一、充分认识发挥行政复议比较优势的重要意义

在我国，行政复议与行政诉讼、行政裁决、行政调解、信访等共同构成多元化解决行政争议的制度设计，其中每一项制度都有其特定的调整对象、适用范围、特色优势。相较而言，行政复议制度的比较优势在于其行政性，而非司法性。坚持行政复议比较优势，对于发挥化解行政争议主渠道作用意义重大。

(一)发挥行政复议比较优势是坚持中国特色社会主义法治道路、建设社会主义法治国家的必然要求

习近平总书记指出：“实践证明，我国政治制度和法治体系是适合我国国情和实际的制度，具有显著的优越性。在这个问题上，我们要有自信、有底气、有定力。”行政权是宪法和法律赋予行政机关管理经济、文化、社会事务的权力，是国家权力的重要组成部分。在我国，80%以上的法律、90%以上的法规和100%的规章由行政机关实施。行政机关是实施法律法规的重要主体。习近平总书记指出：“行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。”依法行政、依法用权、依法办事是对行政机关的基本要求，行政机关能否做到这些，关键在于监督。行政复议制度是中国特色社会主义法律制度，是适合我国国情和实际的。行政复议是基于申请人申请启动的，由上级行政机关对下级行政机关实施的行政系统内部监督，这也是其最大优势和突出特点，上级行政机关通过审查下级行政机关的行政行为，依法纠正违法行政行为，监督和支持下级行政机关依法行政，保障群众合法权益，促进法治政府建设。

(二)发挥行政复议比较优势是坚持以人民为中心的发展思想、维护社会公平正义的必然要求

习近平总书记指出：“坚持以人民为中心的发展思想，不是一句空洞口号，必须落实到各项决策部署和实际工作之中。”公平正义是中国特色社会主义的内在要求。在我国，公民从出生到死亡的全过程都离不开政府提供的服务。由于行政权力具有管理事务广、自由裁量权大、以国家强制力保证实施等特点，行政权力一旦被滥用，就会对人民群众合法权益和推进全面依法治国带来损害。有权利就必须有救济，行政复议是保障公民、法人和其他组织合法权益的一项重要救济制度，发挥行政复议比较优势是落实以人民为中心的发展思想、维护社会公平正义的重要举措。坚持和深化行政复议比较优势，推动行政复议体制机制改革，有助于发挥行政复议救济权利、定分止争、制约公权、维护公正等基本功能，让人民群众在每一个行政复议案件中感受到公平正义。

(三)发挥行政复议比较优势是推进国家治理体系和治理能力现代化、全面建设社会主义现代化国家的必然要求

推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要使各方面制度更加成熟更加定型。行政复议制度是国家治理体系的组成部分，行政复议机关化解行政争议能力是国家治理能力的重要体现。《行政复议法》是一部良法，自行政复议制度确立以来，其在化解行政争议，保障公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权等方面发挥了重要作用。当前我国已开启全面建设社会主义现代化国家新征程，中国式法治现代化新道路对行政复议提出新的更高要求，迫切需要适时修订《行政复议法》，推动行政复议制度更加完善，实现行政复议良法善治。

二、准确理解和把握行政复议比较优势的主要内容

总体而言，行政复议制度在化解行政争议上的比较优势集中体现在行政复议的范围广泛、高效快捷、专业全面、方式灵活、程序经济等制度优势。这些比较优势既是行政复议有别于行政诉讼、信访等的突出特色，又是行政复议发挥化解行政争议主渠道作用的重要基础。

(一)范围广泛

《行政诉讼法》对行政诉讼受案范围作出明确限定，并且采取肯定式列举和否定式列举方式进行规定。所谓肯定式列举方式是《行政诉讼法》第12条对属于行政诉讼受案范围的案件类型进行列举，主要包括12个方面；否定式列举是《行政诉讼法》第13条对应当排除在行政诉讼受案范围的案件类型进行列举，主要包括4个方面。从其他国家和地区的行政诉讼立法来看，一般对受案范围采取概括式肯定和否定式列举方式，最大限度地扩大受案范围。我国行政诉讼受案范围相对较窄，行政复议受理范围比行政诉讼受案范围更为广泛，实践中大量不属于行政诉讼受案范围的行政争议，可以纳入行政复议受理范围解决。

