摘 要：依申请公开与主动公开并非相互排斥的关系，两者无论在信息的范围上还是公开的范围上都是相同的，那种将依申请公开理解为信息仅与申请人有关、仅向申请人公开的观点混淆了政府信息公开与卷宗阅览权。任何公民都可以基于知情权申请政府信息公开，防止申请权滥用的方法不是限制申请人的资格或者限制申请人在行政诉讼中的原告资格，而是完善依申请公开的程序并在行政诉讼中对权利保护必要性的进行审查。个人信息不属于依申请公开的范畴。对于依申请公开的政府信息中涉及个人信息的问题，妥当的解决方案是区分，即作隐名或匿名处理。权利人同意是公开个人信息的法定条件。除此之外，不公开是否会损害公共利益也应是考虑的因素。个人信息被错误公开的，权利人可提起反公开诉讼。

关键词：依申请公开；卷宗阅览权；申请人资格；原告资格；个人信息保护

2019年5月15日，修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称新条例)正式生效。这是原《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称原条例)施行11年后的首次修订。此次修订涉及面甚广，是对我国政府信息与政务公开制度的一次重要改革。学界对新条例在宏观评析、对行政诉讼的影响、对新条例条文的系统注解等及时进行了全面解读，并对新条例实施的成效进行了评估跟踪研究。该条例修订的总体思路是“积极扩大主动公开”“平衡各方利益诉求”“坚持问题导向”，并结合我国国情吸收国外“新经验、新做法”。在坚持问题导向方面，立法者爬梳了原条例实施过程中的突出问题，“将行之有效的经验和做法上升为法律规定，增强制度的针对性、操作性和时效性”。

确定依申请公开的对象范围是实施新条例需要解决的问题。新条例第27条规定：“除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门(含本条例第10条第二款规定的派出机构、内设机构)申请获取相关政府信息”。新条例删除了原条例第13条中的“三需要”表述，对此，司法部负责人强调，删除“三需要”表述，“能够更加体现建设阳光透明法治政府的总体方向，方便社会公众依法申请获取相关政府信息”。但修订后的条文并未明确依申请公开的对象范围。这可能引发诸多疑问。例如，依申请公开是向申请人公开还是向全社会公开？依申请公开的信息是仅与申请人有关还是包括其他信息？如何防止申请权被滥用，是限制申请人的资格，还是限制依申请公开行政诉讼中原告的资格？依申请公开的政府信息中涉及他人信息的，是否应向社会公开？本文拟对这些问题进行讨论。

一、依申请公开与卷宗阅览权之区分

关于政府信息公开的范围，传统学说主张，主动公开是针对需要全社会都知晓的信息，属于政府与全社会的关系，类似于点对面的关系；而依申请公开是针对只需要个别人知晓的信息，类似于点对点的关系；实务部门也存有这一立场；还有观点认为，政府信息向申请人公开便意味着向其他人公开。对此观点尚需存疑。由于申请人向其他人乃至全社会公开自己获得的政府信息需要耗费成本(比如复制、扫描、上传等)，所以申请人经常抱着“多一事不如少一事”的心态，很少会把获得的政府信息再次公开。而且，其他人也基本无从知晓谁曾经提出过政府信息公开申请。因此，依申请公开如果只向申请人公开，实际上仍然是大多数公众的不知情。这与新条例第1条规定的“提高政府工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”的立法目的尚有距离。笔者认为，只要是政府信息，每一位公民都有知情的权利。如果某一信息是“只需要某人知晓而其他人不得知晓”，那反而说明该信息属于不可以公开的信息。例如，在“陈某某向县人力资源和社会保障局申请公开个人退休时档案材料的申诉案”中，检察院认为，首先，《干部档案工作条例》第31条第5项规定，任何个人不得查阅或借用个人及直系亲属的档案；《企业职工档案工作管理规定》第17条第4项规定，任何个人不得查阅或借用个人及亲属的档案。据此，该信息属于不应公开的政府信息。其次，《干部人事档案工作条例》规定，干部本人及其亲属办理公证、诉讼取证等有关干部个人合法权益保障的事项，可以按照有关规定提请相应的组织人事等部门查阅档案。因此，陈某某可以申请查阅个人档案。在“向某县市场监管局申请公开对申请人行政处罚卷宗”的案例中，行政机关认为，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于政府信息公开条例所指的应公开的政府信息，对以政府信息公开名义申请行政处罚卷宗查询的，应当依据行政处罚程序规定，告知其申请卷宗查档。

