摘要：2019年修改的《中华人民共和国政府信息公开条例》回应了社会各界的诉求，增强了政府信息公开诉讼的可操作性与实效性。该法实施以来，理论界与实务界围绕该论题形成了诸多研究成果，政府信息公开诉讼在涵盖领域、诉讼利益、发展态势上呈现新特征。在新时代，应重视政府信息公开诉讼面临的新难题，秉持权利保障、利益衡量、政策考量等司法理念，从制度定位客观化塑造、当事人资格判定、例外信息实质性审查、审理方式优化等方面予以完善，以发挥该类诉讼的社会治理功能。

关键词：行政诉讼；政府信息公开诉讼；行政审判能力现代化

政府信息公开诉讼是建立在政府信息公开制度基础上的特殊行政诉讼类型，有助于督促行政机关正确、有效地履行信息公开义务。2019年国务院对《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称“新《条例》”）进行了修改，回应了社会各界对政府信息公开的现实诉求，使该类诉讼更具有针对性、可操作性及实效性。新《条例》实施两年多以来，司法实践中仍有不少问题亟待解决。例如，2020年新冠肺炎疫情肆虐全球，全国各地成立了疫情防控领导小组等议事协调机构，这些机构在疫情信息披露方面发挥了积极作用，但从信息公开义务主体角度来看，政府信息公开诉讼的被告资格存在判断难题。又如，大数据在对传统政府信息公开带来便利的同时，信息技术也对行政诉讼规则及案件审理带来了新挑战。此种难点集中表现为，行政案件裁判需要审查何为政府信息。尽管新《条例》第2条对政府信息作出了界定，但信息环境下政府信息与政府数据、国家秘密等在内涵、外延、要素、结构方面有差别，法院有时很难辨清，当属行政诉讼活动难以绕开的难点。鉴于此，我们应当重视政府信息公开诉讼面临的新难题，从理论与实务上提出针对性的优化建议。

一、新《条例》实施以来政府信息公开诉讼的发展状况

（一）政府信息公开诉讼的理论与实践进展

行政执法与行政审判的实践探索预示着政府信息公开诉讼的发展前景。当前实践的一个核心关怀是，如何在司法审查过程中判断政府信息，此乃法院审理该类行政案件的核心要点。大数据背景下政府信息公开纠纷存在新的态势。大数据技术和互联网技术的发展，为行政机关履行信息公开义务提供了前所未有的便利。行政机关不再囿于电视、图书馆、宣传栏等传统媒介进行信息公开，官方网站、微博、微信公众号等新媒体超越了时空限制。然而，因技术便捷产生的不满情绪甚至冲突对抗更容易引发新的行政纠纷。新《条例》实施以来，相关制度探索仍在进行中。尽管新《条例》填补了2007年颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》中存在的制度性漏洞，但此次修改针对大数据时代的具体应对仍略显保守，其作出的制度设置仅是一种技术性修改。2021年9月，最高人民法院印发的《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》明确规定，政府信息公开等这类以县级、地市级人民政府为被告的第一审行政案件，应由基层人民法院管辖，以此推动行政争议实质性化解。在此基础上，相关行政机关也构建了与之衔接的制度。如2021年2月印发的《自然资源部政府信息公开工作规范》第39条规定，“公民、法人或者其他组织认为部在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。部政府信息公开主办单位负责相关行政复议答复、行政诉讼应诉事宜”。

