摘 要：行政争议实质性解决是法治政府建设的重要推动力量，是提升国家治理能力现代化的必然要求，是新发展阶段实现高质量发展的重要途径；需要通过行政复议与行政诉讼在各自制度上不断完善，加强程序和实体的衔接，发挥复议与诉讼在审查和审理方面的各自优势形成互补共助，实现以协调、和解、调解等方式止争，以复议决定、法院生效裁判等方式定分；还要不断创新理念拓宽路径，抓住行政争议实质性解决的内核，通过延伸职能、多元解纷、源头治理等进一步推动行政争议实质性解决，正确界定并充分发挥复议和诉讼实质性解决行政争议的作用。
关键词：行政复议；行政诉讼；衔接；行政争议；实质性解决
近年来，实质性解决行政争议问题在理论和实务界逐步引发关注。行政争议产生的根本原因是行政行为，故以行政行为为中心才是核心。行政争议实质性解决并非人民法院独有的责任。本文拟从复议与诉讼衔接的角度探讨行政争议实质性解决，构建以行政复议决定、法院生效裁判等方式定分，以协调、和解、调解等方式止争的行政争议实质性解决路径，实现行政机关、复议机关、司法机关、地方党委等各部门合力，构建源头治理、府院联动、多元解纷、综合调处等机制。
一、行政复议与行政诉讼实质性解决行政争议的历史与现实
2006年以来，中共中央以及最高人民法院曾先后发布多个文件，对行政争议的解决提出要求。2007年制定的《行政复议法实施条例》第1条将“解决行政争议”引入，2014年《行政诉讼法》第1条规定了“解决行政争议”的立法目的，并放在“保护公民权利”和“监督依法行政”之前，反映了行政诉讼对强化解决行政争议的功能追求。实质性解决行政争议在司法实践中也反复被提及，并成为行政诉讼的指导思想。
（一）实质性解决行政争议的历史维度
行政复议与行政诉讼共同立足于保护当事人的合法权益。在合法权益保护的范围上呈现不断扩大的趋势，从人身权、财产权拓展到人身权、财产权“等”合法权益；对行政行为的审查范围呈现螺旋式上升，《行政诉讼法》将被诉具体行政行为调整为行政行为，复议法和诉讼法还先后将规范性文件一并审查纳入复议和诉讼的范围，将实质性解决行政争议的范畴从个案拓展到与规范性文件相关的关联性案件；行政诉讼中将与行政行为有法律上的利害关系扩展为利害关系，大大拓展了通过诉讼实质性解决争议的主体范围。
行政复议与行政诉讼不断深化和丰富实质性解决行政争议的路径。人民法院依法加强对诉权的保护和规范，积极推行立案登记制。最高人民法院发布《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》，明确要“保护和规范当事人依法行使诉权，引导当事人合理表达诉求，促进行政争议实质化解”；《行政复议法实施条例》明确了解决行政争议的功能，复议除了对行政行为进行合法性审查外，还能够从合理性角度审查。近年来，关于发挥行政复议主渠道作用被反复提及，成为行政复议法修改的重要指导思想；发挥调解、和解等一揽子解决争议作用，行政诉讼中调解、和解的范围从限制到逐步扩大，调解、和解不仅贯穿诉讼全过程，调解的介入还从诉中发展到诉前，其作用逐步凸显。
行政复议和行政诉讼均以改革创新的勇气动态调整相关制度推动行政争议实质性解决。动态调整诉讼审级管辖规定，最高人民法院发布《关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》《关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》，优化四级法院定位和审级设置，优化案件结构，明确基层人民法院重在准确查明事实、实质化解纠纷，把矛盾纠纷化解在源头；积极推动复议体制改革，《行政复议体制改革方案》将原条块结合管辖调整为块块管辖为原则、条条管辖为例外相结合。复议体制改革实施以来，复议案件数量亦有了显著变化，2021年，复议案件数量增长了22.3%。虽然复议案件数量的增长不能够直接体现出复议实质性解决行政争议的效果，但却是复议发挥实质性解决行政争议作用的重要一步。
