摘 要：承认外国行政行为是指承认国通过自主意愿表示，同意外国行政主体作出的跨国行政行为在本国领土范围内产生法律效力。承认外国行政行为制度以平等、互惠、合作为价值取向，其理论基础在于国家承认使外国公共行政“域外管辖”正当化。承认外国行政行为制度由国际多边或双边机制提供保障基础。在过程论视角下，承认外国行政行为始于外国行政主体作出行政决定送达相对人，经过承认国作出承认决定后产生法律效力，还包含了后续对相对人的监管以及对外国行政行为的审查。我国构建承认外国行政行为制度，应在兼顾国家主权价值和国际合作价值的基础之上，选择直接送达与间接送达并存的送达模式、以主动承认为主的承认决定模式、分散监管的行政监管模式、行为国审查的审查外国行政行为模式，通过制定国内法规范的方式确立完整的承认外国行政行为制度。
关键词：涉外行政法；国家主权；国际行政合作；阻断法
引言
全球化时代背景下，国家间交往成为常态。不同国家的公共行政机关、公民之间频繁互动。以涉及“外国要素”的行政关系为调整对象的涉外行政法成为当下亟须研究和讨论的热点。2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上明确提出“要坚持统筹推进国内法治和涉外法治”。涉外法治已成为我国作为法治国家继续推进全面依法治国工作纵深发展、从国家层面推动国际法治发展的重要方向。本文所讨论的承认外国行政行为制度旨在“使外国行政主体作出的行政行为在本国产生法律效力”，是一项重要的涉外行政法制度，是涉外行政法研究的重要议题。传统观点认为，一国行政法的效力范围与本国领土范围重合，行政主体依法作出的行政行为的效力范围也局限于本国领土范围。国家主权原则和互不干涉原则主导下的传统国际法也不支持行政行为的域外效力，一国不得在另一国领土范围内以任何形式行使其权力，任何国家也不会容忍外国干涉其行使主权。但这种“公法禁忌”(public law taboo)在实然层面已被世界范围内频繁的承认外国行政行为实践所打破。在我国，承认外国行政行为最早以国外学历学位认证的样态展现。近年来为进一步扩大开放所实施的海关“经认证的经营者”(AEO)互认、境外职业资格认可等，实际上也是对外国行政行为的承认。但目前实务界和理论界对这些行为的性质并未有清晰的认识，我国尚未有完整的承认外国行政行为制度，有关理论研究也未充分开展，许多关键性问题“悬而未决”。目前亟须在理论上对承认外国行政行为进行规范性层面的探讨，启示和推动制度的系统建构，从而适应国际交往的新发展并取得主动地位。2021年1月9日，中国商务部公布了《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》，其中有关“工作机制决定中止或者撤销禁令”“国务院商务主管部门批准豁免遵守禁令”的规定，表述了我国在特定条件下承认部分外国措施在我国的效力。这提示了承认外国行政行为制度可以在更为宽广的领域发挥作用，成为国家处理对外关系的重要手段。
需要说明的是，目前存在与承认外国行政行为紧密联系的两个议题，区别在于所关注的视角不同。一方面，根据主体视角的不同，承认外国行政行为对应了行政域外管辖行为或跨国行政行为问题；另一方面，根据积极性视角的不同，积极承认外国行政行为对应了消极阻断外国行政行为问题。这两个议题在学界已经开始引起关注。但承认外国行政行为议题在关注视角的选取上更具积极意义，其反映出一种互惠合作本位而非本国利益至上本位的涉外关系理念，反映出一种积极开放而非消极保守的对外态度，反映出对国际交往中各国“攻”“防”转换最终走向国际合作发展趋势的期望。
一、承认外国行政行为的理论基础
承认外国行政行为中所承认的外国行政行为是意图在其他国家领土范围内产生直接法律效力的跨国行政行为。跨国行政行为的行为主体以其他国家领土范围内的人、物或行为为管辖对象，其在管辖范围上已经超越了传统的国家主权范围。因而跨国行政行为在其他国家领土范围内并不必然产生直接的法律效力。根据依法行政原则，行政行为效力来源于法律授权。由于一国法律的效力范围通常限于本国领土范围，跨国行政行为要在其他国家领土范围内产生法律效力，除需要满足国内法层面的合法律性外，更需要具有国际法层面的正当性基础。“承认”在不违反国家主权原则的基础上突破了“公法禁忌”，为前述跨国行政行为的效力提供了国际法层面的正当性基础。
（一）具有“域外管辖”特征的外国行政行为