与此同时，学界聚焦于该议题形成了诸多研究成果。一方面，学者们围绕政府信息公开诉讼的具体类型展开了探讨。整体上，理论研究呈深入发展的态势。有学者考察大量案例后发现，国家秘密类司法审查案件有重合性、涉密类别有集中性，有必要设置具有权威性、相对独立性的定密异议委员会负责对定密进行实质审查，并与行政诉讼的审查建立有效衔接，实现形式与实质一并审查模式的转型。尽管国家秘密类政府信息是公认的免除公开事项，但司法审查无法回避该类问题的审查与认定。有观点提出，检察机关探索行政公益诉讼的成功经验表明，探索政府依职权公开信息公益诉讼能够进一步凸显行政公益诉讼的客观诉讼属性，推动信息公开法律制度的改进。此类观点是将政府信息公开诉讼纳入行政公益诉讼的范围，深化了行政诉讼的研究领域。另一方面，不少学者提出了法律规则的完善思路。有法官结合新《条例》的实施状况，在实体和程序上已作出重大创新和修改的基础上，认为政府信息公开行政诉讼的原告资格、被告资格等方面亟待确立新标准。尽管新《条例》对政府信息公开诉讼作出一些创新规定，但司法实践中审查规则仍待完善。有学者提出，在新《条例》制度环境下政府信息公开案件应重点审查行政机关针对信息公开申请是否存在答复行为、是否应予公开等问题，而非审查政府信息所记录的行政行为是否合法。新《条例》塑造的法律制度环境会对政府信息公开诉讼产生重大影响，司法方法有待进一步改进。

（二）当前政府信息公开诉讼的具体特性

一是涵盖的行政领域较多。与传统行政诉讼相比，政府信息公开诉讼分布范围广且重点突出，行政案件数量这几年呈持续上升趋势。这与政府信息公开的领域较广有关。从行政机关角度看，应诉的主体包括了省级及以下的各级人民政府以及公安、财税、环保、教育、规划等各个职能部门；其中，涉及的规划、征地拆迁等事项都直接与民生领域相关。例如，国务院办公厅出台的《关于推进公共资源配置领域政府信息公开的意见》明确提出，在保障性安居工程建设、保障性住房分配、政府采购、国有产权交易等社会关注度高、公益性的领域，应进一步推进公共资源配置领域政府信息公开。又如，在政府环境信息公开诉讼案件中，当事人申请公开的环境信息分布在影响评价报告书、噪声监测数据、危险废物监管信息等多个方面，各行政机关在处理多数行政管理事项时，都有可能成为政府信息公开诉讼的被告。

二是诉讼利益的多重性。政府信息公开诉讼属于行政诉讼，与其他一般行政诉讼相比有许多特色。当事人获取政府信息往往并非仅仅为了满足知情权，而是获取与自身利益密切相关的信息。司法实践中多数信息公开案件的原告为公民，申请公开的范围往往涉及房屋征收、劳动保障、环保许可等领域，而且可能与民事纠纷相关。根据信息公开诉讼有关内容，当公民的知情权受到侵犯时，从提起诉讼的当事人与诉讼内容等方面能够发现其私益诉讼的属性。另一方面，某些案件中当事人起诉信息公开主体是由于后者向不特定主体公开信息或者是不履行公开信息的义务等行为引起，此时原告可以是公众中的任何个体，涉及公共利益，如部分律师、法学院的学生希望通过信息公开诉讼的方式，推进信息公开实践。因此，新《条例》实施以来该类诉讼的结果不仅影响到案件双方当事人，还可能影响到其他公民，因而具备公共利益的属性。

三是动态发展的趋势。新《条例》实施以来，政府信息公开诉讼面临新情势。第一，政府信息公开程度对营商环境影响较大。比如，税务信息、营商环境状况等，政府信息应将法定内容公开与办事所需信息公开相结合；当企业对这方面不服时，比较容易引发争议。第二，集约化和新技术的政府信息公开争议。在大数据迅速发展的背景下，政府经常深化政府网站和新媒体集约化方面的信息公开建设，加强数据治理和智能分析；当相关工作不到位时，也容易引发纠纷。第三，深入解决重点领域信息公开诉讼的矛盾。在深化“放管服”改革、重点民生领域、财政信息披露等方面，容易形成新的矛盾；当事人为维护合法权益，往往倾向于提起行政诉讼。这些信息公开案件协调和解决难度大，只有在诉求背后的实际利益得到满足的条件下才能够得到有效化解。

