在全面依法治国的新时代背景下，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）的修订实施具有重大的历史战略意义。《行政复议法》的修订是有效完善行政纠纷解决机制，捋顺行政复议、行政诉讼与信访三类救济途径之间的关系，进一步推进法治政府建设的重要举措。

本次《行政复议法》的修订，坚持党的领导并顺应数字信息时代的发展，集中反映了行政复议修法的新时代中国特色，在行政复议管辖体制、行政复议程序以及行政复议委员会等诸多方面体现出立法进步与制度亮点。

一、新《行政复议法》的修法背景

在全面依法治国的新时代背景下，旧的行政复议体制已无法适应社会发展需求，《行政复议法》的修订成为一项紧迫议程。如何以习近平法治思想引领《行政复议法》的修改，有效地将行政复议在理论维度上的制度优势转化为实际层面的治理效能，实现行政复议制度在行政救济体系中的精准定位，需要更为精准细密的顶层设计。

2020年2月5日，中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过了《行政复议体制改革方案》，要求推进相关法律法规修订工作，部署各地加速推动行政复议体制改革任务落地，优化行政复议资源配置，努力构建统一、科学的行政复议体制。按照中央全面依法治国委员会《行政复议体制改革方案》的改革决策精神，2020年11月24日，司法部正式发布《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》，将《行政复议体制改革方案》中的制度设想转化为具体的规范条款并公开征求意见。2023年9月1日，第十四届全国人大常委会第五次会议审议通过了新修订的《行政复议法》，并于2024年1月1日起正式施行。本次修订是自1999年《行政复议法》制定20余年来的首次“大修”，具有深远的历史意义。

二、新《行政复议法》的制度亮点与意义价值

本次《行政复议法》修订筛选吸纳了地方层面在过往数年形成的一些行政复议政策试点创新经验，有效回应了法治国家、法治政府、法治社会一体化建设背景之下，多元纠纷解决机制面临的诸多实践困境，在行政复议管辖、行政复议程序、行政复议监督体系等诸多方面呈现出鲜明的立法进步与制度亮点。

（一）明确了行政复议化解行政争议的主渠道作用

2007年施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》首次突出强调了行政复议化解行政争议的职能作用。但长期以来，行政复议、行政诉讼与信访三类救济渠道之间的关系始终未能厘清，甚至在实践中形成“大信访、中诉讼、小复议”的错乱格局。

在全面依法治国的新时代背景下，2020年2月5日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上明确提出，要推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。2021年8月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确，县级以上各级政府建立行政复议委员会，建立行政复议决定书及行政复议意见书、建议书执行监督机制，以及行政复议决定书网上公开制度等诸多机制，专门就行政复议化解行政争议主渠道作用的方式与战略作出了具体的制度设计与部署。本次《行政复议法》修订后，其第1条明确将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”列为《行政复议法》的立法宗旨之一。

理论上而言，行政复议如要发挥主渠道作用并在行政争议化解中扮演核心角色，必须彰显专业化优势。譬如与行政诉讼相比，行政诉讼适合处理法律关系更为复杂且存在规范适用模糊之处的行政争议案件，行政复议更适合处理大量的、具有普遍性的、行政管理专业性较强的行政争议。从制度变迁角度观察，行政复议制度的历史变革与行政诉讼法律的修改在时间脉络上始终交互进行，两者之间存在明显的制度竞争与交叉影响的互动关系。尤其是2014年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）修正，提升了司法救济渠道的便捷性，客观上给行政复议解决行政争议的渠道带来一定的竞争压力。

为了真正实现和发挥行政复议制度在行政争议化解中的主渠道作用，本次《行政复议法》的修订在诸多方面提升了行政复议救济的便捷性与实效性，尽可能在行政复议渠道实现行政纠纷的实质性化解，由此过滤、减轻后续行政诉讼乃至信访的潜在压力。具体表现在：（1）新修订的《行政复议法》在第22条的新增条款里提供了口头、书面以及互联网等多形式的复议申请通道，极大便利了复议当事人的诉求申请。与此同时，通过第11条与第23条的规定有效扩大了复议受案范围与复议前置范围，为公众提供便利且宽口径的复议救济路径。（2）新修订的《行政复议法》第5条第1款增加了行政复议调解条款，并通过第73条具体规定了行政复议调解书的法律效力，这极大增强了行政复议机制的纠纷化解能力。与行政诉讼相比，“禁止调解原则”长期被认为是行政诉讼的一个重要原则，尽管2014年《行政诉讼法》修改后一定程度上为诉讼调解开了一个小口子，但囿于合法性审查与客观诉讼模式的属性局限，行政诉讼调解机制所能起到的法定作用非常有限。与之相比，行政复议调解机制将拥有更为巨大的制度运作空间，将在行政纠纷的实质性化解过程中扮演更加重要的角色。（3）《行政复议法》修订新增简易程序，对于特定的行政复议案件类型采用简易程序通道，简化审理程序，压缩复议审查的时限，提升复议救济的效率，形成行政复议解决争议的效率优势。