上述两起案件反映出区分依申请公开与卷宗阅览权的必要性。 《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第2条第4项虽然规定，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：……(四)行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的，似乎有区分卷宗阅览权与政府信息公开的迹象，但从最高人民法院的解释来看，该条主要是为了否定行政相对人对行政机关拒绝查阅案卷行为有提起行政诉讼的权利，因此区分的意义有限。依申请公开的对象与卷宗阅览的对象不同，前者向全社会公开，后者仅向有利害关系的人公开。而且，两者的目的也不同。信息公开的目的是让公众监督政府的行为，秉持“阳光是最好的防腐剂”的宗旨；卷宗阅览权是行政程序和行政救济法上的规定，它的目的是让行政行为的利害关系人可以参与行政行为或者行政救济的过程，从而有机会发表意见或者进行反驳，实现正当程序中“两造兼听”。例如，《行政诉讼法》第32条规定：“代理诉讼的律师，有权按照规定查阅、复制本案有关材料，有权向有关组织和公民调查、收集与本案有关的证据。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的材料，应当依照法律规定保密。当事人和其他诉讼代理人有权按照规定查阅、复制本案庭审材料，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外”。《行政复议法》第23条第2款规定：“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝”。虽然卷宗阅览也带有敦促行政行为或行政救济更加公正的目的，但主要还是为了保护行政行为或行政救济中利害关系人的合法权益。卷宗阅览权不适用于政府信息公开，因为一般情况下它仍然涉及行政行为或者行政诉讼过程中的信息。虽然这些信息对于利害关系人及时了解行政机关的观点、证据从而准备答辩非常重要，但若让公众知晓，或许不利于行政机关的工作。如果公开内部讨论的信息，可能导致参与讨论的人以后不敢畅所欲言；如果公开行政行为准备过程中的信息，可能对最终决定的作出产生不必要的妨碍，而且准备性信息没有最终效力，公开该信息对于公众监督缺乏实质意义。因此，新条例第16条第2款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定”。这里的“法律、法规、规章另有规定的”应指卷宗阅览权。

需要指出的是，《行政许可法》第40条规定的“行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅”，以及第61条第2款规定的“行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时，应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，由监督检查人员签字后归档。公众有权查阅行政机关监督检查记录”，此并非卷宗阅览权，而是政府信息公开。这有两点理由。第一，从两个条文中“公众查阅”的表述可以看出，查阅的对象不限于利害关系人。第二，“行政机关作出的准予许可决定”与“监督检查的情况和处理结果”的措辞表明，行政行为已经完成，不属于过程性信息。需要注意的是，过程性信息并非只要过程结束就可以公开。在德国，如果是内部讨论的信息，为了保护参与讨论人未来发言时没有心理负担，即使讨论结束也不会公开。

综上所述，如果将依申请公开理解为只向申请人公开，以及认为申请公开的信息只应当被申请人知晓，是混淆了政府信息公开与卷宗阅览权。虽然依申请公开是特定人向政府提出申请，但结果仍然是向全社会公开，特定人申请只是向全社会公开的启动程序而已。