二、新《条例》实施以来政府信息公开诉讼的难点

（一）原告资格的判定标准不统一

原告资格即提起行政诉讼的资格。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第25条第1款确立了原告资格及其“利害关系”标准。然而，由于原告资格标准本身的不确定性、案件类型的复杂性以及诉讼原告资格的特殊性，原告资格的认定不那么简单。新《条例》实施以来，司法实践中仍存在原告资格标准不统一、标准宽泛等问题。有研究发现，突发事件中政府信息公开制度仍存在应急反应及预警机制缺失、疫情发布权配置不合理、政府信息公开披露不及时等现实问题。在非常态时期，原告资格规则需要回应这些场域的纠纷。

根据《行政诉讼法》，行政诉讼重在保护权益受到损害的相对人，强调严格的受损对象特定性与利害关系现实性。新《条例》对诉讼制度的这一立法原则似乎有所突破。第10条至第13条规定了各级政府机关应主动公开的政府信息事项，在一定程度上扩展了原告资格范围，使政府信息公开诉讼具有了 “客观诉讼”的意味。因此，新《条例》的规定与一般行政诉讼的原告资格框架存在衔接难题。新《条例》是《行政诉讼法》的下位法，政府信息公开诉讼原告资格仍应遵循《行政诉讼法》，即行政相对人提起行政诉讼之时，须证明其与政府信息公开行政行为存在利害关系。新《条例》第51条将公民受到损害的权利表述为“合法权益”。合法权益的范围虽然不限于人身权、财产权，但其范围过于模糊，难免会引起不同的理解。在行政诉讼领域，合法权益、利害关系等构成了原告资格判定标准的核心要件，可归纳为起诉人是否存在诉之利益。概言之，原告资格判定难题有待破解。

（二）“例外信息”的司法认定缺乏可操作性

政府信息公开范围的例外，也称为政府信息公开豁免。由于“例外信息”没有可操作性的标准来进行界定，实践中行政机关以此为理由不公开本应公开的信息。由于公开例外事项界定不明等因素引发了法院在审理过程中适用标准的不统一，导致最后的判决结果不一致，这无疑阻碍了公民获取政府信息的权利。司法实践中，有法院对“例外信息”的司法认定不明晰。法院主要依据新《条例》及相关司法解释的规定对例外信息予以认定，但法院对于“例外信息”的认定存在模糊的地方。政府信息公开“例外信息”具体可分为国家秘密、商业秘密、过程性信息、历史信息和其他法律法规规定等诸多类型。对于这些例外信息，法院难以依据相关法律法规作出准确的裁判，其中又以国家秘密的认定尤为困难。国家秘密作为一种强制性、类别性与绝对性的例外，被新《条例》第14条予以保护。政府必须严格控制一定信息的依据在于，政府管控这些信息能够避免对国家造成重大损害。国家秘密对于国家利益与国家秩序至关重要，成为各国与各地区例外公开的明显事项。比如，由于《中华人民共和国保密法》留有较大的“兜底性规定”，申请人向法院提起行政诉讼时，往往因涉及国家秘密等难以顺利达到行政诉讼的目的。法院应该怎样审查涉及国家秘密的行政认定以及应该审查到何种程度，是此类案件审理的难点。

另外，过程性信息和商业秘密两类例外情形的司法识别尤为关键。过程性信息是行政机关在决策之前的准备过程中形成的，是处于讨论、研究或审查过程中的信息。在政府信息公开行政案件中，越来越多因申请公开过程性信息而产生了纠纷。很多情况下申请人要求行政机关公开政府信息，行政主体直接以“过程性信息”不属于应公开的政府信息为由拒绝公开，申请人对此不服提起诉讼。实践中有申请人向行政机关申请公开其向上级主管部门提交的有关试点项目请示文件，被申请人作出政府信息公开答复书，告知该“请示文件”属于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息而不予公开。过程性信息有时还会与内部管理相混淆。行政机关在分不清是内部信息还是过程性信息时往往采取模糊处理导致败诉。司法行政实践中出现了多种多样的称谓，如“内部过程性信息”“内部工作程序”等，加剧了司法认定的难度。在界定商业秘密方面，行政机关往往以申请人申请的信息涉及商业秘密为由而拒绝公开。由于新《条例》对商业秘密的概念界定不够具体，行政机关在履行行政行为时自由裁量权比较大，有的行政机关在针对申请人的信息公开请求时，会因第三方曾询问或关注为由将信息认定为商业秘密。以此理由拒绝政府信息公开请求，很容易引发行政不作为纠纷。不少法院判决都以咨询第三人证据不充分为由撤销被告对原告所作出的拒绝答复告知书。有些法院既要求行政机关要有充分的证据证明原告申请的信息属于商业秘密，也要求第三方出示的证据应达到合理说明的标准；即是说，法院在界定商业秘密标准上存在不统一情形。由于新《条例》中此类例外信息规定的相对模糊以及各地法院审判理念的不同，容易出现同案不同判的情形。