《威斯特伐利亚和约》的签订奠定了近现代国际关系和国际法体系的基础，确立了国家主权。一般认为国家包含了领土、人民、政府和主权四项要素。其中，主权是国家的基本属性，具体指对内的最高权与对外的独立权。这种空间规范性说明主权依赖于领土要素进行规定和限制，因而国家主权又经常被称为“领土主权”。然而在全球化背景之下，作为“主权之墙”的领土边界已经无法阻挡资本、劳动力、信息和思想的流动，也不能有效地防止伤害和损害；国际组织作为新的国际关系主体也在世界范围内行使着广泛的权力。相关国家利益随之不断跨越领土边界，国家主权与国家领土的紧密结合开始松动。国家在具有正当性基础的前提下，开始超越领土边界行使部分主权行为，相应地，国家领土范围内的绝对主权也受到了外部一定程度的限制，转变为了相对主权。这种限制主要体现在管辖权方面。管辖权是国家主权的一个表现面向，即排他性地管辖国家领土范围内的一切人、物和行为。因此，出现了国家对其他国家领土范围内对象进行管辖的“域外管辖”(extraterritoriality)现象。当前述管辖行为由行政主体具体承担时，便出现了具有“域外管辖”特征的行政行为。
需要说明的是，由于国家管辖区分为规定管辖（jurisdiction to prescribe）和实施管辖(jurisdiction to enforce)，具有“域外管辖”特征的行政行为可能是制定域外管辖规范的抽象行政行为，但更为常见、典型的是实施本国规范而作出的具体行政行为。后者如外国主管行政机关或授权组织向我国境内自然人颁发职业资格证书、驾驶证等行政许可行为。又如，外国主管行政机关对我国境内自然人、组织作出的反垄断、证券等领域的行政处罚行为。这些具有“域外管辖”特征的行政行为出现频次日益增长，既是国际交往常态化的表现，也是国际交往的重要支撑。
“域外管辖”区别于“域外效力”，是对事实状态进行客观描述的描述性概念而非规范性概念，概念本身不包含正当性方面的内容。一般认为“域外管辖”在内涵上大致等同于“法的域外适用”。尽管当前“法的域外适用”被频繁提及，但其本身的正当性基础也很容易被忽略。具有“域外管辖”特征的外国行政行为是否具有域外法律效力，是否侵犯其他国家的国家主权，关键在于其是否具有正当性基础。
（二）承认产生正当的“域外管辖”
承认是正当化“域外管辖”的方式之一，承认使外国行政行为在本国领土范围内产生法律效力，与国家主权原则及其衍生的各项国际法原则并不冲突。威斯特伐利亚主权(Westphalian sovereignty)概念推定了虽然国家对在其领土范围内发生的所有行为进行绝对控制，但国家的主权可能被削弱或限制，其前提在于这样的限制必须“追溯到国家本身的同意，其不能从任何其他来源获得合法性”。威斯特伐利亚体系在后续的发展中逐渐被其衍生出的众多体系所替代，但其核心的国家主权原则却得到长久的延续。承认产生了主权某些方面（特别是管辖权方面）的限制，但承认国并不因此丧失了国家主权。从另一角度来看，承认外国行政行为本质上是一国在自主意愿的前提下，同意外国行政行为在其领土范围内产生法律效力，表示意愿、作出同意本身就是一种主权行为。
类似的承认在国际交往中十分常见。例如在国家外交关系中，派遣国基于接受国的承认对其外交代表和使馆馆舍进行正当的“域外管辖”。与承认针对特定身份人员或具有边界的特定区域的“域外管辖”相比，承认其他国家行政行为所产生的“域外管辖”影响范围更广。这是因为行政行为是最为积极主动的国家行为，其全面地介入了各个领域。尽管如此，承认同样是这种公共行政“域外管辖”正当化的坚实基础。
与基于管辖权基础(bases of jurisdiction)的“域外管辖”相比，基于承认的“域外管辖”的正当性基础更为牢固。与承认相对的，具有管辖权基础是进行“域外管辖”的另一正当性基础。国际习惯法要求，（意图）行使管辖权的国家一方面应与管辖事件的现实状态之间建立起密切联系(close relation)或者合理联系(reasonable relation)，另一方面应对管辖事件具有清晰利益(clear interest)且为国际法所容纳。在规则制定领域，该“联系”要求被进一步发展为属地原则、属人原则、保护原则等规定管辖权基础(bases of prescriptive jurisdiction)，提供了相对清晰的指引。但在公共行政领域，习惯国际法尚未发展出清晰的行政管辖权基础，而对于“联系”要求的解释存在很大争议。例如美国行政执法机关进行“域外管辖”时所依据的管辖“联系”通常是外国产品含有美国产品或技术、外国公司由美国公司或个人控制、使用了美元清算系统中的“纽约清算所银行同业支付系统”，这些“联系”是否为“密切的”或“合理的”均存在很大的争议。一国行政机关只要突破了严格的属地管辖，便会陷入管辖权的积极冲突，基于管辖权基础也很难判断管辖权的正当程度。相比之下，基于承认产生的公共行政“域外管辖”，除了争议性较小外，还具有协调各国行政机关管辖的潜能。当然，这有赖于承认外国行政行为的价值取向。
（三）承认外国行政行为的价值取向