二、是否应限制依申请公开中申请人的资格

如前所述，过去认为依申请公开的信息跟主动公开的信息存在本质不同，即前者只与特定人的利益有关，所以只需要该特定人知晓；而后者是跟公共利益有关的，所以公众都应当知晓。可问题在于，如果某信息只与特定人有关、只需要该特定人知晓，就落入了个人隐私至少是个人信息的范畴，那还有公开的必要吗？关于个人隐私，新条例第15条规定：“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开，除非第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的”。2016年《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于明确政府信息公开与业务查询事项界限的解释》中指出：“不动产登记资料查询，以及户籍信息查询、工商登记资料查询等，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别。当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规规定办理”。虽然该解释认为政府信息公开与业务查询存在不同，但并未说明区别到底在哪里。从《不动产登记资料查询暂行办法》第8条第1款——“不动产权利人、利害关系人申请查询不动产登记资料，应当提交查询申请书以及不动产权利人、利害关系人的身份证明材料”——来看，似乎是认为不动产登记资料只能被特定人知晓，所以排除了其政府信息公开的属性。由此可见，如果将依申请公开的信息限定为只能与申请人有关、只能被申请人知悉的信息，那么就等于否定了其政府信息公开的属性。是故，依申请公开仍然是针对公众应当知晓的信息，它与政府应当主动公开的信息在范围上没有差别，只因政府应当主动公开而没有主动公开，所以才通过申请督促其公开。就此而言，依申请公开的准确称呼应当是被动公开。清楚了这一点，就理解了为什么其他国家对于依申请公开中的申请人资格不加限制。

申请人，即每一位公民都有权知悉政府信息，从而监督政府的行为，这就是他申请获取政府信息的用途，不需要他提供额外的证明。但是，不正当的信息申请用途应当受到限制。《政府信息公开条例》第35条规定：“申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理”。换言之，只有在申请的数量、频次明显超过合理范围的情况下，才有必要让申请人说明申请的额外用途。

三、是否应限定依申请公开行政诉讼中申请人的原告资格

有学者指出，如果放开依申请公开中申请人的资格，即任何公民都可以提出政府信息公开申请，可能会导致申请权的滥用。实践中确实存在非正常申请的现象，例如因对征地拆迁补偿安置不服，故意反复申请信息公开；以申请信息公开为手段谋取不正当利益或者宣泄个人情绪；意图通过政府信息公开解决历史遗留问题；名为公共利益实为自我炒作；明显存在滥用申请权或者恶意诉讼倾向等。笔者认为，即使存在滥用信息公开申请的情形，也不能通过限制申请人的资格来解决，否则便无异于倒洗澡水时将孩子也倒掉。依申请公开的目的是督促政府主动公开信息。从这个角度看，当出现大量信息公开申请时，行政机关应首先反思主动公开是否做到位了。如果主动公开的信息已经足够充分，便没有必要再申请公开。对于申请已公开信息的情形，行政机关可理直气壮地不予受理。

另有学者主张，即使不限制依申请公开中申请人的资格，也应在依申请公开行政诉讼中严格审查申请人是否具备原告资格，防止其滥诉。根据《行政诉讼法》第25条第1款，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。由此，法院能否受理政府信息公开诉讼应当从申请人与政府信息公开行为是否具备利害关系上入手。需要注意的是，政府信息公开诉讼与一般的行政诉讼不同。由于政府信息公开的结果，无论是主动公开还是依申请公开，都是向全社会公开，因此该诉讼实际上具有公益诉讼或者客观诉讼的性质。也就是说，如果政府不主动公开信息，理论上任何公民都可以对其起诉。但是在依申请公开行政诉讼中，由于存在特定的申请人，所以允许申请人起诉。这一观点有立法的支持。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第3条规定：“依申请公开的申请人对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼”。该条文是客观诉讼的再主观化，即将政府不公开信息这种损害公众利益的行为转化为损害特定公民知情权的行为，这一转化可以通过有利基本权主观面向推定理论或者保护规范理论来完成。由此，只要公民向政府提出信息公开的申请，他就与政府的信息公开行为之间产生了利害关系，也就具有原告资格。

遗憾的是，当下一些司法实践并未遵循上述立场。虽然最高人民法院在《关于请求公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关政府信息的请求人是否具有原告诉讼主体资格的答复》指出：“公民、法人或者其他组织认为行政机关针对政府信息公开申请作出的答复或者逾期不予答复侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应予受理”，但在“宜宾县溪鸣河水力发电有限责任公司诉沐川县人民政府政府信息公开案”中，法院仍然对“溪鸣河公司主张溪鸣电站、福尔溪电站、箭板电站的水位标高、水资源利用、质量安全等与其所有的光明电站的生产密切相关”进行了判断。这相当于变相审查申请人的信息用途。可见，“依申请公开就是向申请人公开”的认识尚存。

