校及科研机构学者教授和律师等组成。
（三）行政复议专业化、职业化改革之路
建立高素质复议人员队伍，是我国行政复议体制改革有效推进的主体保障。改革以来，各地积极探索行政复议人员专业化、职业化改革举措。
一是强化机构和队伍建设，确保人、岗、事相匹配。比如，改革以来，湖南全省138个行政复议机构共核定专门用于行政复议工作的政法专项编制522名，较改革前增加357名，核定行政复议处（科、股）室174个，较改革前增加48个；辽宁省改革后行政复议工作政法专项编制450名，较改革前增加222名，核定行政复议处（科、股）室148个，较改革前增加52个；等等。
二是建立行政复议人员资格管理制度、复议人员行为规范和执业规范。比如北京市、天津市、河北省、江苏省、广东省、广西壮族自治区、江西省、辽宁省等地明确要求行政复议机关建立完善全省（区、市）行政复议人员资格管理制度，制定行政复议人员行为规范和执业规范，在促进人员管理规范化的同时，注重提升行政复议人员的荣誉感、使命感、责任感。
三是建立行政复议官（员）制度，打造行政复议人员队伍职业化发展专属通道，比如广东省、福建省、广西壮族自治区、浙江省、甘肃省等地建立了行政复议官（员）制度，行政复议官（员）由各级司法行政机关提名，报本级人民政府批准后由政府任命并就职宣誓。
四是加强专职人员配备，重点关注行政复议人员的初任选拔与培训。比如，辽宁省将“有较高行政复议能力水平的人员充实到行政复议机构”明确写入改革方案，北京市、广东省明确行政复议机构要落实“先培训再上岗”要求，初次从事行政复议的人员应当参加政治理论学习和有关业务培训。
五是加强行政复议辅助人员配备，解决专业力量不足的困境。比如北京市、湖南省、安徽省、重庆市等地大力推行行政复议辅助人员制度。
六是建立行政复议人员和法官交流任职及相关政府部门协助办案机制等。比如浙江省在府院联席机制中明确了行政复议人员和法官的轮岗交流制度，内蒙古自治区、四川省、安徽省、新疆维吾尔自治区等地建立了行政复议机构与业务主管部门的沟通对接制度，建立行政复议案件办理协商与反馈、行政执法重难点问题研讨与指导、行政争议化解、信息共享等制度，确保复议体制集中后业务主管部门仍然能够发挥业务指导和专业知识优势。
二、新法对行政复议体制改革的新部署、新要求
新修订的《行政复议法》在总则和行政复议管辖一节中专门对新行政复议体制提出了明确要求，主要涉及以下四个方面。
（一）明确了行政复议机关和行政复议机构之间的关系及其职责
新修订的《行政复议法》总则第4条第1款、第2款规定：“县级以上各级人民政府以及其他依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关办理行政复议事项的机构是行政复议机构。行政复议机构同时组织办理行政复议机关的行政应诉事项。”改革后行政复议机构主要设在地方各级司法行政部门。新法亦明确提出，行政复议机关应当加强行政复议工作，支持和保障行政复议机构依法履行职责，上级行政复议机构对下级行政复议机构的行政复议工作进行指导、监督。为促进个案正义、推动类案同判，新法规定，作为最高行政复议机构的国务院行政复议机构可以发布行政复议指导性案例。
（二）构建了科学统一、权威高效的行政复议管辖体制，以相对集中复议体制为基础，完善丰富管辖制度
新法确立了多元化的管辖规则，具体包括以下四个方面。
一是统一地方行政复议机关，建立相对集中的复议体制，将原法的条块管辖规则变更为“块块为原则、条条为例外”。即原则上一级政府只有一个复议机构审理案件；保留国务院部门和省级人民政府自我管辖权限；保留垂直领导的行政机关的行政复议职责，规定海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关，保留行政复议职责。
二是鉴于地方政府复议机构主要设在司法行政部门，针对司法行政部门自身案件，为避免“自己审自己”的“尴尬”，确立了选择管辖规则，即选择权赋予申请人，个案中针对司法行政部门作出的行政决定，申请人既可以向本级司法行政部门申请复议，也可以向上一级司法行政部门申请复议。