承认外国行政行为除了正当化国家公共行政“域外管辖”外，更重要的是展现了一种以平等、互惠、合作为价值取向的国际交往方式。第一，承认外国行政行为是“承认国控制”与“行为国控制”的相对优化组合，各国在平等的前提下寻求更有效的行政分工。在承认关系中，承认国的承认行为是一种自主意愿表示，承认国的国家主权并不减损，反而得到充分彰显；行为国行政行为的效力取决于承认国，因而并未行使超过国家主权的权力。承认外国行政行为并不反映一种外在于所有或大多数国家的力量，在其之下其他国家成为客体，也不是霸权国家与外围国家之间的权力争夺。第二，承认外国行政行为实现了承认国与行为国的“互惠共赢”。承认外国行政行为可以实现不同国家各领域行政监督管理的有效衔接，减少重复性监督管理，提高国际交往的便利度、流畅度和频繁度，在此过程中实现国家间的“双赢”或“多赢”。例如，不同国家检验检疫、认证认可、AEO认证、数字证书与电子签名等互认可以明显推动国际经贸发展。承认外国行政行为可以在保持各国行政监督管理多样性的同时保持相对一致的监督管理水平，避免出现各国行政监督管理“竞底”(race to the bottom)，有效减少“监管套利”(regulatory arbitrage)及其带来的负外部性问题。这对于解决各国共同面对的金融风险、气候变化、可持续发展等全球治理问题具有重要作用。第三，承认外国行政行为展示了合作性。承认所产生的不是“单边主义”或“帝国主义”式的“域外管辖”，而是以协商一致的或至少是双边的、多边的、涉他偏好的“域外管辖”。当前美国是在对外关系中奉行“单边主义”的典型代表。出于“美国优先”和遏制中国的战略需求，美国相关行政主体单边对涉中国事项进行“长臂管辖”，频繁将中国企业和机构列入本国“实体清单”(entity list)；对从事国际贸易的中国企业适用次级经济制裁。美国以“法的域外适用”为名，意图降低这些行为的认同风险和声誉风险，但以美国利益至上为本位、以霸权主义为本质、以单边主义为特征的“域外管辖”不会改变。这些行政行为明显不具有正当性，严重侵犯了中国等国家的国家主权。这正是承认外国行政行为价值取向的对立面。
平等、互惠、合作的价值取向正好契合了我国一贯的立场主张。新中国成立初期我国便提出了“和平共处五项原则”，其中明确了“平等互惠”。2013年习近平主席在俄罗斯莫斯科国际关系学院发表演讲，第一次在国际场合正式阐述“人类命运共同体”理念，2017年习近平主席在联合国日内瓦总部发表了题为《共同构建人类命运共同体》的主旨演讲。目前“构建人类命运共同体”已经被写入《中国共产党章程》和《中华人民共和国宪法》，成为治国理政的新理念。“构建人类命运共同体”内涵丰富，其客观正确地揭示了国际社会“你中有我、我中有你”的相互依存关系、各国面临问题的国际化与共同化现状，说明国家之间开展互惠合作具有可能性和必要性。“构建人类命运共同体”弘扬了和平、平等、公正等人类共同价值，倡导国家之间加强平等合作、“同舟共济”“共克时艰”。“构建人类命运共同体”也表明以多边主义形式参与全球治理，坚决反对单边主义、保护主义、霸权主义。总之，“构建人类命运共同体”表明我国始终坚持走和平发展、国际合作、互利共赢的道路。因此，承认外国行政行为制度契合了我国一贯的对外立场主张，可以成为我国涉外法治体系建设的重要组成部分。
二、承认外国行政行为的国际保障机制基础
承认外国行政行为虽然不存在理论上的障碍，但我国承认外国行政行为的实践十分有限，且未能充分认识到该行为的性质，也未建立完整的承认外国行政行为制度。基于比较法视角，研究将有更为充足的样本探究承认外国行政行为的制度基础，也可以进一步对照观察我国是否已经具备系统构建承认外国行政行为制度的前提条件。在全球范围内，最值得关注的是欧盟所确立的相互承认(mutual recognition)原则和成员国之间高度频繁的承认外国行政行为实践。美国等国家在金融监管领域也有丰富的承认外国行政行为实践。这些域外制度和实践首先揭示了承认外国行政行为所需的国际保障机制基础。
（一）国际多边保障机制基础
1957年，欧洲煤钢共同体六国外长签订的“罗马条约”中就已经有“颁布有关相互承认文凭、证书和其他资格的指令”的要求，但相互承认原则在1979年的“Cassis de Dijon案”中才被正式确立，其直接目的在于保护共同体条约中所确定的市场流通自由。《欧洲经济共同体条约》第34条规定了“成员国之间应禁止对进口的数量限制和所有具有同等效力的措施”。在该案中，德国禁止进口一款在法国合法生产和销售的开胃酒，因为其酒精含量低于德国法律规定的标准。欧洲法院在该案中指出成员国的任何产品只要符合该成员国制造与销售的监管要求，则其他成员国原则上必须允许其进口至本国销售。在此之后，相互承认逐步扩大到基础条约所承认的其他自由流通领域，并由次级立法以及转置次级立法的国内法予以固定。在当前欧盟，相互承认已经成为建立单一市场，建立自由、安全和正义区域的关键法律手段。
