摘要：机构改革的“变”与行政法规的“定”是一对矛盾，但是机构改革是为了更好地发挥行政机构的功能，适应社会变迁的需求，作为依法行政重要规范依据的行政法规必须对机构变革及时承接，其中包括对机构名称变更的承接。本文选取2000年至2020年间五次机构改革作为样本，分析行政法规对机构改革中机构名称变更的承接情形、方式、作用及承接时滞的局限，提出应通过优化“一揽子修订”方式，灵活采用“单部修订”方式，通过“三定方案”助力法规释明，以及完善行政组织法，规范行政机构名称制度等方面进一步实现“及时承接”。

关键词：国务院；机构改革；行政法规；修订；机构名称；变更；承接

行政法规中行政机构名称是识别行政机构及其职责的重要术语，关涉依法行政主体、机构考核对象乃至责任主体的确定，行政法规对机构改革中机构名称变更的承接需要高度重视，立法机关在承接的逻辑上处于被动，立法必须与改革相契合。宪法和法律赋予了国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力，并以行政法规为载体，具体规范执行。然而，随着社会的发展，社会的功能分化，出现了越来越多更为广泛而复杂的行政事项，需要由不同类型的行政机构进行组织和管理，行政机构改革不可避免，因此大量的行政法规中行政机构的名称也必须相应的跟随职权的变更、分化而发生变动。对行政机构的名称设置与变动本身的细致考察，能够反映机构改革与行政法规之间的契合程度及存在的问题，解决承接时滞的局限，从而确保既可以完成已有转变政府职能、依法行政目的，又可以进一步保障在相对较少的行政资源投入的情况下，行政效能长期稳定，行政资源合理高效适配，优化、协同机构及职能设置、配置。

一、国务院机构改革中机构名称的变动

新中国成立以来，国务院历经多次机构改革，分别基于不同时期的时代背景和改革目的，但总体上来讲都在面向时代需要，积极地转变着政府职能，以提高政府工作效率、更好地适应经济体制改革的需要，有力地促进了整体经济社会的发展，成就显著。其中，改革开放以来，中国分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年，进行了八次自上而下、规模较大的政府机构改革。

本文将研究的时间跨度选取在2000年至2020年，研究范围涉及到1998年、2003年、2008年、2013年和2018年这五次政府机构改革，聚焦这五次政府机构改革中机构名称的变动，以及行政法规对这五次政府机构改革中机构名称变动的承接情况。

（一）机构名称变化简析

机构名称变动的情形包括三种，可以具体划分为：“不再保留”，包括“撤销”，因“改组、重组、合并、拆分、职能调整”等不保留原机构名称的情况；“更名”，包括因“改组、重组、合并、拆分、职能调整”等改变机构名称的情况；“新设”，包括“新组建”。下面将以时间顺序分别简析这五次机构名称的变更情况。

1.1998年机构改革机构名称变化

1998年机构改革的目标是进一步完善有中国特色的政府行政管理体制，并以政企分开、权责统一、精简高效划分部门间职责分工为改革原则。此次机构改革后，国务院组成部门除国务院办公厅外，由原有的40个部委裁减为29个部委。具体名称变更情况如下表1所示。

表1：1998年国务院机构改革机构名称变更情况

2.2003年机构改革机构名称变化

2001年中国加入世界贸易组织，根据当时社会发展现状和与世界接轨需要，2003年的政府机构改革以深化运转协调、廉洁高效的行政管理体制为目的，主要侧重于国有资产管理与金融监管体制、宏观调控与流通体系、食品安全和安全生产监管体制的建设。本次改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门由原来的29个裁减为28个。具体名称变更情况如下表2所示。

表2：2003年国务院机构改革机构名称变更情况

3.2008年机构改革机构名称变化

2008年以决策权、执行权、监督权相互制约、协调为原则，初步实行大部门体制和改善民生、整合公共服务为任务的国务院机构改革，为全面建设小康社会服务，并致力于到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门裁减为27个。具体名称变更情况如下表3所示。

表3：2008年国务院机构改革机构名称变更情况

4.2013年机构改革机构名称变化

党的十八大后，为了贯彻落实关于建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，2013年进行了国务院机构改革，主要关于职能转变、理顺，同时继续平稳推动大部门制改革的进程。本次改革后，除国务院办公厅外的国务院组成部门裁减为25个。具体名称变更情况如下表4所示。