三是考虑到实践中派出机构的复杂性，建立了差异化派出机构管辖规则，涉及三种情形：（1）对县级以上地方各级人民政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规、规章规定，以派出机构的名义作出的行政行为不服的行政复议案件，由本级人民政府管辖；（2）对直辖市、设区的市人民政府工作部门按照行政区划设立的派出机构作出的行政行为不服的，既可以由该政府部门所属人民政府管辖，也可以由派出机构所在地的人民政府管辖；（3）对国务院部门依法设立的派出机构依照法律、行政法规、部门规章规定，以派出机构名义作出的行政行为不服的，由国务院部门管辖。
四是建立管辖权向上向下的转移制度，即上级行政复议机关根据需要，可以审理下级行政复议机关管辖的行政复议案件，下级行政复议机关对其管辖的行政复议案件，认为需要由上级行政复议机关审理的，可以报请上级行政复议机关决定。
（三）确立了行政复议委员会组成并赋予其法定职责
新修订的《行政复议法》明确规定县级以上各级人民政府应当建立行政复议委员会，委员会委员构成应具有多元性，以政府部门为主，同时要有专家、学者等政府外部人士参与。作为常设议事协调组织，行政复议委员会被赋予双重职能，包括为办理行政复议案件提供咨询意见的咨询职能，以及针对行政复议工作中的重大事项和共性问题进行研究的指导职能。
关于行政复议委员会审理案件范围，新法采用列举结合兜底且赋予行政复议机构裁量权的方式作出规定，包括重大、疑难、复杂的案件，专业性、技术性较强的案件，省级人民政府自我管辖的案件，以及行政复议机构认为有必要的案件等。为确保行政复议委员会切实发挥作用，新法专门对咨询意见的证据效力及其法律效力作出规定，既建立了行政复议委员会咨询意见强制性记录制度，又明确咨询意见应作为作出行政复议决定的重要参考依据。虽然与听证笔录的依据效力不同，但作为重要参考，也意味着全面否定或者部分否定咨询意见的复议决定应具有充分的正当理由，否则在后续当事人对复议决定不服提起的诉讼中，基于“被告承担举证责任”的行政诉讼证据规则，复议机关仍然负有相应的举证责任，否则可能因举证不能而承担败诉结果。
（四）对行政复议专业化、职业化建设作出统一部署
为加快推动行政复议专业化、职业化发展，新修订的《行政复议法》在总则第6条中作出统一规定，即国家建立专业化、职业化行政复议人员队伍，并明确最高行政复议机构即国务院行政复议机构应当会同有关部门制定行政复议人员工作规范，加强对行政复议人员的业务考核和管理。同时对新入职行政复议人员的资格准入条件作出规定，即行政复议机构中初次从事行政复议工作的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试，取得法律职业资格，并参加统一职前培训。
为确保行政复议体制改革成效，新修订的《行政复议法》在总则第7条中专门对行政复议体制改革目标作出规定，具体涉及人、财、物三个维度，即行政复议机构的人员配备要与所承担的工作任务相适应，要提高行政复议人员专业素质，并要注重激励制度建设，对在行政复议工作中作出显著成绩的单位和个人，应依法给予表彰和奖励；作为行政复议机关的县级以上各级人民政府，应将行政复议工作经费列入本级预算，以夯实经费保障；推动行政复议硬件设施的规范化建设，即保障办案场所、装备等设施与复议机构职责任务相匹配。
此外，为推动科技赋能行政复议发展，新修订的《行政复议法》在总则第8条中明确规定，行政复议机关负有加强信息化建设的法定职责，要运用现代信息技术，不断扩大便民为民的制度优势，方便公民、法人或者其他组织申请行政复议、参加行政复议，提高工作质量和效率。
三、在新法轨道上奋力书写行政复议体制改革的“后半篇文章”
行政复议体制改革旨在通过复议组织重塑、行政复议权整合优化以促进行政复议机构调整完善、复议队伍建设高质量发展以及行政复议质效有效提升，从源头上缓解改革前复议案件管辖体制过于分散、复议资源碎片化、复议人员和队伍力量不足所带来的老百姓找不准复议机关、类案未能同判、实质性化解争议比率不够高等症结难题。