欧盟确立相互承认原则、建立承认外国行政行为制度以及成员国频繁的承认实践，与成员国处于欧盟区域性国际组织之中密切相关。欧盟自身的多边体系成为成员国承认外国行政行为的保障基础。
从欧盟相互承认原则确立过程中条约、判例、立法所发挥的作用可以看出，承认外国行政行为需要借由国际法规范进行规范化表达。承认外国行政行为是承认国基于自主意愿而非行为国单边强制，同意外国行政行为在本国领土范围内产生效力，国际法规范能在形式上最大程度地保证承认的自主意志性。国际法规范明确了承认的主要内容，对各国国家权利和国家义务作出合理安排，避免产生争议；在产生争议后也可以作为解决争议的主要依据。在欧盟实践中，国际法规范既包括了欧盟内部的基础条约、次级立法、欧洲法院判例等欧盟法，也包括了欧盟成员国家与非成员国家之间签订的承认条约、协定。尽管欧盟法在制定方式和效力方面较之一般国际法规范有一定的特殊性，但本质上同样都是一种超越国家层面的规范，并由国际组织内部具体多边制度保障其实施。
在欧盟内部，执行欧盟法的各国行政机关和欧盟行政机关之间建立了复杂的合作机制，以确保执行行动的协调、高效以及尽可能一致，也确保各相关行政机关之间的相互平衡。另外，欧盟拥有作为解决争端的集体机构的欧洲法院。欧洲法院通过判例发展出“国家责任”原则，国家无法转置执行指令(directive)将承担国家责任。承担国家责任的可能性以及对承担责任成本的考量促使成员国遵守包括指令在内的欧盟法。而规定承认外国行政行为的指令如果存在无转置或者迟延、不正确转置的情况，也将产生与条例(regulation)类似的直接效力。
承认外国行政行为实践也发生在欧盟成员国家与非成员国家之间，这是因为承认外国行政行为的国际多边保障机制基础，也存在于欧盟以外的国际组织之中。这也说明其他国际组织缺乏欧盟较高的一体化程度，并不会影响其为承认外国行政行为提供多边保障机制基础。以我国已加入的世界贸易组织(WTO)为例，WTO上诉机构通过对《实施卫生和植物卫生措施(SPS)协定》和《技术性贸易壁垒(TBT)协定》中的“国民待遇原则”进行扩张性解释，产生了事实上确认（相互）承认外国行政行为的判决，即禁止符合原产国监管要求的商品或服务可能会成为贸易壁垒。在“欧盟荷尔蒙案”中，WTO上诉机构认为，WTO规则要求欧盟接受美国的激素牛肉，即使这种牛肉产品在欧盟境内被禁止。
（二）国际双边保障机制基础
国际组织多边机制的保障基础效果毋庸置疑，但在不存在既有国际多边组织的情况下，建立新的具有完整多边机制框架的国际组织存在较高的成本。国际交往更常见地依附于更为灵活的双边机制。事实上，国际双边机制也可以为承认外国行政行为提供保障基础。首先，两国通过事前可比性评估(comparability assessment)针对双方国家特定行政领域的监管目标和核心监管要求的相似性，进行一般意义上的比较。在此基础上，各国家就建立包含承认对方行政行为内容的双边条约、协定自主达成合意。其次，在双边条约、协定存续过程中，虽然一般缺乏超国家的集体机构进行事中监督和事后争议解决，但双方国家可基于双方之间的信息共享各自进行跨国境监测。这是因为承认是保护本位向合作本位的转向，双方在相互信任的前提下，可以自发实现较高程度的协调。最后，双边条约、协定通常可以设置固定期限，以解决随时间推移条约、协议内容对双方分配影响的不确定性问题，双方国家可以就新情况重新开展承认外国行政行为的协商。
目前有较多国家在特定行政领域达成了（相互）承认外国行政行为的双边条约、协议，并通过国际双边机制保障其实施。例如，美国与澳大利亚在2008年达成的一项相互承认协议，相互豁免监管在其境内活动的对方监管下的股票交易所和经纪人、交易人。协议是在双方工作人员对双方国家证券监管核心原则、具体监管方式等进行可比性评估的前提下达成的，明确了两国行政机关在实施协议过程中进行密切和持续沟通，在监督和实施方面进行合作，两国行政机关有权提前60天发出书面通知后单方面终止协议。该协议由于金融危机没有正式实施，但却为后来美国证券交易委员会(SEC)的“替代性合规”(substituted compliance)制度奠定了基础。在《多德−弗兰克华尔街改革和消费者保护法》强化了对衍生品监管的情况下，美国证券交易委员会制定了3a71-6规则并明确了“替代性合规”制度，即已经注册的非美国证券支持掉期(a registered non-U. S.security-based swap)交易商或证券支持掉期主要参与者可通过遵守外国的类似监管要求，来满足《证券交易法》第15F节的某些要求，事实上是一种承认外国行政机关金融监管行为的制度。“替代性合规”要求美国证券交易委员会确定外国行政机关金融监管要求与美国方面具有可比性，同时要求美国证券交易委员会与外国金融监管行政机关签订监管和执法谅解备忘录，以明确监管和执法合作以及因“替代性合规”决定而产生的其他事项。2020年12月20日，美国证券交易委员会作出首个“替代性合规”决定，德国联邦金融监管局已授权在德国提供投资服务或开展投资活动实体，可在德国联邦金融监管局向美国证券交易委员会申请的四个方面，通过遵守德国和欧盟的相关要求来替代遵守《证券交易法》的要求。
