修订后的《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第1条新增了“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”的规定。这一规定对行政复议的制度属性及其在行政争议化解机制体系中的地位作出新的定位。
“化解行政争议的主渠道”新定位是修法完善行政复议体制机制的指导思想，故是理解新《行政复议法》基本制度的基础。主渠道定位包括“整体数量”和“个案质量”双重要求：前者指多数行政争议在行政复议渠道中获得解决，仅少数行政争议流入行政诉讼机制予以解决；后者指个案行政争议在行政复议中获得实质化解，复议终结后申请人不再启动新的法律程序。新法充分回应主渠道新定位，对行政复议体制进行了重大调整，包括重新配置行政复议权、新增设置行政复议委员会、加强行政复议人员专业化职业化建设等诸多内容。
本文拟从主渠道定位的基本要求出发，对新法关于行政复议体制的各项规定进行解读。
一、相对集中配置行政复议权
行政复议权配置是行政复议体制的核心问题，合理配置行政复议权是实现行政复议主渠道定位的前提和关键。
在多大程度上吸收之前的行政复议体制改革经验、如何配置行政复议权，成为《行政复议法》修订过程中，实务部门和学界最关注的问题。原《行政复议法》规定了分散的行政复议权配置模式，在该模式下，复议资源的配置不合理，实践中出现诸多问题，较大程度地削弱了行政复议制度效能的发挥。表现在：（1）行政复议案件的办理难以配备专门的工作人员，复议机构工作人员通常承担大量复议以外的工作，复议案件办理的专门性、专业性不足，影响复议案件办理质量；（2）复议案件在部门之间数量分布不均，部门之间复议工作的开展程度差异过大；（3）复议人员队伍的专业性和稳定性难以得到保障，影响复议案件的办理质量；（4）由于复议权配置过于分散，老百姓对行政复议不熟悉、不了解，影响了进入行政复议渠道的案件数量等。这些问题的存在使得行政复议在化解行政争议方面所具备的诸多优势难以发挥，大量行政争议最终进入行政诉讼渠道予以化解，一方面人民法院承担了较大的纠纷化解压力，另一方面拉长了行政争议化解的链条，不利于在前端化解行政争议。
针对行政复议权配置过于分散的问题，2008年9月，原国务院法制办发布了《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，通知确定在北京、黑龙江、江苏、山东、河南、广东、海南和贵州八个省（直辖市）开展相对集中行政复议权、设置行政复议委员会的试点工作。改革的基本思路是将部门的行政复议权集中至政府统一行使，并通过设置行政复议委员会，引入行政机关外的社会人士参与到复议案件的办理过程中，提升行政复议案件的办理质效，增强复议的公信力和社会认同度。地方的试点工作为复议体制改革积累了经验，成为新行政复议体制的实践基础。新修订的《行政复议法》吸收了地方的试点经验，针对复议权配置过于分散的问题，采用了相对集中行政复议权的修法思路，对复议权进行了重新配置，具体规定在《行政复议法》第二章第四节“行政复议管辖”中。新的“相对集中”的行政复议权配置体系主要包括以下四个方面的内容。
（一）“集中”指行政复议权由县级以上地方各级人民政府统一行使，部门不再保留原来的行政复议权
根据《行政复议法》第24条第1款、第2款的规定，县级以上地方各级人民政府统一管辖下列行政复议案件：（1）对本级人民政府工作部门作出的行政行为不服的；（2）对下一级人民政府作出的行政行为不服的；（3）对本级人民政府依法设立的派出机关作出的行政行为不服的；（4）对本级人民政府或者其工作部门管理的法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为不服的。除前款规定外，省、自治区、直辖市人民政府同时管辖对本机关作出的行政行为不服的行政复议案件。