（二）实质性解决行政争议的现实意义
实质性解决行政争议是推动法治政府建设的题中之义。习总书记在中央全面依法治国工作会议上强调“法治政府建设是一项重要的任务和主体工程，要率先突破，以法治为行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序，加快政府职能转变。”《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》亦提出上述要求。行政诉讼通过行政机关负责人出庭应诉、发送司法建议、发挥人民法院四级职能作用依法裁判等方式，助力法治政府建设；行政复议通过纠正原行政机关的违法和不当行为、促进原行政机关自我纠错、推动原行政机关与行政相对人达成和解等方式，促进行政机关依法行政，为建设法治政府服务。
实质性解决行政争议是提升国家治理能力现代化的必然要求。中央文件多次提出要提升政府和社会治理能力，坚持和发展新时代“枫桥经验”。行政争议实质性解决是社会治理的重要内容，也是政府治理能力提升的体现。国家治理和社会治理过程中，利益冲突呈现多元化状态，需要多渠道、多路径助力提升社会治理能力、维护社会和谐稳定，而复议和诉讼作为行政争议救济的共同组成部分，需要在案件审理过程中充分发挥调解、和解等制度作用，提高其决定、裁判的公信力，并动态调整复议和诉讼在解决行政争议中的作用力大小，不断助力国家治理能力现代化。
实质性解决行政争议是实现新阶段高质量发展的重要途径。我国已经进入高质量发展的新阶段，在新发展阶段，高质量发展必然面临着城镇化建设发展、城市更新发展、新业态的发展、知识产权保护等一系列问题。尤其是涉及土地征收、老旧小区改造、招商引资行政协议等行政争议，这些案件往往涉及面广、社会影响大、标的额大且直接影响政府形象，需要凝聚各方力量，协同做好相关争议的实质性解决工作，实现依法维护行政相对人合法权益与依法保障高质量发展的统一。亟需复议与诉讼共同凝聚力量，协力为高质量发展扫清障碍、增添助力。
二、完善行政复议与行政诉讼制度衔接推动行政争议实质性解决
复议和诉讼存在程序衔接不到位、审查标准不一致、处理方式不兼容等一系列问题，在复议法修改之际，更需要重新考量复议的功能定位，考虑复议与诉讼途径的选择、复议与诉讼的审理以及实体处理等方面的衔接，并正确确立两者在实质性解决行政争议中的地位。
（一）功能衔接：实质性解决行政争议的定位
关于复议机关的定性，存在不同理解：第一种观点认为复议机关是准司法机关；第二种观点认为复议应当定性为行政司法行为；第三种观点认为复议诉讼不应追求同质化。复议机关作为原行政行为的上级机关或者主管政府，行使的是依法纠错的内部监督功能，这与复议机关的设置以及内部管理有直接关联，如果一味用外部力量去推动复议的司法化，不仅难以发挥复议本身应有的优势，还容易造成复议机关失去监管，反而难以保障复议功能的实现。需要适当调整复议的程序规定，使其发挥兼顾效率和公平的功能，并通过复议机关长期积累处理相关案件的经验，树立权威性和公信力，充分发挥其监督功能和解决争议的功能，不断激化复议机制体制及功效改革的内生动力。
应当正确认识行政复议主渠道与实质性解决行政争议的关系。复议的主渠道作用体现的是复议功能实现后的终极目标，而实质性解决行政争议体现的是如何发挥复议解决行政争议的功能目标。复议的主渠道作用更多的是起到宣示性规定的作用，而实质性解决行政争议则是实践性规定，复议的主渠道作用与实质化解行政争议应当是结果与动因的关系，只有实质化解行政争议的功能充分发挥，其主渠道作用才能得以发挥和彰显。
复议与诉讼在实质性解决行政争议中扮演的角色是互相补充的。复议作为诉讼的前置关口，如果能够把好关，做出公正的复议决定，充分发挥其复审功能，抑或在复议阶段能够调动复议机关协调化解的能力，让大多数案件应调尽调，那么复议的主渠道作用和实质性解决行政争议的功能就能够得到有效彰显。而法院作为审判机关，则更多应当将其功能体现在司法的最终裁决方面，通过裁判实现定分止争，提高裁判的公信力和权威性，以法院生效裁判的形式实现行政争议的实质性解决。