（三）举证责任分配不科学

举证责任影响着案件事实的认定，直接决定了法院最后的裁判结果。根据《行政诉讼法》规定，举证责任一般由被告行政机关承担。任何行政行为都应该在法律授权之下进行。行政机关掌握了更多证据，故应由行政机关来举证。政府信息公开案件中主要由被告承担举证责任，具体表现为：一是原告对行政机关的作为行为不需要承担举证责任；二是在不作为案件审理中，原告只对提出申请的事实承担举证责任。不过，政府信息公开诉讼本身就具备公益的属性，举证责任具有较大特殊性。例如，针对国家秘密的举证责任本应归属于行政主体。目前存在的问题主要是举证责任不明确，法院在审理政府信息不存在案件时，举证责任分配不统一：有的法院将举证责任分配给原告，有的法院将举证责任分配给被告。比较宽松的定密条件、国家秘密证明标准的不明确使得本就羸弱的公民知情权更难以保障。

值得注意的是，“信息不存在”目前遭遇证明困境。申请信息公开的当事人往往与行政机关处于信息不对称、法律地位不利的情境，法院要对行政机关提出的事实和理由进行合法性审查。“信息不存在”的认定专业性很强。行政主体在承担举证责任时，法院有时很难认定证据的合法性，而只能以行政主体的举证为主。有些案例中“政府信息不存在”举证责任分配并不明确。尽管多数法院要求被告承担举证责任，但有的被告提供的证据只包括原告身份证、政府信息公开申请表、答复书，未提供证据证明其尽到了检索义务。法院在此种情况下判决原告败诉，实际上是将举证责任转移到了原告一方，如何权衡原被告双方的举证责任似乎成了难题。政府信息是否存在，信息公开申请人能够申请法院向行政机关调取证据，但前提是申请人应该向法院提供行政机关制作或保存该政府信息的证据。法院适用这一规定时，实际上是将举证责任转嫁到了处于弱势的原告身上。

（四）对私权滥用的规制存在争议

权利滥用是权利行使的伴生性问题。在实践中，依申请公开政府信息出现了公民滥用申请获取政府信息的行为。滥用申请的行为不仅极大浪费了行政资源、扰乱了工作秩序，而且往往导致诉权被滥用，这是对司法资源的一大浪费。法官很早就注意到公民滥用申请权的现象。最高人民法院李广宇曾表示，“包括滥申请、滥复议和滥诉在内的信息滥用问题也开始使行政机关、行政复议机关以及人民法院感到茫然”。在诸多滥用申请权的案件中，陆某某诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案最为典型。该案例刊载于《最高人民法院公报》，对全国法院的相关案例发挥着指导作用。随后多地法院参照该案例，认定原告滥用申请权和滥用诉权。理论界与实务界对滥用申请权的研究大致可以分为以下两类：一是从典型案例入手分析裁判文书的优缺点，概括滥用申请权的构成要件与表现形式，提出解决措施；另一类则是介绍域外实践经验，希望借鉴他国先进经验，推动对滥用申请权及诉权的规制。在既有规范对滥诉规制不够的情形下，通过具体案件对滥诉作出认定的做法还需要提供更有效的司法指引。