三、过程论视角下承认外国行政行为的环节构成
在明确承认外国行政行为制度的国际保障机制基础后，需要进一步对制度建构具体方面进行讨论，而制度的建构离不开对承认外国行政行为这一行为进行细致的解析。行政过程论视角可以赋予更多的洞察力。“每个行政过程，原则上是作为由个别的制定法所创立的法体系的实现过程，而具有特别的意义和内容。”在过程论视角下，承认外国行政行为始于外国行政机关作出决定送达相对人，经过承认国作出承认决定后产生效力，还包含了后续对相对人的监管以及对外国行政行为的审查。
（一）送达相对人
不管是一般国内行政行为还是跨国行政行为，其效力的产生均以送达相对人为必要条件。承认外国行政行为首先需要将外国行政行为文书送达给承认国领土范围内的相对人，具体区分为间接送达和直接送达两种模式。间接送达是指外国行政行为经由承认国特定机关送达相对人。例如目前欧盟的《关于向国外送达行政文书的欧洲公约》要求各国设立中央机关(central authority)作为外国行政文书的中转机关。德国在公约的实施法律中具体规定了德国各州设置中央机关作为外国行政行为的送达接收机关，并由其向相对人送达。直接送达是指外国行政行为直接送达承认国领土范围内的相对人。前述《关于向国外送达行政文书的欧洲公约》实际只有8个国家批准通过，其他欧盟成员国一般通过国内立法或双边协定规定向外国相对人直接送达。例如，瑞典在本国的《文件送达法》中规定了国内行政决定送达可以通过邮寄送达、个人送达或公开送达，根据文书和相关行政事务特征，在不损害个人合法利益的前提下选择具体送达形式，该送达框架也可用于国外送达，但前提条件是外国允许。法国与瑞士签订的《双重征税协定补充协定》允许应收税款开立决定通过邮寄直接送达。
（二）承认决定
在送达之后，承认国作出承认决定是承认外国行政行为中最为重要的环节。承认使外国行政行为直接产生可靠的域外效力，主要存在两种承认决定模式。第一种是主动承认或明确承认模式，即外国行政行为通过承认国作出正式决定而在承认国领土范围内产生法律效力。例如，根据欧洲议会和联合国教科文组织于1997年签订的《里斯本认可公约》，公约缔约国主管行政机关评估当事人在其他缔约国的受教育活动情况后，以作出正式承认决定的方式承认该国主管机关对该当事人作出的高等学位授予。第二种是被动承认或单方许可承认(single licence recognition)模式，即外国行政行为基于承认国法律体系的规则或原则直接在承认国领土范围内产生法律效力，而无须在个案中进行决定。被动承认模式在欧盟实践中十分常见，欧盟成员国单方行政行为在域外的法律效力通常是由实施相关指令的其他国家的国内法直接规定产生，也会在那些没有按照要求正确实施或全然拒绝实施相关指令的国家的领土范围内产生法律效力，这可以通过前述欧盟法特殊的直接效力进行解释。例如，欧盟成员国授权的信贷机构可以通过设立分支机构或提供服务的方式，在整个欧盟范围内开展“相互承认的活动清单”中提及的任何活动，其他成员国不得要求该成员国授权的信贷机构分支机构获得再次授权。两种承认决定模式都要求承认国自主作出承认决定，区别在于前者主要由国家行政机关根据个案情况作出具体承认决定，后者主要由立法机关针对特定领域行政行为作出概括性承认决定。
（三）行政监管
行政监管(administrative surveillance)是指承认决定作出后，对相对人是否处于该涉外行政法律关系的约束之下、是否合法行使权利和履行义务的监督。根据监管主体的不同存在两种监管模式，即分散监管模式(decentralised model)和竞争监管模式(competitive model)。在分散监管模式中，承认国在其领土范围内排他性地行使监管权能。该模式反映了国家主权原则下国家有责任控制其领土上的所有活动；未经一国同意，外国行政机关不得在该国领土内实施任何监管措施。例如，《维也纳道路交通公约》要求缔约国承认其他缔约国国内驾驶证的有效性，同时缔约国或其行政分区主管机关有权基于驾驶人在该国境内触犯规章、依该国法律应没收驾驶证等情况，取消该驾驶人在其境内使用其他缔约国驾驶证的权利。而在竞争监管模式中，行为国排他性地执行监管权能。该模式反映出即使在扩大法律效力范围之后，相关行政行为仍然应由行为国法律管理，行为国主管行政机关是相对人遵守其义务程度的最佳评估者。例如“欧盟可转让证券集合投资计划”(UCITS)的母国主管机关有权监管UCITS对其组成和运作规则、母国法律的遵守情况。