表4：2013年国务院机构改革机构名称变更情况

5.2018年机构改革机构名称变化

根据党的十九大精神，为适应新时代中国特色社会主义发展，决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦，2018年的国务院机构改革持续深化，着眼于政府职能转变，建设依法行政的服务型政府，同时强调生态环境与自然资源整体性保护和利用的新时代绿色发展理念。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门为26个。具体名称变更情况如下表5所示。

表5：2018年国务院机构改革机构名称变更情况

（二）机构名称变更中的“变”与“定”

国务院机构改革的总体改革方向围绕“变”与“定”之间进行的良性互动，即“变”是为了更好的“定”，“定”才能实现“变”的目的。

1.“变”是为了更好的“定”

机构改革的目标设置与时俱进，着重体现在：首先，机构改革触及上层建筑，其改革的根本诉求一定考虑地更加长远，具有统领性、综合性、深层性。以最大化政府效能为基本出发点，优化政府机构主要职能，使得机构的职能设置更加科学、合理；同时明确划分部门间的职责分工，把握权责统一的原则，把握保持机构稳定性与发挥更多新型具体效能的平衡，在始终遵循社会主义原则、建设服务型政府的道路上发挥强劲的推动作用。“立法对行政主体的调整，就是从根本上对其行政职权的予夺”，仅通过对于行政机构名称的删减、增替，就可以取消、增加该机构的行政职能，这是行政法规从行政主体角度的变化、更新。

其次，通过立法的调整，不断深化行政管理的改革，对机构的整合、合并谋求精简和统一，新设更符合当下发展需要的机构、不再保留原机构，及时的对机构进行转型升级，最终形成协同、高效的大部门制，破除权力运行中小部门制带来的固有桎梏，将为人民服务的改革目标贯穿始终。日常生活中，老百姓办理行政事务都知道要找“政府”，行政机关及其内部部门分工经常调整，与老百姓办事便捷需求之间容易出现不相适应的矛盾，通过大部门制改革，倒逼政府解决这一实质性矛盾，同时创新性的设立政府统一对外接待窗口，通过“窗口”统一分配老百姓办理的事项，更加顺畅、便捷。最终将简政放权的“放管服”改革落到实处，惠及百姓。

最后，把握改革的权宜性和渐进性，以当前实际存在的问题为导向，以治理体系和治理能力现代化的稳步加强为基础，通过国家层面宪法与法律的作用、政府层面各级各部门行政机构的职能、社会层面市场和各类组织的自治这三种关键性力量的协同发展，以求在保障民生、提供公共服务、监管市场、生态环境保护等当前亟待解决的治理问题上发挥政府机构更加有效、有力的职能。

2.“定”才能实现“变”的目的

法治进程是一个社会文明发展高度的重要标志，机构改革通过一系列审慎的研判进行的变革，终将全面服务于我国宏观的大政方针和新时代政治、经济、社会等活动。

2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，同时组建中央全面依法治国委员会，依法治国的大政方针是中国共产党领导全体中国人民建设社会主义法治国家和发展社会主义市场经济、以及人民当家作主的保障，国务院机构改革正是顺应了全面依法治国在制度层面上的配套需要。

与此同时，“定”的依凭是依法行政，而依法治国的重要内容也体现在依法行政。国家行政体系这一庞大而复杂的系统工程的建立和完善以及最终相对稳定、坚实的服务于依法治国的进程，依靠的是行政机关以宪法为原则，通过历次机构改革获得法律所赋予的权威，以包括行政法规在内的法律体系为载体，实现从“变”到“定”媒介的建立，及时法定化改革成果，以制度的形式固定机构的主要职责、内设机构、人员编制这“三定方案”，并严格执行管理规定、加强违纪违法行为的追究、查办和惩处。只有如此，才能在法治统一的进程中，接纳不同阶段、不断变化的矛盾。

二、行政法规对机构改革中机构名称变更的承接情况分析

本文详尽地梳理了2000年至2020年所有在“中国政府网”通过“国务院公报”对外发布的《中华人民共和国国务院令》（第274号至第732号，数据更新至2020年11月29日，即2020年最后一份第35号公报），其中包括国务院常务会议通过予以公布的新出台的行政法规、国务院常务会议修订通过予以公布的经过最新修订、修改的行政法规等。

