政府机构改革与法律环境的互动与协调

贾圣真

摘要:从1982年到2018年，中国进行了8轮大规模的政府机构改革，在不变动行政组织立法的情况下，完成了政府组织体系的巨变，形成了一种“外在于法”的机构改革模式。这种机构改革模式植根于改革开放后中国的行政组织立法所提供的法律空间，以组织变革推动了中国法律环境的变化，同时也受到法律环境的制约。在机构改革过程中，应该遵守法律对行政组织权的分配，保证行政组织的可问责性，有助于保障基本权利，并考虑到法律的预先决定。随着我国法律制度的完善和依法行政的要求，政府机构改革受到法律环境制约的现象更加明显。将行政管理法中的“主管部门”的表述与组织法上的“确定主管部门”的机制对接，可以协调二者关系，是一种实现行政组织法治的立法、修法成本较小的路径。

关键词：政府机构改革；法律环境；行政组织法

一、中国政府机构改革的“外在于法”模式
从1982年到2018年，中国进行了8轮大规模的政府机构改革。回顾机构改革历程，有两个基本事实：第一，自从1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）制定、1982年《国务院组织法》制定以来，行政组织立法并无大的进展，后者至今没有修改过，前者虽然几经修改，但多针对人大制度，不涉及对政府组织的修改。第二，政府机构改革在持续推进，并且取得了显著成果。概言之，在近四十年的时间里，中国在不变动行政组织立法的情况下，完成了政府组织体系的巨变。

从比较法的角度看，东亚奉行行政组织法定主义的国家（地区）由于有严密的行政组织法律体系，在进行政府机构改革时往往采取“立法推动”的路径。例如，日本1998年制定了《中央省厅等改革基本法》，规定了政府机构改革的理念、方针、时限乃至内阁各省的具体改革方案。韩国为推行政府机构改革进行了多轮《政府组织法》的修改。我国台湾地区的政府组织再造过程，也伴随着立法机构的深度参与和“中央行政机关组织基准法”“行政院组织法”的制定和修改。

我国虽然也有行政组织立法，但机构改革的模式与上述国家和地区显著不同。在多轮机构改革实践中逐渐形成了一种“中央决定、人大批准、自上而下、外在于法”的模式。机构改革方案由中共中央酝酿形成，由国务院向全国人大提交国务院机构改革方案并作说明，经人大审议批准后从中央到地方自上而下地逐级进行。人大的充分授权为机构改革提供了合法性支持，但这种合法性来源不是立法，而是人大的“决定”，落实人大决定也不是通过“部门组织法”等行政组织立法，而是通过“三定规定”等行政规范性文件。有学者将这一模式称为“决定立法”。在严格意义上，“决定”并不等同于“立法”，但是这一表述指出了当代中国行政组织立法的一个显著事实：人大决定、“三定规定”等不具有法律外观的“决定”，取得了近似于组织规范的地位。换言之，机构改革过程独立于立法过程，它不通过立法的方式实施，是“外在于法”的。

“外在于法”的改革方式造成了行政组织系统与法律环境相对独立，从而产生二者的互动与协调的问题。按照系统论的思想，行政组织体系与其所处的法律制度之间可以看作系统与环境的交互关系，行政组织处于法律环境中，行政组织系统的变革既对其外在的法律环境产生影响，又受到法律环境的影响和制约。本文尝试从这一维度切入，突破将政府机构改革与行政组织立法单纯对应的思维，考察机构改革与中国整体法律制度环境的互动与协调关系。文章首先分析政府机构改革与法律环境的互动关系，然后从理论上阐明协调政府机构改革与法律环境应遵循的原则，进而在立法技术层面提出协调二者关系的思路。

二、政府机构改革与法律环境的互动
   （一）“外在于法”模式的法制基础

建国初期，我国的行政组织立法一度比较发达。在立法模式上表现出如下特点：第一，1949年至1954年，各级政府都有组织法。第二，1954年制定了《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，确立了中央和地方行政组织的法律框架，其中《国务院组织法》采取列举的方式规定国务院的部门设置，民族自治地方可以各自制定自己的单行政府（人民委员会）组织条例。第三，部门组织法发达，在单行的部门组织法中详细规定该组织的职权和任务。例如《中华人民共和国劳动部组织简则》（1956年9月17日国务院常务会议批准）规定了劳动部的十三项任务和职权。部门组织法为各部门的管理活动提供了职权依据，在某种程度上发挥了行政管理法的作用。