（四）审查外国行政行为
承认行政行为过程中，除了涉及对相对人的监督，也涉及对外国行政行为的监督。审查外国行政行为是指相关机关依职权或依申请对外国行政行为进行审查。一般认为根据国家主权原则，承认国无法根据本国法或行为国法审查在其领土范围内产生法律效力的外国行政行为。国际法院曾在“诺特鲍姆案”中明确国籍授予决定除了由授予国机关审查外，仅能由国际主体审查；其他所有国家均不能对国籍授予决定进行司法审查，即使该决定在其领土范围内产生效力。因此，在欧盟实践中审查外国行政行为一般采取行为国审查模式，但也存在采取承认国审查模式的情况。例如欧盟《签证法典》规定，如果签发签证之时明显不符合签发条件，且有严重理由相信签证为骗取获得，该签证应被宣告无效；如果签证的签发条件明显不再满足，该签证则应被撤销；签证原则上应由签发国主管行政机关宣告无效或撤销，但也可以被其他成员国的主管行政机关宣告无效或撤销，只要正式通知签发国主管行政机关。
在主动承认模式下，承认国行政机关作出承认决定时也会对外国行政行为进行审查。但欧洲法院的系列判例为其确立了较低的审查强度。仅在严重违反国际法、欧盟法的情况下行政机关才可拒绝承认外国行政行为，而违反行为国法律一般不会直接导致拒绝承认。在被动承认模式下，承认国行政机关也可以审查其是否侵害了本国法律体系所保护的公共利益。例如，相关指令规定欧盟成员国有详细理由认为其他成员国所认可并在多个成员国自由流通的天然矿泉水危及公共卫生，可采取保护措施(safeguard measures)暂时限制或暂停该产品在其领土内的贸易，同时将此事通知欧盟委员会和其他成员国、说明其决定的理由。但除了欧盟法明示外，欧洲法院判例对这种审查进行了限制以免影响行政效率。
四、中国方案：兼顾国家主权价值与国际合作价值
对照观察，我国目前已经具备在众多领域探索建立承认外国行政行为制度的国际保障机制前提条件。一方面，我国是众多国际多边机制的倡导者和推行者，可以依托联合国、WTO、《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)等保障相关领域承认外国行政行为制度的实施；另一方面，可以更为灵活地选择国际双边机制方案，在特定行政领域与特定国家达成承认外国行政行为的条约、协议，通过双边机制保障实施。承认外国行政行为制度在我国语境下如何具体展开，涉及各构成环节的模式的选择。我国在相关模式选择方面应该兼顾两项基本价值：一是国家主权价值。承认外国行政行为制度的理论基础是国家根据国家主权原则自主行使国家主权，如果整体制度安排对国家主权造成了根本性的损害，那么将失去制度建立的前提。二是国际合作价值。承认外国行政行为以平等、互惠、合作为本位，制度设计应充分考虑当前全球化背景下国际交往的便捷性，形成不同国家公共行政主体间的良性互动，提高行政主体的涉外监督管理质效，节约相对人的国际活动成本。
（一）直接送达与间接送达并存的送达模式
在过程论视角下，送达行为得到关注且其公权力性质得以显现。在其他国家领土范围内进行直接送达同样是在该国家领土范围内行使主权行为的表现，因而，在没有其他国家同意的前提下，直接送达将造成对该国国家主权的侵犯。但如前所述，送达相对人是外国行政行为产生域外效力的必要但非充分条件，其不涉及承认外国行政行为过程中的核心意志表示。因此，本国境内的送达职权可以基于便利合作而向外国行政主体让渡。具体送达模式选择可以区分以下两种情境进行。
外国行政行为作出之时，相对人处于行为国领土范围之内，后续由于相对人跨境才产生承认需要的，或者外国行政行为相对人在行为国领土范围内有代理人或分支机构的，则仍为一般的国内送达，此时，可以按照行为国行政程序法或专门送达法进行直接送达。在这一方面，我国立法持有相同的立场。《中华人民共和国行政处罚法》（第61条）与《中华人民共和国行政强制法》（第38条）在文书送达方面均规定了转置《中华人民共和国民事诉讼法》（下称《民事诉讼法》）送达规定的条款，《民事诉讼法》及其司法解释则明确了人民法院对我国领域内没有住所的当事人，可以“向受送达人委托的有权代其接受送达的诉讼代理人送达”，可以“向受送达人在中华人民共和国领域内设立的代表机构或者有权接受送达的分支机构、业务代办人送达”，“外国人或者外国企业、组织的代表人、主要负责人在中华人民共和国领域内的，人民法院可以向该自然人或者外国企业、组织的代表人、主要负责人送达”。