宏观上，将所有的行政法规按年度划分，分别对应历次国务院机构改革，例如1998年的国务院机构改革将影响2000年直至2003年这段时期，即下一次2003年的国务院机构改革之前这个阶段，所以2000年至2003年这4年中发布的行政法规被囊括进1998年国务院机构改革的影响范围里进行分析，其余年份以此类推。以此种方式划分时段，便于有针对性的观察、分析各部行政法规是否承接各机构改革名称的变动，以及承接是否准确、及时等。

当然，此处也存在一种极为特殊的情况，如果某部行政法规中涉及的机构名称和职能自受到某次国务院机构改革影响变动后，没有再随着之后一次或多次的机构改革而变动，那么自首次机构改革机构变更过后直至该法规修订之前，都属于上述该次国务院机构改革的影响时段，该时段与后续机构改革的影响时段部分重叠。不过这种情况较为罕见，且包含在较短承接时间段中进行分析也不影响行政法规对机构改革中机构名称的承接情况，故不作单独分析。

微观上，针对每一部行政法规，都分别着重梳理了其中包含的主要机构名称（包括国务院各职能部门、各级人民政府及其职能部门），以及这些机构所对应的职能、职责。机构名称的完整列出便于看到不同时期的机构名称特点、使用名称方式的优劣等；同时，所有职能、职责中的重点都做了突出，以行使职权的动词作为切入点，如“批准、监管、制定、组织、负责”等，可以较清晰地看出政府各机构部门在某个行政领域内的职能。

（一）承接情形

行政法规作为国务院发挥领导职能、统筹管理国家各相关行政工作和事务，按照“行政法规制定程序条例”而制定的一系列行政规范性文件的总称，其效力仅次于宪法和法律。因此行政法规及时承接机构改革的变动对于依法行政具有重要意义。通过梳理分析，发现存在以下情形：

1.承接

（1）承接及时

有一部分行政法规在这21年间进行了修订、修正，承接的时间存在较为及时的，即在机构改革覆盖期内针对本次改革涉及到的机构名称进行相应的修改，当然也存在以年为单位在承接时间上长短的差异。

其中承接及时性最为突出的例如：2003年机构改革方案中将“国家经贸委、外经贸部并入新组建的商务部”，国务院进行了及时承接，在2004年3月31日连发三份公报“关于修改反倾销条例的决定、关于修改反补贴条例的决定、关于修改保障措施条例的决定，全部涉及将“对外贸易经济合作部（外经贸部）”修改为“商务部”。统计时段内所有的行政法规承接时间如下表6所示。

表6：承接时间统计

通过统计分析可以发现，在承接及时的情况中，承接的时间总均为2.92年，这一承接时间在立法领域称得上较为理想，但通过运用各种手段和方法，这一承接时间还是有进一步缩小的空间。

（2）承接时滞

行政法规也存在承接时滞的情形，即在改革覆盖期后才针对前一次或前几次机构改革涉及的机构名称进行修正。例如1998年机构改革决定“不再保留电子工业部、邮电部，将它们并入新设的信息产业部”，而在2008年9月10日国务院才发布“关于修改《外商投资电信企业管理规定》的决定”，将“国务院信息产业主管部门”修改为“国务院工业和信息化主管部门”。

国务院机构改革的时间规律是平均每五年一次，行政法规由于必然存在的承接时间差而无法紧跟国务院机构改革的变化来调整机构名称及职能的现象，是一直存在的国家机构改革“变”与法律法规修改“定”之间比较难以调和的冲突。

2.未承接

通过观察发现，部分行政法规从首次公布直至今日没有经过任何修订、修改，相应的机构名称在下一个或几个改革期内也没有跟随机构改革而变动，占比较大。

由于行政主体是一个高度抽象且动态交互的主体范畴，如果行政法规不与机构改革同步进行变动，其中必然会出现无法及时承接机构名称、职权、职责的情形，导致实际运用中的混乱，不利于机构改革整体程序化、法定化的进程。

究其更深层的影响是在法治层面上，由于无法体现改革与法规之间和谐、良性的互动交流，所以无法做到立法水平的稳步提升和行政治理能力的现代化，不利于法治的动态调整与社会公众进行学习遵守。

（二）承接方式

通过对比发现行政法规修订采取的方式不同，这代表修订的力度不同、透过机构名称变动表现出的修订侧重点也不同。

1.单部修订

通过公布一个国务院令来指名修订某部法规，例如“国务院关于修改《医疗器械监督管理条例》的决定”为典型的单部修订。单部修订这种形式清晰明了，但过多的进行单部修订也将占用过多的立法资源。