三、完善政府信息公开诉讼的基本构想

当下及未来，应当在厘定政府信息公开诉讼的价值理念基础上，从功能定位、主体资格、审判方式等多个方面推进新《条例》取得更优的效果。

（一）明确政府信息公开诉讼的基本原则

一是利益平衡原则。利益是权利的本质要求，政府信息公开中的知情权亦如此。新《条例》第５条明确规定了政府信息“以公开为原则，不公开为例外”的基本原则，这一基本原则的例外情形包括第三方的个人隐私。政府信息公开诉讼包含着知情利益、公共利益、第三人利益等，处理该类行政案件应兼顾多种利益。优化政府信息公开诉讼时，要结合目前的政治、经济、文化等现实状况去平衡各种利益关系。在对多方利益作出衡量时，应遵循公众利益保护优先等基本理念，兼顾第三人合法权益的保护。

二是权利保障原则。新《条例》开宗明义提出，要“充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。行政诉讼的目的之一是保护公民、法人或其他组织的合法权益。面对多个疑难问题，应切实依法保障当事人的诉权、知情权以及隐私权。行政机关的职能日益扩张，掌握着越来越多的个人信息。在履行信息公开义务、保障公民知情权的同时，行政机关应以不侵犯第三人隐私权为原则。

三是政策考量原则。我国目前处于社会转型期，许多棘手问题不是通过司法手段能够妥善解决的，而是采用行政手段解决。化解政府信息公开诉讼的多项法律难点，需要随着司法政策及立法政策的演变而作相应处理。政府信息应否公开，应在保护国家安全、保守国家秘密的前提下，在具体情境中辨清政府信息的例外情形，以此满足信息社会下治理现代化的现实需要。

（二）政府信息公开诉讼功能定位的客观化塑造

在大数据时代，任何公民和组织都能够运用大数据技术分析和挖掘政府信息的价值。“大数据时代的来临降低了依申请公开的重要性，得以呼唤主动公开型信息公开法。”总体而言，《行政诉讼法》确立的是一种主观诉讼制度。客观诉讼和主观诉讼是大陆法系的划分方法。主观诉讼是指以回应原告诉讼请求为主要意旨的诉讼类型，具体制度体现为法院就原告的诉讼请求进行审查，附带对被诉行政行为合法性的审查。客观诉讼是指以监督行政行为为主要目标的诉讼类型，在具体制度中表现为法院重点审查行政行为的合法性，以保障行政法律秩序。如上文所述，政府信息公开的方式分为依申请公开和主动公开两种，但主动公开的范围不明确、标准不清晰，主动公开内容难以满足公众的需求，主动公开方式难以发挥应有的作用。

在新《条例》实施过程中，应系统解释“知情权”的内涵与权利类型归属，充分发挥新《条例》所具有的建构客观法秩序之功能。为解决政府主动公开信息存在的难题，不妨从客观诉讼角度优化此项诉讼制度。知情权应成为独立的权利保护客体，应当允许以客观诉讼的方式对政府主动公开政府信息的行为提起诉讼，以维护行政法律秩序与公众的整体利益。据此，客观诉讼的规则体系应得到提倡。大数据背景下的政府信息公开应强化主动公开的主导作用，但个人提起主观诉讼的难度不小。将来可考虑允许启动主动公开政府信息之诉：任何公民、法人或者其他组织认为行政机关没有履行主动公开信息义务的，都可以直接起诉。目前政府信息公开公益诉讼可成为选择的方式之一。当行政机关未履行主动公开信息义务，应容许检察机关提起公益诉讼要求政府主动公开，以体现政府信息公开的公益性。在知情权成为个人法定权利的今天，信息公开制度有服务于民主政治的公共职能，相应的行政诉讼便具备了客观诉讼的属性。经过诉讼规则的改进，该种特殊行政承担着监督和推进行政机关依法行政的功能，这便是行政诉讼客观化构建的理路所在。