据上述规定，《行政复议法》在地方层面取消了“条条”主管，将行政复议权向人民政府集中，部门不再行使行政复议权，复议案件“条块”双重主管体制由此调整为“块块”单一主管体制。将行政复议权集中至政府统一行使，可以对复议案件进行集中审理。只有案件达到一定数量，才有可能配备专门的复议工作人员，也才能够保障复议机构专门办理复议案件，从而提升复议案件办理质效，提高社会对行政复议的知悉程度和认同度，最终实现将多数行政争议化解在复议渠道中这一目标。
（二）“相对”在纵向上体现为仅在地方层面集中复议权，中央层面仍保留部门的复议权
在修订《行政复议法》的过程中，对于在地方层面将行政复议权集中由人民政府统一行使争议不大，争议点主要体现在多大程度上进行集中，但对是否在中央层面保留国务院部门的行政复议权，则存在较大的争议。新修订的《行政复议法》最终保留了国务院部门的行政复议权，即在中央层面，复议权仍然采用了分散配置的方式，这使得复议权的集中在纵向上呈现出相对性。具体而言，国务院部门管辖下列三类行政复议案件：（1）对本部门作出的行政行为不服的；（2）对本部门依法设立的派出机构依照法律、行政法规、部门规章规定，以派出机构的名义作出的行政行为不服的；（3）对本部门管理的法律、行政法规、部门规章授权的组织作出的行政行为不服的。
2023年6月25日，全国人大常委会法制工作委员会举行记者会，发言人臧铁伟介绍《行政复议法》修订草案等有关情况并回答记者提问（视觉中国供图）
（三）“相对”在横向上体现为即使在地方政府层面，行政复议权也并未完全集中至本级人民政府统一行使，而是保留了部分机关原有的复议权
《行政复议法》第27条规定：“对海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关的行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。”据此规定，在地方层面，在以下两种情形中，行政复议权由垂直领导的机关和工作部门自行行使，地方人民政府没有复议权：（1）海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关。此处的“海关、金融、外汇管理等”中的“等”为等外等，不限于法条中列举的三类机关。因为该条的立法原意是作类处理，即将垂直领导的行政机关作为一类主体，排除在本级人民政府管辖之外。“海关、金融、外汇管理”只是列举了常见的垂直领导的行政机关，除这三类机关外，其他实行垂直领导的行政机关亦自行行使复议权，地方人民政府无权受理。（2）政府工作部门中的“税务和国家安全机关”，保留原来的行政复议权，不集中至本级人民政府统一行使。此处未规定“等”字，故工作部门仅限于税务和国家安全机关。其他工作部门均不再行使行政复议权，在地方层面集中由本级人民政府统一行使。
（四）“相对”体现在地方司法行政部门特别保留了原来的“条块”双重主管体制
《行政复议法》第28条规定：“对履行行政复议机构职责的地方人民政府司法行政部门的行政行为不服的，可以向本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级司法行政部门申请行政复议。”
行政复议权从分散由部门行使到集中由地方各级人民政府统一行使，对于推动提升行政复议案件办理质效、发挥行政复议化解行政争议的诸多优势、实现行政复议的主渠道定位，十分关键。但是，对行政复议权集中配置采用“相对集中”而非完全集中的思路，可能会在未来面临一些问题。如在新复议体制之下，对同一管理领域的行政争议，在中央层面将由部门行使复议权，在地方层面由人民政府行使复议权，而部门与地方人民政府之间对法律适用的理解、对裁量权行使是否合理的判断等，都不可避免会出现类案不同判的问题，需要关注，可考虑通过定期发布复议指导案例等方式寻求解决之路。