2000年至2020年期间，有几十部法规进行过修订，涉及到不同的领域。在下面的表格中，详尽梳理了其中较少的单部修订次数在两次及以上（此处的修订次数“两次及以上”仅代表修订次数，不包含这21年期间的首次出现）的行政法规，更能凸显出单部法规修订形式的特征。

表7：多次修订的行政法规内容梳理

通过梳理，可以发现这些单部修订的法规一般都涉及如国计民生、高风险生产等领域，因此在一些重点领域更多的使用单部修订，更能体现政府治理的针对性和关注点所在；而单部修订也能很好的呼应机构改革的变动，及时准确的调整其机构命名方式和职能，将需要及时承接的机构名称以较为快速的方式确定下来并体现机构改革的最新改革方向，起到风向标和引路器的作用。

2.一揽子修订

通过发布国务院令，一次性修订、修正、清理、废止或宣布失效多部行政法规，以较为集中的形式、涉及较广的范围，对现行行政法规中已不再适应当下要求、需要随着机构改革而进行小幅度调整的机构名称和职能进行修正。“《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》”为典型的多部法规一揽子修订文件，同时还有较少的几部法规进行同时修订的情况，如“国务院关于修改《外资保险公司管理条例》和《外资银行管理条例》的决定”等。表8整理了自2000年以来国务院发布的所有一揽子修订的文件及内容。

表8：一揽子修订内容

一揽子修订的内容经过上表的总结主要有：第一，由于不符合国务院机构改革新提出的下阶段行政发展目标要求，而对一批行政法规中涉及到的该领域内容进行集中删改。如2020年进行的一次一揽子修改和废止部分行政法规就是“依法推进简政放权、放管结合、优化服务改革，对取消和下放行政许可项目涉及的行政法规进行清理”。

第二，统筹国家发展战略，为某些领域的集中快速发展而集中修改少量该领域行政法规。如2019年“为进一步扩大金融业对外开放，对《外资保险公司管理条例》和《外资银行管理条例》部分条款予以修改”。

第三，为贯彻实施某部新出台或新修改的上位法律，而对与之不相符的行政法规进行修改或清理。如2020年的一次一揽子行政法规修改就是“对与《外商投资法》不符的行政法规进行了清理、修改，并废止《外国企业或者个人在中国境内设立合伙企业管理办法》”。

第四，为专门呼应机构改革而进行的一揽子修改，集中修改机构名称及其职能。如2019年的一次一揽子修改中就体现了2018年机构改革方案中的最新变化：“民政部门”修改为“退役军人事务部门”、“环境保护主管部门”修改为“生态环境主管部门”、“保监会”修改为“国务院保险监督管理机构”等。

通过对比分析发现，一揽子修订在这21年间自2006年开始出现，在2015年前后快速发展使用，伴随着单部修订方式的快速减少；其中2019年共进行了4次一揽子修订，是历年之最。经过长期的实践，一揽子修订的优势更为凸显，即通过发布数量更少、形式更简洁的行政令，来达到触及更深层次制度实践变革、相对“一劳永逸”的目的，针对机构名称的清理和修正也高度概括；同时，全面的考虑影响，一次性包裹立法，将法案作用于相同或相似的对象，有针对性的拓展承接更多机构改革的变化要求，显现修订的整体性和体系性，为接下来的行政体系总体发展指明方向。

（三）承接的作用

1.通过机构名称精细化行政治理层级体系

我国的国家结构形式属于较典型的单一制,按地域划分的普通行政区域或自治区域地方的权力具有中央授权性。在我国幅员辽阔的地理、文化条件和深厚的中央集权历史传统背景下，由不同层级、地区的政府及政府各部门组成的行政体系，在整体的国家治理体系中居重要地位，是重点实现在一段时期内国家政治、经济和社会发展目标的强力保障和有力支撑。在党的十八届三中全会中已明确提出，要“优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制”，通过行政法规对机构改革方案的承接，将促进逐步实现国家治理体系和治理能力的现代化。

通过观察，发现经过修订的行政法规在针对名称的改动中，有一部分加入了以职能为导向、名称更为细化、层级更加明晰的机构主体。例如《计划生育技术服务管理条例》在2004年修改时，加入了“设区的市级以上地方人民政府计划生育行政部门”、“乡级计划生育技术服务机构”、“各级计划生育行政部门和卫生行政部门”，明确负责各职能的机构名称，以完善治理结构，使得地方各级政府部门分层分级、统筹协调、落实职能；《医疗器械监督管理条例》在2017年修改时加入“国务院食品药品监督管理部门会同国务院卫生计生主管部门”、“县级以上人民政府食品药品监督管理部门”，层级上做出明确区分，在中央的统一领导下，促进地方积极作为。