(二)高效快捷

高效快捷是行政复议的优势和特色。行政诉讼制度对于立案、管辖、审理、裁判、执行等方面有严格的程序规定，这些程序是对法官行为的严格规范，也是对当事人的明确要求，程序必须遵循，否则就可能构成程序违法。行政复议制度同样有明确的程序规定，但对于申请人、被申请人、复议机关而言，从申请、受理、审理到决定等行政复议程序都更为高效快捷。并且，相较行政诉讼一审6个月、二审3个月的审理期限规定，行政复议办理期限规定为60日，即便延长最多不超过30日，行政复议案件办结效率有显著优势。同时，在互联网时代，行政复议可以依托现代信息技术，为当事人提供更加方便快捷的行政复议服务，实现“让数据多跑路，让群众少跑腿”。

(三)专业全面

行政复议的专业性源于行政复议是行政机关的内部层级监督，行政复议人员既掌握法律专业知识，又拥有丰富的行政理论和实践经验，在审查下级行政机关的行政行为时，往往比行政法官更加专业。行政复议机关的监督更加精准，纠错力度更大。行政复议的全面性主要体现在行政复议可以对行政行为的合法性和合理性进行审查，也可以对具体行政行为和抽象行政行为进行审查。尽管《行政诉讼法》修订后把明显不当作为合法性审查标准，加大对行政行为合理性、适当性的审查力度，但在行政诉讼中对行政自由裁量权进行审查时需要保持克制。对于抽象行政行为，法院仅能对规范性文件进行附带审查。行政诉讼的功能是有限的，对于法度之外、情理之中的矛盾纠纷，行政诉讼只能“望而却步”，行政复议可以解决大量行政诉讼渠道无法解决的问题。

(四)方式灵活

行政诉讼的裁判方式是法定的，类型相对固定，法官在办理案件中不能自行突破。裁判方式相对固定，在保证稳定性和规范性的同时，也会在一定程度上限制法院选择更多有针对性的方式解决争议。相较行政诉讼而言，行政复议处理方式更加灵活多样。对于行政行为实体和程序违法的，行政复议机关可以依法纠正违法行政行为，包括撤销行政行为、确认行政行为违法或无效等；对于行政行为合法，但是存在合理性问题的，可以作出调整；对于行政处罚款额等显失公正的，可以行使变更权，作出变更决定；对于行政争议存在调解可能的，可以组织协调和解，推动行政争议实质性解决；对于需要问责的，可以向有关机关提出处理建议；对于行政复议过程中反映出的制度不完善、工作不规范、理解不到位等问题，可以制发行政复议意见书和建议书，督促有关行政机关进行整改完善，从源头上避免或者减少行政争议发生；对于行政执法普遍性问题，可以发挥信息通报作用，实现“办理一案、规范一片”的良好效果，促进行政机关依法行政水平的提升。总之，行政复议机关可以调用整个系统资源力量解决行政争议，这种优势是行政诉讼欠缺的。

(五)程序经济

从解决纠纷的投入成本和收益上看，行政复议的程序经济优势明显。当事人到法院提起行政诉讼，需要交纳诉讼费，聘请律师支付律师服务费。当事人参加诉讼，往往还要承担交通费、误工费，如果住宿的，还要支付住宿费。尽管其中的诉讼费并不高，但综合起来各种投入仍然较大。相比较而言，行政复议不收费。行政复议通常采取书面审理方式，即便采取听证方式，大多申请人也不会聘请律师参与行政复议。行政复议程序可以最大限度地免除或者减少申请人路途上的往返奔波，可以在相当程度上减轻申请人进行权利救济的经济负担，免除讼累。