若行政复议主渠道作用得到真正实现，将意味着有海量行政争议涌向行政复议通道，而事实层面能否实现行政争议的快速化解将成为衡量行政复议能力的重要标志。可以说，《行政复议法》的一系列修订调整在理论层面为主渠道作用的发挥提供了诸多有利因素与规范要件，但实际能否实现这种制度潜力，尚有待实践的进一步验证与后续实证研究的数据支持。

（二）优化行政管辖体制，强化吸纳行政争议能力

传统的行政复议管辖采取的是“条块结合”管辖模式，这种“条块结合”的双重管辖模式在实践中遭遇越来越多的问题，这些问题不仅体现为复议机关及其复议资源的高度分散化、碎片化困境，同时高度复杂的复议管辖模式也给复议申请当事人带来极大的不便。有鉴于此，新《行政复议法》对传统的复议管辖体制进行了大刀阔斧的根本性改革，在第24条明确了县级以上地方人民政府集中行使复议管辖权的基本模式，在此集中管辖的基本模式以外，新《行政复议法》第27条、第28条还规定了对海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关的复议申请依旧采取“条条管辖”的例外情形，以及对地方政府司法行政部门的复议管辖依然保留了“条块结合”管辖模式。

行政复议管辖体制的集中化改革将有助于实现复议职能与资源配置的汇聚，从而适应当下复议体制便捷高效的实践需求。可以说，新《行政复议法》下的复议管辖权改革呈现出浓郁的一体化行政色彩。但在坚持高效集中管辖的大前提下，也关注到了特定专业行政领域的特殊需求。可以说，行政复议管辖模式的变革始终面临统一与多元之间的张力冲突。因此，新《行政复议法》在强调复议管辖集中化改革的大方向下，也需要认识到行政多样化的未来发展趋势，可以考虑通过授权试点模式，在未来选取部分地区，在专业色彩较重的行政领域开展相对独立的复议管辖政策试验，为行政复议集中管辖模式的制度设计预留一定的弹性空间。

（三）行政复议委员会正式入法及其制度潜能

本次《行政复议法》修订之后，行政复议委员会正式成为行政复议的“法定装置”，有学者将行政复议委员会制度定位为行政复议体制改革的“靶点”，由此可见其重要性。

从历史变迁的角度观察，早在正式修法之前，行政复议委员会的制度设计便已经历较为漫长的政策试点过程。2008年9月，原国务院法制办曾发布《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，授权北京、黑龙江、江苏等八个省（直辖市）开展行政复议委员会的专项试点。经过数年试点探索，行政复议委员会在全国遍地开花，但始终处于各地殊异化的试点状态，并未形成一个全国统一的制度版本。而试点结果的最大公约数便是打破复议系统的封闭性，改变传统的复议裁决人员构成，提升复议决定的中立性、科学性与公信力。因此，中央通过行政复议委员会的地方授权试验，旨在摸索行政复议体制的政策最优解，降低行政复议体制改革的试错风险，从而增强改革共识。

新《行政复议法》第52条正式将行政复议委员会制度予以法定化，结束了多年来的地方试点状态，可以视为对以往试点经验的科学评估与历史总结。按照新《行政复议法》第52条规定，县级以上各级人民政府建立政府部门、专家、学者共同参与的行政复议委员会是一项法定要求，行政复议委员会在复议案件审理过程中将发挥意见咨询的功能，并且在涉及“案情重大、疑难、复杂”“专业性、技术性较强”“行政复议机构认为有必要”等特定情形的复议案件中，行政复议机构应当提请行政复议委员会提供具体的专业咨询意见。

至于行政复议委员会的意见效力，按照新《行政复议法》第61条第3款的规定：“提请行政复议委员会提出咨询意见的行政复议案件，行政复议机关应当将咨询意见作为作出行政复议决定的重要参考依据。”从中不难看出，新《行政复议法》对行政复议委员会的角色定位，采取的是咨询型委员会而非议决型委员会模式，这两类委员会模式在过往的地方政策试点阶段曾并行实施，而本次《行政复议法》的修订选择了更为稳妥的咨询型委员会模式，也为以往不同模式之间的学理争议暂时画上了休止符。

需要指出的是，新《行政复议法》中提到“行政复议委员会的组成和开展工作的具体办法，由国务院行政复议机构制定”，这意味着行政复议委员会的制度设计与具体流程依然存在制度细化与进一步试验探索的空间，尤其是咨询型委员会模式过往在北京、上海等经济发达地区取得了较好的试点效果，但这种成功经验建立在特定地区较为丰富的专家学者资源基础之上。