（三）当事人资格的认定

新《条例》实施过程中应不断优化原告与被告资格的认定标准。在原告资格认定方面，能够取得原告资格的公民、法人或者其他组织主要包括向行政机关申请获取政府信息的申请人、向行政机关要求更正信息的申请人、政府信息公开行为的利害关系人等。对原告资格的认定基本围绕这些类型展开。首先是准确界定利害关系，由此明晰“合法权益”的范围。在政府信息公开诉讼中，如果一个与政府信息公开有关的行政行为与公民没有利害关系，法院就不应受理。这种利害关系需要达到什么程度、是否达到直接利害关系的程度，有不同认识。利害关系是政府信息公开诉讼原告资格的核心内容。利害关系标准应包含下面几个方面的内容：一是损害的现实存在。政府信息不公开行政行为应该对公民合法权益造成损害，公民才可能享有原告资格。此种具体的、现实的损害是指已经发生或者发生的可能性极大，而非基于推测或臆想。二是存在特定的利害关系。如上文所言，尽管政府信息公开诉讼存在客观诉讼的取向，但笔者认为，此种诉讼属性只能在一定范围内拓展“利害关系”内涵，无法完全突破《行政诉讼法》及其司法解释设定的“利害关系”标准。在判断原告资格过程中，应结合具体案情进行分析。公民只要证明其与涉案主动公开政府信息行政行为之间存在专属的损害关联，即可能取得原告资格。三是损害与政府信息不公开行政行为存在因果关系。公民要获得原告资格，必须以法律上的合法权益受到了损害为前提，而且此种损害是由相关行政行为引起的。例如，在依申请公开行政行为引起的行政诉讼中，该行政相对人需要证明其遭受现实特定的损害与政府信息公开行政行为之间具有逻辑联系。对于政府信息主动公开行为引发的行政纠纷，申请人须证明主动公开行为造成了其自身利益的现实、特定的损害。

在被告资格判断上，应注意一般被告与特殊被告的判断。《行政诉讼法》第26条第1款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。新《条例》实施后，作为政府信息公开的主体一般具有成为政府信息公开行政诉讼的被告资格。针对信息公开案件的被告，应该从行政诉讼法学的被告理论角度探讨。其实，被告理论是行政诉讼法学理论中的难点问题，在某种意义上会比原告理论更为复杂。法院是否受理案件，立案登记阶段很重要的审查内容便是判断被诉的机关是否具有行政主体资格。受行政主体理论影响，当前法定的政府信息公开义务主体主要是行政机关、法律法规授权的组织等。面对繁杂的行政组织架构，若想精准判断是否具有行政主体资格，不仅普通公民难以认定，而且法律专业人士也未必能够准确认知；一旦公民知情权遭到侵犯，将哪个行政主体诉至法院是司法实践中的难点问题。

新《条例》实施以来，作为政府信息公开的义务主体可能成为行政诉讼的被告。除此之外，应该从广义上认定被告。行政诉讼被告应当是行政主体，而不能局限于行政机关。在司法实践中，能够成为行政诉讼被告的不只是行政机关，还包括法律、法规、规章授权的组织。法律、法规、规章授权的组织虽然不属于行政机关，但它依法被赋予一定的行政职权后，具有与行政机关同等的法律地位，行政诉讼法也认可其有作为被告的资格。同理，在政府信息公开活动中，掌握政府信息并应当主动公开或者根据申请公开政府信息的主体不应当仅仅局限于行政机关，其他根据法律法规授权的组织、应享有一定行政权力的单位都应当是政府信息公开司法审查中的被告。应当看到，在党和国家机构改革背景下，被告资格的认定出现一些难点和特殊情况。我们不妨从以下几方面予以认定。

一是机构改革后新机构的被告资格。机构改革后，若原机构的职能已经全部移转至新机构，此时申请人应向新设置机构申请信息公开。可否作为政府信息公开义务主体并被当作被告，主要依据是该主体在政府信息管理活动中是否行使行政管理职能。例如，根据2020年新修订的《上海市政府信息公开规定》，行政机关被撤销或行政管理职能发生变更的，由承继其职能的行政机关负责原行政机关或行政管理职能所涉及的政府信息公开工作。此类情景下原告的资格能够得以明晰。

二是行政机关职权划归党的机关的，如党的机关对外加挂行政机关的牌子，申请人应当向加挂牌子的行政机关申请政府信息公开，申请人对该政府信息公开行为不服的，该行政机关可作为适格被告。