三、以《行政复议法》修订为契机深化行政复议比较优势

(一)扩大行政复议受理范围，最大限度地发挥行政复议救济功能

行政诉讼受案范围和行政复议受理范围比较理想的规定模式，是采取概括式肯定和否定式列举方式。概括式肯定方式是公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，可以向法院提起行政诉讼或者向行政复议机关申请复议。否定式列举方式是法律对不应纳入行政诉讼受案范围或者行政复议受理范围的案件进行列举性规定。这两种方式的结合有助于将大量行政争议纳入行政诉讼和行政复议渠道。从立法规定方式看，无论是《行政诉讼法》还是《行政复议法》，都采取肯定式列举和否定式列举相结合的方式，事实上收窄了行政诉讼受案范围和行政复议受理范围，容易将大量行政争议排除在行政诉讼和行政复议渠道之外。发挥行政复议化解行政争议主渠道作用，有一定规模的案件数量是衡量标准，也是必要基础。行政复议受理范围应当有别于行政诉讼受案范围，并应比行政诉讼受案范围更加广泛，要由当前肯定式列举和否定式列举方式转变为概括式肯定和否定式列举方式。行政复议机关对于申请人申请复议的行政行为，只要属于明确排除在行政复议列举受理范围之外的，原则上都可以受理。行政复议受理范围的调整，可以让行政复议发挥主渠道作用有更加坚实的案件基础。

从信访、行政复议、行政诉讼三种渠道吸纳化解行政争议的数量比来看，理想模式应当是“橄榄型”(信访和行政诉讼案件数量为两头小，行政复议案件数量为中间大)而非“哑铃型”(信访和行政诉讼案件数量为两头大，行政复议案件数量为中间小)。如果大部分的行政争议能够在行政复议程序化解，较少案件进入行政诉讼程序解决，仅极少量案件进入信访渠道，那么行政复议主渠道目标就真正实现。

(二)完善行政复议程序，让申请人更容易接近和利用行政复议渠道

在修法中，应当突出行政复议的行政性，而非司法特色，这样才能彰显行政复议的比较优势。在具体设计行政复议程序时，应当突出方便快捷。例如，申请人的申请方式可以多样，包括当场提交、邮寄、互联网方式等，可以提交书面申请，也可以口头申请等。对于行政复议申请书，行政复议机关有必要以登记制取代审查制，最大限度地畅通行政复议案件受理渠道，确保行政争议能应收尽收。实践中，有的行政复议机关设置严格审查条件，特别是受到地方“土政策”影响，让大量原本可以纳入行政复议渠道的行政争议，被人为地排除在行政复议渠道之外。再如，行政复议机关办理行政复议案件的期限，是自受理申请之日起60日内作出行政复议决定。事实上，有大量行政复议案件在60日内无法办结。因此，有的行政复议人员为了确保不超期，仓促作出复议决定，有的原本可以进行协调和解的案件，也因为担心超期而匆忙驳回申请人复议请求。因此，在规定行政复议办理期限时，既要有一般规定也要有特殊规定，只要有助于化解行政争议，并且有内部严格监督程序，可以适当延长办理期限。复议程序是为办理复议案件服务的，可以设计较为灵活的复议程序，避免复议程序因机械难落实。

此外，应避免行政复议与行政诉讼的同质化，否则不利于行政复议制度的创新发展。目前，行政复议程序“移植”行政诉讼程序的痕迹比较明显，这应当引起重视。从域外经验看，无论是隶属于行政系统的行政法院，还是行政裁判所，只要与司法程序同质化，最终都难逃脱被纳入司法体系的可能。行政复议化解行政争议主渠道作用，离不开方便快捷的行政复议程序。行政复议程序设计，在保证规范性的同时要避免过于繁琐，否则不仅会束缚复议机关和复议人员化解行政争议的手脚，也会限制申请人参与到复议程序中，从根本上不利于化解行政争议。