改革开放后，我国行政组织法的立法模式与建国初期相比有很大变化。第一，1979年《地方组织法》将地方各级政府的组织合并规定，此后亦不存在单行的地方行政组织法。第二，1982年宪法大幅增加了国务院对行政系统内部的组织权和领导权。第三，1982年《国务院组织法》不再列举国务院各部门名称，只简要规定国务院组织的设置权限和程序。第四，基本放弃了部门组织法的立法模式，转而通过行政管理法设置和分配行政权，附带规定该领域的主管行政组织问题（后文详述）。第五，从1988年开始，用“定机构、定职能、定编制”的“三定”方式明确各行政机构的职责。

上述行政组织立法模式延续至今，是历次机构改革的法制基础。它使行政组织的个别变动与既有的法律体系相对隔离，机构改革不必然通过立法方式进行，在遵守宪法和《国务院组织法》规定的行政组织权限的前提下，赋予了以国务院为首的行政系统比较大的操作空间，从而使“中央决定、人大批准、自上而下、外在于法”的模式与我国既有的法律体系基本相容。

（二）政府机构改革推动法律环境变革

根据社会系统论的思想，不同的社会系统之间发展出了一些相互对应、高度敏感的结构，从而出现系统之间的“结构耦合”和“共振”现象，这成为系统与其社会环境相联系的重要机制。我国政府机构改革的方式虽然“外在于法”，但机构改革的结果不可能不对其所处的法律环境产生影响。改革开放以来，中国走上了一条“政府推进型”的法治道路。具体到行政系统，就表现为“以政府机构改革促进政府职能转变，以政府职能转变促法律环境完善”的路径。

第一，政府机构改革为立法提供了“空间”。改革开放初期，我国政府组织延续了与计划经济体制相匹配的组织结构，侧重高度集权的条条管理，机构庞大，权责不清。经过多轮政府机构改革，以“政府职能转变”为枢纽，政府与企业、政府与市场、政府与社会逐渐分离，这为国家通过法律（而不是计划经济时代的指令管理）方式调整市场、管理社会提供了空间。例如，如果不通过机构改革改变政府部门管理经济活动的方式，实现政企分开，就难以想象《公司法》（1993年）、《价格法》（1997年）等规范市场主体和行为、确立市场规则的法律的制定。我国的一些经济立法、社会立法，就是在机构改革过程中明晰了政府组织的边界之后，才获得了生长空间。

第二，政府机构改革为立法提供了“动力”。政府推进型法治的一个可能的局限是，随着法治化进程的深入，可能出现政府动力衰减，导致法治化进程中断、停滞。中国实践给出的答案是“向改革要动力”。通过政府组织的再造，推动政府职能和行政管理体制的转变，进而带动相关领域的立法。例如食品药品管理体制的几轮调整变化，推动了《食品安全法》《药品管理法》的制定、修改。

第三，政府机构改革为立法提供了“资源”。部门立法不但表现在行政立法领域，也表现在政府部门对人大立法的强力影响，这是值得警惕的现象。部门立法现象之所以长期得不到扭转，恰恰是因为作为机构改革结果的部门组织结构为相关领域的立法提供了“资源”（包括组织资源、人力资源和知识资源），并在某种程度上奠定了国家立法的组织基础和未来走向。首先，法律的制定和实施需要“组织准备”，例如《证券法》（1998年）的制定和实施需要先组建证监会，《企业国有资产法》（2008年）的制定和实施离不开国资委。其次，行政组织依靠其地位和影响力可以推动立法。例如我国环保机构在机构改革过程中一再升级，与之相伴的是环境保护领域立法的不断增多和执法力度的不断加大。再次，通过组织重构和职能的重新定位，可以打破部门利益的藩篱，为立法消除障碍。例如1998年的国务院机构改革大幅度削减了工业管理部门，拔除了计划经济的组织基础，为打造市场经济的法治环境创造了条件。

（三）法律环境对政府机构改革的限制

长期以来，我国行政管理法中关于“主管部门”的表述与政府部门的设置（尤其是国务院部门）高度对应。前几次机构改革虽然也涉及机构的大幅调整，但其基础标准仍是既有的部门业务领域，大体上以各部门职能作为基本单元，因此多表现为部门（机构）整体的撤、并、转。彼时，一则改革所涉及的领域没有立法或法律限制较少（采取了“先改革后立法”的模式），二则即使有法律规定，但在以部门职能为基本单元的“精度”下，通过法定“主管部门”加“三定规定”的方式能够解决，所以不至于发生明显的、严重的、大规模的法律冲突。随着法律环境的完善和对依法行政的刚性要求，“外在于法”的机构改革模式推动法律变革的作用渐弱，而受到法律环境约束限制的一面渐强，这集中体现在2018年机构改革过程中。