笔者认为，基于政府信息公开的公益属性，不能通过限制原告资格的方式防止申请人滥用申请权，而应采取其他的手段。一种是完善信息公开程序的设置，比如针对反复、大量的信息公开申请延长公开期限或者增加公开费用。另一种是在行政诉讼中对权利保护必要性进行审查。虽然原告资格与权利保护必要性都属于广义的诉的利益，但前者强调原告是否有正当的利益，后者强调是否有救济的必要。有学者把权利保护必要性总结为六种情形：(1)无效率的权利保护，即原告可以用其他更符合事实需要(较简便、较完整、较迅速或较便宜)的途径，达到请求保护的目的或者原告请求的目的已经实现的。比如申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动。(2)无用的权利保护，即纵使原告起诉，也不能改善其法律地位，因为根本不存在一项不利益或者存在一项不可能再以法律救济方法排除的不利益。比如申请公开已经公开的信息。(3)权利滥用禁止，即原告起诉显然属于权利滥用，尤其在原告根本不可能享有任何利益的情形或者其诉讼的目的，完全在于损害相对人或增加法院的工作负担。比如反复、多次申请相同内容的信息。(4)不适时的权利保护，即原告过早向法院请求保护。(5)诉讼程序上权利失效，即原告过迟向法院起诉，以至于有悖诚实信用原则。(6)权利保护(诉讼权利)之抛弃，如果权利人放弃权利后，再次提出权利保护的请求，即欠缺权利保护必要性。

权利保护必要性主要是为了将有限的司法资源用在值得审理的案件上。它虽然不同于原告资格，但仍然属于起诉条件的内容。对于不符合权利保护必要性的案件，法院应当裁定不予立案，如果立案后才发现的，应当裁定驳回起诉。“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”确立了权利保护必要性原则。在该案中，原告与其父亲、伯母三人以生活需要为由，分别向南通市人民政府等提起至少94次政府信息公开申请，要求公开南通市人民政府财政预算报告等政府信息，并且在分别提出的政府信息公开申请中有多份申请内容相同。法院认为，原告提起的诉讼因明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信，违背了诉权行使的必要性，因而也就失去了权利行使的正当性，属于典型的滥用诉权行为，故裁定驳回原告起诉。此外，2017年《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》中规定：“对于当事人明显违反《政府信息公开条例》立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼，或者当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，人民法院依法不予立案”。

四、依申请公开中涉及他人个人信息的处理

如果将依申请公开的结果规定为向全社会公开，而申请公开的信息又涉及他人隐私或者个人信息，那公开是否会泄露他人隐私或者他人信息？简而言之，包含个人隐私或个人信息的政府信息是否应公开？新条例第15条虽然规定了政府信息公开涉及个人隐私的处理规则，但并未明确涉及个人信息的处理规则。2021年出台的《个人信息保护法》第25条规定：“个人信息处理者不得公开其处理的个人信息，取得个人单独同意的除外”。有学者指出，法院在司法实务中倾向于将个人隐私作扩大解释，从而将个人信息纳入保护。但笔者认为，个人隐私与个人信息存在显著差异，应采取不同的保护方式。

首先，对于个人隐私的公开，权利人同意只是条件之一。即使权利人不同意，行政机关也可能基于不公开会对公共利益造成重大影响的理由而公开。例如，在“方桂来诉广州市白云区教育局政府信息公开案”中，原告申请被告公开外籍教师的身体健康检查材料；法院认为，虽然外籍教师的身体健康检查材料属于个人隐私，但该材料关系到幼儿园全体学生的健康安全，如果不公开将会给幼儿园学生、家长的利益造成重大影响，故应予公开。与个人隐私的公开不同，个人信息的公开只有个人同意这一项条件。《个人信息保护法》第27条规定：“个人信息处理者可以在合理的范围内处理个人自行公开或者其他已经合法公开的个人信息；个人明确拒绝的除外。个人信息处理者处理已公开的个人信息，对个人权益有重大影响的，应当依照本法规定取得个人同意”。从该条来看，个人自行公开或者其他已经合法公开似乎也构成公开个人信息的条件，但这些条件均以个人同意为前提。