(三)以探索构建行政复议责任制为抓手，建设公正高效权威的行政复议制度

行政复议责任制是赋予行政复议人员对复议案件的主导权和决定权，同时强调行政复议人员对复议结果负责。行政复议责任制重在解决行政复议案件办理层层报批、责任划分不清等问题，构建“让复议人员决定、由决定人员负责”与“谁办案谁负责，谁决定谁负责”的办案责任制。按照《行政复议法》的相关规定，目前，行政复议案件办案流程，是由行政复议机关负责法制工作的机构对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，作出行政复议决定。实践中，行政复议机关作出一个复议决定，往往需要履行层层报批手续，公文报批占用大量时间。行政复议人员为了避免办理复议案件超期，只能大幅压缩办理时间，这既不利于保证办案质量，也不利于实质性化解行政争议。从责任追究角度看，作出一个复议决定，往往有多方主体参与其中，即便违法，也难以分清责任和追究责任。目前层层审批复议决定的做法，只会使得行政复议的行政优势递减在层级繁琐的公文旅行中。因此，修法时有必要建立行政复议责任制，给行政复议人员充分赋权，让行政复议人员能够依法独立办理案件、决定案件并对案件结果负责。

为落实行政复议责任制，有必要把行政复议人员专门队伍建设好，提供充分履职保障。习近平总书记指出：“全面推进依法治国，首先要把专门队伍建设好。”“要深化执法司法人员管理体制改革，加强法治专门队伍管理教育和培养。”现行《行政复议法》第3条第2款规定：“行政机关中初次从事行政复议的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”这是对行政复议人员任职资格的基本要求，有助于打造革命化、正规化、专业化、职业化的行政复议专门队伍。在此基础上，当前有必要采取切实措施吸引高素质专业法律人才加入行政复议队伍，探索建立行政复议人员单独职务序列和晋升通道，增强行政复议人员的职业尊荣感。在修法时可以考虑建立行政复议官制度，并对行政复议官的条件、任免、管理、奖惩、职业保障等方面作出规定。

行政复议机关设立行政复议委员会，行政复议委员会是行政复议机关内设审理组织，主要负责本机关重大疑难复杂案件的讨论和决定。行政复议委员会由行政复议机关的负责人担任主任。行政复议委员会主任、副主任、委员由同级人大常委会任免，行政复议官按照管理权限和规定程序任免。行政复议人员办理复议案件应当组成审理组，案情简单、争议不大的，可以由一名行政复议人员单独办理，并独自署名。在行政复议决定书中，由审理组的行政复议人员共同署名，并加盖行政复议机关公章。对重大案件和新类型疑难复杂案件，可以由行政复议委员会讨论决定。行政复议委员会作出的决定，行政复议人员必须执行。行政复议人员在办理案件中，遇到重大疑难复杂情况或者审理组难以形成一致意见的，经复议机关负责人同意，可以将案件提交行政复议委员会讨论决定。行政复议委员会讨论决定案件，按照少数服从多数的原则执行。行政复议机关可以设立行政复议咨询委员会，组建行政复议专家库，为重大疑难复杂案件提供咨询，增强行政复议案件的公正性、透明度和公信力。行政复议机关根据复议工作需要，依照法律和国家相关规定在从事与复议机关职能职责相关的职业或者教学、研究的人员中选拔或者聘任符合任职条件的人员担任行政复议官，探索打通行政复议官与行政法官的任职通道，经过公开遴选程序，将符合条件的行政复议官遴选到法院担任行政法官。

(四)避免行政复议地方化，防范行政复议出现“主客场”现象

随着行政复议体制改革深入推进，除实行中央垂直领导或者以中央为主与地方人民政府双重领导的海关、金融、外汇、税务等行政机关和国家安全机关继续保留行政复议职责外，县级以上各级人民政府只保留一个行政复议机关，由县级以上各级人民政府统一行使行政复议职责，各级政府部门不再行使行政复议职责。行政复议体制由改革前当事人选择的“块块”和“条条”两种案件管辖模式，到改革后以“块块”为主、以“条条”为辅的案件管辖模式，这对行政复议工作将产生深远影响。