2018年3月机构改革方案确定后，中央和地方都面临着行政组织的法定职责与机构改革方案脱节，机构调整期间职责承担主体、上下级机关之间管理监督指导关系不清等状况，给机构改革的实施以及行政执法活动造成了障碍。为此，2018年4月27日，全国人大常委会作出了《关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》，2018年5月24日国务院作出了《关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》（国发［2018］17号），各地也纷纷出台相应的决定。这些措施保证了机构改革过程的平稳有序，体现了将机构改革纳入法治轨道的努力，但也说明现在的机构改革模式与法律环境的不适应性。

2018年的机构改革与之前的机构改革相比，所处的法律环境有很大变化。虽然行政组织法的规定未变，但随着其他领域立法的完善和细密，其中有很多涉及行政组织体制内容，这对机构改革构成了限制。机构改革虽然遵循了组织法上的规定，但构成了与其他法律的冲突，“牵一发而动全身”。其次，本次机构改革的职能整合力度更大，同时职能切分的标准更细。改革相当程度上打破了固有的因沿过去业务领域的“部门思维”，对部门职能进行了更下位的拆分和重组。法律的表述“精度”仍停留在“部门”层面，而机构改革的“精度”已经跨部门或者深入部门内部了，这就引发了机构与法律不能对应的系统性问题。如本次机构改革中公安部消防管理的职责已转至应急管理部，原《消防法》第4条规定“国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理”就需要修改。基于以上原因，本次机构改革所面临的法律问题之多、立法修法任务之繁重超过了以往历次机构改革，不能在短时间内完成，机构改革后立法修法的成本明显增加。

三、协调政府机构改革与法律环境应遵循的原则
长期以来，中国的机构改革的主要驱动力是政府职能转变的目标和行政系统面临的任务的变化，机构改革自身的合法性并未得到严谨的考量。随着全面推进依法治国战略的提出，改革与行政法治的关系成为必须面对和处理的问题。为了实现政府机构改革与法律环境的协调，不能满足于事后出台“决定”来“打补丁”的方法，而应从事先的角度，在理论上全面系统地阐释政府机构改革设计实施过程中应遵循的原则。

（一）遵守行政组织权的分配

所谓“行政组织权”，是指设置、变更或裁撤行政主体、行政机关以及其他行政组织之权限。组织权可区分为三个层次：（1）机关建制权，即抽象规定应设置机关之权限。（2）机关设置权，即具体决定设置法律抽象规定之机关，并就其事务及土地管辖、内部组织以及业务运作等事项做出规定。（3）机关配置权，指对具体决定设置之机关，决定其所在地，并配置所需之人员、房舍及器材等。行政组织权的分配是进行政府机构改革的基础。其中“机关建制权”的分配具有宪法性质，成为机构改革的依据；“机关设置权”的运用体现为机构改革方案的内容；“机关配置权”的运用体现为机构改革实施落地的过程。

根据我国宪法确立的人民主权原则和民主集中制的国家组织形式，行政组织权在根本上归属于全国人大及其常委会。国务院的组织（《宪法》第86条第3款）、地方各级人民政府的组织、自治机关的组织和工作（《宪法》第95条第2款、第3款）、各级人民政府的产生、组织和职权（《立法法》第8条第2项）属于法律保留的事项。但是在具体的法律制度上，行政组织权还是在人大和政府、中央和地方之间进行了分配，设置一定规格、一定类型的机构，必须由具有相应组织设置权的主体做出决定，并履行相应的程序，超越权限或违反程序的行政组织设置行为会导致违法的后果。

法律对行政组织权的分配是对机构改革最明显的限制，由于这些规定比较集中、明确，因此相对容易遵守。事实上我国历次机构改革都注意遵守法律对行政组织权的分配，严格按法定权限和法定程序进行。