三是复议机关。根据《行政诉讼法》第26条第2款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。可见，经复议的案件，不管复议机关是否改变原行政行为都可能成为被告。根据新《条例》第51条的规定，公民认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可以依法提起行政诉讼。当原告不服信息公开的行政行为而申请行政复议，不管复议机关是否改变原具体行政行为，复议机关都将成为该类案件的被告。

（四）例外信息的实质审查

第一，合法性审查与定密行为的衔接。应对国家秘密的认定提供一定的救济手段。一项政府信息应当定密还是应当公开，是对行政机关综合信息内容的重要性、敏感性、影响面以及现实形势等多方面内容进行研判与平衡的最终结果。行政机关对于政府信息的界定，尤其是有的行政机关存在定密程序不规范、对未定密信息以涉密为由规避信息公开责任、为了不公开信息而事后定密等现象，司法审查过程中应该对此种定密行为作出合理审查。具体而言，法院应审查行政机关定密行为是否有明确的法律依据。定密应当具有确定的法律依据，此为行政机关确定、变更和解除国家秘密的直接标准。比如，应该结合国家保密局出台的《国家秘密定密管理暂行规定》，有序展开司法审查活动，完善对行政机关定密行为的规范标准；根据国家秘密动态管理的要求，适时契合情势变化审查行政机关定密行为的证据，相应调整审理案件的思路，与此同时对定密行为的合法性审查也应加强。2014年修改的《行政诉讼法》第70条将“明显不当”行为纳入合法性审查范围，对审查形式与内容进行了扩展。面对合法性审查的薄弱性，加强对定密行为审查强度的呼声越来越高。有学者提出，“应当在现行法律框架内，加强形式审查力度，待时机成熟，再在行政诉讼法或者政府信息公开法中，作出进一步规定，强化实质审查”。在未来，为有效监督行政机关的定密行为，不仅应该审查形式的合法性，还有必要审查认定行为的内在合理性，即审查定密是否科学合理等实质问题。在识别实质合理问题上，应重视例外信息的可分割性。司法审查过程中法院应注意判断信息能否分割的关键是信息能否作“区分处理”。“区分”是指该部分信息内容能够区别于其他部分的信息内容，“处理”是指在技术方面两种信息能够相互分离。区分处理的司法方法践行了利益衡量的理念，对定密行为能够发挥很好的监督效果。此外，对涉及国家秘密的疑难问题，适时要求保密或定密行政机关出庭应诉，就该信息是否属于国家秘密进行论辩，以最大程度发挥司法的救济功能。

第二，明确例外信息的审查标准。应进一步明确例外信息的规定，以保障行政诉讼的顺利进行。由于过程性信息在新《条例》中规定得不是很详细，新《条例》第16条仅仅规定了过程性信息以及行政执法案卷信息可以不予公开。然而，过程性信息的认定标准仍未在实践中统一。“过程性信息”是指行政行为作出的过程还是信息本身的过程，在政府信息公开诉讼中没有统一的适用标准。对此，建议尽快制定可普遍适用的审查标准。一是通过制定司法文件来明确过程性信息的标准，明文规定过程性信息概念，也可以将最常见的几种过程性信息的类型予以规定，明确其适用范围，避免法院采用不同的适用标准侵害公民的知情权。二是法院在审理政府信息公开案件时引入“利益衡量”原则，对信息公开诉讼中所涉的及各方利益进行评价，遵循利益最大化和牺牲最小化的衡量原则，切实维护最大利益。三是发布指导性案例或典型案例，明确对法院审判过程性信息的适用标准。针对政府信息公开中最常见的情形，最高人民法院或者省高级人民法院可选取比较有代表性的典型案例，做到同案同判。此外，应严格把握过程性信息的基本特征即非正式性、不准确性和未完成性。新《条例》规定过程性信息是可以不予公开，而非同国家秘密、商业秘密那样不予或不得公开。对不影响行政机关决策的过程性信息及其纠纷处理，法院在裁判之后可向行政机关发出司法建议，提醒对方履行相应的公开职责。