改革以来，以相对集中体制改革为着力点，以行政复议委员会建设为突破口，以行政复议职业化发展为保障的改革路径，成效明显。以复议案件量多年来位居全国之首的广东省为例。广东省已于2021年6月完成相对集中的行政复议体制改革，数据显示，改革以来行政复议收案量与一审行政诉讼收案量“顺差”明显。2023年，广东全省进入法定程序的行政争议案件中，首选行政复议与直接选择行政诉讼的比例约为2.8∶1，经行政复议后再提起诉讼的败诉率，已由2021年的9.85%降至2023年的5.96%。作为举全国之先，早在2017年就在全省完成行政复议局模式全覆盖并挂牌的省份，2023年，浙江省新收行政复议申请同比增长45.3%，复议诉讼比值突破2.7，近91.6%的行政复议案件在复议程序中实现“定分止争”，起诉后败诉的案子全省仅20件。
新《行政复议法》充分反映了行政复议体制改革成果，并从国家层面对新行政复议体制机制建设作了总体谋划和统一部署。但我们必须意识到，为落实改革目标导向，基于各地经济社会发展及其法治水平的差异性，各地改革举措和路径呈现出明显的差异性，即便是采用同样的改革举措和路径的城市，复议大数据的实证分析也显示，通过对各地复议案件量和一审行政诉讼案件量的比率、调解结案率、复议后起诉率、起诉后败诉率等多个观测点进行综合比较，行政复议的公信度、质效度以及老百姓的认可度等指标均呈现出明显的地域差异性。这在一定程度上既预示了新法得以良好施行的持久性及其难度，又对新法如何得以良好施行提供了可能的突破口。
（一）尽快出台配套制度规则，健全行政复议体制改革的制度保障体系
新法已明确要求有关机构出台相关规则以确保改革落地。新《行政复议法》第6条规定，“国务院行政复议机构应当会同有关部门制定行政复议人员工作规范，加强对行政复议人员的业务考核和管理”。第52条规定的“行政复议委员会的组成和开展工作的具体办法，由国务院行政复议机构制定”。前者需要在尊重新法框架下的复议运行规律基础上，以提升行政复议质效为导向，将主渠道实现所要求的廉洁、专业、公正、担当的高素质复议人才队伍打造作为根本；后者则需要从构建完备、有效、权威的全流程复议委员会规则出发，完成涵盖委员会定位、产生、组成、职责、议事规则、法律效力等全要素的制度构建。
（二）切实贯彻落实新法，确保改革方向的适法性
地方基于改革方案开展的生动探索，在新法实施后也意味着改革方案完成了阶段性使命。针对新《行政复议法》对新复议体制、机构设置、人员数量和运行规则等方面作出的明确且不具有裁量余地的硬性规定，各级行政复议机关有贯彻落实的法定职责。比如新修订的《行政复议法》第7条有关行政复议人、财、物保障的底线要求，第24条确立的多样化管辖规则，特别是针对派出机构的管辖规则，第50条听证条款对听证人员数量的明确要求，等等。这些条款并未赋予实施主体裁量空间，各级行政复议机关应不折不扣地贯彻落实。
（三）以主渠道目标为根本导向，努力探索因地制宜最优方案
切实发挥行政复议化解行政争议主渠道作用，是全面推进行政复议体制改革的逻辑起点。
一方面，各地行政复议发展水平具有明显的不均衡性；另一方面，针对改革的统一目标导向，各地改革的实践基础及其运行中面临的痛点堵点亦呈现出明显的差异性。这就要求各地结合自身实际情况，以改革阶段性目标为行动指南，以主渠道建设为终极目标，持续攻坚克难，久久为功。比如新法对相对集中复议体制作出了统一规定，但对于复议机构名称及其挂牌问题并未作出规定；再如《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉的通知》指出，支持有条件的地方探索行政复议员制度；等等。这就意味着新法对复议体制改革的未来仍然赋予地方一定的创新自主权，这正是改革让法治有活力的体现。
改革永远在路上。在实施新法、深化行政复议体制改革过程中，地方政府可以根据自身情况作出选择，但改革方案是否最优实际上又会直接影响改革效果，特别是改革目标完成情况。这就要求地方勇于担当作为，既要完成改革的形式要件，又要以结果为导向探寻最优方案。针对仍有创新空间的法定改革任务，各级各地行政复议机关仍应针对自身实际情况，在新《行政复议法》确立的体制框架下，以完成规定动作为底线要求，以提高行政复议质效为指引，以确保老百姓可感知改革红利为标尺，不断深化行政复议体制改革的地方样本。