（二）保证行政组织的可问责性

在经典的宪法理论中，人民与政府之间的关系被描述为一种“委托—代理”关系，任何行使公共权力、承担公共任务的组织都应该具备可问责性，具备对人民负责的能力和渠道。科层制的行政组织一体化地向议会负责，承担民主政治责任。科层制之外的其他组织形态，由于民主责任链条不能传递，可以通过法律控制、专业控制、程序透明化、司法监督等机制提升可问责性。在西方新公共管理运动中，可问责性承载了透明、公正、民主、效率、回应、责任等价值追求，为检验改革成效提供了判断标准。

中国机构改革的特殊性在于，从计划经济时代开始，政府就掌握了大量的组织资源，与各类组织存在千丝万缕的联系。这导致了行政组织与非行政组织的边界模糊，组织的“身份”可以自由转换。在机构改革“政企分开”“政事分开”“政社分开”的思路下，为数不少的行政组织转为企业、事业单位或社会组织。从积极的方面来说，这种做法削减了行政组织规模，分流了行政系统中的人员，实现了承担行政任务的组织形态的多元化，是实现政府职能转变的重要方式。但是从消极的方面来说，组织性质的转变，带来了组织方式、行为模式与价值导向的变化，也存在可问责性缺失的风险。对于承担公共行政任务的组织，必须通过匹配相应的机制，保障其在整体上的可问责性，避免“有行为无责任”“有组织无责任”现象的发生。

（三）有助于实现和保障基本权利

在宪法理论中，基本权利被认为具有“主观权利”和“客观价值秩序”的双重性质。基本权利作为主观权利，具有防御权功能和受益权功能，作为客观价值秩序，具有制度性保障、组织与程序保障、国家保护义务等功能。其中，基本权利的“组织与程序保障”功能构成了对行政组织建构的指引。

首先，为保障公民基本权利的实现，国家在某些领域内应该提供相应的组织保障。依不同的权利类型，公民的某些基本权利无需通过特定组织即可行使，例如人身自由；有的权利虽然依赖特定组织，但是不必由国家提供或垄断，例如结社自由；有的权利必须通过相应的国家组织才能实现，此时国家负有提供相应组织的义务。在这些领域，国家应该制定符合保障或实现基本权利的组织及程序规范，在解释及具体适用这些规范时，亦必须采取符合保障或实现基本权利的解释。以我国为例，《宪法》第41条关于公民的申诉、控告、检举权的规定，即意味着国家必须为该项权利的落实提供制度保障，行政复议等组织设计，应视为与此项基本权利具有关联性。

其次，某些基本权利的实现则要求“组织”与“国家”一定程度的分离。有学者认为，组织规范必须受基本权利审查，组织结构的首要要求即是组织中立性的保障，国家不得利用组织法的方式来创造甚至操纵基本权利行使的可能性。因此最佳的处理方式是将行使基本权利的组织与国家组织相互分离，其无论系私法上独立的组织形式或公法上独立的组织体皆可。这种相对分离的要求在某些特定领域表现得更为明显，例如为保障学术自由，国家在建立大学时应该就大学的组织方式进行一定的设计，通过学术委员会等组织决定学校的特定事务，而不是将大学“行政化”。

再次，在进行组织建构时，应该将落实公民基本权利作为考量的因素。行政组织的设计与运行间接影响到公民基本权利的实现程度，在设置时应该考虑可能影响到的基本权利，尽可能通过组织的权力配置、决策程序、活动方式来落实基本权利，而不是侵犯基本权利或阻碍基本权利的实现。在此意义上，基本权利是国家权力配置的消极规范，也就是要求立法机关在制定组织法时，不能不当设置机构和职权，导致该机关特别容易损害基本权利。例如互联网、广电等管理机构的设置，应该考虑到公民的表达自由和文化权利的保障。

长期以来，政府机构改革被看作政府内部事务，着眼点仅在行政机关一面，而对公民的基本权利一面考虑甚少。在机构改革过程中忽略乃至漠视公民基本权利，可能导致机构设置的出发点发生偏差，造成行政组织决策的秘密性、程序的封闭性和行为方式的随意性，从而系统性地减损公民基本权利，对此倾向必须加以克服。

（四）考虑法律的预先决定

如果法律对于特定行政任务的履行已经明文指定或排除由特定的法律形式或特定的组织形态为之，则行政组织权的归属者在机构设置方面的裁量空间相应缩减。例如《宪法》第91条、第109条规定了审计机关的设置、职能和体制。又如《行政强制法》第17条规定行政强制措施权不得委托，这在很大程度上排除了私法组织履行该行政任务的可能性。此外，我国存在大量的行政管理法，这些立法一般就该管理领域的行政组织和职权作出了规定，奠定了行政管理体制。在设置和改革相应的行政组织时，不仅要考虑到显见的组织规范，还应该考虑法律其他部分的规定，使行政组织的设置与法律设定的目标、程序、活动方式相协调。