（二）程序衔接：以程序公正促实体公正
适度扩大复议前置范围，将矛盾纠纷相对较小、便于化解的行政争议纳入复议前置范围，有效发挥复议解决行政争议的功能，将部分案件从行政诉讼中剥离。从世界范围内看，大陆法系的很多国家都采取复议与诉讼选择型，而英美法系则多以穷尽行政救济途径的复议前置型。我国目前复议前置的范围较小，从有利于实质化解行政争议的角度出发，可以基于案件的不同类型和不同特点加以区分。对于一般行政案件，规定当事人自由选择，如果复议实质性化解行政争议功能能够有效彰显，将会有更多的行政相对人选择复议途径。故从部分案件复议前置开始，通过实践累积经验并考察效果，以决定是否进一步扩大复议前置的范围。
关于复议终局型案件是否需要取消的问题。复议终局型案件具有一定的特殊性，但是从理论上讲存在两次复议、自我复议以及违背司法终局性的问题。故从理论上看，取消复议终局型案件没有障碍。在法治政府不断推进的过程中，可以考虑逐步取消复议终局型案件，确定司法终局地位。但是，在何时取消更为适宜，需要从实质性解决行政争议的角度权衡复议终局型案件的化解实效问题进而作出决定，可以考虑分阶段逐步取消。
为实现复议与诉讼程序性问题的有效衔接，对于复议机关不依法作出复议决定以及当事人同时提起复议的问题，应当加以明确：一是复议前置的，复议机关未在法定期限内作出复议决定或者驳回的，以复议机关为被告提起诉讼；二是复议诉讼自由选择型情况下，可以诉复议机关不作为，也可以诉原行政行为，但是不能同时就两个行为提起诉讼，基于当事人优先选择了复议途径，从充分发挥复议主渠道作用的角度出发，可以引导当事人诉复议机关；三是复议终局型案件中，由于复议机关不作为导致复议救济权未能实现，可以以复议机关为被告提起诉讼。厘清复议不作为案件的救济途径，能够有效保障行政相对人合法权益，促使复议机关依法履行复议职责，推动行政争议高效化解。
（三）审查衔接：实体审查的互补和共助
行政诉讼要坚持合法性审查原则。行政案件能否实质解决行政争议，很大程度上与能否满足当事人实质诉求有直接关联，当事人请求撤销某一行政行为或者责令行政机关履行法定职责，法院审查的是行政行为的合法性或者是否构成不履行法定职责，而当事人最终的诉求可能不仅是行政行为的合法性，也不完全是行政机关履行某一行政行为。所以，实质性解决行政争议的前提是要找到当事人最根本的诉求，围绕行政行为的合法性进行审理，并尽可能明确回应当事人的诉讼请求。在行政行为合法性审查的同时，尽可能促使双方当事人就最根本的争议进行调解、和解，促进行政争议的实质性解决。
行政复议要发挥合理性审查的优势。行政复议实行合法性与合理性相结合审查，能够与诉讼案件中仅进行合法性审查形成围合，对诉讼无法解决的争议起到弥补作用。虽然2014年《行政诉讼法》在判决方式中明确了明显不当、滥用职权等行政行为属于撤销的法定情形，但这些情况仍然是被视为违法行政行为。行政复议对裁量行政行为的合理性审查能够充分回应当事人对行政行为合理性的期许，也有利于在复议中解决行政争议。
要正确处理司法与行政的关系。一方面，司法权不能代替行政权，司法权要保持应有的谦抑。如裁决类行政案件，不尊重行政机关的首次判断权极易导致裁决被反复撤销，争议循环往复。另一方面，司法权不能代替行政权并不意味着法院不能作出具体的判决。在给付诉讼中，由于撤销判决、责令履行判决较多，争议再次被导入行政程序，造成行政行为循环诉讼等情况发生。对于羁束行政行为或者裁量行政行为裁量空间限缩为零的情况下，人民法院应当作出明确具体的判决。要提升新类型案件行政争议的实质性解决效力。正确处理行政争议与民事纠纷的关系，对于民法典中涉及的行政争议条款加以落实，特别是对于行政登记、行政许可等涉及行政与民事交叉的案件，尽可能一并解决民事争议，提高实质性解决争议的能力。加大对规范性文件附带审查力度，通过个案推动规范性文件合法化进而实质解决大量行政争议。