立法造成个人隐私与个人信息保护的“倒置”需要考虑和克服。在理论上，个人隐私比个人信息对个人的人格尊严更重要，但《个人信息保护法》对个人信息却采取了更严格的保护，这不够合理。举例来说，个人婚姻状况属于个人信息，如果个人不同意就可以不公开。但如何发挥结婚登记的“公示”作用？法律规定结婚需要登记，目的为保护“一夫一妻”制。因此不能以个人同意与否作为公开婚姻信息的唯一条件。笔者建议，这一立法漏洞可以通过将个人信息纳入新条例第32条中的“第三方合法权益”来填补。该条规定：“依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照本条例的规定决定是否公开。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方”。将个人信息纳入第三方合法权益，是将其纳入与公共利益的衡量之中，这样便破除了个人同意的绝对性。相应地，新条例第15条“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息”中的“等”不是等内等，而是有可能包含不属于个人隐私的个人信息。

其次，个人隐私由于个人有隐藏的期待，所以不公开是对其最好的保护方式。与此不同，个人信息往往缺乏隐私期待。比如人脸信息属于个人信息，却无法将其隐藏起来。个人信息的关键之处是它与个人的关联性或者说可识别特定人的特征。因此笔者认为，个人信息保护的重点不是不公开，而是尽可能避免通过它识别到个人，即作隐名或匿名处理。对个人信息的更好保护方式是适用新条例第37条。该条规定：“申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由”。在“李世华诉长沙市开福区人民政府信息公开案”中，原告以被告张贴公告《房屋征收补偿决定》泄露其身份证号码为由提起诉讼。法院认为，公民身份号码属于个人信息，被告不加区分地公开了被告的全部公民身份号码，违反能够做区分处理的应当区分的规定，其行为明显不当。概言之，政府信息公开中涉及个人信息的，并非绝对不能公开，而是应尽量“切断”其与特定个人之间的联系。

再次，个人信息处理者错误公开个人信息的，如何救济？《个人信息保护法》第50条第2款规定：“个人信息处理者拒绝个人行使权利的请求的，个人可以依法向人民法院提起诉讼”。笔者认为，可以此规定为依据，参照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第11条，完善政府信息公开中个人信息反公开诉讼的内涵。第一，个人信息的权利人可以对政府的信息公开行为提起反公开诉讼。第二，公开个人信息的行为确实错误的，法院应当判决确认公开行为违法，并可以责令行政机关采取相应的补救措施。补救措施包括删除相关信息等内容。第三，若信息尚未公开，法院应当判决行政机关不得公开。第四，诉讼期间，权利人可以向法院申请暂停公开，法院经审查认为公开该信息会造成难以弥补的损失，且停止公开不损害公共利益的，可以裁定暂时停止公开。第五，信息已经公开并且造成损害的，法院应当判决行政机关向权利人承担赔偿责任。

综上，政府信息中涉及个人信息的，权利人有权查阅。根据《个人信息保护法》第45条第1、2款，个人有权向个人信息处理者查阅、复制其个人信息。个人请求查阅、复制其个人信息的，个人信息处理者应当及时提供。但这不意味着个人信息属于依申请公开的范畴。如前所述，只要是政府信息公开，其公开的范围便不限于特定人，而是全社会。真正需要讨论的问题是依申请公开中如果涉及他人的个人信息是否要向社会公开。权利人同意仅是公开的条件之一，不公开是否会损害公共利益以及能否对个人信息进行区分处理也应是考虑的因素。

“民可使由之，不可使知之”是古代专制统治下政府信息公开的写照，“以公开为原则、不公开为例外”是现代民主政治中政府信息公开应当秉持的原则。不能把公民申请信息公开视为给政府找麻烦、添乱子，减少依申请公开的合理途径是积极推进主动公开。