国务院在其裁量范围内有组织形式选择自由，有权在机构改革方案中决定行政组织的合适形态。当前的问题是法律所提供的备选“组织形态”不足。在行政机关之外，事业单位、群团组织、行业协会、国有企业乃至私企，都可能承担某些行政任务，履行某种公共职能。对此，有些法律有零散的规定，但仍存在较大立法空白。

法律的预先决定的缺乏，使得行政机关的组织形式选择裁量权过于宽泛，机构改革缺乏界限。其弊端一是不能巩固机构改革成果，二是政府职能不稳定、不明晰。通过机构改革，既可能不当扩张政府职能，侵蚀市场和社会的空间，也可能借助“市场化”“社会化”等说辞将本应属于政府的责任推给市场和社会主体。决定用怎样的组织形式实现国家任务，明确各类组织形态之间有何界限，是一个广义的行政组织法问题，此项权力应该通过法律行使，由立法规范。对已经存在立法的领域，应该考虑到法律的预先决定，特别是经由宪法和法律界定的行政任务，行政机关负有直接或间接履行的责任，不能在机构改革过程中丧失可问责性。

四、协调政府机构改革与法律环境的立法思路

（一）政府机构改革与行政组织法立法模式的选择

行政组织立法应该考虑到未来的政府机构改革。如前所述，机构改革依靠“决定”推进实施的“决定立法”方式，是中国政府机构改革的一大特点。它的优势是大大减轻了改革的成本，为改革方案的形成和实施提供了比较大的灵活处理的余地。可以预见的是，在全面深化改革时期，中央和地方的机构仍需要进行不断的调整，因此“决定立法”还有其存在的合理性。维持“决定立法”的机构改革方式，就不能采取为具体的行政组织提供直接依据的组织法立法模式，也就是不能通过部门组织法、单行组织法的方式规定行政组织问题。行政组织立法论的一些主张似乎没有顾及到此点，例如，在国务院部门设置上，主张在《国务院组织法》中一一列出国务院的组成部门；在政府内部横向关系上，主张部门组织立法，即国务院每一个部门都应该有一个组织法或组织条例；在政府纵向关系上，主张每一级政府都有一部组织法。这些主张实际上是返回20世纪50年代的行政组织法立法模式，如果完全实施，则改变了现行机构改革模式赖以存在的法制基础，未来机构改革不能再以“决定”方式，而必须以修改组织法的方式进行。值得注意的是，以“决定”方式实施政府机构改革，并不违背1982年以来的宪法体制（上文已述），而以“立法”的方式实施政府机构改革是否合宪却遭到过质疑。1998年国务院机构改革本拟修改《国务院组织法》，但有不同意见认为，宪法规定国务院可以自己决定部门职权划分，如果法定化以后，国务院要改革就要改组织法。最终该草案没能提交全国人大常委会审议。从该事件来看，行政组织立法的内容、方式和程度应该考虑宪法对国务院和全国人大及其常委会的行政组织权的分配，甚至国务院“行政保留”的空间。采取上述严格的组织法定模式，至少要做更充分的宪法释义工作。

如果要保留“决定立法”的空间，则行政组织立法的主要内容必然是“程序性”的，即着重解决行政组织权的分配以及行政组织过程中的程序问题，而不是将各级政府及各政府部门的权限、数量、名称“定死”。2019年中共中央印发的《中国共产党机构编制工作条例》即侧重程序性规定，包括机构编制事项的动议、论证、审议决定、组织实施、监督问责等，这为未来行政组织立法的完善提供了重要的参考。

严密的行政组织立法可以加强对行政组织的刚性约束，划定行政组织的权限、规模，通过立法过程，可以保障行政组织设置过程中的民主、公开和理性。需要指出的是，这些目标通过“决定立法”的方式并非不能达到，如果激活人大的主体地位，使人大能尽早参与到机构改革方案的形成过程中，并强化对机构改革方案的审议，也可以实现权力机关对行政机关的深度控制。究竟采取何种行政组织立法模式为好，需要权衡机构改革成本与立法成本作出决断。