当外国行政行为作出之时，相对人处于承认国领土范围之内的，则涉及跨境送达。在双方未就送达模式达成合意之前，原则上必须经由承认国相关国家机关进行间接送达。该原则产生于国家主权原则，不因相对人所属国籍而有所区别。在送达方面，目前我国仅加入了《关于向国外送达民事或商事司法文书和司法外文书公约》，同时保留否认了公约规定的直接送达模式。由于该公约不适用于行政决定文书的送达，我国可以与其他国家通过在承认条约、协议或专门行政文书送达条约、协议中就送达模式进行具体约定。为了进一步促进行政合作、提高行政效率，在直接送达模式方面，可以约定采取电子送达等便捷送达方式；间接送达模式事实上也保证了送达的有效性和准确性，我国可以根据具体行政领域约定较高层级的主管部门作为中转机关。在没有任何合意的情况下，禁止跨境直接送达，而在间接送达方面我国也没有必然的协助义务。
（二）以主动承认为主的承认决定模式
承认决定是承认外国行政行为过程中的核心意志表示，不能省略也无法让渡。承认外国行政行为具有替代性效果，即承认国不再需要作出相同性质与同等功能的行政行为。这种国际行政合作可提升公共行政效率、便利相对人，促进国际交往。但替代性也凸显了承认国意志表示的重要性，因而两种承认决定模式都明确包含了承认国的承认决定。在主动承认模式方面，承认决定附带一定程度的审查，这宜成为我国承认外国行政行为承认决定的主要模式。
一方面，我国行政机关具有维护我国法律体系所保护的公共利益的职责。外国行政行为依据外国法律作出，法律内容的差异性以及法律衔接的空缺性可能会给我国的公共利益造成损害，特别是相对人可能专门利用此来躲避管辖或挑选管辖(shopping forum)。例如，伴随部分国家间驾驶证相互承认制度出现了“驾驶证旅行”(driving-licence-tourism)现象，即驾驶证持有者在获取外国驾驶证时经常居住地在承认国而非颁发驾驶证的国家。这种间接获取驾驶证的原因往往是驾驶证持有者在承认国被吊销驾驶证并处于禁止申请驾驶证的期限内。类似的承认显然已经不符合承认外国行政行为制度的设计初衷，会严重侵害承认国法律体系所保护的道路安全等公共利益。我国选择主动承认模式，则可以通过个案具体审查以保护我国的公共利益，不承认或拒绝承认造成我国公共利益损害的外国行政行为。
另一方面，我国行政机关也有保护我国公民正当权益的职责。对于损益型的外国行政行为，我国行政机关应依托主动承认模式中的附带审查发挥保护公民正当权益的职责。审查的依据主要是正当程序原则，拒绝承认不符合正当程序原则的损益型外国行政行为。“全球规制规则通过能够得到普遍承认的正当程序规则的规定来约束与监督国内公权力对此原则的遵守，以保障私人在全球层面得到更好的保障。”审查的思路可以遵循：对于损益程度较高的行政行为，审查作出最终决定之前行政主体是否已经通知相对人，相对人是否有充分机会展示证据、阐述法律主张和反驳相反主张。而对于损益程度较低的行政行为，则可以通过更为高效的审查方式，即审查行为国针对该损益行政行为是否为相对人提供了“充分和公平的机会就所有有关问题提起诉讼”。
综上，我国整体上应采取主动承认为主的模式，并为不同的具体行政行为类型和行政部门领域设置不同的审查要求和审查强度。这类审查更多的是出于维护我国公共利益和保护我国公民权益的目的，属于形式审查而非实体审查，也非对外国行政行为合法性、合理性的监督。但也存在例外情况，在外国行政行为严重违反行为国法律或国际法规范时，我国行政机关可以对其进行合法性审查，这可避免严重违法而无效的行政行为在我国境内反而产生法律效力的“自相矛盾局面”。在拒绝承认外国行政行为的情况下，不会影响该行政行为在行为国领土范围内的效力。
选择主动承认模式还涉及设置主管承认行政机关问题。目前宜安排相应行政领域较高层级的主管部门为主管承认机关，可以与前述间接送达的中转机关为同一机关，减少信息衔接环节以提高行政效率。与我国法院承认外国法院判决、裁定和国外仲裁机构的裁决相似，承认外国行政行为由主管承认机关依申请作出。申请可以由外国行政行为相对人或行为主体提出，前者更多对应了授益型行政行为，后者则对应了损益型行政行为且可能会涉及执行问题。承认决定阶段应设置合理的申请期限和决定期限，明确不收取费用。
（三）分散监管的行政监管模式
行政监管是行政行为产生效力后，由行政机关自身通过行政权力保证行政行为的拘束力和执行力。行政监管涉及行政权力的行使，原则上应由承认国行使。特别是所承认的外国行政行为替代了承认国原来应有的行政行为，承认国主要通过行政监管代行原有的行政管理职责。此外，由于外国行政行为相对人处于承认国领土范围内，选择由承认国监管的分散监管模式也更具有便捷性。