新《行政复议法》实施后，咨询型委员会模式的全国推广也需要考虑地区之间专家人力与财政资源的差异性。行政复议委员会在未来要想进一步发挥制度潜能，需要通过政策设计尽可能促进区域间复议资源的流动平衡，防止行政复议委员会在部分经济欠发达地区沦为程序摆设。

（四）行政复议规范性文件审查机制及其合力效果

同行政诉讼的司法实践相类似，行政复议实践中也存在如何对行政行为所依附的规范性文件进行判断处理的难题。旧《行政复议法》所规定的规范性文件审查制度在行政复议实践中被长期搁置，始终效果不彰，未能发挥法定拘束效力。伴随2014年《行政诉讼法》的修改，规范性文件附带审查在行政诉讼程序中逐步成为重要的司法制度工具，行政诉讼带来的一个激励，便是如何模仿《行政诉讼法》的修订经验，通过修法有效激发行政复议下的规范性文件审查机制。

通过本次修法，新《行政复议法》第13条明确规定了规范性文件附带审查机制及其审查范畴，旧《行政复议法》中尽管也规定了规范性文件审查制度，但旧《行政复议法》第26条、第27条等相关条款的表述较为模糊，并未详尽规定行政复议机关对规范性文件进行了合法性审查判断之后如何进行后续的处理工作，尤其是旧法中所谓“按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理”缺乏可操作性的规范依据。有鉴于此，为了增强规范性文件审查制度在行政复议实践中的适用性与权威性，新《行政复议法》第56条到第60条作为新增条款，详细规定了规范性文件审查的后续处理流程，尤其是第58条增加了规范性文件制定机关的书面答复义务，以及在特定情形下行政复议机构可以要求规范性文件制定机关当面说明理由。第59条规定行政复议机关有权处理的情形下，如果“认为相关条款超越权限或者违反上位法的，决定停止该条款的执行，并责令制定机关予以纠正”。第60条则进一步规定接受转送的行政机关、国家机关应当在法定期限内将处理意见回复转送的行政复议机关。

可以说，新《行政复议法》在旧法基础上，极大扩充细化了规范性文件审查的规范密度与规则体系，增强了规范性文件审查的程序可操作性，有望改变以往行政复议规范性文件审查机制的休眠状态。值得进一步关注的是，2017年《行政诉讼法》修正以后，行政诉讼领域新增的规范性文件附带审查配套措施，也为行政复议下的规范文件审查机制提供了相关经验参考。

行政复议作为行政系统内部审查机制，在审查强度、审查深度与处理效果上理应更强于行政诉讼这一外部属性的司法审查程序。2018年2月，最高人民法院发布的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》明确了规范性文件附带审查的审查要件与处理程序，但在司法实践中依然面临重重困境。新《行政复议法》如何充分吸取司法教训，进一步明确行政复议系统下的规范性文件审查程序与审查要点、增强审查结论的拘束效力，并提升各类审查机制之间的协调配合力度，共同实现对于规范性文件的立体化治理，将是行政复议体制面临的下一个重大挑战。

三、行政复议的新时代中国特色与展望

（一）党领导新时代行政复议工作

党的领导是中国特色行政复议制度现代化转型的组织前提与思想保障，《行政复议法》的修订是习近平法治思想在法治政府建设领域的具体呈现。在全面依法治国的新时代背景下，中国共产党的领导不仅体现为党中央强化了对于复议改革宏观战略的顶层设计与路线统领，同时也具体呈现在微观层面的修法过程与具体规范条款之中。可以说，党中央对行政复议改革的战略部署集中凝聚在法律文本之中，将党的主张通过立法程序上升为正式的法律制度与国家意志。新《行政复议法》第3条第1款作为新增条文明确指出：“行政复议工作坚持中国共产党的领导。”不难看出，坚持党的领导是新时代行政复议工作的鲜明特征与核心要素。

（二）行政复议工作数字化转型

行政复议工作的数字化转型则是另外一个新时代特色。数字信息技术对于传统的政府治理体系与行政法治框架带来的影响冲击愈发明显，行政复议体系也需要顺应数字化法治政府的时代转型并进行结构性调整。2021年8月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出：“全面推进行政复议规范化、专业化、信息化建设，不断提高办案质量和效率。”

新《行政复议法》增加了信息化条款，第8条明确规定：“行政复议机关应当加强信息化建设，运用现代信息技术，方便公民、法人或者其他组织申请、参加行政复议，提高工作质量和效率。”数字时代的历史潮流下，行政复议体制的未来发展也需要充分利用信息技术带来的效率红利，同时积极防范信息化带来的技术风险，强化信息安全。