（四）处理衔接：复议和诉讼处理方式的协调统一
行政诉讼的判决方式由撤销判决向多元类型化判决发展。2014年《行政诉讼法》丰富了裁判方式，删除维持判决，保留撤销判决、驳回诉讼请求判决、责令履行判决，还进一步丰富了确认违法及无效判决、变更判决、给付判决，同时增加了附随判决方式，大大扩展了实质性解决行政争议的路径，有效避免撤销判决撤而不决、责令履行判决循环诉讼的局面。
行政复议可参照诉讼的判决方式完善处理方式，废除维持决定，形成驳回、撤销、确认违法及确认无效、变更等复议决定方式，此外，针对不合理的行政行为，可以根据复议合理性审查的特征，做出撤销或变更的决定。
行政复议和行政诉讼需协力推进调解和解制度。调解和解可以贯彻行政争议解决的各个阶段，但是要有必要的限度：要分清是非；不损害国家利益、公共利益以及他人的合法权益；必须基于合法、自愿的原则。调解与和解的范围应当一致，只是在处理方式上有所区别。为更有效推进复议化解行政争议的目的，充分发挥复议的主渠道作用，应当将调解和解制度在复议法中加以明确规定。
三、创新拓宽行政复议与行政诉讼实质性解决行政争议路径
行政争议实质性解决除了通过作出行政复议决定、行政诉讼裁判实现外，还可以通过复议与诉讼不断拓展各自职能的方式创新和拓宽路径。
（一）创新延伸职能推进行政争议实质性解决
要不断完善程序延伸职能，为实质性解决行政争议增添动力。行政机关负责人出庭应诉制度从倡导到入法，帮助搭建实质性解决行政争议的平台，提高实质性化解争议的效率。行政机关负责人出庭应诉不仅具有宣示意义，更具有实效，对行政争议的实质性解决，具有重大的促进作用。行政复议以书面审查为原则，《行政复议法实施条例》规定了听证审理的方式并对调查证据、勘验、鉴定等程序均做了详细规定。复议法修改过程中，要进一步完善复议程序：一是将复议书面审理为原则变更为以听取意见为原则，听取意见的方式不局限于听证，可以通过电话、网络等方式，以体现复议的效率性和灵活性；二是可以组织原行政机关与相对人做协调化解工作，并引入原行政机关负责人适时参与机制，参与方式应当体现灵活性，以提高复议实质性解决行政争议的效率。
要不断推广司法建议制度，为实质性解决行政争议推波助澜。2014年《行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》规定司法建议适用于被告拒不到庭或者中途退庭、行政机关负责人不出庭应诉又不能说明理由、规范性文件不合法、行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书等情形。四川省高级人民法院就工伤保险“双赔”问题，通过发送司法建议，推动省政府废止有关行政规章，每年减少工伤保险类行政案件逾千件。最高人民法院发布的规范性文件附带审查典型案例中也有涉及通过司法建议实质性解决行政争议的案件。实践中，更多的地方将司法建议上升为综合性的行政审判白皮书，并在全国范围内广泛推行，很多地方的行政审判白皮书得到地方党委、政府的充分肯定和重视，在预防行政争议方面，也起到很好的作用。复议机关也应当进一步发挥其能动性，对于复议过程中发现的相关问题，可以通过适当方式向原行政机关及相关部门发送相关意见建议，实现复议对行政行为合法性、合理性的全方位监督。
管辖体制制度改革助推复议诉讼公信力提升，为行政争议实质性解决再添助力。人民法院管辖制度改革以集中管辖制度、跨区划管辖制度为主，着眼于减少行政对司法的干预，提升行政诉讼的公信力。复议则着眼于体制改革，根据前期试点形成两种模式，一种是以复议委员会为主体的相对集中行政复议权模式，另一种是以浙江为代表的行政复议局模式，目前复议体制改革已经确定了复议委员会制度，建立复议委员会制度着眼于提升复议决定的公信力，有利于充分发挥复议在实质性解决行政争议中的作用。