（二）行政管理法中规定行政组织问题的立法技术

改革开放后，行政组织立法模式发生变化，行政组织问题不由组织法典集中统一规定，而分散在大量的行政管理法中。时至今日，《国务院组织法》和《地方组织法》已经不能完全统摄和反映中国行政组织法体系，甚至可以说，分散化的组织规范在数量和效用上已经超过了这两部组织法，成为维系行政组织合法性、确定行政组织权力和责任的重要法源。这是2018年机构改革后需要进行大量的法律修改的根源。

行政管理法中处理行政组织问题的立法方式有三种。一是在行政管理法的总则部分以个别条文规定“主管部门”，主要解决主体、权责问题，较少涉及行政组织法的其他方面。例如《广告法》第6条规定“国务院市场监督管理部门主管全国的广告监督管理工作”。二是在管理法中全面规定该领域的组织法问题。例如《审计法》第二章“审计机关和审计人员”，对行政组织的规定较为详细，奠定了该领域的管理体制，形成组织法和管理法融为一体的情况。三是直接以立法方式创设行政组织。例如《统计法》第27条规定“国务院设立国家统计局”。

在这三种立法方式中，第二、第三类立法对机构改革有更大的限制，因为组织问题是由立法规定，所以改革方案应该经过人大更充分的审议，采取先修改法律后实施改革，或者通过机构改革方案时同步修改法律的方法，更为稳妥。但事实上我国这两类立法数量有限，更需要处理的是机构变动与第一类立法如何协调的问题。对此，可以适用《立法法》第43条的“合并表决”程序集中修改。全国人大及其常委会已经在做这方面的工作，但仍难免工作量大、法律修改滞后、衔接不紧密等问题。

以规定“主管部门”的方式表述行政组织的职责，是我国行政管理法中惯用的一种立法技术。它不规定部门的具体名称，往往需要依靠下位法特别是“三定规定”，才能确定具体的管理机关，这为机构改革留下了一定的空间。但是现有的立法表述多是将“主管部门”的表述与政府部门的设置高度对应，不能适应本次机构改革的新情况。细究我国立法，还存在另一种表述方式，就是不与政府部门的设置对应，而直接以机构的职责定位（或者说“任务”）来表述主管部门或行政机关，如《测绘法》中表述的“测绘地理信息主管部门”。全国人大常委会已经意识到，这种情况即使机构改革对行政机构的名称、职责作出了调整，也不需要修改法律。这为从立法技术的角度处理政府机构改革与法律的关系提供了一种思路。

但类似上述《测绘法》中的表述方式也存在问题，就是法定职权不与政府部门设置直接对应，无法明确到底是哪个部门（机构）行使该职权。这就需要一个连接点，使得法定的行政职权能够落到具体的行政部门（机构）之上。我国现行法中有一种“确定行政主管部门”的组织法机制可供利用。例如《港口法》第6条规定：

国务院交通主管部门主管全国的港口工作。

地方人民政府对本行政区域内港口的管理，按照国务院关于港口管理体制的规定确定。

依照前款确定的港口管理体制，由港口所在地的市、县人民政府管理的港口，由市、县人民政府确定一个部门具体实施对港口的行政管理；由省、自治区、直辖市人民政府管理的港口，由省、自治区、直辖市人民政府确定一个部门具体实施对港口的行政管理。

依照前款确定的对港口具体实施行政管理的部门，以下统称港口行政管理部门。

借助这种行政组织法上的“确定”机制，可以将法律的概括授权与具体行使该权力的机构相连接，较好地实现机构改革与法律规定的兼容。但目前我国法律对此的规定只是个别现象，为实现机构改革与法律环境的协调，有必要对我国的组织法、管理法的立法技术加以改善。

（三）完善行政组织立法的另一种思路

关于完善行政组织立法的诸种思路中，主流观点是建构一套涵盖从中央到地方、囊括各级各类行政组织的组织法体系。这种追求形式完备的法典化构想也受到一些质疑，但有待进一步说明替代方案。以上述分析为基础，本文提出一种完善行政组织法的思路，它不求将政府机构改革完全纳入形式上的组织法框架，而是通过立法技术的处理，提供法律与行政组织的“接口”，容纳政府机构改革，实现政府机构改革与法律环境的协调。