二、地方人民政府新增设置行政复议委员会
裁决者中立原则是争议化解机制遵循的基本原则之一。裁决者不偏不倚，有利于实现个案公正，奠定了在个案中实质化解争议的基础。行政复议由行政机关作为裁决者化解行政争议，与人民法院的行政诉讼相比较，存在中立性天然不足的缺陷。实践中，当事人和社会所顾虑的“官官相护”，一直是困扰行政复议发挥作用的一个问题。行政复议委员会机制通过引入外部力量，可消除申请人和社会对复议中可能出现的“官官相护”的疑问，增强行政复议化解行政争议的公信力，有利于让复议结果得到申请人认同，实现实质化解行政争议。此外，行政复议委员会机制还可以引入专业力量，减轻复议机关处理重大疑难案件的压力。因此，引入行政复议委员会机制，能够有效回应主渠道定位中的“个案质量”要求，提升行政复议终结行政争议的能力。新修订的《行政复议法》吸收行政复议委员会改革试点经验，在第四章“行政复议审理”第三节“普通程序”部分，新增规定了行政复议委员会机制。
新修订的《行政复议法》关于行政复议委员会机制的规定，主要包括以下内容。
（一）行政复议委员会的性质是咨询机构，而非议决机构
在地方试点中，行政复议委员会的性质出现两种定位。一种是议决机构，哈尔滨市、厦门市、海门市（县级市）等采用此种定位，如哈尔滨市人民政府行政复议委员会履行市人民政府受理的行政复议案件的议决职责。行政复议委员会的审议意见是最终审议结论，行政复议机关按照审议结论作出行政复议决定。另一种是议事咨询机构，如北京市就采用此种定位。北京市人民政府行政复议委员会是本市人民政府负责审理行政复议案件、指导本市行政复议制度建设工作的审议机构。行政复议委员会委员参加案件审理，并进行表决，但结果仅作为行政复议机关作出行政复议决定的参考意见。
由于行政复议委员会的运行受到一系列现实因素的制约，如委员的遴选在基层存在很大困难、外部委员难以对复议案件的审理全身心投入等，该机制的实施效果在各地出现较大差异，综合来看并不十分理想。试点后期，在浙江省义乌市开始出现专门的行政复议局模式，在一定程度上反映了吸收外部力量参与的行政复议委员会在运行中面临的困境。行政复议委员会机制在实践运行中所面临的诸多困境，没有为强化发挥这一机制的作用提供充分的理由。最终，新修订的《行政复议法》对行政复议委员会采用了咨询机构的定位。《行政复议法》第52条第1款规定，县级以上各级人民政府应当建立相关政府部门、专家、学者等参与的行政复议委员会，为办理行政复议案件提供咨询意见，并就行政复议工作中的重大事项和共性问题研究提出意见。该条款通过规定行政复议委员会的工作职责，明确了其性质，即行政复议委员会的性质为咨询机构，而非议决机构。
（二）行政复议委员会的两项工作职责
根据《行政复议法》第52条第1款的规定，行政复议委员会的工作职责包括两项：（1）为办理行政复议案件提供咨询意见，这是行政复议委员会针对个案办理所承担的工作职责；（2）就行政复议工作中的重大事项和共性问题研究提出意见，这是行政复议委员会在个案办理之外，对推动行政复议工作发展承担的工作职责。
在地方试点中，如北京市人民政府行政复议委员会非常任委员除参与个案办理外，还承担了课题研究、典型案例分析、指导案例遴选、类案讨论等工作。新修订的《行政复议法》没有将行政复议委员会的工作职责限定在个案办理中，有利于充分发挥行政复议委员会的专家委员的专业优势作用，有利于外部委员广泛参与行政复议事务，推动行政机关依法行政和法治政府的建设。
关于重大事项和共性问题的具体情形，还需要进一步予以明确，但其基本范围可以围绕复议案件审理和行政复议工作本身两方面予以确定，前者如类案处理，后者如针对复议工作中出现的问题提出解决方案等。
（三）行政复议委员会的组成
根据《行政复议法》第52条第1款的规定，县级以上各级人民政府都应当建立行政复议委员会，行政复议委员会由相关政府部门、专家、学者三方面的人员构成。但是，关于行政复议委员会的组成和开展工作的具体办法，《行政复议法》本身没有作出具体规定，授权国务院行政复议机构制定。