通过行政法规中机构名称的及时承接，行政机关的整合和层级渐序明确，更多地对于行政机关使用统称，如某领域“行政主管部门”调整为相应事务的“主管部门”，以谋求更高等级的地方及基层行政治理层级效力。

2.契合社会主义市场经济体制建设的需求

从立法技术上来讲，机构名称的变动更多是表述用语上的创新，我国历次国务院机构改革其实也是对经济体制改革的适时承接和推进，经过多年的努力，计划经济的桎梏已经被逐步破除，社会主义市场经济体制成功建立并实行，消灭带有浓厚计划经济和体制色彩的称谓，变为更具市场经济和当代法治化特点的称谓，如“企业、事业单位”变为“法人或其他组织”。但目前还存在如何把有效的市场与有为的政府更好的衔接起来等问题。如何将微观领域的职能及时归还给市场，使市场在资源配置中发挥决定性作用，为经济高质量发展保驾护航，也成为机构改革的深层动因。

政府职能经过历次国务院机构改革，也有了与时俱进的积累性创新。在这21年间通过行政法规的修订，在具体职能的表述上发生的直观变化如下图1所示。

目前我国“转变政府职能”的关键在于正确处理政府在经济社会领域的职能问题。在党的十六大之前，“转变政府职能”的重心一直在于经济管理职能，在于如何处理好政府与新兴的社会主义市场经济的“市场”的关系；党的十六大之后，“转变政府职能”更加强调政府的社会管理和公共服务职能，以期在处理好政府与市场的关系的基础上，同时理顺政府与处于转型阶段、提出更高标准和要求的社会的关系；十八大后形成经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护“五位一体”的职能结构。例如《对外合作开采陆上石油资源条例》在2007年修订时强调“中联煤层气有限责任公司，国务院指定的其他公司”专营，对这些重点领域的适度开放以激发市场主体的创新和创造活力。

同时，加强并完善了政府对于市场的监督和管理职能，使得曾经国家市场监管方面的职能分布在多个不同部门中的状况得到缓解，既节省了人力物力，又在最大限度上高效的对市场进行了监管。2018年机构改革中重新组建了国家市场监督管理总局，在行政法规中也快速的加以了相应的补充，例如将《外资保险公司管理条例》中的“工商行政管理机关”修改为“市场监督管理部门”，完善市场监督体制、营造公平守信的市场环境。

关于政府对经济的调节职能的呼应，体现在调整具有综合管理职能的部门。例如2004年对于《保障措施条例》的修改，将“外经贸部、国家经贸委”改为“商务部”，大部门制改革的开始打破了传统的行政体制格局，整合宏观管理和经济协调的职责与职能，同时将部分具体职责交给外围专业部门进行协调管理，使商务部减少对较为微观事务的管理，将重心放到宏观的战略规划，节省行政资源、提高行政效率。

三、机构名称“及时承接”的建议

综上所述，行政法规基本做到了有意识、有计划、有目的、有方向地主动去承接机构改革的变动，但同样也存在可以完善的空间。

机构改革方案研究决策过程中，最理想的情况是前置性考虑机构名称变动的法律法规承接方案，进行法律法规机构名称进行专项梳理，使机构改革方案与法律法规机构名称修改方案同步研究、同步出台。当然对于机构改革方案的决策主体和程序、行政法规修改的主体和程序进行较为细致的研究，将利于实现程序顺利对接。在目前尚未同步的情况下，仍有必要进一步详细考虑行政法规进行主动承接的优化方案。

（一）优化“一揽子修订”方式，灵活采用“单部修订”方式

修订方式包括前文提到的单部修订与一揽子修订，从最近两年的清理范围看，更高级别和更大范围的行政法规紧随着机构改革的脚步在进行清理和修改，此时一揽子修订占据了行政法规修订方式的主导地位，也将在以后的一段时间内继续存在。这种在一个政令中修改多部行政法规的方式，适用于需要修改的行政法规数量达到一定程度的情况，非常适合新时代我国深化政府机构改革、加快政府机构转型升级这一大背景下，牵连出现的一大批需要修改的行政法规。一揽子修订的方式使得行政法规的变动更具系统性与协调性，打破传统固定的思维模式，实现机构设置的多样化，改变历次机构改革所未能解决的难题，更加符合机构定位的科学性与实际需要，这是仅考虑单一切入点的单部修订所不能比拟的。当然这种大规模的修订必须谨慎，需要经过更为严格的程序，即国务院常务会议的审议和表决通过后，才能依据审议结果推进下一步的修订，以及面向公众发布新修订的法规文本等后续流程。