行政复议体制改革有助于促进地方政府及其部门落实好化解行政争议的属地职责，推动行政争议及时化解在当地，减少行政争议向上流动或跨区域流动，将上级政府部门从大量行政复议案件办理中抽离出来，更好地履行上级政府部门监督指导职责。

在看到改革预期成效的同时，也要注意采取有效措施防范行政复议地方化和出现“主客场”现象，重点可做好以下几个方面：一是落实行政复议责任制，赋予行政复议人员依法独立办案权，除重大敏感疑难复杂案件由行政复议委员会决定外，建立让复议人员决定、由决定人员负责的行政复议责任体系。二是赋予申请人向上级行政复议机关申请复议的选择权，申请人有证据证明下级行政复议机关不能公正审理复议案件或者拒不受理复议申请的，上级行政复议机关可以自行受理复议申请并审理作出复议决定，或者受理后移送下级复议机关审理。三是加强对行政复议权的制约监督，把党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等有机结合起来，建立行政复议监督体系。四是建立行政复议纠错问责机制，对于行政复议机关不作为、乱作为的，加大问责力度，增强问责的针对性、操作性和时效性。

(五)加强行政复议与行政诉讼的程序衔接，形成化解行政争议的合力

总体来讲，“行政复议和行政诉讼是解决行政争议的两大重要途径，两者相互独立、各成体系，又前后衔接、相互配合。”在修法时应当避免行政复议和行政诉讼的同质化，充分发挥两大制度的合力，建立行政争议多元化解机制，实现诉讼内外各类解决机制的功能互补、有机衔接与整合，进一步完善诉调对接、裁审协调、复议诉讼衔接机制，确保不同解决机制在各自领域和环节中有效发挥作用，同时又能实现衔接顺畅、相互配合、相互支持，强化纠纷解决效果。

行政复议作为多元纠纷解决机制的重要方面，发挥主渠道作用离不开有效的司法监督。2014年修订的《行政诉讼法》确立了行政复议双被告制度。据统计，行政复议双被告制度的实施对于督促行政复议机关发挥监督作用呈现出比较好的效果。行政复议决定维持率大幅下降，行政复议决定改变率大幅上升，恰恰反映了行政复议双被告制度在解决行政争议中的推动作用。目前对行政复议机关作共同被告制度有反对意见，例如，有观点认为行政复议双被告制度目前取得了一定的成效，但从成本收益分析的角度来看，该制度存在成本过高等问题，如行政成本的增加、行政复议公信力危机加剧、原告胜诉难度增加等。对该制度持肯定态度的专家认为，与功能目标相似但复议机关不作共同被告的其他方案相比，该制度总体成本更低，相对更符合我国当前的国情。综合利弊分析，在修法时有必要在保留行政复议机关当被告的基础上，对行政复议机关作共同被告制度作适当调整。一是行政复议机关改变原行政行为的，由行政复议机关当被告。二是对于行政复议决定维持原行政行为的，要摒弃把行政复议决定与原行政行为视为一体的模糊认识，赋予申请人选择权，如果申请人以行政复议机关为被告向法院提起诉讼的，法院可以通知或者依法追加被申请人作为第三人参加诉讼；如果申请人以被申请人为被告向法院提起诉讼的，法院可以通知或者依法追加行政复议机关为第三人参加诉讼。

此外，还应当重视解决行政复议决定得不到执行的问题。实践中，一些行政复议决定作出后，因被申请人不执行生效行政复议决定，导致申请人反复多次向法院提起诉讼，要求被申请人执行生效行政复议决定，陷入循环复议诉讼“怪圈”，这严重影响行政复议的公信力、执行力和权威性。对此，在修法时不仅要考虑政务处分，还要考虑法律上的防范措施。