（五）完善审理方式

首先，推动举证责任的完善。行政机关一般对拒绝公开政府信息的行为负有举证责任。应重点明确国家秘密与信息不存在时的举证责任。如果申请公开的政府信息涉及国家秘密，行政机关以涉密为由拒绝公开的，那么需要承担举证责任。针对国家秘密的举证责任，法院应重点审查被告行政机关提供的认定国家秘密的理由是否充分，尤其是认定秘密文件所需的法律依据。必要情况下，不妨将涉案的信息交给专业的保密机构或鉴定机构鉴定，对“秘密”级别的认定标准要作出统一规范。对于政府信息不存在的举证责任，应由被告承担。目前“信息不存在”的法律规定存在法律适用方面的冲突，对行政机关提出的“信息不存在”的观点，法律明确将证明责任交由行政机关来承担。鉴于行政机关习惯用信息不存在这个理由来拒绝申请人，那么“信息不存在”的证明责任应该根据具体情形作进一步明确。如信息的确不存在，行政机关应举证其不具有制作、获取或者保存该政府信息的职责；除非被告行政机关明确证明该信息不应存在且存在穷尽检索的证据，否则应该认定由被告承担败诉责任。

其次，优化新型政府信息公开诉讼的合法性审查标准。对于社会转型期新型的政府信息公开诉讼，应审慎推进与评价。当前对政府信息公开诉讼的掌握，法院应在坚持行政诉讼制度基本原则和标准的基础上加强对疫情防控、应急管理等新兴领域信息公开诉讼的司法审查。例如，突发公共事件信息公开存在公开广度和深度不够、形式和渠道相对陈旧、职责不够明确等问题，这类政府信息公开机制不完备、公开披露不及时等问题容易引发行政纠纷，合法性审查规则应有针对性地予以完善。我们应对裁判理由、合法性标准、类型化快速审理、审查对象等难点问题予以关注，以保障相对人在信息公开上的诉权，稳步推进信息公开诉讼深入发展。

再次，对诉权滥用的司法规制。政府信息公开行政案件中，少数当事人基于非理性的动机而提起诉讼的确会干扰法庭秩序、挤压司法资源。对于滥用诉权的行为，有必要在现行法律框架下采取合理方式规制。只有如此，才能够防止政府信息公开制度的异化，引导公民正确行使权利。在立案登记方面，当事人主观上滥用诉权意图比较明显，客观上又有不当言行和对立情绪且缺乏合理诉讼理由的，立案环节应当慎重审查，争取在一定程度上减少当事人滥用诉权的可能性。需要注意的是，若想判定当事人是否属于滥用诉权，应先明晰何谓诉权及其构成要件：在该类案件中当事人与政府信息公开行为之间必须存在利害关系，且为当事人提供司法保护是必要的；换言之，只有通过司法保护，当事人获取政府信息的权利才能实现。有必要对滥用诉权的认定标准作出统一规定，逐步减少司法实践标准的差异，建立普遍适用的滥诉认定体系。具体而言，原则上可以将诚实信用原则引入并作为规制诉权滥用行为的主要原则，并根据实际案例作出相应调整。在立法缺失甚至存有漏洞的情况下，应允许法官通过个案裁判作出相应的规则，待经验成熟后再以司法政策的方式予以归纳。在规则设计上，滥诉行为的认定应以当事人主观上不以获取政府信息公开为目的，且具有滥用政府信息公开诉权的恶意；客观上行为人实施了滥用诉权的行为，且该行为事实上滋扰了行政秩序和司法秩序。此外，法院还可以从职权取证方面入手，对当事人提起诉讼的主观动因和案件背景作充分调查，以此减少滥诉行为。

四、结语

我国绝大多数社会信息由政府管理，政府对信息的生产、发布及管理发挥着最为关键的作用。新《条例》实施以来，政府信息公开诉讼制度逐步完善，这对于行政机关依法行政和保障公民知情权具有积极意义。应当深入研究政府信息公开制度实施中的疑难问题，秉持权利保障、利益衡量等司法理念，从诉讼制度定位调整、当事人资格判定、审理方式优化等方面对制度予以不断完善。在社会转型期，应当注重法律规范的价值，在司法制度上切实保障公民的知情权，持续发挥该类诉讼对社会治理的促进作用。