与一揽子修订相比，单部修订的方式则更加快捷，精准，可以根据需要适时灵活采用。比如，职能调整的重点领域和复杂领域，除了机构名称变更，还需进一步明晰机构职责，以及进行相应的法律制度调整的场合；在进行不专门针对机构名称变更进行承接的修法工作中，基于宪法法制统一原则和要求，主动完善机构名称相关规定，提升立法技术。

（二）完善行政组织法，规范行政机构名称制度

行政组织法的及时完善，是作为上位法对于国务院机构改革的强有力保障，可以从根本上保证各机构名称、职权和定位与机构改革的设定保持一致。目前主要存在行政主体与行政程序的明确这两大难点，新时代机构改革的重点也必然关注于此。由于“行政组织法”这一概念在我国立法实践中还不明确，相关组织法和行政机构编制法也并未法典化，因此实践中并没有指导意义的上位法或者编制管理法。但是我国建设社会主义法治体系与法治国家、社会利益与公共秩序的维护、各行政主体权利义务的明确与保障等各方面，都离不开法律的约束和规范。行政组织法作为配套的法律法规必须尽快顺应改革潮流、及早进行前瞻性与战略性规划，否则将与我国逐渐现代化的治理能力和治理体系严重不相符，法治逻辑将面临失调。当然，如果从行政权力结构角度来讲，将国家行政权一直以来集中一体化的模式拆解为多元社会主体参与的治理模式，将会是大势所趋。公共行政不仅体现在公权力的权威性，不可或缺的也包含社会多元主体共同参与行政，也即国家行政权与社会公共行政权之间的有机调控和适时分立。在机构改革中格外强调政府职能的转变，要求政府处理好与多元社会组织的关系，可以看出我国行政主体行使行政权能的基本格局将加入公共行政中社会公权力组织的名称和职能，这也进一步又要求行政组织法在其中发挥作用。

通过编制法的支撑，建立规范的行政机构名称制度，减轻单部法律、行政法规逐一明确具体机构名称带来的群体性“追逐”机构改革步伐的压力。由各级政府根据编制法，通过行政内部分工的途径解决具体职权及职责明晰的问题，再通过政府实时更新的政府信息公开途径让民众知悉，同时在“放管服”改革的大背景下，提供便民导引服务，方便民众找到办事的窗口或部门。

以明晰的职责、事项方式表述机构名称。在行政法规中以职责定位或事项的主管部门这种方式来表达，而不是写明某行政机构的具体名称，如使用“交通运输部门”而非“国家民用航空局”，就避免了因取消国家民用航空局而修改行政法规的情况。这代表了立法语言的创新和提升，在很大程度上能有效避免因行政机构改革中机构名称的改变而必须大量修改行政法规的现象出现，是扩大行政法规的弹性和适应性、稳定性的可行方法。

以各层级的“三定方案”助力法规释明。在国务院机构改革方案中，对机构名称及职能等都有或大或小的变革，这些机构要尽快根据方案要求，对本部门的“三定方案”有针对性的调整，确定法定职责的具体承担部门。在此基础上，因地制宜将中央部门的机构及其职责变更通过地方各级政府机构的“三定方案”传导至地方各级政府部门，以此减少法律适用中的困惑。

四、结语

行政法规对机构改革中机构名称的承接是一项需要高度重视的系统工程。改革开放40多年来，中国经历了八次大规模机构改革，促进形成了缓和——参与型的行政模式。本文仅选取2000年至2020年间的5次机构改革作为样本进行研究，涉及到119部行政法规的修改以巩固机构改革的成果。行政法规通过单部修订、一揽子修订等方式对机构改革中机构名称变更加以承接，存在承接及时、少数承接时滞的时间大于前后两次机构改革的时间跨度的情况、部分行政法规自公布后就没有任何更新承接的情形，存在提升空间。可以通过优化承接方式，完善顶层制度设计，实化便民服务等措施，分散行政法规群体性“追逐”机构改革步伐的立法压力，多举措进一步实现“及时承接”，维护行政法规权威，同时为机构改革提供法治保障。