在行政复议委员会的组成中，不同类型主体的比例是一个重要问题。考虑到行政复议委员会的主要功能是弥补行政复议中立性的天然不足，来自行政机关之外的专家、学者的比例以超过来自相关政府部门的人员为宜，以增强行政复议的公信力。此外，在专家、学者的人选方面，考虑到基层人选的难度较大，可以利用线上线下结合方式，选择非本地专家、学者参与行政复议委员会工作。
（四）行政复议委员会提供咨询意见的适用情形
《行政复议法》第52条第2款规定了应当提请行政复议委员会提出咨询意见的四种情形：（1）案情重大、疑难、复杂；（2）专业性、技术性较强；（3）省、自治区、直辖市人民政府审理的对本机关作出的行政行为不服的行政复议案件；（4）行政复议机构认为有必要的。在这四种情形中，第三种情形属于法定羁束情形，即省本级复议的所有案件，均需提交行政复议委员会提供咨询意见。这是因为在此种情形中，省级人民政府兼具复议机关和行为作出机关双重角色，与“自己不能做自己案件的法官”这一基本要求之间存在矛盾，为了增强复议结果的公信力，规定所有案件均需提请行政复议委员会提供咨询意见有其合理性。
（五）行政复议委员会咨询意见的效力
《行政复议法》第61条第3款规定，提请行政复议委员会提出咨询意见的行政复议案件，行政复议机关应当将咨询意见作为作出行政复议决定的重要参考依据。该条明确了咨询意见只是作出复议决定的重要参考依据，不是直接依据，行政复议机关不负有遵循咨询意见作出复议决定的义务。这是因为行政复议委员会的性质是咨询机构，所以其意见对行政复议机关作出行政复议决定，没有实质约束力。但是，从真正发挥行政复议委员会机制的作用的立场出发，行政复议机关应当自觉充分尊重行政复议委员会提出的咨询意见，如果复议决定与咨询意见不同，应当在讨论形成复议决定时说明理由。
三、加强行政复议人员队伍的专业化、职业化建设
行政复议工作专业性强，涉及行政管理专业知识和法律专业知识，对复议人员的业务素质要求高，因而复议人员队伍建设是行政复议实现化解行政争议主渠道定位的人员保障。行政复议实践中长期存在复议工作人员人手不足、专业性不够、流动性强、缺乏职业荣誉感和职业保障等问题，直接影响了复议案件的办理质量。如何解决这些问题，为提升复议案件办理质效提供专业人员保障，是完善行政复议体制的一项重要内容。
在修法讨论过程中，曾经有一种观点提出设置类似法官、检察官序列的行政复议官。新修订的《行政复议法》最终没有设置行政复议官序列，但对加强行政复议人员队伍的专业化、职业化建设提出了原则性要求。
《行政复议法》第6条规定，国家建立专业化、职业化行政复议人员队伍。行政复议机构中初次从事行政复议工作的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格，并参加统一职前培训。同时授权国务院行政复议机构会同有关部门制定行政复议人员工作规范，加强对行政复议人员的业务考核和管理。
复议人员人手不足、办公场所和经费缺乏保障在基层是比较突出的问题。对此，《行政复议法》第7条规定，行政复议机关应当确保行政复议机构的人员配备与所承担的工作任务相适应，提高行政复议人员专业素质，根据工作需要保障办案场所、装备等设施。县级以上各级人民政府应当将行政复议工作经费列入本级预算。这些规定，从立法层面为行政复议工作提供了人员、经费、场所保障，当然，实践中地方能够落实到何种程度，还涉及很多现实问题。
行政复议作为化解行政争议的主渠道，是国家基于当前行政争议的特点及行政复议的制度优势，为实现基层有效社会治理作出的新决策。新修订的《行政复议法》将行政复议权集中至地方人民政府统一行使，地方人民政府承担了将多数行政争议实质化解在行政复议渠道中的重任，应当积极践行新《行政复议法》的要求，为行政复议工作的开展提供相应的人员、场所、经费等各方面的保障。