行政监管职责可以由前述主管承认机关、间接送达中转机关承担。由于外国行政行为在我国领土范围之外依据外国法作出，由我国行政机关承担行政监管的效果取决于相关行政主体之间高效的信息交换。在承认行政行为的具体行政领域中，双方国家主管行政机关应该建立沟通联络、信息共享机制。若行为国行政机关发现相对人未遵循行政行为所确立的具体行政法律义务，应通知我国行政机关，由我国行政机关排他性地制止义务的违反，或依照我国法律规定实施强制执行。而若我国行政机关在行政监管过程中发现需要调整行政行为的事项，应及时通知行为国行政机关撤销或修改行政行为。当然，我国行政机关在紧急情况下或出现特殊风险的情况下，可以撤回承认使外国行政行为在我国领土范围内失去效力。
外国行政行为相对人的具体权利与义务由外国行政机关依据外国法律确定，我国行政机关在监管的过程中需要考虑和适用这些外国法律依据。对于我国行政机关而言，外国法律也是法律而非单纯的事实，类推适用“法官知法”原则。我国行政机关应主动查明和认知相关外国法律。在外国法律查明方面，主要是通过建立承认为内容的双边或多边机制之前的可比性评估进行查明；后续外国法律变动的信息，则通过行政机关之间建立的沟通联络、信息共享机制进行及时更新。
我国行政机关在行政监管过程中，考虑、适用外国法律也包含了考虑、保护外国法律体系所保护的公共利益的内涵。这是承认外国行政行为制度平等、互惠、合作本位的重要体现。
（四）行为国审查的审查外国行政行为模式
虽然在选择主动承认模式后，我国行政机关可对外国行政行为进行一定程度的审查，但审查外国行政行为合法性、合理性的职责主要由行为国主管机关承担，即审查外国行政行为应采取行为国审查模式。这是因为国家主权原则推导出的国家豁免原则要求，一国国家行为不受另一国立法、司法和行政的管辖，非经一国同意，不得在另一国法院对该国家提起诉讼。虽然国家豁免原则在当今国际法层面存在绝对豁免和限制豁免的不同意见，但对于非商业性的行政行为属于豁免范围并不存在异议。因而外国行政行为的相对人、相关人也应向外国主管机关寻求救济。但是法国学术界普遍认为，国家主权原则也可推导出外国行政行为不能违反承认国的法律秩序，进而承认国可以在其领土范围内审查外国行政行为；这种承认国审查模式并未影响该行政行为在行为国的法律效力，在本国领土范围内审查外国行政行为也被认为是国家主权的一部分。考察这一观点不难发现，承认国对外国行政行为的审查实际上是对外国行政行为在承认国领土范围内效力的审查，其依据在于是否违反承认国法律，而非对外国行政行为原始效力的审查，后者依据在于是否符合行为国法律。承认国审查模式最终会转换为对承认国承认决定的审查。由于在行为国主管机关撤销行政行为或宣告行政行为无效后，该行政行为在承认国领土范围内的效力会自动消失，我国采取行为国审查模式可以更为根本地解决行政争议，实现行政行为效力在境内境外保持一致。在修改外国行政行为或要求外国行政机关履行职责方面，承认国审查模式由于仅针对外国行政行为在承认国领土范围内的效力，无法提供有效的监督，也无法为相对人或相关人提供有效的救济。
外国行政行为依据外国法律规范作出，行为国主管机关依申请或依职权审查行政行为时，依据主要也是行为国的法律规范。但是作为平等、互惠、合作为本位的承认外国行政行为制度，行为国主管机关在审查外国行政行为的过程中，也应主动考虑我国法律规范以及我国公共利益。审查外国行政行为中考虑我国法律规范和我国公共利益与我国在行政监管中考虑外国法律规范和保护外国公共利益相互呼应。
五、余论
承认外国行政行为是本国利益至上本位向平等、互惠、合作本位转换下的一项重要涉外行政法制度。这一制度可以更好地贯彻习近平总书记在“世界百年未有之大变局”外部环境下，为塑造更加公平合理的国际新秩序所提出的“共商共建共享的全球治理观”。我国建立承认外国行政行为制度，涉及送达相对人、承认决定、行政监管、审查外国行政行为等构成环节中的模式选择，除了依托国际层面的国际法规范和国际多边、双边保障机制，还应制定相应的国内法规范。制定相应的国内法规范是承认外国行政行为制度化的要求。承认外国行政行为虽然具有复杂的涉外因素，但其无疑也是一种国家公权力行为，需要有国内法规范授权并依国内法规范作出。国内法规范保障了承认行为的正当性和可控制性。我国依法规范承认外国行政行为，满足了一定程度的形式正义，也是确保涉外法治进而沟通国内法治与国际法治的必然要求。党的十九届五中全会对涉外法治作出重要部署，强调加强涉外法治体系建设，这是党的文件中第一次出现“涉外法治体系”的概念。当前，涉外法治体系建设已经开启，全国人大常委会2021年度立法工作计划中强调了要加强和推动涉外领域立法，未来可以考虑制定专门的“承认外国行政行为法”。根据全国人大常委会2021年度立法工作计划，行政基本法典编纂工作也已经提上议程，作为涉外行政法制度的承认外国行政行为制度也可以通过行政法典或行政法总则进行规定。