第一，改变在行政管理法中“主管部门”与政府部门名称高度对应的表述方式。以部门名称表述主管部门，部分是由于条块分割的管理体制使然，部分是长期存在的部门立法自觉或不自觉的结果，已经显露出与机构改革的不适应性。未来的行政管理法的制定和修改中，应该先界定行政机关的职责、任务，进而以此为基础来表述行政主管部门，而不是先有主管部门，再围绕主管部门搞一部法律。当然，行政任务的划分标准是多样的，要准确界定并不容易，但是法律语言的“标准”和“精度”应该力求与机构改革的“标准”和“精度”相一致，这将为机构改革与法律环境的对接提供很大的便利。

第二，在修改完善《国务院组织法》《地方组织法》时，匹配具体的行政组织取得法定职权的“确定”机制。根据《宪法》第89条第3项、第4项，国务院有权规定各部和各委员会的任务和职责；有权统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。这一内容应该在《国务院组织法》中得到具体化。地方政府对其所属部门的任务和职责的确定权没有明确的宪法和组织法依据，但在事实上以“三定规定”等方式存在，而且也见诸法律、行政法规的个别规定，有必要在《地方组织法》中加以明确。藉此，由本级政府确定行政主管部门，不再是个别法律的零散规定，而成为一种可资利用的组织法机制。当然，如果法律直接指定了具体行政部门的任务和职责，本级政府无权调整。

第三，行政管理法中规定的“主管部门”与组织法上的“确定”机制对接，从而将法律的概括授权落实到某一个或几个具体部门。现在依赖“三定规定”确定部门职责的方式，还不完全符合组织法定和职权法定的要求，通过组织法上的“确定”机制，可以提升政府机构改革的法治化程度。在此试拟法律条文加以说明：

《××管理法》 第×条：县级以上地方各级政府应该确定由一个部门具体实施对××事务的管理工作。

依照前款确定的对××事务进行管理的部门，以下统称××行政管理部门。

《地方组织法》 第×条：根据执行法律的需要，县级以上地方各级政府可以确定和调整本级政府组成部门的任务和职责。法律对执行机关有明确规定的除外。

确定和调整政府组成部门的任务和职责，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。

政府组成部门的任务和职责应当向社会公布。

在此思路下，政府机构改革与行政组织法、行政管理法的关系可以通过下图表示。

五、结论与展望
1982年以来，我国形成了“中央决定、人大批准、自上而下、外在于法”的政府机构改革模式。改革开放后中国的行政组织立法模式为“外在于法”的机构改革提供了法律空间。政府机构改革实现了政府职能的重大转变，以组织变革推动了中国法律环境的变化，但同时也受到法律环境的制约。随着我国法律制度的完善和对依法行政的强调，机构改革受法律环境制约的一面表现得越来越明显，消解两者之间的矛盾的方法只能是将政府机构改革纳入法治化轨道，这是全面推进依法治国战略下的必然选择。

在当前阶段，我国的政府机构设置尚未完全定型，行政组织的设置、编制、人事、职权、相互关系等仍将继续调整，“决定立法”的机构改革模式还有其存在的合理性。如果要保留“决定立法”模式的存在空间，则意味着不能广泛采用部门组织法、单行组织法的立法模式。《中国共产党机构编制工作条例》明确了“党管机构编制”的原则，使党对机构改革工作集中统一领导的体制更加显性化、更加完备，但是因为政府组织领域“法律保留”的存在，党内法规不能完全替代行政组织立法。对这些问题，都需要在行政组织立法模式和立法技术上加以妥善处理。

在未来的行政组织法体系中，《国务院组织法》和《地方组织法》无疑是行政组织领域的“基本法”，应该为我国行政组织的设置和运行提供框架性支撑。在中央和地方组织法中应该着力规定以下几个方面的问题：一是行政组织权的分配，二是行政组织类型的界定，三是行政组织设置和运行过程中的程序性规则，四是政府组成人员、决策方式等领导体制方面的问题，五是法律责任。在《国务院组织法》和《地方组织法》等组织基本法长期未修订的情况下，各领域的组织管理体制由大量行政管理法中的有关规定维系着，并通过管理法的修订而得到完善和更新。因此，在行政组织法的立法过程中，应该注意组织法与管理法的密切联系，实现二者的协调对接。通过行政管理法中的“主管部门”的表述与组织法上的“确定”机制对接，可以实现将法律的概括授权落实到某一个或几个具体部门。相比于追求体系上的完备性的行政组织法典化构想，本文提出的立法思路能兼顾行政组织法治化需求与政府机构改革空间，是一种立法、修法成本较小的路径。