（二）多元解纷促进行政争议实质性解决
充分依靠党委，从制度和实践两个层面落实，协同推进行政争议实质性解决。在制度层面，《人民法院五五改革纲要（2019—2023）》 进一步强调 “全面加强党对人民法院工作的绝对领导”。最高人民法院相关司法文件中寻求党委支持的集中体现在重大敏感案件、涉及政治性案件以及社会影响较大的案件。在实践层面，全国各地纷纷创新并形成机制：江苏加强法院与复议机关的沟通并形成了制度化的全省行政复议应诉与行政审判联席会议，江苏省13个地区也普遍建立起府院联席会议制度，并定期向党委政府专题报告或通报行政执法状况；北京、河北两地法院与当地党委政府密切配合，妥善化解征地拆迁等涉冬奥行政争议，为北京冬奥会和冬残奥会的成功举办提供有力司法保障；多省群体性行政争议均在地方党委、政府的大力支持下实现实质性解决。
加强府院等多方联动，形成司法与行政良性互动机制，共同推进行政争议实质性解决。浙江省原湖州市法制办与浙江省安吉县人民法院设立全国首家行政争议调解中心，成为复议机关与法院合力推进行政争议实质性解决的先驱。浙江省高级人民法院和浙江省司法厅联合制定《关于加强诉源治理 进一步完善预防和化解行政争议机制的意见》；江苏省高级人民法院和江苏省司法厅联合建立全省预防化解行政争议7项工作机制，努力形成行政争议实质化解的府院合力；广西柳州出台《柳州市“一府两院”法治共建联动机制工作方案》，实行市长、院长、检察长的“三长”会商会议制度。全国范围内的府院联动机制全面铺开，在实质性解决行政争议方面取得良好成效，府院联动范围逐步扩大，涵盖了行政机关、复议机关、司法机关，可以实行联动的常态化、机制化，并在全国范围内推广。
（三）追根求源实现行政争议实质性解决
要深入探寻诉源治理之源，做到正本清源。行政争议诉源治理包括“诉讼的源头治理”和“诉求的源头治理”。要找到矛盾纠纷的症结所在对症下药，推进诉讼源头治理的同时，促进诉求的源头治理。立案登记制后，出现某一个当事人提起了几十甚至上百件的复议、诉讼案件，有滥用权利的嫌疑，但从深层次分析，总有一个引发矛盾争议的最初行政行为，如果能够解决对其有实质影响的行政争议，其他案件就自然一并化解。因此，要找到真正的诉源，避免治标不治本，才能从根源上解决问题。
要积极探究诉源治理之道，做到对症下药。各地也在探索并取得成效：北京通州法院对每一个纳入“诉源治理工作台账”的当事人均建立了“诉源治理人事档案”；广西推广“一次性实质解决行政争议”并发布典型案例。探究诉源治理之道需要明确两点：一是行政争议实质性解决的判断，可以通过行政案件万人起诉率、上诉率、申诉率等一系列指标体现，但又不能完全以此作为标准，判断行政争议是否实质性解决的标准绝不是单一的，更不是看数字、比排名，实质性解决行政争议必须是以合法性为基础，即在分清是非的基础上做化解工作，并非仅追求某一个案件当事人不复议、不诉讼、不上访；二是在复议、诉讼的选择路径上，人民法院虽然最早提出诉源治理并不断拓展延伸职能来化解行政争议，但是随着行政争议救济途径的不断完善，争议的源头化解工作更多应当由复议机关承担，复议同样肩负着通过复议决定和协调化解实质性解决行政争议的双重职能，需要平衡好这两种职能，最大限度实现复议实质性解决行政争议的主渠道作用。
四、结语
行政争议的实质性解决可以通过具体案件中的调解、和解、协调等方式实现，也可以通过复议决定以及裁判得以实现，还可以通过各方协力不断优化法治环境、提升法治政府建设等方式从源头上减少违法行政行为、不规范行政行为等方式实现。本文着眼于行政复议与行政诉讼的不同特点和各自优势，从复议和诉讼衔接的视角下就进一步完善相关制度规定以及通过创新拓展争议解决路径，共同推进行政争议实质性解决。也希冀行政复议法的修改，能够助力实现复议在实质性解决行政争议中的主渠道作用，而行政诉讼制度亦能够不断发展完善，从裁判和调解以及延伸审判职能等多方面实现实质性解决行政争议。
